Download - Kelompok 2 - Seminar Akuntansi Pemerintah
-
K e l o m p o k 2
K e l a s 8 D R e g u l e r
S T A N @ 2 0 1 3
Seminar Akuntansi Pemerintah
Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang
semakin lengkap dan menunjang pengambilan
keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut
perubahan pada basis akuntansi pemerintah yang
digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya
diterapkan dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi
kebutuhan tersebut, sehingga perpindahan kepada
akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang krusial.
Fadli M. Nur (09)
Monica Putri Selviani (14)
Muwardhani Wahyu (15)
Suwondo (26)
Yulian Rio Pradika (30)
Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and Practices
-
ii
KATA PENGANTAR
Segala puji bagi Allah SWT yang telah memberikan nikmat dan hidayah terutama
nikmat kesempatan dan kesehatan sehingga Tim Penulis dapat menyelesaikan paper berjudul
Accrual Based-Accounting: International Accounting Issues and Practices ini dengan tepat
pada waktunya. Shalawat tak lupa Tim Penulis sampaikan kepada Rasulullah SAW yang
telah memberikan pedoman hidup dan teladan kepada kita semua.
Paper ini dibuat sebagai bentuk penugasan untuk mata kuliah Seminar Akuntansi
Pemerintah di program studi Diploma IV Akuntansi Sekolah Tinggi Akuntansi Negara pada
semester delapan. Dalam penyusunan paper ini Tim Penulis memperoleh bantuan baik secara
langsung maupun tidak langsung dari berbagai pihak, terutama kepada Bapak Budi Mulyana
selaku Dosen Seminar Akuntansi Pemerintah atas bimbingannya, rekan-rekan di kelas 8D
Reguler, serta dari pihak lain yang tidak dapat Tim Penulis sebutkan satu per satu, terima
kasih banyak atas bantuan dan kerjasamanya.
Akhirnya, Tim Penulis menyadari bahwa banyak terdapat kekurangan dalam penulisan
paper ini. Oleh karena itu, Tim Penulis mengharapkan kritik dan saran yang bersifat
konstruktif dari para pembaca sekalian demi kesempurnaan paper ini.
Tangerang Selatan, November 2013
Tim Penulis
-
iii
DAFTAR ISI
HALAMAN SAMPUL ................................................................................................. i
KATA PENGANTAR................................................................................................... ii
DAFTAR ISI ................................................................................................................ iii
BAB I PENDAHULUAN ............................................................................................. 1
A. LATAR BELAKANG ..................................................................................... 1
B. TUJUAN ......................................................................................................... 1
BAB II PEMBAHASAN............................................................................................... 2
A. TREN KE PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL ........................................ 2
B. ISU TRANSISI PENERAPAN BASIS KAS MENUJU BASIS AKRUAL ...... 4
C. KOMPARASI PENERAPAN BASIS AKUNTANSI DI NEGARA-NEGARA
ANGGOTA OECD ......................................................................................... 7
D. STUDI KASUS PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA-
NEGARA OECD ............................................................................................ 10
BAB III SIMPULAN .................................................................................................... 21
DAFTAR PUSTAKA ................................................................................................... 22
-
1
BAB I
PENDAHULUAN
A. LATAR BELAKANG
Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang semakin lengkap dan menunjang
pengambilan keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut perubahan pada basis
akuntansi pemerintah yang digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya diterapkan
dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga perpindahan kepada
akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang penting.
Perpindahan penerapan akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual pada sektor
publik dimulai pertama kali oleh Selandia Baru, yang kemudian diikuti oleh negara-negara
anggota Organization for Economic Cooperation and Development (OECD). Tren reformasi
pelayanan publik (salah satunya berupa konsep New Public Management) yang menyebar ke
berbagai negara lain diluar anggota OECD menghadapkan negara-negara lainnya yang
sedang melakukan reformasi pelayanan publik pada berbagai kebutuhan yang sebelumnya
dihadapi oleh negara-negara anggota OECD, yang terlebih dahulu melakukan reformasi
pelayanan publik. Perkembangan ekonomi dunia dan berbagai transisi di dalamnya membuat
kebanyakan negara di dunia menjadikan negara-negara anggota OECD sebagai model bagi
reformasi sistem manajemen belanja publik mereka.
Selain itu, rekomendasi dari berbagai lembaga keuangan internasional juga ikut
menyarankan para debiturnya yang pada umumnya negara-negara berkembang untuk
menerapkan akuntansi berbasis akrual. International Monetary Fund (IMF) sebagai lembaga
kreditur menyusun Government Finance Statistics (GFS) yang di dalamnya menyarankan
kepada negara-negara debiturnya untuk menerapkan akuntansi berbasis akrual dalam
pembuatan laporan keuangan. Alasan penerapan basis akrual ini karena saat pencatatan sesuai
dengan saat terjadinya arus sumber daya. Sehingga, basis akrual ini menyediakan estimasi
yang lebih tepat atas pengaruh kebijakan pemerintah terhadap perekonomian secara makro.
B. TUJUAN
Paper ini disusun dengan tujuan sebagai berikut:
1. untuk menjelaskan alasan terjadinya tren ke penerapan akuntansi akrual;
2. untuk menjelaskan isu yang berkembang sehubungan dengan implementasi akuntansi
akrual di negara-negara lain (sampel: di negara-negara anggota OECD);
3. untuk menjelaskan komparasi penerapan basis akuntansi di negara-negara anggota
OECD; dan
4. untuk menjelaskan penerapan akuntansi akrual di negara lain melalui studi kasus di
beberapa negara.
-
2
BAB II
PEMBAHASAN
A. TREN KE PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL
Terdapat dua aliran utama basis akuntansi dalam hal penentuan kapan suatu transaksi
atau kejadian dicatat dalam pembukuan suatu organisasi, yaitu basis kas dan basis akrual.
Dalam basis kas, transaksi dicatat apabila terjadi aliran kas masuk maupun keluar, sehingga
pendapatan atau beban akan dicatat apabila terdapat penerimaan kas atau pembayaran kas
oleh suatu organisasi. Sementara dalam basis akrual, transaksi dicatat saat terjadinya, yaitu
ketika pesanan dibuat, barang telah dikirim, atau pemberian jasa telah dilakukan tanpa
menghiraukan kapan kas atas kejadian tersebut akan dicatat oleh suatu organisasi. Secara
umum, basis kas diterapkan karena penerapannya yang mudah dan objektif meskipun
terdapat kelemahan berupa tidak dapat disandingkannya hubungan antara beban yang terjadi
dengan penerimaan atas beban yang terjadi tersebut. Basis akrual di satu sisi memberikan
gambaran yang lebih akurat antara hubungan penerimaan dan biaya sehingga menghasilkan
laporan keuangan yang lebih menggambarkan kinerja sebenarnya dari suatu organisasi
meskipun memiliki kekurangan berupa kerumitan serta banyaknya asumsi yang harus diambil
untuk penerapannya.
Di sektor komersial, penerapan basis akrual dalam pencatatan kegiatannya sudah
berlangsung sangat lama dan telah diterapkan di setiap perusahaan di seluruh dunia.
Sementara di sektor publik, tren penerapan akuntansi berbasis akrual sudah dimulai pada
tahun 70-an ketika Chile menerapkan basis akrual di pelaporan keuangannya yang kemudian
diikuti Selandia Baru pada tahun 90-an (Tudor, 2006). Selandia Baru adalah contoh sukses
dalam penerapan basis akrual baik dalam hal pelaporan keuangan maupun dalam hal
penganggaran. Tidak seperti Selandia Baru yang melakukan perubahan basis dari kas menjadi
akrual secara langsung, menyeluruh, dan komprehensif, banyak negara melakukan perubahan
dari basis kas menuju basis akrual secara bertahap. Sebagai contoh, Amerika Serikat
menerapkan basis akrual hanya di beberapa negara bagian saja pada awalnya (Carpenter dan
Feroz, 2001 dalam Tudor, 2006). Amerika Serikat dan Australia telah menerapkan basis
akrual di tingkat pusat sejak tahun 1997 sementara untuk tingkat lokal baru diterapkan sekitar
tahun 2006. Kanada menerapkan basis akrual pada tahun 2001-2002. Inggris menerapkan
basis akrual melalui tiga tahapan dalam rentang waktu antara 2001-2006. Reviu atas
penerapan basis akrual dari beberapa negara di dunia akan disebutkan lebih lanjut dalam
pembahasan selanjutnya.
