kelompok 2 - seminar akuntansi pemerintah

K e l o m p o k 2

K e l a s 8 D R e g u l e r

S T A N @ 2 0 1 3

Seminar Akuntansi Pemerintah

Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang

semakin lengkap dan menunjang pengambilan

keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut

perubahan pada basis akuntansi pemerintah yang

digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya

diterapkan dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi

kebutuhan tersebut, sehingga perpindahan kepada

akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang krusial.

Fadli M. Nur (09)

Monica Putri Selviani (14)

Muwardhani Wahyu (15)

Suwondo (26)

Yulian Rio Pradika (30)

Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and Practices

ii

KATA PENGANTAR

Segala puji bagi Allah SWT yang telah memberikan nikmat dan hidayah terutama

nikmat kesempatan dan kesehatan sehingga Tim Penulis dapat menyelesaikan paper berjudul

Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and Practices ini dengan tepat

pada waktunya. Shalawat tak lupa Tim Penulis sampaikan kepada Rasulullah SAW yang

telah memberikan pedoman hidup dan teladan kepada kita semua.

Paper ini dibuat sebagai bentuk penugasan untuk mata kuliah Seminar Akuntansi

Pemerintah di program studi Diploma IV Akuntansi Sekolah Tinggi Akuntansi Negara pada

semester delapan. Dalam penyusunan paper ini Tim Penulis memperoleh bantuan baik secara

langsung maupun tidak langsung dari berbagai pihak, terutama kepada Bapak Budi Mulyana

selaku Dosen Seminar Akuntansi Pemerintah atas bimbingannya, rekan-rekan di kelas 8D

Reguler, serta dari pihak lain yang tidak dapat Tim Penulis sebutkan satu per satu, terima

kasih banyak atas bantuan dan kerjasamanya.

Akhirnya, Tim Penulis menyadari bahwa banyak terdapat kekurangan dalam penulisan

paper ini. Oleh karena itu, Tim Penulis mengharapkan kritik dan saran yang bersifat

konstruktif dari para pembaca sekalian demi kesempurnaan paper ini.

Tangerang Selatan, November 2013

Tim Penulis

iii

DAFTAR ISI

HALAMAN SAMPUL ................................................................................................. i

KATA PENGANTAR................................................................................................... ii

DAFTAR ISI ................................................................................................................ iii

BAB I PENDAHULUAN ............................................................................................. 1

A. LATAR BELAKANG ..................................................................................... 1

B. TUJUAN ......................................................................................................... 1

BAB II PEMBAHASAN............................................................................................... 2

A. TREN KE PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL ........................................ 2

B. ISU TRANSISI PENERAPAN BASIS KAS MENUJU BASIS AKRUAL ...... 4

C. KOMPARASI PENERAPAN BASIS AKUNTANSI DI NEGARA-NEGARA

ANGGOTA OECD ......................................................................................... 7

D. STUDI KASUS PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA-

NEGARA OECD ............................................................................................ 10

BAB III SIMPULAN .................................................................................................... 21

DAFTAR PUSTAKA ................................................................................................... 22

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. LATAR BELAKANG

Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang semakin lengkap dan menunjang

pengambilan keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut perubahan pada basis

akuntansi pemerintah yang digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya diterapkan

dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga perpindahan kepada

akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang penting.

Perpindahan penerapan akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual pada sektor

publik dimulai pertama kali oleh Selandia Baru, yang kemudian diikuti oleh negara-negara

anggota Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Tren reformasi

pelayanan publik (salah satunya berupa konsep New Public Management) yang menyebar ke

berbagai negara lain diluar anggota OECD menghadapkan negara-negara lainnya yang

sedang melakukan reformasi pelayanan publik pada berbagai kebutuhan yang sebelumnya

dihadapi oleh negara-negara anggota OECD, yang terlebih dahulu melakukan reformasi

pelayanan publik. Perkembangan ekonomi dunia dan berbagai transisi di dalamnya membuat

kebanyakan negara di dunia menjadikan negara-negara anggota OECD sebagai model bagi

reformasi sistem manajemen belanja publik mereka.

Selain itu, rekomendasi dari berbagai lembaga keuangan internasional juga ikut

menyarankan para debiturnya yang pada umumnya negara-negara berkembang untuk

menerapkan akuntansi berbasis akrual. International Monetary Fund (IMF) sebagai lembaga

kreditur menyusun Government Finance Statistics (GFS) yang di dalamnya menyarankan

kepada negara-negara debiturnya untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual dalam

pembuatan laporan keuangan. Alasan penerapan basis akrual ini karena saat pencatatan sesuai

dengan saat terjadinya arus sumber daya. Sehingga, basis akrual ini menyediakan estimasi

yang lebih tepat atas pengaruh kebijakan pemerintah terhadap perekonomian secara makro.

B. TUJUAN

Paper ini disusun dengan tujuan sebagai berikut:

1. untuk menjelaskan alasan terjadinya tren ke penerapan akuntansi akrual;

2. untuk menjelaskan isu yang berkembang sehubungan dengan implementasi akuntansi

akrual di negara-negara lain (sampel: di negara-negara anggota OECD);

3. untuk menjelaskan komparasi penerapan basis akuntansi di negara-negara anggota

OECD; dan

4. untuk menjelaskan penerapan akuntansi akrual di negara lain melalui studi kasus di

beberapa negara.

2

BAB II

PEMBAHASAN

A. TREN KE PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL

Terdapat dua aliran utama basis akuntansi dalam hal penentuan kapan suatu transaksi

atau kejadian dicatat dalam pembukuan suatu organisasi, yaitu basis kas dan basis akrual.

Dalam basis kas, transaksi dicatat apabila terjadi aliran kas masuk maupun keluar, sehingga

pendapatan atau beban akan dicatat apabila terdapat penerimaan kas atau pembayaran kas

oleh suatu organisasi. Sementara dalam basis akrual, transaksi dicatat saat terjadinya, yaitu

ketika pesanan dibuat, barang telah dikirim, atau pemberian jasa telah dilakukan tanpa

menghiraukan kapan kas atas kejadian tersebut akan dicatat oleh suatu organisasi. Secara

umum, basis kas diterapkan karena penerapannya yang mudah dan objektif meskipun

terdapat kelemahan berupa tidak dapat disandingkannya hubungan antara beban yang terjadi

dengan penerimaan atas beban yang terjadi tersebut. Basis akrual di satu sisi memberikan

gambaran yang lebih akurat antara hubungan penerimaan dan biaya sehingga menghasilkan

laporan keuangan yang lebih menggambarkan kinerja sebenarnya dari suatu organisasi

meskipun memiliki kekurangan berupa kerumitan serta banyaknya asumsi yang harus diambil

untuk penerapannya.

Di sektor komersial, penerapan basis akrual dalam pencatatan kegiatannya sudah

berlangsung sangat lama dan telah diterapkan di setiap perusahaan di seluruh dunia.

Sementara di sektor publik, tren penerapan akuntansi berbasis akrual sudah dimulai pada

tahun 70-an ketika Chile menerapkan basis akrual di pelaporan keuangannya yang kemudian

diikuti Selandia Baru pada tahun 90-an (Tudor, 2006). Selandia Baru adalah contoh sukses

dalam penerapan basis akrual baik dalam hal pelaporan keuangan maupun dalam hal

penganggaran. Tidak seperti Selandia Baru yang melakukan perubahan basis dari kas menjadi

akrual secara langsung, menyeluruh, dan komprehensif, banyak negara melakukan perubahan

dari basis kas menuju basis akrual secara bertahap. Sebagai contoh, Amerika Serikat

menerapkan basis akrual hanya di beberapa negara bagian saja pada awalnya (Carpenter dan

Feroz, 2001 dalam Tudor, 2006). Amerika Serikat dan Australia telah menerapkan basis

akrual di tingkat pusat sejak tahun 1997 sementara untuk tingkat lokal baru diterapkan sekitar

tahun 2006. Kanada menerapkan basis akrual pada tahun 2001-2002. Inggris menerapkan

basis akrual melalui tiga tahapan dalam rentang waktu antara 2001-2006. Reviu atas

penerapan basis akrual dari beberapa negara di dunia akan disebutkan lebih lanjut dalam

pembahasan selanjutnya.

Penggunaan basis akrual tidak hanya untuk penyusunan laporan keuangan, di beberapa

negara telah menggunakan basis akrual baik untuk penyusunan laporan keuangan maupun

untuk penganggaran (misalnya, Selandia Baru, Australia, Inggeris). Di negara-negara anggota

OECD, basis akrual sejauh ini lebih banyak diterima untuk pelaporan keuangan daripada

untuk tujuan penganggaran. Dua alasan yang sering dikemukakan atas hal ini adalah sebagai

berikut:

3

1. Penganggaran secara akrual dipercaya akan menimbulkan risiko disiplin anggaran.

Keputusan politik untuk mengeluarkan uang harus dikaitkan dengan kapan pengeluaran

itu dilaporkan dalam anggaran. Hanya basis kas yang dapat memenuhi hal tersebut.

2. Legislator cenderung resisten untuk mengadopsi anggaran akrual karena kompleksitas

dari konsep akrual itu sendiri.

(OECD-PUMA/SBO, 2002/10 dalam Budi Mulyana)

Namun demikian, apabila penerapan akrual hanya digunakan untuk pelaporan

keuangan dan tidak untuk anggaran, kelemahannya adalah tidak akan menyelesaikan masalah

secara serius/komprehensif. Anggaran adalah dokumen kunci dari manajemen sektor publik

(pemerintah) dan akuntabilitas didasarkan pada anggaran yang telah disetujui legislator

(DPR/DPRD). Apabila anggaran didasarkan pada basis kas, fokus perhatian dari pemerintah

dan legislator hanya pada sumber daya berbasis kas. Dengan demikian, apabila laporan

keuangan dihasilkan dari basis yang berbeda (pelaporan keuangan berbasis akrual sementara

anggaran berbasis kas), risikonya adalah seakan-akan hanya latihan akuntansi saja (OECD-

PUMA/SBO, 2002/10 dalam Budi Mulyana).

Menurut studi yang dilakukan OECD pada tahun 1993, terdapat beberapa manfaat yang

dapat diharapkan dari penerapan akuntansi berbasis akrual pada sektor publik, di antaranya:

1. Menyediakan dan mencerminkan basis akuntabilitas kepada manajer instansi sektor

publik;

2. Mendukung tujuan instansi sektor pubik untuk memberikan pelayanan yang lebih

kompetitif (lebih baik);

3. Memfasilitasi pengelolaan sumber daya yang lebih efisien dan efektif; dan

4. Memberikan fokus jangka panjang terhadap kebijakan yang diambil oleh manajemen

sektor publik.

GASAB dalam makalahnya menyebutkan beberapa keuntungan penerapan basis akrual

dalam akuntansi pemerintahan, yaitu:

1. Memberikan penilaian kinerja keuangan yang lebih baik karena semua beban dan

pendapatan baik yang sudah berupa kas atau belum dimasukkan dalam perhitungan

surplus/defisit

2. Memberikan informasi mengenai aliran penerimaan untuk kemudian digunakan dalam

hal pengelolaan beban utang baik jangka pendek maupun jangka panjang

3. Memberikan informasi secara komprehensif tentang beban (expenses) yang membantu

memberikan pemahaman tentang biaya atas suatu kebijakan sehingga dapat dilakukan

perbandingan dengan kebijakan alternatif yang lain. Juga, bermanfaat dalam

perhitungan subsidi, sehingga memastikan penerapan kebijakan yang terbaik melalui

pemanfaatan aset secara optimal serta memberikan jaminan keberlanjutan atas suatu

program

4. Penghitungan likuiditas pemerintah yang lebih akurat

5. Memberikan pengungkapan terhadap akun aset dan utang kontinjensi sehingga risiko

terkait aset maupun utang kontinjensi tersebut dapat diketahui oleh pengguna laporan

keuangan

6. Menjembatani gap akuntansi basis kas dengan dimasukkannya accrued expenses and

revenue.

4

Jon R. Blondal (2003) menyatakan bahwa beberapa tujuan penerapan basis akrual

adalah:

1. memberikan informasi biaya pemerintah menjadi lebih transparan misalnya

perhitungan beban pensiun PNS yang diperhintungkan selama PNS tersebut bekerja

dibandingkan dengan pengakuan yang tiba-tiba muncul ketika PNS tersebut pension

2. meningkatan kualitas pengambilan kebijakan melalui penyediaan informasi yang lebih

baik.

Negara yang menerapkan basis akrual dalam pelaporan keuangannya adalah negara

yang telah menerapkan manajemen sektor publik yang lebih baik yang mengharuskan

manajer memfokuskan kebijakan kepada outcome dan output yang diperoleh tidak hanya

sekedar realisasi kas atas kebijakan tersebut. Untuk dapat melakukan hal tersebut para

manajer perlu mengetahui berapa besar nilai biaya yang sebenarnya ditanggung organisasinya

untuk dapat menghasilkan outcome dan output yang diharapkan.

B. ISU TRANSISI PENERAPAN BASIS KAS MENUJU BASIS AKRUAL

Basis kas telah lama diterapkan oleh pemerintah negara-negara anggota OCED dalam

melakukan pencatatan atas kegiatan mereka. Namun, tren menunjukkan bahwa beberapa

tahun belakangan ini sebagian besar negara-negara tersebut mulai beralih dari basis kas

menuju kepada penerapan basis akrual.

Tujuan beralihnya negara-negara tersebut kepada basis akrual adalah dalam rangka

transparansi. Melalui penerapan basis akrual diharapkan pemerintah dapat mengetahui

dengan lebih baik jumlah pendapatan yang sebenarnya menjadi haknya dan beban/biaya yang

seharusnya mereka tanggung. Sejalan dengan tujuan tersebut, penerapan basis akrual

diharapkan dapat meningkatkan kualitas pengambilan keputusan pemerintah. Hal ini dapat

terjadi dikarenakan informasi yang dihasilkan melalui penerapan basis akrual merupakan

informasi yang lebih berkualitas dibandingakan dengan informasi yang diperoleh melalui

basis kas. Cakupan informasi yang diperoleh melalui basis kas dipandang lebih sempit

dikarenakan hanya mengakui terjadinya suatu kejadian ekonomi ketika kejadian tersebut

melibatkan kas, baik arus kas keluar maupun arus kas masuk. Sementara basis akrual

menghasilkan informasi dengan cakupan lebih luas dikarenakan setiap transaksi maupun

kejadian ekonomi akan diakui meskipun tidak disertai adanya aliran kas.

Sejumlah isu muncul seiring berjalannya proses transisi dari basis kas menuju basis

akrual, dimana isu-isu ini akan menjadi kendala apaila tidak dihadapi dengan cermat. Berikut

adalah isu-isu yang muncul seiring berjalannya proses transisi:

1. Cakupan Penerapan Basis Akrual

Pemerintah harus memutuskan sejauh mana basis akrual akan diterapkan, apakah hanya

mencakup dalam hal pelaporan keuangan maupun juga akan diterapkan dalam hal

penganggaran. Hal ini menjadi penting dikarenakan terdapat beberapa hambatan dalam

penerapan anggaran yang berbasis akrual sebagaimana disebutkan oleh Blondal (2003), yaitu:

a. Anggaran akrual diyakini berisiko dalam disiplin anggaran. Keputusan politis untuk

membelanjakan uang sebaiknya ditandingkan dengan ketika belanja tersebut dilaporkan

dalam anggaran. Hanya saja, basis kas yang dapat menyediakannya. Jika sebagian besar

5

proyek belanja modal, misalnya, dicatat dan dilaporkan pada beban penyusutan, akan

berakibat meningkatkan pengeluaran untuk proyek tersebut.

b. Adanya resistensi dari lembaga legislatif untuk mengadopsi penganggaran akrual.