Penggunaan basis akrual tidak hanya untuk penyusunan laporan keuangan, di beberapa
negara telah menggunakan basis akrual baik untuk penyusunan laporan keuangan maupun
untuk penganggaran (misalnya, Selandia Baru, Australia, Inggeris). Di negara-negara anggota
OECD, basis akrual sejauh ini lebih banyak diterima untuk pelaporan keuangan daripada
untuk tujuan penganggaran. Dua alasan yang sering dikemukakan atas hal ini adalah sebagai
berikut:
-
3
1. Penganggaran secara akrual dipercaya akan menimbulkan risiko disiplin anggaran.
Keputusan politik untuk mengeluarkan uang harus dikaitkan dengan kapan pengeluaran
itu dilaporkan dalam anggaran. Hanya basis kas yang dapat memenuhi hal tersebut.
2. Legislator cenderung resisten untuk mengadopsi anggaran akrual karena kompleksitas
dari konsep akrual itu sendiri.
(OECD-PUMA/SBO, 2002/10 dalam Budi Mulyana)
Namun demikian, apabila penerapan akrual hanya digunakan untuk pelaporan
keuangan dan tidak untuk anggaran, kelemahannya adalah tidak akan menyelesaikan masalah
secara serius/komprehensif. Anggaran adalah dokumen kunci dari manajemen sektor publik
(pemerintah) dan akuntabilitas didasarkan pada anggaran yang telah disetujui legislator
(DPR/DPRD). Apabila anggaran didasarkan pada basis kas, fokus perhatian dari pemerintah
dan legislator hanya pada sumber daya berbasis kas. Dengan demikian, apabila laporan
keuangan dihasilkan dari basis yang berbeda (pelaporan keuangan berbasis akrual sementara
anggaran berbasis kas), risikonya adalah seakan-akan hanya latihan akuntansi saja (OECD-
PUMA/SBO, 2002/10 dalam Budi Mulyana).
Menurut studi yang dilakukan OECD pada tahun 1993, terdapat beberapa manfaat yang
dapat diharapkan dari penerapan akuntansi berbasis akrual pada sektor publik, di antaranya:
1. Menyediakan dan mencerminkan basis akuntabilitas kepada manajer instansi sektor
publik;
2. Mendukung tujuan instansi sektor pubik untuk memberikan pelayanan yang lebih
kompetitif (lebih baik);
3. Memfasilitasi pengelolaan sumber daya yang lebih efisien dan efektif; dan
4. Memberikan fokus jangka panjang terhadap kebijakan yang diambil oleh manajemen
sektor publik.
GASAB dalam makalahnya menyebutkan beberapa keuntungan penerapan basis akrual
dalam akuntansi pemerintahan, yaitu:
1. Memberikan penilaian kinerja keuangan yang lebih baik karena semua beban dan
pendapatan baik yang sudah berupa kas atau belum dimasukkan dalam perhitungan
surplus/defisit
2. Memberikan informasi mengenai aliran penerimaan untuk kemudian digunakan dalam
hal pengelolaan beban utang baik jangka pendek maupun jangka panjang
3. Memberikan informasi secara komprehensif tentang beban (expenses) yang membantu
memberikan pemahaman tentang biaya atas suatu kebijakan sehingga dapat dilakukan
perbandingan dengan kebijakan alternatif yang lain. Juga, bermanfaat dalam
perhitungan subsidi, sehingga memastikan penerapan kebijakan yang terbaik melalui
pemanfaatan aset secara optimal serta memberikan jaminan keberlanjutan atas suatu
program
4. Penghitungan likuiditas pemerintah yang lebih akurat
5. Memberikan pengungkapan terhadap akun aset dan utang kontinjensi sehingga risiko
terkait aset maupun utang kontinjensi tersebut dapat diketahui oleh pengguna laporan
keuangan
6. Menjembatani gap akuntansi basis kas dengan dimasukkannya accrued expenses and
revenue.
-
4
Jon R. Blondal (2003) menyatakan bahwa beberapa tujuan penerapan basis akrual
adalah:
1. memberikan informasi biaya pemerintah menjadi lebih transparan misalnya
perhitungan beban pensiun PNS yang diperhintungkan selama PNS tersebut bekerja
dibandingkan dengan pengakuan yang tiba-tiba muncul ketika PNS tersebut pension
2. meningkatan kualitas pengambilan kebijakan melalui penyediaan informasi yang lebih
baik.
Negara yang menerapkan basis akrual dalam pelaporan keuangannya adalah negara
yang telah menerapkan manajemen sektor publik yang lebih baik yang mengharuskan
manajer memfokuskan kebijakan kepada outcome dan output yang diperoleh tidak hanya
sekedar realisasi kas atas kebijakan tersebut. Untuk dapat melakukan hal tersebut para
manajer perlu mengetahui berapa besar nilai biaya yang sebenarnya ditanggung organisasinya
untuk dapat menghasilkan outcome dan output yang diharapkan.
B. ISU TRANSISI PENERAPAN BASIS KAS MENUJU BASIS AKRUAL
Basis kas telah lama diterapkan oleh pemerintah negara-negara anggota OCED dalam
melakukan pencatatan atas kegiatan mereka. Namun, tren menunjukkan bahwa beberapa
tahun belakangan ini sebagian besar negara-negara tersebut mulai beralih dari basis kas
menuju kepada penerapan basis akrual.
Tujuan beralihnya negara-negara tersebut kepada basis akrual adalah dalam rangka
transparansi. Melalui penerapan basis akrual diharapkan pemerintah dapat mengetahui
dengan lebih baik jumlah pendapatan yang sebenarnya menjadi haknya dan beban/biaya yang
seharusnya mereka tanggung. Sejalan dengan tujuan tersebut, penerapan basis akrual
diharapkan dapat meningkatkan kualitas pengambilan keputusan pemerintah. Hal ini dapat
terjadi dikarenakan informasi yang dihasilkan melalui penerapan basis akrual merupakan
informasi yang lebih berkualitas dibandingakan dengan informasi yang diperoleh melalui
basis kas. Cakupan informasi yang diperoleh melalui basis kas dipandang lebih sempit
dikarenakan hanya mengakui terjadinya suatu kejadian ekonomi ketika kejadian tersebut
melibatkan kas, baik arus kas keluar maupun arus kas masuk. Sementara basis akrual
menghasilkan informasi dengan cakupan lebih luas dikarenakan setiap transaksi maupun
kejadian ekonomi akan diakui meskipun tidak disertai adanya aliran kas.
Sejumlah isu muncul seiring berjalannya proses transisi dari basis kas menuju basis
akrual, dimana isu-isu ini akan menjadi kendala apaila tidak dihadapi dengan cermat. Berikut
adalah isu-isu yang muncul seiring berjalannya proses transisi:
1. Cakupan Penerapan Basis Akrual
Pemerintah harus memutuskan sejauh mana basis akrual akan diterapkan, apakah hanya
mencakup dalam hal pelaporan keuangan maupun juga akan diterapkan dalam hal
penganggaran. Hal ini menjadi penting dikarenakan terdapat beberapa hambatan dalam
penerapan anggaran yang berbasis akrual sebagaimana disebutkan oleh Blondal (2003), yaitu:
a. Anggaran akrual diyakini berisiko dalam disiplin anggaran. Keputusan politis untuk
membelanjakan uang sebaiknya ditandingkan dengan ketika belanja tersebut dilaporkan
dalam anggaran. Hanya saja, basis kas yang dapat menyediakannya. Jika sebagian besar
-
5
proyek belanja modal, misalnya, dicatat dan dilaporkan pada beban penyusutan, akan
berakibat meningkatkan pengeluaran untuk proyek tersebut.
b. Adanya resistensi dari lembaga legislatif untuk mengadopsi penganggaran akrual.
Resistensi ini seringkali sebagai akibat dari terlalu kompleknya penganggaran akrual.
Dalam konteks ini, lembaga legislatif negara yang menerapkan penganggaran akrual
pada umumnya akan memiliki peran yang lemah dalam proses penganggaran.
Terdapat beberapa negara yang telah menerapkan basis akrual baik dalam hal pelaporan
keuangan maupun penganggaran, diantaranya adalah Australia dan Selandia Baru. Sementara
beberapa negara yang lain menerapkan penganggaran berbasis akrual secara parsial, sebagai
contoh adalah Amerika Serikat dimana sebagaian akun dalam anggarannya menggunakan
basis akrual yaitu beban bunga, dana pensiun, dan program garansi.
2. Penyelarasan Akuntansi Akrual dan Penganggaran
Banyak pihak berpendapat bahwa akuntansi (pelaporan) dan penganggaran sebaiknya
menggunakan basis yang sama, sehingga anggaran dan realisasi kinerja pemerintah dapat
dibandingkan secara jelas dan transparan. Pihak-pihak tersebut beralasan bahwa tanpa
disertai penganggaran secara akrual, pelaporan/akuntansi secara akrual tidak akan
memberikan keuntungan yang signifikan. Meskipun begitu, beberapa negara memutuskan
untuk mengadopsi pelaporan secara akrual terlebih dahulu sebelum dilanjutkan dengan
penerapan penganggaran secara akrual. Sebagai contoh adalah Prancis yang telah
mengadopsi akuntansi berbasis akrual akan tetapi belum berniat mengadopsi penganggaran
secara akrual, berbeda dengan Australia dan Selandia Baru yang telah menerapkan keduanya.
3. Proses Penerapan Basis Akrual
Implementasi basis akrual dapat diterapkan melalui dua cara, yakni top down
(mandatory) dan bottom up. Penerapan secara top down berarti semua entitas dalam lingkup
pemerintahan wajib menerapkan basis akrual dalam rentang waktu yang pasti dan seragam.
Sementara penerapan secara bottom up dilakukan dengan memilih beberapa entitas tertentu
sebagai pilot project untuk meyakinkan bahwa basis akrual dapat dilaksanakan dengan baik.
Budi Mulyana menyebutkan bahwa penerapan basis akrual dalam time frame yang
pendek (1-3 tahun) akan berisiko menimbulkan reform fatigue yaitu hilangnya sense of
urgent dan antusiasme dari para penyelenggara akuntansi khususnya karena merasa lelah
dengan perubahan-perubahan yang terus menerus tanpa merasakan manfaatnya secara
langsung. Maka menurutnya untuk mengatasi risiko tersebut disarankan agar penerapan basis
akrual dilakukan secara bertahap dalam time frame medium (4-6 tahun), dengan cara sebagai
berikut:
a. terapkan dulu kepada beberapa entitas akuntansi tertentu di Pemerintah Pusat yang
telah dianggap mapan dalam proses akuntansinya, sebagai pilot project;
b. apabila pilot project ini berhasil, maka pengalaman praktek akuntansi akrual tersebut
dapat ditransfer dan digunakan sebagai bahan sosialisasi kepada instansi-instansi
pemerintah lainnya.
-
6
4. Klasifikasi anggaran dan bagan akun
Bagan akun merupakan dasar pencatatan transaksi akuntansi dalam buku besar. Jika
suatu negara menerapkan akuntansi berbasis akrual bersamaan dengan penganggaran secara
akrual, maka bagan akun dan klasifikasi anggaran tersebut akan memiliki akun-akun yang
serupa. Akan tetapi, apabila sebuah negara memutuskan untuk menerapkan basis akrual
hanya untuk akuntansi/pelaporannya sementara penganggaran tetap menggunakan basis kas,
maka akan terdapat perbedaan terhadap kedua jenis klasifikasi tersebut. Dalam kondisi
tersebut, bagan akun harus dapat menghasilkan laporan baik menggunakan basis kas maupun
akrual.
5. Penyusun standar
Independensi penyusun standar merupakan satu dasar yang penting. Pertemuan negara-
negara anggota OECD beberapa waktu yang lalu menyoroti akan pentingnya independensi
ini. Secara umum negara-negara tersebut memberikan respon diperlukannya sebuah badan
yang independen dalam rangka penyusunan standar akuntansi pemerintah. Dimana badan
tersebut bersifat professional yang di anggotai perwakilan-perwakilan baik dari dalam
maupun luar pemerintahan.
Badan ini akan memberikan usulan standar kepada menteri keuangan untuk kemudian
disetujui. Namun, beberapa negara memiliki badan independen yang tidak hanya menyusun
standar akuntansi pemerintah tapi juga standar akntansi sector privat. Sebagai contoh adalah
Australia dan Selandia Baru.
6. Kompetensi operator
Akuntansi berbasis kas pada dasarnya lebih sederhana dibandingkan dengan akuntansi
berbasis akrual, hal ini disebabkan karena dalam akuntansi berbasis kas hanya mencatat
kegiatan-kegiatan yang melibatkan kas masuk maupun kas keluar. Sementara akuntansi
berbasis akrual merupakan sistem akuntansi yang lebih rumit yang pada umumnya
memerlukan judgement dan kemampuan akuntansi lebih baik.
Pengalaman di dunia internasional menyebutkan bahwa kurangnya sumber daya dengan
kompetensi yang memadai merupakan salah satu penyebab utama gagal atau kurang
suksesnya penerapan akuntansi berbasis akrual. Penting bagi pemerintahan suatu negara
untuk memastikan ketersedian dan kompetensi operator akuntansinya demi berjalan
lancarnya transisi basis akuntansi. Operator di negara-negara yang sebelumnya menganut
basis kas, pada umumnya hanya terbiasa dan ahli dalam basis tersebut, sehingga diperlukan
pelatihan mengenai akuntansi pelaporan yang berbasis akrual untuk meningkatkan
kompetensi mereka. Lebih jauh lagi pemerintah negara-negara tersebut perlu mempekerjakan
akuntan yang memang ahli dalam bidang akuntansi berbasis akrual.
7. Sistem yang memadai
Secara teori, akuntansi berbasis kas dan akuntansi berbasis akrual dapat
diimplementasikan baik secara manual maupun dengan menggunakan teknologi informasi
berupa aplikasi akuntansi sebagaimana yang saat ini banyak digunakan pada sector privat.
Namun dalam praktiknya, penggunaan teknologi akuntansi dirasa akan lebih baik dan efisien
dibandingkan dengan implementasi secara manual.
-
7
Dengan adanya perubahan basis akuntansi yang digunakan secara otomatis pemerintah
harus merubah aplikasi yang selama ini telah digunakan, yang mana aplikasi tersebut berbasis
kas. Perubahan ini tentunya tidak mudah dan memerlukan persiapan yang memadai, terlebih
pada suatu negara yang memiliki negara bagian ataupun provinsi dalam jumlah yang besar.
8. Political will yang kuat
Salah satu faktor paliang penting dalam proses transisi akuntansi berbasis kas menuju
akuntansi berbasis akrual adalah dukungan dari para pemangku kepentingan, dalam hal ini
pihal eksekutif dan legislatif. Di mana dukungan ini haruslah nyata dan tidak bersifat ambigu.
Eksekutif selaku pihak yang menjalankan roda pemerintahan, harus betul-betul memahami
alasan, tujuan, akibat dan rencana transisi basis akuntansi ini dengan baik. Sementara dari sisi
legislative dukungan juga tidak kalah penting, dikarenakan pada akhirnya merekalah yang
akan menyetujui, mengawasi, dan mengevaluasi program kinerja pemerintah melalui
pelaporan akuntansi dan anggaran pemerintah.