Resistensi ini seringkali sebagai akibat dari terlalu kompleknya penganggaran akrual.

Dalam konteks ini, lembaga legislatif negara yang menerapkan penganggaran akrual

pada umumnya akan memiliki peran yang lemah dalam proses penganggaran.

Terdapat beberapa negara yang telah menerapkan basis akrual baik dalam hal pelaporan

keuangan maupun penganggaran, diantaranya adalah Australia dan Selandia Baru. Sementara

beberapa negara yang lain menerapkan penganggaran berbasis akrual secara parsial, sebagai

contoh adalah Amerika Serikat dimana sebagaian akun dalam anggarannya menggunakan

basis akrual yaitu beban bunga, dana pensiun, dan program garansi.

2. Penyelarasan Akuntansi Akrual dan Penganggaran

Banyak pihak berpendapat bahwa akuntansi (pelaporan) dan penganggaran sebaiknya

menggunakan basis yang sama, sehingga anggaran dan realisasi kinerja pemerintah dapat

dibandingkan secara jelas dan transparan. Pihak-pihak tersebut beralasan bahwa tanpa

disertai penganggaran secara akrual, pelaporan/akuntansi secara akrual tidak akan

memberikan keuntungan yang signifikan. Meskipun begitu, beberapa negara memutuskan

untuk mengadopsi pelaporan secara akrual terlebih dahulu sebelum dilanjutkan dengan

penerapan penganggaran secara akrual. Sebagai contoh adalah Prancis yang telah

mengadopsi akuntansi berbasis akrual akan tetapi belum berniat mengadopsi penganggaran

secara akrual, berbeda dengan Australia dan Selandia Baru yang telah menerapkan keduanya.

3. Proses Penerapan Basis Akrual

Implementasi basis akrual dapat diterapkan melalui dua cara, yakni top down

(mandatory) dan bottom up. Penerapan secara top down berarti semua entitas dalam lingkup

pemerintahan wajib menerapkan basis akrual dalam rentang waktu yang pasti dan seragam.

Sementara penerapan secara bottom up dilakukan dengan memilih beberapa entitas tertentu

sebagai pilot project untuk meyakinkan bahwa basis akrual dapat dilaksanakan dengan baik.

Budi Mulyana menyebutkan bahwa penerapan basis akrual dalam time frame yang

pendek (1-3 tahun) akan berisiko menimbulkan reform fatigue yaitu hilangnya sense of

urgent dan antusiasme dari para penyelenggara akuntansi khususnya karena merasa lelah

dengan perubahan-perubahan yang terus menerus tanpa merasakan manfaatnya secara

langsung. Maka menurutnya untuk mengatasi risiko tersebut disarankan agar penerapan basis

akrual dilakukan secara bertahap dalam time frame medium (4-6 tahun), dengan cara sebagai

berikut:

a. terapkan dulu kepada beberapa entitas akuntansi tertentu di Pemerintah Pusat yang

telah dianggap mapan dalam proses akuntansinya, sebagai pilot project;

b. apabila pilot project ini berhasil, maka pengalaman praktek akuntansi akrual tersebut

dapat ditransfer dan digunakan sebagai bahan sosialisasi kepada instansi-instansi

pemerintah lainnya.

6

4. Klasifikasi anggaran dan bagan akun

Bagan akun merupakan dasar pencatatan transaksi akuntansi dalam buku besar. Jika

suatu negara menerapkan akuntansi berbasis akrual bersamaan dengan penganggaran secara

akrual, maka bagan akun dan klasifikasi anggaran tersebut akan memiliki akun-akun yang

serupa. Akan tetapi, apabila sebuah negara memutuskan untuk menerapkan basis akrual

hanya untuk akuntansi/pelaporannya sementara penganggaran tetap menggunakan basis kas,

maka akan terdapat perbedaan terhadap kedua jenis klasifikasi tersebut. Dalam kondisi

tersebut, bagan akun harus dapat menghasilkan laporan baik menggunakan basis kas maupun

akrual.

5. Penyusun standar

Independensi penyusun standar merupakan satu dasar yang penting. Pertemuan negara-

negara anggota OECD beberapa waktu yang lalu menyoroti akan pentingnya independensi

ini. Secara umum negara-negara tersebut memberikan respon diperlukannya sebuah badan

yang independen dalam rangka penyusunan standar akuntansi pemerintah. Dimana badan

tersebut bersifat professional yang di anggotai perwakilan-perwakilan baik dari dalam

maupun luar pemerintahan.

Badan ini akan memberikan usulan standar kepada menteri keuangan untuk kemudian

disetujui. Namun, beberapa negara memiliki badan independen yang tidak hanya menyusun

standar akuntansi pemerintah tapi juga standar akntansi sector privat. Sebagai contoh adalah

Australia dan Selandia Baru.

6. Kompetensi operator

Akuntansi berbasis kas pada dasarnya lebih sederhana dibandingkan dengan akuntansi

berbasis akrual, hal ini disebabkan karena dalam akuntansi berbasis kas hanya mencatat

kegiatan-kegiatan yang melibatkan kas masuk maupun kas keluar. Sementara akuntansi

berbasis akrual merupakan sistem akuntansi yang lebih rumit yang pada umumnya

memerlukan judgement dan kemampuan akuntansi lebih baik.

Pengalaman di dunia internasional menyebutkan bahwa kurangnya sumber daya dengan

kompetensi yang memadai merupakan salah satu penyebab utama gagal atau kurang

suksesnya penerapan akuntansi berbasis akrual. Penting bagi pemerintahan suatu negara

untuk memastikan ketersedian dan kompetensi operator akuntansinya demi berjalan

lancarnya transisi basis akuntansi. Operator di negara-negara yang sebelumnya menganut

basis kas, pada umumnya hanya terbiasa dan ahli dalam basis tersebut, sehingga diperlukan

pelatihan mengenai akuntansi pelaporan yang berbasis akrual untuk meningkatkan

kompetensi mereka. Lebih jauh lagi pemerintah negara-negara tersebut perlu mempekerjakan

akuntan yang memang ahli dalam bidang akuntansi berbasis akrual.

7. Sistem yang memadai

Secara teori, akuntansi berbasis kas dan akuntansi berbasis akrual dapat

diimplementasikan baik secara manual maupun dengan menggunakan teknologi informasi

berupa aplikasi akuntansi sebagaimana yang saat ini banyak digunakan pada sector privat.

Namun dalam praktiknya, penggunaan teknologi akuntansi dirasa akan lebih baik dan efisien

dibandingkan dengan implementasi secara manual.

7

Dengan adanya perubahan basis akuntansi yang digunakan secara otomatis pemerintah

harus merubah aplikasi yang selama ini telah digunakan, yang mana aplikasi tersebut berbasis

kas. Perubahan ini tentunya tidak mudah dan memerlukan persiapan yang memadai, terlebih

pada suatu negara yang memiliki negara bagian ataupun provinsi dalam jumlah yang besar.

8. Political will yang kuat

Salah satu faktor paliang penting dalam proses transisi akuntansi berbasis kas menuju

akuntansi berbasis akrual adalah dukungan dari para pemangku kepentingan, dalam hal ini

pihal eksekutif dan legislatif. Di mana dukungan ini haruslah nyata dan tidak bersifat ambigu.

Eksekutif selaku pihak yang menjalankan roda pemerintahan, harus betul-betul memahami

alasan, tujuan, akibat dan rencana transisi basis akuntansi ini dengan baik. Sementara dari sisi

legislative dukungan juga tidak kalah penting, dikarenakan pada akhirnya merekalah yang

akan menyetujui, mengawasi, dan mengevaluasi program kinerja pemerintah melalui

pelaporan akuntansi dan anggaran pemerintah.