Salah satu contoh political will yang kuat dapat kita lihat pada negara Selandia Baru.
Menurut Budi Mulyana, dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun
birokrasi, adalah faktor kunci di dalam keberhasilan implementasi rezim manajemen
keuangan baru di Selandia Baru.
C. KOMPARASI PENERAPAN BASIS AKUNTANSI DI NEGARA-NEGARA
ANGGOTA OECD
Tahapan atau fase yang diterapkan oleh berbagai negara anggota OECD dalam
melakukan transformasi akuntansi sektor publik dari basis kas ke basis akrual tidaklah sama.
Langkah-langkah transformasi dan berbagai modifikasi dilakukan negara-negara tersebut
dengan menyesuaikannya terhadap karakteristik dan kondisi kesiapan masing-masing. Secara
ringkas, komparasi penerapan akuntansi berbasis akrual pada negara-negara anggota OECD
dapat terlihat dari tabel berikut ini.
No. Nama Negara
Akuntansi Individual untuk
Departemen/Lembaga
Laporan Konsolidasian
Akrual
Penganggaran Akrual
1 Amerika Serikat
Sejak tahun anggaran 1998
Sejak tahun anggaran 1998
Beberapa
2 Australia Sejak tahun anggaran 1995
Sejak tahun anggaran 1997
Sejak Tahun 2000
3 Austria Tidak Tidak Akrual yang dimodifikasi
4 Belgia Beberapa Tidak Akrual yang dimodifikasi
5 Belanda Sejak tahun 1994 Sedang dikenalkan Untuk lembaga-lembaga sejak 1997. Sedang dikenalkan akrual penuh
6 Republik Ceko
Tidak Tidak Tidak, tapi akan dikenalkan akrual
-
8
yang dimodifikasi 7 Denmark Beberapa Beberapa Sedang dikenalkan
penganggaran akrual penuh
8 Finlandia Sejak tahun anggaran 1998
Sejak tahun anggaran 1998
Ya
9 Yunani Beberapa Ya ESA 95 yang dimodifikasi
10 Hungaria Laporan basis kas didukung dengan informasi akrual
Tidak Tidak, tapi akan dikenakan akrual yang dimodifikasi
11 Islandia Sejak tahun anggaran 1992
Sejak tahun anggaran 1992
Sejak tahun anggaran 1998
12 Republik Irlandia
Laporan basis kas, didukung dengan infomasi akrual
Tidak Akrual yang dimodifikasi
13 Republik Korea
Sedang dikenalkan akrual penuh
Tidak Sedang dikenalkan anggaran akrual penuh
14 Jerman Laporan Kas, didukung dengan informasi akrual
Tidak Dalam persiapan
15 Italia Ya Ya Ya 16 Jepang Ya Dikenalkan Tidak 17 Inggris Sejak tahun anggaran
2000 Sejak tahun anggaran 2006
Sejak tahun 2002
18 Luksemburg Tidak Tidak Ya 19 Kanada Sejak tahun anggaran
2002 Sejak tahun anggaran 2002
Ya
20 Meksiko Tidak Tidak Tidak 21 Selandia Baru Sejak tahun anggaran
1992 Sejak tahun anggaran 1992
Sejak tahun anggaran 1995
22 Norwegia Tidak Tidak Tidak 23 Perancis Sedang dikenalkan Beberapa, akrual
penuh sedang dikenalkan
Dimaksudkan untuk berpindah ke basis akrual modifikasian
24 Polandia Beberapa Beberapa Tidak, tetapi akan dikenalkan akrual yang dimodifikasi
25 Portugal Ya Tidak Sedang dikenalkan tambahan informasi akrual
26 Republik Slovakia
Tidak Tidak Tidak, tetapi akan dikenalkan akrual yang dimodifikasi
-
9
27 Spanyol Akrual yang dimodifikasi
Akrual yang dimodifikasi
Basis kas yang dimodifikasi
28 Swedia Sejak 1994 Sejak 1994 Sedang dikenalkan akrual penuh
29 Swiss Ya Tidak Sedang dikenalkan akrual penuh
30 Turki Tidak Tidak Tidak
Keterangan:
ESA 95 (European System of Accounts 1995) mengamanatkan penggunaan akrual
basis untuk penyusunan laporan keuangan. Negara-negara anggota EU diharuskan
menyusun laporan dan prediksi keuangan pemerintah sesuai dengan ESA 95.
Negara-negara yang masih menggunakan akuntansi basis kas, sebagian besar
menggunakan basis akuntansi kas modifikasian.
Adapun implementasi basis akuntansi untuk penganggaran di beberapa negara adalah
sebagai berikut:
-
10
D. STUDI KASUS PENERAPAN AKUNTANSI AKRUAL DI NEGARA-NEGARA
OECD
Beberapa negara yang tergabung dalam OECD (Organisation for Economic Co-
operation and Development) telah menerapkan basis akuntansi akrual dalam manajemen
publik mereka. Penerapan basis akrual ini dilakukan secara bertahap dan merupakan bagian
dari reformasi manajemen publik di beberapa negara tersebut. Pada paper ini akan disajikan
studi kasus mengenai penerapan akuntansi akrual di negara Selandia Baru dan Amerika
Serikat. Harapan kami adalah semoga Indonesia dapat belajar dari pengalaman kedua negara
tersebut sehingga dapat lebih siap lagi dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual pada
tahun 2015 mendatang.
-
11
1. Penerapan Akuntansi Akrual di Selandia Baru
a. Latar Belakang
Adaptasi basis akuntansi akrual di Selandia Baru terjadi sebagai akibat dari reformasi
ekonomi besar-besaran yang dilakukan pemerintah setempat pada pertengahan akhir tahun
1980-an hingga awal tahun 1990-an. Reformasi ini mengganti manajemen sektor publik yang
semulan merupakan sistem berbasis kepatuhan pada aturan dan anggaran yang detail dan
sangat membatasi, menjadi sistem berbasis performa dan akuntabilitas. Keberhasilan
reformasi ini menuntut usaha yang setimpal pada kedua tingkat operasional dan stratejik
manajemen keuangan publik dan perubahan besar-besaran pada sektor operasi manajemen
sektor publik tersebut. Dampaknya adalah diperlukan sebuah sistem pembukuan baru yang
mampu menyajikan informasi keuangan secara lebih informatif dan transparan guna
mewujudkan manajemen sektor publik yang lebih baik, yaitu sistem akuntansi akrual.
Adopsi sistem akuntansi akrual di Selandia Baru timbul sebagai akibat reformasi
ekonomi sebagaimana dijelaskan di atas. Sejak reformasi ekonomi tersebut, Selandia Baru
menjelma menjadi negara dengan perekonomian terpusat, nonkomunis, yang bersifat sangat
terbuka kepada dunia. Di awal reformasi ekonomi ini privatisasi perusahaan-perusahaan
publik (milik pemerintah) marak terjadi, begitu juga dengan deregulasi mata uang Selandia
Baru dan pasar modal. Tekanan pada pemerintah pun menjadi semakin besar, dan
transparansi menjadi harga pasti yang harus dijaga oleh pemerintah. Keadaan seperti ini
mendorong pemerintah untuk mengubah basis penganggaran maupun basis akuntansi yang
sebelumnya menggunakan basis kas, menjadi basis akrual.
Di samping itu, Pemerintah Selandia Baru juga mengembangkan sistem manajemen
keuangan yang terintegrasi dan komprehensif, yaitu:
1) menerjemahkan strategi pemerintah ke dalam keputusan dan tindakan;
2) menginformasikan pengambilan keputusan oleh pemerintah;
3) mendorong sektor pemerintah untuk responsif dan efisien; dan
4) secara konstan melaksanakan reformasi.
Berdasarkan hal tersebut di atas, pola manajemen keuangan dalam struktur
Pemerintahan Selandia Baru pasca reformasi keuangan adalah sebagai berikut.