Salah satu contoh political will yang kuat dapat kita lihat pada negara Selandia Baru.

Menurut Budi Mulyana, dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun

birokrasi, adalah faktor kunci di dalam keberhasilan implementasi rezim manajemen

keuangan baru di Selandia Baru.

C. KOMPARASI PENERAPAN BASIS AKUNTANSI DI NEGARA-NEGARA

ANGGOTA OECD

Tahapan atau fase yang diterapkan oleh berbagai negara anggota OECD dalam

melakukan transformasi akuntansi sektor publik dari basis kas ke basis akrual tidaklah sama.

Langkah-langkah transformasi dan berbagai modifikasi dilakukan negara-negara tersebut

dengan menyesuaikannya terhadap karakteristik dan kondisi kesiapan masing-masing. Secara

ringkas, komparasi penerapan akuntansi berbasis akrual pada negara-negara anggota OECD

dapat terlihat dari tabel berikut ini.

No. Nama Negara

Akuntansi Individual untuk

Departemen/Lembaga

Laporan Konsolidasian

Akrual

Penganggaran Akrual

1 Amerika Serikat

Sejak tahun anggaran 1998


Beberapa

2 Australia Sejak tahun anggaran 1995


Sejak Tahun 2000

3 Austria Tidak Tidak Akrual yang dimodifikasi

4 Belgia Beberapa Tidak Akrual yang dimodifikasi

5 Belanda Sejak tahun 1994 Sedang dikenalkan Untuk lembaga-lembaga sejak 1997. Sedang dikenalkan akrual penuh

6 Republik Ceko

Tidak Tidak Tidak, tapi akan dikenalkan akrual

8

yang dimodifikasi 7 Denmark Beberapa Beberapa Sedang dikenalkan

penganggaran akrual penuh

8 Finlandia Sejak tahun anggaran 1998


Ya

9 Yunani Beberapa Ya ESA 95 yang dimodifikasi

10 Hungaria Laporan basis kas didukung dengan informasi akrual

Tidak Tidak, tapi akan dikenakan akrual yang dimodifikasi

11 Islandia Sejak tahun anggaran 1992



12 Republik Irlandia

Laporan basis kas, didukung dengan infomasi akrual

Tidak Akrual yang dimodifikasi

13 Republik Korea

Sedang dikenalkan akrual penuh

Tidak Sedang dikenalkan anggaran akrual penuh

14 Jerman Laporan Kas, didukung dengan informasi akrual

Tidak Dalam persiapan

15 Italia Ya Ya Ya 16 Jepang Ya Dikenalkan Tidak 17 Inggris Sejak tahun anggaran

2000 Sejak tahun anggaran 2006

Sejak tahun 2002

18 Luksemburg Tidak Tidak Ya 19 Kanada Sejak tahun anggaran


Ya

20 Meksiko Tidak Tidak Tidak 21 Selandia Baru Sejak tahun anggaran



22 Norwegia Tidak Tidak Tidak 23 Perancis Sedang dikenalkan Beberapa, akrual

penuh sedang dikenalkan

Dimaksudkan untuk berpindah ke basis akrual modifikasian

24 Polandia Beberapa Beberapa Tidak, tetapi akan dikenalkan akrual yang dimodifikasi

25 Portugal Ya Tidak Sedang dikenalkan tambahan informasi akrual

26 Republik Slovakia

Tidak Tidak Tidak, tetapi akan dikenalkan akrual yang dimodifikasi

9

27 Spanyol Akrual yang dimodifikasi

Akrual yang dimodifikasi

Basis kas yang dimodifikasi

28 Swedia Sejak 1994 Sejak 1994 Sedang dikenalkan akrual penuh

29 Swiss Ya Tidak Sedang dikenalkan akrual penuh

30 Turki Tidak Tidak Tidak

Keterangan:

ESA 95 (European System of Accounts 1995) mengamanatkan penggunaan akrual

basis untuk penyusunan laporan keuangan. Negara-negara anggota EU diharuskan

menyusun laporan dan prediksi keuangan pemerintah sesuai dengan ESA 95.

Negara-negara yang masih menggunakan akuntansi basis kas, sebagian besar

menggunakan basis akuntansi kas modifikasian.

Adapun implementasi basis akuntansi untuk penganggaran di beberapa negara adalah

sebagai berikut:

10

D. STUDI KASUS PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA-NEGARA

OECD

Beberapa negara yang tergabung dalam OECD (Organisation for Economic Co-

operation and Development) telah menerapkan basis akuntansi akrual dalam manajemen

publik mereka. Penerapan basis akrual ini dilakukan secara bertahap dan merupakan bagian

dari reformasi manajemen publik di beberapa negara tersebut. Pada paper ini akan disajikan

studi kasus mengenai penerapan akuntansi akrual di negara Selandia Baru dan Amerika

Serikat. Harapan kami adalah semoga Indonesia dapat belajar dari pengalaman kedua negara

tersebut sehingga dapat lebih siap lagi dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual pada

tahun 2015 mendatang.

11

1. Penerapan Akuntansi Akrual di Selandia Baru

a. Latar Belakang

Adaptasi basis akuntansi akrual di Selandia Baru terjadi sebagai akibat dari reformasi

ekonomi besar-besaran yang dilakukan pemerintah setempat pada pertengahan akhir tahun

1980-an hingga awal tahun 1990-an. Reformasi ini mengganti manajemen sektor publik yang

semulan merupakan sistem berbasis kepatuhan pada aturan dan anggaran yang detail dan

sangat membatasi, menjadi sistem berbasis performa dan akuntabilitas. Keberhasilan

reformasi ini menuntut usaha yang setimpal pada kedua tingkat operasional dan stratejik

manajemen keuangan publik dan perubahan besar-besaran pada sektor operasi manajemen

sektor publik tersebut. Dampaknya adalah diperlukan sebuah sistem pembukuan baru yang

mampu menyajikan informasi keuangan secara lebih informatif dan transparan guna

mewujudkan manajemen sektor publik yang lebih baik, yaitu sistem akuntansi akrual.

Adopsi sistem akuntansi akrual di Selandia Baru timbul sebagai akibat reformasi

ekonomi sebagaimana dijelaskan di atas. Sejak reformasi ekonomi tersebut, Selandia Baru

menjelma menjadi negara dengan perekonomian terpusat, nonkomunis, yang bersifat sangat

terbuka kepada dunia. Di awal reformasi ekonomi ini privatisasi perusahaan-perusahaan

publik (milik pemerintah) marak terjadi, begitu juga dengan deregulasi mata uang Selandia

Baru dan pasar modal. Tekanan pada pemerintah pun menjadi semakin besar, dan

transparansi menjadi harga pasti yang harus dijaga oleh pemerintah. Keadaan seperti ini

mendorong pemerintah untuk mengubah basis penganggaran maupun basis akuntansi yang

sebelumnya menggunakan basis kas, menjadi basis akrual.

Di samping itu, Pemerintah Selandia Baru juga mengembangkan sistem manajemen

keuangan yang terintegrasi dan komprehensif, yaitu:

1) menerjemahkan strategi pemerintah ke dalam keputusan dan tindakan;

2) menginformasikan pengambilan keputusan oleh pemerintah;

3) mendorong sektor pemerintah untuk responsif dan efisien; dan

4) secara konstan melaksanakan reformasi.

Berdasarkan hal tersebut di atas, pola manajemen keuangan dalam struktur

Pemerintahan Selandia Baru pasca reformasi keuangan adalah sebagai berikut.

12

b. Manfaat yang Diperoleh Selandia Baru Sejak Penerapan Budgeting dan

Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual

Sesungguhnya sejak mengimplementasikan reformasi ini Selandia Baru memperoleh

banyak manfaat terutama dari segi akuntabilitas dan statistik fiskal nasional. Fakta

menunjukkan bahwa Selandia Baru menunjukkan penguatan ketahanan fiskal nasional. Di

sisi penganggaran, Selandia Baru secara de facto menunjukkan penurunan tingkat utang kotor

pemerintah yang semula adalah 65% dari pendapatan domestik bruto (1993) menjadi 23% di

tahun 2005, sementara pada keseluruhan negara anggota OECD terjadi peningkatan rasio

utang ini dari 66% menjadi 76% pada periode waktu yang sama. Selain itu, Selandia Baru

juga melaporkan surplus anggaran hampir setiap tahun sejak awal tahun 1990 hingga tahun

2005. Selandia Baru juga menikmati pertumbuhan ekonomi yang stabil dan terus meningkat

di kisaran 3,3%. Mengenai masalah seberapa jauh kesuksesan ekonomi Selandia Baru

dipengaruhi oleh reformasi ekonomi dan penggunaan basis akrual ini sesungguhnya sampai

saat ini masih terus dikaji oleh para ahli ekonomi.

c. Strategi Penerapan Basis Akrual pada Budgeting dan Financial Reporting

Untuk menerapkan basis akrual, Selandia Baru menyiapkan peraturan perundang-

undangannya secara bertahap dan dilakukan dalam beberapa fase. Fase-fase yang dilalui

Selandia Baru dalam mengembangkan standar akuntansi pemerintah dengan basis akrual

dapat dijabarkan sebagai berikut :

1) Fase Tradisional dan Manajerialis (Traditional and Managerialist Phases)

Sebelum tahun 1985 Selandia Baru menggunakan akuntansi berbasis kas. Pada saat itu

pemerintah Selandia Baru masih menggunakan Undang-Undang Pelayanan Publik (Public

Service Act) 1912 yang mengatur mengenai pengendalian terpusat dalam pembelanjaan.

2) Fase Marketisasi (Marketisation Phase) 1986-1991

Antara tahun 1986 s.d. 1991, Selandia Baru memasuki fase Marketisasi. Dalam fase ini

diperkenalkan sejumlah aplikasi umum untuk sektor publik, termasuk kementerian pusat,

pemerintah lokal, sektor kesehatan dan pendidikan, dan sejumlah badan pemerintah lainnya.

Kantor Perbendaharaan kemudian memiliki ide tentang bagaimana anggaran Selandia Baru

seharusnya. Ide ini berasal dari analisa politik yang dipengaruhi oleh pasar liberal. Ada

beberapa UU yang dibuat pada fase ini yaitu :

a) The State Owned Enterprises Act 1986

b) The State Sector Act 1988

c) The Public Finance Act 1989

Peralihan kepada sistem apropriasi dan akuntansi berbasis akrual penuh (full accrual-

based appropriations and accounting system) tentunya akan memungkinkan munculnya

penggunaan aset pemerintah yang lebih baik. Pada tahun 1991, semua departemen

menggunakan akuntansi, biaya, dan anggaran dengan basis akrual penuh.

3) Fase Strategi Kolektif (Collective Strategy Phase) 1992-1996

Pada tahun 1992, Selandia Baru menjadi negara pertama yang berhasil membuat

laporan keuangan seluruh pemerintah (Crown) dengan basis akrual penuh. Informasi yang

terdapat dalam laporan keuangan Crown melebihi sektor swasta, laporan ini meliputi laporan

operasi dan pemisahan laporan posisi keuangan, arus kas, komitmen peminjaman, hutang

kontijensi, pembelanjaan atau biaya yang terjadi dan belum terapropriasi (unappropriated

13

expenditure or costs incurred). Setiap laporan memiliki pembanding dari tahun lalu. Dalam

laporan keuangan juga disertakan komentar dan bagan yang mengindikasikan tren dalam

waktu.

Keuntungan utama dari Laporan Keuangan Crown adalah dapat meningkatkan

akuntabilitas kepada parlemen, memperluas jangkauan informasi untuk menilai posisi

keuangan pemerintah, dan menyadarkan manajer akan kebutuhan untuk mengatur aset secara

benar.

Fase stratejik ini ditandai dengan adanya kulminasi dalam pembuatan kebijakan

anggaran yang didiskusikan secara terbuka sebelum penetapan anggaran. Mulai tahun 1995,

secara eksplisit kementerian, individual dan kolektif, diharapkan dapat menyatakan secara

terbuka mengenai prioritas mereka dan mengintegrasikan kedalam strategi yang harus

dijalankan oleh pelayanan publik dalam area utama misalnya kebijakan sosial (pertumbuhan

ekonomi, pendidikan, jaminan sosial, perlindungan lingkungan). Kemudian strategi ini

dikenal sebagai Strategic Result Area (SRA) yang akan dijalankan selama 3 s.d. 5 tahun.

4) Fase Kapasitas Adaptif (The Adaptive Capacity Phase) 1997 s.d sekarang

Sebuah laporan yang dibuat oleh Allen Shick (1996) memberikan evaluasi terhadap

proses reformasi sistem akuntansi pemerintahan Selandia Baru. Laporan ini mengidentifikasi

kebutuhan akan penguatan kapasitas stratejik dan merekomendasikan akuntabilitas yang

meliputi tanggung jawab yang tidak hanya berdasarkan atas hasil yang spesifik tapi juga

mengenai nilai akun, penilaian, dan kepemimpinan. Dalam fase ini terdapat 3 UU yang

diterbitkan yaitu The Public Audit Act 2001, The Public Finance Act 2004 , dan The Crown

Entities Act 2004.

d. Implementasi Basis Akrual dan Kendala yang Dihadapi

Bila departemen-departemen sudah sepenuhnya mengadopsi sistem akuntansi akrual,

pemerintah akan dapat memfokuskan perhatiannya pada pelaporan keuangan konsolidasian.

Penyusunan satu seri laporan keuangan baru untuk pemerintah dengan berbasis GAAP telah

dikelola sebagai pekerjaan penting yang mencakup tujuh elemen berikut.

1) Penetapan Kebijakan Akuntansi

Pengadopsian GAAP memberi kontribusi besar untuk menyederhanakan proses

perumusan kebijakan akuntansi. Dalam banyak hal penerapan pendekatan yang sama dengan

sektor swasta (privat) dapat dilakukan tanpa kesulitan. Namun, dengan pendekatan ini tidak

berarti dapat mengeliminasi semua isu-isu penting yang harus diselesaikan. Kebijakan

akuntansi direviu secara ekstensif oleh para ahli akuntansi, kemudian diterbitkan draft

publikasian, dan diberikan briefing kepada para CFO departemental dan tanggapan-

tanggapan dari mereka dipertimbangkan.

Isu-isu kritis/kendala yang dihadapi pemerintah Selandia Baru terkait dengan

perumusan kebijakan akuntansi antara lain adalah sebagai berikut.

a) Masalah Penilaian Aset

Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas yang lalu adalah tidak tersedianya

informasi atas harga perolehan historis dari banyak aset. Masalah ini secara umum diatasi

dengan menggunakan pendekatan net current value untuk penilaian aset. Apabila net

realizable value tidak dapat diperoleh atau tidak tepat untuk digunakan, seperti untuk kasus

infrastruktur dan aset tipe heritage, dapat digunakan konsep depreciated replacement cost.

14

Pendekatan ini untuk menjawab kritik dari sejumlah analis fiskal dan ekonom sektor publik

bahwa informasi biaya historis sebagian besar sudah tidak relevan untuk kebutuhan mereka.