-
12
b. Manfaat yang Diperoleh Selandia Baru Sejak Penerapan Budgeting dan
Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual
Sesungguhnya sejak mengimplementasikan reformasi ini Selandia Baru memperoleh
banyak manfaat terutama dari segi akuntabilitas dan statistik fiskal nasional. Fakta
menunjukkan bahwa Selandia Baru menunjukkan penguatan ketahanan fiskal nasional. Di
sisi penganggaran, Selandia Baru secara de facto menunjukkan penurunan tingkat utang kotor
pemerintah yang semula adalah 65% dari pendapatan domestik bruto (1993) menjadi 23% di
tahun 2005, sementara pada keseluruhan negara anggota OECD terjadi peningkatan rasio
utang ini dari 66% menjadi 76% pada periode waktu yang sama. Selain itu, Selandia Baru
juga melaporkan surplus anggaran hampir setiap tahun sejak awal tahun 1990 hingga tahun
2005. Selandia Baru juga menikmati pertumbuhan ekonomi yang stabil dan terus meningkat
di kisaran 3,3%. Mengenai masalah seberapa jauh kesuksesan ekonomi Selandia Baru
dipengaruhi oleh reformasi ekonomi dan penggunaan basis akrual ini sesungguhnya sampai
saat ini masih terus dikaji oleh para ahli ekonomi.
c. Strategi Penerapan Basis Akrual pada Budgeting dan Financial Reporting
Untuk menerapkan basis akrual, Selandia Baru menyiapkan peraturan perundang-
undangannya secara bertahap dan dilakukan dalam beberapa fase. Fase-fase yang dilalui
Selandia Baru dalam mengembangkan standar akuntansi pemerintah dengan basis akrual
dapat dijabarkan sebagai berikut :
1) Fase Tradisional dan Manajerialis (Traditional and Managerialist Phases)
Sebelum tahun 1985 Selandia Baru menggunakan akuntansi berbasis kas. Pada saat itu
pemerintah Selandia Baru masih menggunakan Undang-Undang Pelayanan Publik (Public
Service Act) 1912 yang mengatur mengenai pengendalian terpusat dalam pembelanjaan.
2) Fase Marketisasi (Marketisation Phase) 1986-1991
Antara tahun 1986 s.d. 1991, Selandia Baru memasuki fase Marketisasi. Dalam fase ini
diperkenalkan sejumlah aplikasi umum untuk sektor publik, termasuk kementerian pusat,
pemerintah lokal, sektor kesehatan dan pendidikan, dan sejumlah badan pemerintah lainnya.
Kantor Perbendaharaan kemudian memiliki ide tentang bagaimana anggaran Selandia Baru
seharusnya. Ide ini berasal dari analisa politik yang dipengaruhi oleh pasar liberal. Ada
beberapa UU yang dibuat pada fase ini yaitu :
a) The State Owned Enterprises Act 1986
b) The State Sector Act 1988
c) The Public Finance Act 1989
Peralihan kepada sistem apropriasi dan akuntansi berbasis akrual penuh (full accrual-
based appropriations and accounting system) tentunya akan memungkinkan munculnya
penggunaan aset pemerintah yang lebih baik. Pada tahun 1991, semua departemen
menggunakan akuntansi, biaya, dan anggaran dengan basis akrual penuh.
3) Fase Strategi Kolektif (Collective Strategy Phase) 1992-1996
Pada tahun 1992, Selandia Baru menjadi negara pertama yang berhasil membuat
laporan keuangan seluruh pemerintah (Crown) dengan basis akrual penuh. Informasi yang
terdapat dalam laporan keuangan Crown melebihi sektor swasta, laporan ini meliputi laporan
operasi dan pemisahan laporan posisi keuangan, arus kas, komitmen peminjaman, hutang
kontijensi, pembelanjaan atau biaya yang terjadi dan belum terapropriasi (unappropriated
-
13
expenditure or costs incurred). Setiap laporan memiliki pembanding dari tahun lalu. Dalam
laporan keuangan juga disertakan komentar dan bagan yang mengindikasikan tren dalam
waktu.
Keuntungan utama dari Laporan Keuangan Crown adalah dapat meningkatkan
akuntabilitas kepada parlemen, memperluas jangkauan informasi untuk menilai posisi
keuangan pemerintah, dan menyadarkan manajer akan kebutuhan untuk mengatur aset secara
benar.
Fase stratejik ini ditandai dengan adanya kulminasi dalam pembuatan kebijakan
anggaran yang didiskusikan secara terbuka sebelum penetapan anggaran. Mulai tahun 1995,
secara eksplisit kementerian, individual dan kolektif, diharapkan dapat menyatakan secara
terbuka mengenai prioritas mereka dan mengintegrasikan kedalam strategi yang harus
dijalankan oleh pelayanan publik dalam area utama misalnya kebijakan sosial (pertumbuhan
ekonomi, pendidikan, jaminan sosial, perlindungan lingkungan). Kemudian strategi ini
dikenal sebagai Strategic Result Area (SRA) yang akan dijalankan selama 3 s.d. 5 tahun.
4) Fase Kapasitas Adaptif (The Adaptive Capacity Phase) 1997 s.d sekarang
Sebuah laporan yang dibuat oleh Allen Shick (1996) memberikan evaluasi terhadap
proses reformasi sistem akuntansi pemerintahan Selandia Baru. Laporan ini mengidentifikasi
kebutuhan akan penguatan kapasitas stratejik dan merekomendasikan akuntabilitas yang
meliputi tanggung jawab yang tidak hanya berdasarkan atas hasil yang spesifik tapi juga
mengenai nilai akun, penilaian, dan kepemimpinan. Dalam fase ini terdapat 3 UU yang
diterbitkan yaitu The Public Audit Act 2001, The Public Finance Act 2004 , dan The Crown
Entities Act 2004.
d. Implementasi Basis Akrual dan Kendala yang Dihadapi
Bila departemen-departemen sudah sepenuhnya mengadopsi sistem akuntansi akrual,
pemerintah akan dapat memfokuskan perhatiannya pada pelaporan keuangan konsolidasian.
Penyusunan satu seri laporan keuangan baru untuk pemerintah dengan berbasis GAAP telah
dikelola sebagai pekerjaan penting yang mencakup tujuh elemen berikut.
1) Penetapan Kebijakan Akuntansi
Pengadopsian GAAP memberi kontribusi besar untuk menyederhanakan proses
perumusan kebijakan akuntansi. Dalam banyak hal penerapan pendekatan yang sama dengan
sektor swasta (privat) dapat dilakukan tanpa kesulitan. Namun, dengan pendekatan ini tidak
berarti dapat mengeliminasi semua isu-isu penting yang harus diselesaikan. Kebijakan
akuntansi direviu secara ekstensif oleh para ahli akuntansi, kemudian diterbitkan draft
publikasian, dan diberikan briefing kepada para CFO departemental dan tanggapan-
tanggapan dari mereka dipertimbangkan.
Isu-isu kritis/kendala yang dihadapi pemerintah Selandia Baru terkait dengan
perumusan kebijakan akuntansi antara lain adalah sebagai berikut.
a) Masalah Penilaian Aset
Salah satu warisan dari sistem akuntansi kas yang lalu adalah tidak tersedianya
informasi atas harga perolehan historis dari banyak aset. Masalah ini secara umum diatasi
dengan menggunakan pendekatan net current value untuk penilaian aset. Apabila net
realizable value tidak dapat diperoleh atau tidak tepat untuk digunakan, seperti untuk kasus
infrastruktur dan aset tipe heritage, dapat digunakan konsep depreciated replacement cost.
-
14
Pendekatan ini untuk menjawab kritik dari sejumlah analis fiskal dan ekonom sektor publik
bahwa informasi biaya historis sebagian besar sudah tidak relevan untuk kebutuhan mereka.