Para pengguna laporan keuangan tersebut merasa nyaman dengan menggunakan pendekatan

current value untuk menilai sebagian besar aset, sehingga neraca memberikan potret yang

lebih wajar mengenai realitas ekonomi dari posisi keuangan. Pendekatan ini semakin

didukung di dalam kerangka konseptual akuntansi yang dikembangkan terakhir di Selandia

Baru dan Australia.

b) Kriteria Pengakuan Pajak

Masalah titik pengakuan yang tepat untuk pendapatan pajak dan pendapatan lain yang

dapat dipaksakan memerlukan pertimbangan mendalam. Sebagian besar titik pengakuan dari

perspektif ekonomi adalah pada waktu munculnya kewajiban dari para pembayar pajak

(misalnya, ketika pendapatan yang dapat dikenakan pajak/taxable revenue diperoleh atau

ketika konsumsi yang dapat dikenakan pajak/taxable consumption dinikmati oleh para

pembayar pajak). Akan tetapi, informasi andal yang memadai seringkali tidak tersedia secara

tepat waktu. Oleh karena itu, terutama untuk masalah pajak dalam jangka panjang, kadang-

kadang diperlukan kompromi atas waktu pengakuan di kemudian hari ketika informasi andal

telah tersedia.

c) Pengakuan Bantuan/Subsidi

Untuk pengakuan beban bantuan dan subsidi, pendekatan yang diambil adalah apabila

pembayaran bantuan dan subsidi itu masih bersifat discretionary sampai pembayaran

dilakukan, maka beban akan diakui ketika pembayaran dilakukan. Alternatif lainnya yaitu

beban akan diakui ketika kriteria tertentu telah dipenuhi dan pemberitahuan telah

disampaikan kepada pemerintah.

2) Pengumpulan Informasi

Peraturan yang mengharuskan disampaikannya informasi keuangan secara reguler,

akurat, dan tepat waktu kepada Treasury merupakan persyaratan yang menjadi elemen

kritikal dari rerangka manajemen. Namun demikian, karena departemen-departemen

mengalami sejumlah biaya marjinal dalam penyajian informasi tanpa menerima manfaat

langsung, pengumpulan informasi yang diperlukan menjadi isu kunci di dalam penyusunan

laporan keuangan yang pertama di New Zealand.

Dari sudut pandang Treasury, strategi implementasi adalah untuk meyakinkan bahwa

departemen-departemen telah mendapat sosialisi atau pengetahuan yang cukup mengenai

peraturan-peraturan sehingga mereka mampu melaksanakannya, bahwa hanya informasi yang

diperlukan untuk agregasi laporan keuangan dan untuk monitoring anggaran yang diminta,

dan bahwa departemen-departemen dan entitas Crown telah paham tentang informasi yang

mana yang akan digunakan.

3) Pengonsolidasin Informasi

Pemahaman yang jelas mengenai kebijakan akuntansi oleh departemen-departemen dan

keharusan untuk menyajikan data yang andal secara tepat waktu, membuat proses konsolidasi

menjadi relatif mudah dengan proses akuntansi. Akan tetapi, awalnya terdapat kesulitan

dalam proses pengumpulan data yang menyebabkan tekanan bagi tim konsolidasi laporan

keuangan. Buku besar digunakan ketimbang spreadsheet untuk memproses konsolidasian

karena buku besar memberikan jejak audit (audit trail) untuk banyak amandemen yang

diharuskan sebagai bagian dari penyiapan laporan keuangan.

15

4) Memperoleh Keyakinan atas Informasi

Keyakinan atas keandalan informasi diberikan dengan tiga cara, yaitu:

a) Departemental chief executives dan chief financial officers diminta untuk

menandatangani pernyataan tanggung jawab dengan skedul konsolidasi bahwa dengan

pengetahuan terbaiknya mereka menyajikan laporan keuangan yang wajar.

b) Tim Financial Manegement Assurance mereviu skedul konsolidasi dan draft laporan

keuangan dengan hasil analisis yang memberikan beberapa ukuran kenyamanan.

c) Audit penuh dilakukan oleh kantor audit yang memberikan keyakinan melalui opini

terhadap laporan keuangan.

5) Komentar dan Analisis

Komentar dan analisis diberikan bersama dengan laporan keuangan. Sekarang,

disediakan analisis yang lebih detil atas informasi keuangan yang dihasilkan, seperti tren dan

informasi anggaran komparatif. Contoh komentar yang diberikan antara lain, ketika

penyusunan laporan keuangan yang pertama kalinya yang menenujukkan posisi kekayaan

bersih yang negatif; interpretasi yang diberikan secara hati-hati atas informasi yang baru

dihasilkan dengan dasar akrual, komentar tentang manajemen risiko atas aset dan utang.

6) Isu Penyajian dan Publikasi

Isu-isu di dalam penyajian dan publikasi harus diperhatikan sungguh sungguh, intinya

harus dilakukan upaya untuk meyakinkan bahwa kualitas informasi keuangan yang disajikan

lebih baik dengan dokumen yang lebih baik. Penyajian informasi pada dasarnya harus tepat

waktu dan akurat, untuk itu perlu ada deadlineyang pasti dan perbaikan -perbaikan sebelum

dipublikasikan.

7) Komunikasi dan Pemasaran

Upaya komunikasi dan pemasaran dimaksudkan agar laporan keuangan dapat

mendukung dihasilkannya output yang bagus dan pada gilirannya akan menghasilkan

outcome yang bagus. Laporan keuangan di New Zealand disajikan berpasangan dengan

informasi ekonomi, informasi yang baru dan lebih baik mengenai posisi keuangan dan

kepemimpinan pemerintah, menginformasikan dan mendukung pengambilan keputusan oleh

eksekutif dan meningkatkan kemampuan parlemen dan pihak lainnya untuk mengawasi

pemerintah agar tetap bertanggung jawab.

Strategi pemasaran diterapkan dengan memperluas informasi yang disediakan di dalam

laporan keuangan, seperti informasi tentang kebijakan fiskal dan ekonomi pemerintah dengan

interpretasi yang memadai sehingga meminimalkan kesalahan persepsi. Adapun pengguna

utama dari laporan keuangan adalah parlemen, analis keuangan dan ekonomi, agen

pemeringkat, publik dan media, dan kelompok yang memiliki kepentingan khusus.

e. Faktor Kunci Keberhasilan Menerapkan Basis Akrual pada Penganggaran dan

Pelaporan Akuntansi di Selandia Baru

Setelah mendalami berbagai sumber dan literatur, kami menemukan beberapa faktor

kunci yang mendukung keberhasilan Selandia Baru dalam menerapkan Pola Penganggaran

dan Pelaporan Akuntansi yang berbasis full akrual. Faktor-faktor tersebut adalah antara lain

berikut ini.

16

1) Komitmen pada Perubahan dan Dukungan dari Otoritas

Dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun birokrasi, adalah

faktor kunci di dalam keberhasilan implementasi rezim manajemen keuangan baru. Pada

level stratejik, komponen -komponen di dalam perubahan (reformasi) diatur sedemikian rupa

sehingga menghasilkan manfaat lebih awal baik untuk birokrasi maupun para menteri,

merefleksikan perbedaan hasil dikaitkan dengan perbedaan elemen perubahan, dan

mempertimbangkan isu-isu hubungan antara treasury dan lembaga-lembaga pemerintah

lainnya. Di awal proses, birokrat sudah menerima output atau manfaat dari

departemen/lembaga yang mereka jalankan tanpa harus mengacu pada persyaratan prosedur

detil yang ekstensif sebagaimana diatur dalam aturan -aturan perbendaharaan (treasury) dan

pedoman pelayanan publik.

2) Manajemen Risiko dan Pola Sosialisasi yang Baik

Manajemen risiko adalah elemen kunci dari implementasi reformasi. Hal ini akan

dicapai secara bertahap selama proses reformasi. Sebagai contoh, kontrol input yang

tersentralisasi akan dipertahankan sebelum suatu departemen berpindah pada rezim baru.

Elemen lain dari manajemen risiko meliputi strategi komunikasi yang intensif, melalui

sosialisasi/diklat, seminar, majalah, jurnal, artikel di koran, dsb. Upaya komunikasi ini sangat

berhasil dalam menanamkan pemahaman umum mengenai kunci-kunci dasar dari reformasi

kepada audiens secara luas. Di samping itu, dibentuk fungsi Financial Management

Assurance di dalam Treasury untuk menjalankan peran audit internal stratejik, dan pelayanan

konsultasi kepada departemen selama proses 18 reformasi.

3) Desain Peraturan yang Jelas dan Tegas

Desain peraturan juga merupakan kunci dari reformasi ini. Sebagai contoh adalah

bagaimana pemerintah Selandia Baru meninggalkan peraturan-peraturan yang mengatur

proses administrasi secara detil dengan ditetapkannya State Sector Act 1988 dan Public

Finance Act 1989 yang memberikan sinyal yang kuat akan keseriusan hasrat pemerintah

untuk melakukan reformasi secara permanen. Selain itu, berikut ini adalah beberapa undang-

undang lain yang mendukung pelaksanaan akuntansi pemerintahan di Selandia Baru sejak

awal proses reformasi:

a) The State Owned Enterprises Act 1986 (SOE Act) merupakan undang-undang yang

memberikan model awal dalam manajemen publik

b) The Fiscal Responsibility Act 1994 (FRA). UU ini mensyaratkan pemerintah untuk

menyatakan tujuan keuangan dan melaporkan perkembangannya untuk mencapai

tujuan tersebut. FRA diharapkan dapat menyediakan informasi yang meliputi

pernyataan kebijakan anggaran, laporan strategi fiskal dan perkiraan ekonomi-fiskal

yang diupdate

c) The Public Audit Act 2001, memberikan wewenang kepada auditor umum untuk

bertindak sebagai petugas parlemen dan menentukan peraturan yang berkaitan dengan

audit terhadap organisasi sektor publik

d) The Public Finance Act 2004, UU ini merupakan amandemen dari UU Keuangan

Publik 1989. Perubahan yang signifikan adalah terdapatnya kerangka kerja bagi

legislatif dalam meminjam dan menggunakan uang negara

4) Adanya Badan Akuntansi Profesional Pemerintah

17

Pemerintah Selandia Baru memiliki sebuah badan akuntansi profesional yang terdiri

dari akuntan praktisi, akuntan korporat, dan akuntan sektor publik. The Institute of Chartered

Accountans of New Zealand (kemudian menjadi The New Zealand Society of Accountants)

tertarik dan mendukung proses reformasi yang berjalan di sana. Para anggota yang aktif telah

mencurahkan waktu yang banyak untuk mengorganisasikan konvensi-konvensi dan

memberikan dukungan maupun pelatihan.

2. Penerapan Akuntansi Akrual di Amerika Serikat

a. Latar Belakang

Saat ini negara-negara yang telah mengadopsi akuntansi akrual sektor publik seperti

Australia dan Selandia Baru digambarkan sebagai teladan dalam tanggung jawab fiskal, telah

mencapai peringkat satu dan peringkat dua dari 34 negara utama dalam Sovereign Fiscal

Responsibility Index, disiapkan pada tahun 2011 oleh Stanford University. Dalam studi yang

sama, Amerika Serikat berada di peringkat 28. Kurangnya akuntabilitas telah lama menjadi

akar penyebab permasalahan fiskal dalam pemerintah AS. Amerika Serikat tidak

menggunakan dasar akrual untuk menghitung defisit anggaran tahunan dan utang nasional

yang dihasilkan. FASB telah mengusulkan standar hibrida - akrual untuk digunakan dalam

penyusunan Laporan Keuangan Konsolidasi tahunan AS, namun standar tersebut tidak

mencakup penggunaan GAAP untuk melaporkan kewajiban pensiun federal dan kewajiban

untuk Jaminan Sosial dan Medicare. Aktuaris telah memperkirakan kewajiban ini menjadi

lebih dari $ 40 triliun jauh di atas utang Treasury saat ini beredar hampir $16,7 triliun, yang

tunduk pada undang-undang batas utang.

Perjalanan pemerintah Amerika Serikat menuju basis akuntansi akrual berlangsung

selama 70 tahun. Berbentuk negara Federal, Amerika Serikat terdiri dari 50 negara bagian

(state) dengan total 87.867 state dan local government. Struktur Standar Akuntansi di

Pemerintah Amerika terbagi menjadi dua wilayah spesifik yaitu entitas pemerintah negara

bagian dan lokal dan entitas pemerintah federal. Sebagaimana tergambar dalam diagram di

bawah ini.

Adapun latar belakang pemerintah Amerika Serikat berpindah ke akuntansi berbasis

akrual antara lain :

18

1) Pada pemerintah negara bagian/lokal : tidak dapat digunakannya FASB yang

merupakan pedoman akuntansi swasta di Amerika untuk digunakan dalam sektor

publik menurut para dewan karena beberapa alasan, sehingga dibentuklah GASB yang

akhirnya berusaha membuat standar dengan basis akrual

2) Pada pemerintah federal : adanya Undang-Undang Chief Financial Officer ( CFO )

pada tahun 1990 yang mengharuskan pemerintah Amerika Serikat beserta seluruh

entitas yang menjadi komponennya untuk mengeluarkan laporan keuangan tahunan

yang diaudit. Untuk itu Sekretariat Perbendaharaan, direktur Office ofManagement and

Budget ( OMB ), dan Comptroller General ( Pengawas Keuangan Umum ) dari

Government Accountability Office Government Accountability Office ( GAO )

membentuk The Federal Accounting Standards Advisory Board ( FASAB )mengatur

standar pembuatan laporan keuangan basis akrual. FASAB mengeluarkan Statement of

Federal Financial Accounting Standards( SFFAS ).

b. Strategi Penerapan Basis Akrual

Penyusunan standar secara formal dimulai pada tahun 1933 dengan pendirian National

Committee on Municipal Accounting ( NCMA ). Pada tahun 1948 NCMA berubah menjadi

National Committee on Governmental Accounting. Selanjutnya komite tersebut bertemu

secara ad-hoc untuk memutakhirkan standar akuntansi. Seluruh standar dan pemutakhiran

atas standar dikodifikasikan dalam bentuk Governmental Accounting, Auditing and Financial

Reporting (GAAFR atau lebih dikenal dengan sebutan the blue book). Edisi terakhir

dikeluarkan oleh komite pada tahun 2005, namun bluebook ini tetap menjadi sumber tidak

resmi yang penting bagi pegawai keuangan pemerintah. Pada tahun 1973, National Council

on Governmental Accounting (NCGA) dibentuk untuk mengevaluasi model pelaporan

keuangan yang telah ada. NCGA mengubah basis penetapan standar dari ad-hoc menjadi

terstruktur.

Pada tahun 1984 terbentuklah Governmental Accounting Standard Board (GASB) di

bawah pengawasan Financial Accounting Foundation (FAF). GASB bertugas untuk

menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah negara bagian dan lokal

sampai saat ini.

c. Sejarah Standar Akuntansi Berbasis Akrual bagi Pemerintah Federal

Sampai dengan tahun 1990, pada pemerintah federal yang bertanggungjawab atas

pelaporan keuangan adalah the General Accounting Office (GAO, sekarang the Government

Accountability Office), the United States Treasury, dan the Office of Management and

Budget. Lalu pada tahun 1990, didirikanlah Federal Accounting Standards Advisory Board (

FASAB ). FASAB dibentuk sebagai konsekuensi dari adanya undang-undang Chief Financial

Officers Act yang mewajibkan pemerintah federal untuk menerbitkan laporan keuangan

tahunan audited.

d. Sejarah Standar Akuntansi Berbasis Akrual bagi Pemerintah Negara Bagian dan

Lokal

Pada awal pembentukannya, GASB melanjutkan proyek NCGA yang belum selesai

yaitu, the Measurement Focus and Basis of Accounting (MFBA) dan the Financial Reporting

19

Model. Kedua proyek tersebut selesai dikerjakan oleh GASB setelah 15 tahun kemudian.