Para pengguna laporan keuangan tersebut merasa nyaman dengan menggunakan pendekatan
current value untuk menilai sebagian besar aset, sehingga neraca memberikan potret yang
lebih wajar mengenai realitas ekonomi dari posisi keuangan. Pendekatan ini semakin
didukung di dalam kerangka konseptual akuntansi yang dikembangkan terakhir di Selandia
Baru dan Australia.
b) Kriteria Pengakuan Pajak
Masalah titik pengakuan yang tepat untuk pendapatan pajak dan pendapatan lain yang
dapat dipaksakan memerlukan pertimbangan mendalam. Sebagian besar titik pengakuan dari
perspektif ekonomi adalah pada waktu munculnya kewajiban dari para pembayar pajak
(misalnya, ketika pendapatan yang dapat dikenakan pajak/taxable revenue diperoleh atau
ketika konsumsi yang dapat dikenakan pajak/taxable consumption dinikmati oleh para
pembayar pajak). Akan tetapi, informasi andal yang memadai seringkali tidak tersedia secara
tepat waktu. Oleh karena itu, terutama untuk masalah pajak dalam jangka panjang, kadang-
kadang diperlukan kompromi atas waktu pengakuan di kemudian hari ketika informasi andal
telah tersedia.
c) Pengakuan Bantuan/Subsidi
Untuk pengakuan beban bantuan dan subsidi, pendekatan yang diambil adalah apabila
pembayaran bantuan dan subsidi itu masih bersifat discretionary sampai pembayaran
dilakukan, maka beban akan diakui ketika pembayaran dilakukan. Alternatif lainnya yaitu
beban akan diakui ketika kriteria tertentu telah dipenuhi dan pemberitahuan telah
disampaikan kepada pemerintah.
2) Pengumpulan Informasi
Peraturan yang mengharuskan disampaikannya informasi keuangan secara reguler,
akurat, dan tepat waktu kepada Treasury merupakan persyaratan yang menjadi elemen
kritikal dari rerangka manajemen. Namun demikian, karena departemen-departemen
mengalami sejumlah biaya marjinal dalam penyajian informasi tanpa menerima manfaat
langsung, pengumpulan informasi yang diperlukan menjadi isu kunci di dalam penyusunan
laporan keuangan yang pertama di New Zealand.
Dari sudut pandang Treasury, strategi implementasi adalah untuk meyakinkan bahwa
departemen-departemen telah mendapat sosialisi atau pengetahuan yang cukup mengenai
peraturan-peraturan sehingga mereka mampu melaksanakannya, bahwa hanya informasi yang
diperlukan untuk agregasi laporan keuangan dan untuk monitoring anggaran yang diminta,
dan bahwa departemen-departemen dan entitas Crown telah paham tentang informasi yang
mana yang akan digunakan.
3) Pengonsolidasin Informasi
Pemahaman yang jelas mengenai kebijakan akuntansi oleh departemen-departemen dan
keharusan untuk menyajikan data yang andal secara tepat waktu, membuat proses konsolidasi
menjadi relatif mudah dengan proses akuntansi. Akan tetapi, awalnya terdapat kesulitan
dalam proses pengumpulan data yang menyebabkan tekanan bagi tim konsolidasi laporan
keuangan. Buku besar digunakan ketimbang spreadsheet untuk memproses konsolidasian
karena buku besar memberikan jejak audit (audit trail) untuk banyak amandemen yang
diharuskan sebagai bagian dari penyiapan laporan keuangan.
-
15
4) Memperoleh Keyakinan atas Informasi
Keyakinan atas keandalan informasi diberikan dengan tiga cara, yaitu:
a) Departemental chief executives dan chief financial officers diminta untuk
menandatangani pernyataan tanggung jawab dengan skedul konsolidasi bahwa dengan
pengetahuan terbaiknya mereka menyajikan laporan keuangan yang wajar.
b) Tim Financial Manegement Assurance mereviu skedul konsolidasi dan draft laporan
keuangan dengan hasil analisis yang memberikan beberapa ukuran kenyamanan.
c) Audit penuh dilakukan oleh kantor audit yang memberikan keyakinan melalui opini
terhadap laporan keuangan.
5) Komentar dan Analisis
Komentar dan analisis diberikan bersama dengan laporan keuangan. Sekarang,
disediakan analisis yang lebih detil atas informasi keuangan yang dihasilkan, seperti tren dan
informasi anggaran komparatif. Contoh komentar yang diberikan antara lain, ketika
penyusunan laporan keuangan yang pertama kalinya yang menenujukkan posisi kekayaan
bersih yang negatif; interpretasi yang diberikan secara hati-hati atas informasi yang baru
dihasilkan dengan dasar akrual, komentar tentang manajemen risiko atas aset dan utang.
6) Isu Penyajian dan Publikasi
Isu-isu di dalam penyajian dan publikasi harus diperhatikan sungguh sungguh, intinya
harus dilakukan upaya untuk meyakinkan bahwa kualitas informasi keuangan yang disajikan
lebih baik dengan dokumen yang lebih baik. Penyajian informasi pada dasarnya harus tepat
waktu dan akurat, untuk itu perlu ada deadlineyang pasti dan perbaikan -perbaikan sebelum
dipublikasikan.
7) Komunikasi dan Pemasaran
Upaya komunikasi dan pemasaran dimaksudkan agar laporan keuangan dapat
mendukung dihasilkannya output yang bagus dan pada gilirannya akan menghasilkan
outcome yang bagus. Laporan keuangan di New Zealand disajikan berpasangan dengan
informasi ekonomi, informasi yang baru dan lebih baik mengenai posisi keuangan dan
kepemimpinan pemerintah, menginformasikan dan mendukung pengambilan keputusan oleh
eksekutif dan meningkatkan kemampuan parlemen dan pihak lainnya untuk mengawasi
pemerintah agar tetap bertanggung jawab.
Strategi pemasaran diterapkan dengan memperluas informasi yang disediakan di dalam
laporan keuangan, seperti informasi tentang kebijakan fiskal dan ekonomi pemerintah dengan
interpretasi yang memadai sehingga meminimalkan kesalahan persepsi. Adapun pengguna
utama dari laporan keuangan adalah parlemen, analis keuangan dan ekonomi, agen
pemeringkat, publik dan media, dan kelompok yang memiliki kepentingan khusus.
e. Faktor Kunci Keberhasilan Menerapkan Basis Akrual pada Penganggaran dan
Pelaporan Akuntansi di Selandia Baru
Setelah mendalami berbagai sumber dan literatur, kami menemukan beberapa faktor
kunci yang mendukung keberhasilan Selandia Baru dalam menerapkan Pola Penganggaran
dan Pelaporan Akuntansi yang berbasis full akrual. Faktor-faktor tersebut adalah antara lain
berikut ini.
-
16
1) Komitmen pada Perubahan dan Dukungan dari Otoritas
Dukungan dari para pemimpin di sektor publik, baik politisi maupun birokrasi, adalah
faktor kunci di dalam keberhasilan implementasi rezim manajemen keuangan baru. Pada
level stratejik, komponen -komponen di dalam perubahan (reformasi) diatur sedemikian rupa
sehingga menghasilkan manfaat lebih awal baik untuk birokrasi maupun para menteri,
merefleksikan perbedaan hasil dikaitkan dengan perbedaan elemen perubahan, dan
mempertimbangkan isu-isu hubungan antara treasury dan lembaga-lembaga pemerintah
lainnya. Di awal proses, birokrat sudah menerima output atau manfaat dari
departemen/lembaga yang mereka jalankan tanpa harus mengacu pada persyaratan prosedur
detil yang ekstensif sebagaimana diatur dalam aturan -aturan perbendaharaan (treasury) dan
pedoman pelayanan publik.
2) Manajemen Risiko dan Pola Sosialisasi yang Baik
Manajemen risiko adalah elemen kunci dari implementasi reformasi. Hal ini akan
dicapai secara bertahap selama proses reformasi. Sebagai contoh, kontrol input yang
tersentralisasi akan dipertahankan sebelum suatu departemen berpindah pada rezim baru.
Elemen lain dari manajemen risiko meliputi strategi komunikasi yang intensif, melalui
sosialisasi/diklat, seminar, majalah, jurnal, artikel di koran, dsb. Upaya komunikasi ini sangat
berhasil dalam menanamkan pemahaman umum mengenai kunci-kunci dasar dari reformasi
kepada audiens secara luas. Di samping itu, dibentuk fungsi Financial Management
Assurance di dalam Treasury untuk menjalankan peran audit internal stratejik, dan pelayanan
konsultasi kepada departemen selama proses 18 reformasi.
3) Desain Peraturan yang Jelas dan Tegas
Desain peraturan juga merupakan kunci dari reformasi ini. Sebagai contoh adalah
bagaimana pemerintah Selandia Baru meninggalkan peraturan-peraturan yang mengatur
proses administrasi secara detil dengan ditetapkannya State Sector Act 1988 dan Public
Finance Act 1989 yang memberikan sinyal yang kuat akan keseriusan hasrat pemerintah
untuk melakukan reformasi secara permanen. Selain itu, berikut ini adalah beberapa undang-
undang lain yang mendukung pelaksanaan akuntansi pemerintahan di Selandia Baru sejak
awal proses reformasi:
a) The State Owned Enterprises Act 1986 (SOE Act) merupakan undang-undang yang
memberikan model awal dalam manajemen publik
b) The Fiscal Responsibility Act 1994 (FRA). UU ini mensyaratkan pemerintah untuk
menyatakan tujuan keuangan dan melaporkan perkembangannya untuk mencapai
tujuan tersebut. FRA diharapkan dapat menyediakan informasi yang meliputi
pernyataan kebijakan anggaran, laporan strategi fiskal dan perkiraan ekonomi-fiskal
yang diupdate
c) The Public Audit Act 2001, memberikan wewenang kepada auditor umum untuk
bertindak sebagai petugas parlemen dan menentukan peraturan yang berkaitan dengan
audit terhadap organisasi sektor publik
d) The Public Finance Act 2004, UU ini merupakan amandemen dari UU Keuangan
Publik 1989. Perubahan yang signifikan adalah terdapatnya kerangka kerja bagi
legislatif dalam meminjam dan menggunakan uang negara
4) Adanya Badan Akuntansi Profesional Pemerintah
-
17
Pemerintah Selandia Baru memiliki sebuah badan akuntansi profesional yang terdiri
dari akuntan praktisi, akuntan korporat, dan akuntan sektor publik. The Institute of Chartered
Accountans of New Zealand (kemudian menjadi The New Zealand Society of Accountants)
tertarik dan mendukung proses reformasi yang berjalan di sana. Para anggota yang aktif telah
mencurahkan waktu yang banyak untuk mengorganisasikan konvensi-konvensi dan
memberikan dukungan maupun pelatihan.
2. Penerapan Akuntansi Akrual di Amerika Serikat
a. Latar Belakang
Saat ini negara-negara yang telah mengadopsi akuntansi akrual sektor publik seperti
Australia dan Selandia Baru digambarkan sebagai teladan dalam tanggung jawab fiskal, telah
mencapai peringkat satu dan peringkat dua dari 34 negara utama dalam Sovereign Fiscal
Responsibility Index, disiapkan pada tahun 2011 oleh Stanford University. Dalam studi yang
sama, Amerika Serikat berada di peringkat 28. Kurangnya akuntabilitas telah lama menjadi
akar penyebab permasalahan fiskal dalam pemerintah AS. Amerika Serikat tidak
menggunakan dasar akrual untuk menghitung defisit anggaran tahunan dan utang nasional
yang dihasilkan. FASB telah mengusulkan standar hibrida - akrual untuk digunakan dalam
penyusunan Laporan Keuangan Konsolidasi tahunan AS, namun standar tersebut tidak
mencakup penggunaan GAAP untuk melaporkan kewajiban pensiun federal dan kewajiban
untuk Jaminan Sosial dan Medicare. Aktuaris telah memperkirakan kewajiban ini menjadi
lebih dari $ 40 triliun jauh di atas utang Treasury saat ini beredar hampir $16,7 triliun, yang
tunduk pada undang-undang batas utang.
Perjalanan pemerintah Amerika Serikat menuju basis akuntansi akrual berlangsung
selama 70 tahun. Berbentuk negara Federal, Amerika Serikat terdiri dari 50 negara bagian
(state) dengan total 87.867 state dan local government. Struktur Standar Akuntansi di
Pemerintah Amerika terbagi menjadi dua wilayah spesifik yaitu entitas pemerintah negara
bagian dan lokal dan entitas pemerintah federal. Sebagaimana tergambar dalam diagram di
bawah ini.
Adapun latar belakang pemerintah Amerika Serikat berpindah ke akuntansi berbasis
akrual antara lain :
-
18
1) Pada pemerintah negara bagian/lokal : tidak dapat digunakannya FASB yang
merupakan pedoman akuntansi swasta di Amerika untuk digunakan dalam sektor
publik menurut para dewan karena beberapa alasan, sehingga dibentuklah GASB yang
akhirnya berusaha membuat standar dengan basis akrual
2) Pada pemerintah federal : adanya Undang-Undang Chief Financial Officer ( CFO )
pada tahun 1990 yang mengharuskan pemerintah Amerika Serikat beserta seluruh
entitas yang menjadi komponennya untuk mengeluarkan laporan keuangan tahunan
yang diaudit. Untuk itu Sekretariat Perbendaharaan, direktur Office ofManagement and
Budget ( OMB ), dan Comptroller General ( Pengawas Keuangan Umum ) dari
Government Accountability Office Government Accountability Office ( GAO )
membentuk The Federal Accounting Standards Advisory Board ( FASAB )mengatur
standar pembuatan laporan keuangan basis akrual. FASAB mengeluarkan Statement of
Federal Financial Accounting Standards( SFFAS ).
b. Strategi Penerapan Basis Akrual
Penyusunan standar secara formal dimulai pada tahun 1933 dengan pendirian National
Committee on Municipal Accounting ( NCMA ). Pada tahun 1948 NCMA berubah menjadi
National Committee on Governmental Accounting. Selanjutnya komite tersebut bertemu
secara ad-hoc untuk memutakhirkan standar akuntansi. Seluruh standar dan pemutakhiran
atas standar dikodifikasikan dalam bentuk Governmental Accounting, Auditing and Financial
Reporting (GAAFR atau lebih dikenal dengan sebutan the blue book). Edisi terakhir
dikeluarkan oleh komite pada tahun 2005, namun bluebook ini tetap menjadi sumber tidak
resmi yang penting bagi pegawai keuangan pemerintah. Pada tahun 1973, National Council
on Governmental Accounting (NCGA) dibentuk untuk mengevaluasi model pelaporan
keuangan yang telah ada. NCGA mengubah basis penetapan standar dari ad-hoc menjadi
terstruktur.
Pada tahun 1984 terbentuklah Governmental Accounting Standard Board (GASB) di
bawah pengawasan Financial Accounting Foundation (FAF). GASB bertugas untuk
menyusun dan memutakhirkan standar akuntansi untuk pemerintah negara bagian dan lokal
sampai saat ini.
c. Sejarah Standar Akuntansi Berbasis Akrual bagi Pemerintah Federal
Sampai dengan tahun 1990, pada pemerintah federal yang bertanggungjawab atas
pelaporan keuangan adalah the General Accounting Office (GAO, sekarang the Government
Accountability Office), the United States Treasury, dan the Office of Management and
Budget. Lalu pada tahun 1990, didirikanlah Federal Accounting Standards Advisory Board (
FASAB ). FASAB dibentuk sebagai konsekuensi dari adanya undang-undang Chief Financial
Officers Act yang mewajibkan pemerintah federal untuk menerbitkan laporan keuangan
tahunan audited.
d. Sejarah Standar Akuntansi Berbasis Akrual bagi Pemerintah Negara Bagian dan
Lokal
Pada awal pembentukannya, GASB melanjutkan proyek NCGA yang belum selesai
yaitu, the Measurement Focus and Basis of Accounting (MFBA) dan the Financial Reporting
-
19
Model. Kedua proyek tersebut selesai dikerjakan oleh GASB setelah 15 tahun kemudian.