Dengan demikian, pada waktu itu pelaporan keuangan pemerintah negara bagian dan lokal

berdasarkan current financial resource flows measurement focus dan modified

accrual basis of accounting dalam akuntansi dananya. Pada basis ini, pendapatan diakui

ketika pendapatan itu dapat melikuidasi kewajiban lancar dan pengeluaran/belanja diakui

ketika terlikuidasi dengan financial resources yang tersedia untuk dibelanjakan.

Selama 15 tahun penyusunan model pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual,

banyak proses telah dilalui dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan. Tahun

1990, GASB menerbitkan GASB Statement No. 11, Measurement Focus and Basis

of Accounting Governmental Fund Operating Statements. Standar ini hanya berfokus pada

laporan operasional. Tahun 1992, GASB menerbitkan preliminary views document (PV),

Implementation of GASB Statement No. 11, Measurement Focus and Basis of Accounting

Governmental Fund Operating Statements, PV ini mengetengahkan isu penyajian neraca. PV

ini dimaksudkan untuk meminta pandangan dari konstituen mengenai isu tersebut. Dari hasil

PV tersebut, mayoritas responden lebih memilih untuk menunda pemberlakuan Statement

11.Tahun 1993, setelah melalui due process, GASB menyimpulkan bahwa pemberlakuan

GASB Statement No. 11 harus ditunda setidaknya sampai 2 tahun setelah diterbitkannya

standar yang mengatur laporan neraca. Banyak pihak menganggap hal tersebut sebagai suatu

kemunduran dalam usaha penyusunan standar yang mengatur mengenai basis akrual. Pada

bulan Juni tahun 1999, setelah melalui due process melalui ED di tahun 1997, akhirnya

GASB menerbitkan GASB Statement No. 34, Basic Financial Statements and

Managements Discussion and Analysis for State and Local Governments. Penerbitan standar

tersebut menandai keberhasilan GASB dalam usahanya menyusun standar pelaporan

keuangan pemerintah berbasis akrual.

e. Masalah Pelaksanaan Terkait dengan Adopsi Akrual

Tantangan yang dihadapi oleh pemerintah karena mereka menerapkan model akuntansi

baru akrual cukup luas . Isu-isu implementasi paling menantang adalah aset modal, eliminasi,

klasifikasi , dan MD & A (Management discussion and analysis).

1) Aset Modal

Pengintegrasian pencatatan aset modal membuat pemerintah perlu mempertimbangkan

kembali mengenai batas kapitalisasi. Beberapa pemerintah memiliki ambang kapitalisasi

serendah $ 50. State and Local Government (selain Enterprise Fund, Internal Service Fund,

dan Pension Trust Fund) sebelum pelaksanaan Pernyataan 34 tidak perlu melaporkan

penyusutan aset tetap dan aset infrastruktur. Karena kewajiban penyusutan aset, pemerintah

tidak hanya harus mendokumentasikan saat aktiva tersebut diperoleh, tetapi juga menentukan

masa manfaat aset tersebut. Entitas Pemerintah yang tidak memberikan informasi mengenai

penyusutan dan aset infrastruktur ini dapat memperoleh opini adversed atau qualified atas

audit LK mereka.

2) Klasifikasi

Keputusan menentukan klasifikasi yang tepat berdasarkan model pelaporan baru yang

perlu dibuat termasuk menentukan apakah pendapatan pemerintah harus dilaporkan sebagai

pendapatan program atau sebagai pendapatan umum. Aktiva bersih juga perlu

20

diklasifikasikan menjadi tiga kategori : aset modal , setelah dikurangi utang terkait; restricted

net assets (dibagi antara pembatasan permanen dan sementara), dan nonrestricted.

3) Eliminasi

Entri eliminasi adalah tantangan baru hasil dari dua faktor yang sebelumnya

diperkenalkan : penggunaan dua kolom dalam laporan keuangan pemerintah secara luas dan

fokus pada informasi biaya pelayanan. Tidak semua kegiatan intra-entitas dan antar entitas

dieliminasi. Sebuah contoh utama, dari transaksi intra-entitas yang tidak akan dihilangkan

adalah transaksi pertukaran antara program dalam suatu kegiatan, misalnya biaya inspeksi.

Jika transaksi itu dihilangkan, akan mengakibatkan biaya program layanan inspeksi dan

pendapatan penyediaan inspeksi menjadi understated.

4) MD & A

MD & A dimaksudkan untuk membuat analisis faktual posisi keuangan pemerintah dan

perubahan posisi keuangan untuk periode tersebut. MD & A diklasifikasikan sebagai RSI

(Required Suplementary Information) dan kurangnya MD & A tidak mempengaruhi opini

audito. MD & A tetap menjadi sumber informasi yang kredibel melalui profesionalisme

pejabat keuanganyang mempersiapkan MD&A.

f. Standar Akrual dalam Konteks Internasional

Peran IPSASB dalam proses evolusi basis akuntansi menuju akrual di Amerika dapat

diamati melalui timeline penyusunan standar. Baik GASB maupun FASAB menerbitkan

standar akrual mereka pada 1990-an. Sebaliknya, IPSAS 1 tentang Penyajian Laporan

Keuangan, belum diterbitkan hingga tahun 2000. Dalam banyak hal laporan keuangan

pemerintah yang diusung oleh GASB dan FASAB secara substansial mirip dengan yang

dikembangkan oleh IPSASB dan pendahulunya. Masing-masing membutuhkan Laporan

keuangan disusun atas dasar akrual yang mencakup seluruh entitas pemerintah. Berikut

adalah Komparasi Tujuan Pelaporan Keuangan GASB, FASAB, dan IPSASB.

22

BAB III

SIMPULAN

Berikut ini adalah simpulan berdasarkan hasil pembahasan di atas:

1. Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang semakin lengkap dan menunjang

pengambilan keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut perubahan pada

basis akuntansi pemerintah yang digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya

diterapkan dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga

perpindahan kepada akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang penting.

3. Beberapa tujuan penerapan basis akrual adalah untuk memberikan informasi biaya

pemerintah menjadi lebih transparan serta meningkatan kualitas pengambilan kebijakan

melalui penyediaan informasi yang lebih baik.

4. Dalam melakukan perpindahan dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual

pada sektor publiknya, pemerintah perlu memerhatikan beberapa isu penting, antara

lain Penyusunan kebijakan akuntansi, gap dengan standar akuntansi internasional,

sinkronisasi antara akuntansi akrualdan anggaran, klasifikasi anggaran dan akun

standar, neraca awal, proses keuangan yang terdesentralisasi/tidak terdesentralisasi, dan

konsolidasi.

5. Tahapan atau fase yang diterapkan oleh berbagai negara anggota OECD dalam

melakukan transformasi akuntansi sektor publik dari basis kas ke basis akrual tidaklah

sama. Langkah-langkah transformasi dan berbagai modifikasi dilakukan negara-negara

tersebut dengan menyesuaikannya terhadap karakteristik dan kondisi kesiapan masing-

masing.

23

DAFTAR PUSTAKA

International Federation of Accountants (IFAC), International Public Sector Accounting

Standards Board (IPSASB). 2006. Information Paper: The Road to Accrual

Accountingin the United States of America.

Blndal, Jn R. 2003. Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent

Developments. OECD Journal on Budgeting.

Mulyana, Budi. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-negara Lain: Tren di Negara-

negara Anggota OECD.

http://thehill.com/blogs/congress-blog/economy-a-budget/322139-why-we-need-accrual-

accounting-in-washington

kelompok 2 - seminar akuntansi pemerintah

Documents