Dengan demikian, pada waktu itu pelaporan keuangan pemerintah negara bagian dan lokal
berdasarkan current financial resource flows measurement focus dan modified
accrual basis of accounting dalam akuntansi dananya. Pada basis ini, pendapatan diakui
ketika pendapatan itu dapat melikuidasi kewajiban lancar dan pengeluaran/belanja diakui
ketika terlikuidasi dengan financial resources yang tersedia untuk dibelanjakan.
Selama 15 tahun penyusunan model pelaporan keuangan pemerintah berbasis akrual,
banyak proses telah dilalui dengan melibatkan semua pihak yang berkepentingan. Tahun
1990, GASB menerbitkan GASB Statement No. 11, Measurement Focus and Basis
of Accounting Governmental Fund Operating Statements. Standar ini hanya berfokus pada
laporan operasional. Tahun 1992, GASB menerbitkan preliminary views document (PV),
Implementation of GASB Statement No. 11, Measurement Focus and Basis of Accounting
Governmental Fund Operating Statements, PV ini mengetengahkan isu penyajian neraca. PV
ini dimaksudkan untuk meminta pandangan dari konstituen mengenai isu tersebut. Dari hasil
PV tersebut, mayoritas responden lebih memilih untuk menunda pemberlakuan Statement
11.Tahun 1993, setelah melalui due process, GASB menyimpulkan bahwa pemberlakuan
GASB Statement No. 11 harus ditunda setidaknya sampai 2 tahun setelah diterbitkannya
standar yang mengatur laporan neraca. Banyak pihak menganggap hal tersebut sebagai suatu
kemunduran dalam usaha penyusunan standar yang mengatur mengenai basis akrual. Pada
bulan Juni tahun 1999, setelah melalui due process melalui ED di tahun 1997, akhirnya
GASB menerbitkan GASB Statement No. 34, Basic Financial Statements and
Managements Discussion and Analysis for State and Local Governments. Penerbitan standar
tersebut menandai keberhasilan GASB dalam usahanya menyusun standar pelaporan
keuangan pemerintah berbasis akrual.
e. Masalah Pelaksanaan Terkait dengan Adopsi Akrual
Tantangan yang dihadapi oleh pemerintah karena mereka menerapkan model akuntansi
baru akrual cukup luas . Isu-isu implementasi paling menantang adalah aset modal, eliminasi,
klasifikasi , dan MD & A (Management discussion and analysis).
1) Aset Modal
Pengintegrasian pencatatan aset modal membuat pemerintah perlu mempertimbangkan
kembali mengenai batas kapitalisasi. Beberapa pemerintah memiliki ambang kapitalisasi
serendah $ 50. State and Local Government (selain Enterprise Fund, Internal Service Fund,
dan Pension Trust Fund) sebelum pelaksanaan Pernyataan 34 tidak perlu melaporkan
penyusutan aset tetap dan aset infrastruktur. Karena kewajiban penyusutan aset, pemerintah
tidak hanya harus mendokumentasikan saat aktiva tersebut diperoleh, tetapi juga menentukan
masa manfaat aset tersebut. Entitas Pemerintah yang tidak memberikan informasi mengenai
penyusutan dan aset infrastruktur ini dapat memperoleh opini adversed atau qualified atas
audit LK mereka.
2) Klasifikasi
Keputusan menentukan klasifikasi yang tepat berdasarkan model pelaporan baru yang
perlu dibuat termasuk menentukan apakah pendapatan pemerintah harus dilaporkan sebagai
pendapatan program atau sebagai pendapatan umum. Aktiva bersih juga perlu
-
20
diklasifikasikan menjadi tiga kategori : aset modal , setelah dikurangi utang terkait; restricted
net assets (dibagi antara pembatasan permanen dan sementara), dan nonrestricted.
3) Eliminasi
Entri eliminasi adalah tantangan baru hasil dari dua faktor yang sebelumnya
diperkenalkan : penggunaan dua kolom dalam laporan keuangan pemerintah secara luas dan
fokus pada informasi biaya pelayanan. Tidak semua kegiatan intra-entitas dan antar entitas
dieliminasi. Sebuah contoh utama, dari transaksi intra-entitas yang tidak akan dihilangkan
adalah transaksi pertukaran antara program dalam suatu kegiatan, misalnya biaya inspeksi.
Jika transaksi itu dihilangkan, akan mengakibatkan biaya program layanan inspeksi dan
pendapatan penyediaan inspeksi menjadi understated.
4) MD & A
MD & A dimaksudkan untuk membuat analisis faktual posisi keuangan pemerintah dan
perubahan posisi keuangan untuk periode tersebut. MD & A diklasifikasikan sebagai RSI
(Required Suplementary Information) dan kurangnya MD & A tidak mempengaruhi opini
audito. MD & A tetap menjadi sumber informasi yang kredibel melalui profesionalisme
pejabat keuanganyang mempersiapkan MD&A.
f. Standar Akrual dalam Konteks Internasional
Peran IPSASB dalam proses evolusi basis akuntansi menuju akrual di Amerika dapat
diamati melalui timeline penyusunan standar. Baik GASB maupun FASAB menerbitkan
standar akrual mereka pada 1990-an. Sebaliknya, IPSAS 1 tentang Penyajian Laporan
Keuangan, belum diterbitkan hingga tahun 2000. Dalam banyak hal laporan keuangan
pemerintah yang diusung oleh GASB dan FASAB secara substansial mirip dengan yang
dikembangkan oleh IPSASB dan pendahulunya. Masing-masing membutuhkan Laporan
keuangan disusun atas dasar akrual yang mencakup seluruh entitas pemerintah. Berikut
adalah Komparasi Tujuan Pelaporan Keuangan GASB, FASAB, dan IPSASB.
-
21
-
22
BAB III
SIMPULAN
Berikut ini adalah simpulan berdasarkan hasil pembahasan di atas:
1. Meningkatnya kebutuhan informasi akuntansi yang semakin lengkap dan menunjang
pengambilan keputusan kebijakan publik yang lebih baik menuntut perubahan pada
basis akuntansi pemerintah yang digunakan. Akuntansi berbasis kas yang sebelumnya
diterapkan dianggap sudah tidak lagi dapat memenuhi kebutuhan tersebut, sehingga
perpindahan kepada akuntansi berbasis akrual menjadi hal yang penting.
3. Beberapa tujuan penerapan basis akrual adalah untuk memberikan informasi biaya
pemerintah menjadi lebih transparan serta meningkatan kualitas pengambilan kebijakan
melalui penyediaan informasi yang lebih baik.
4. Dalam melakukan perpindahan dari akuntansi berbasis kas ke akuntansi berbasis akrual
pada sektor publiknya, pemerintah perlu memerhatikan beberapa isu penting, antara
lain Penyusunan kebijakan akuntansi, gap dengan standar akuntansi internasional,
sinkronisasi antara akuntansi akrualdan anggaran, klasifikasi anggaran dan akun
standar, neraca awal, proses keuangan yang terdesentralisasi/tidak terdesentralisasi, dan
konsolidasi.
5. Tahapan atau fase yang diterapkan oleh berbagai negara anggota OECD dalam
melakukan transformasi akuntansi sektor publik dari basis kas ke basis akrual tidaklah
sama. Langkah-langkah transformasi dan berbagai modifikasi dilakukan negara-negara
tersebut dengan menyesuaikannya terhadap karakteristik dan kondisi kesiapan masing-
masing.
-
23
DAFTAR PUSTAKA
International Federation of Accountants (IFAC), International Public Sector Accounting
Standards Board (IPSASB). 2006. Information Paper: The Road to Accrual
Accountingin the United States of America.
Blndal, Jn R. 2003. Accrual Accounting and Budgeting: Key Issues and Recent
Developments. OECD Journal on Budgeting.
Mulyana, Budi. Penggunaan Akuntansi Akrual di Negara-negara Lain: Tren di Negara-
negara Anggota OECD.
http://thehill.com/blogs/congress-blog/economy-a-budget/322139-why-we-need-accrual-
accounting-in-washington