administracao publica para a esaf aula 03

7/27/2019 Administracao Publica Para a ESAF Aula 03

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CURSO ON-LINE ADMINISTRAO PBLICA PARA ESAFPROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

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Aula 03

Prezados alunos!

Esta a terceira aula do curso da Administrao Pblica para ESAF. Combinamos que

veramos nela os seguintes itens:

Aula 03 27/04: Organizao do Estado e da Administrao Pblica. Desconcentrao e

descentralizao administrativa. Estado unitrio e Estado federativo.

Relaes entre esferas de governo e regime federativo. Sistemas de governo.

Coordenao Executiva problemas da articulao versus a fragmentao de

aes governamentais. Dimenses da coordenao: intragovernamental,

intergovernamental e governo-sociedade.

Porm, estou deixando os sistemas de governo para a prxima aula, pois tem uma

relao grande com os itens de governabilidade e governana, tanto que muitos editais os

colocam juntos. Caso vocs tenham alguma dvida ou crtica, utilizem o frum, pois ele

um instrumento importante no estudo de vocs. Lembro que no h limite de tempo para

postar as dvidas. Assim, se vocs tiverem alguma dvida em relao s primeiras aulas,

fiquem a vontade para perguntar.

Gostaria de chamar a ateno de quem estuda para AFRFB e AFT que eu estou

abordando os consrcios pblicos dentro de coordenao executiva, mas eles socobrados tambm dentro de Organizao Administrativa, tanto que caiu na ltima prova

de AFT.

Boa Aula!

SUMRIO

1 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................2

1.1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO ..................................................................................................................... 2

1.2 DECRETOLEI 200/1967............................................................................................................................................6

1.3 ADMINISTRAO INDIRETA..........................................................................................................................................8

1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS ............................................................................................................................. 14

2 FEDERALISMO ...............................................................................................................................................27

2.1 RELAES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO......................................................................................... 33

2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL......................................................................................................................................38

3 COORDENAO EXECUTIVA ..........................................................................................................................44


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3.1 INTRAGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................44

3.2 INTERGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................48

4 QUESTES.....................................................................................................................................................60

4.1 ORGANIZAO ADMINISTRATIVA................................................................................................................................60

4.2 FEDERALISMO E COORDENAO EXECUTIVA ................................................................................................................. 77

4.3 GABARITO............................................................................................................................................................103

4.4 LISTA DAS QUESTES..............................................................................................................................................104

5 LEITURA SUGERIDA .....................................................................................................................................118

6 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 118

1 Organizao administrativa

O item organizao administrativa faz parte mais de Direito Administrativo do que de

Administrao Pblica. Eu sempre falo que esta uma disciplina Bombril, pois eles

colocam dentro dela todo tipo de contedo que no sabem onde incluir. Assim, muitos

editais de Administrao Pblica trazem itens de Cincia Poltica, Polticas Pblicas,

Oramento, Direito Constitucional e Direito Administrativo.

Com efeito, o que veremos aqui um contedo que muitos de vocs podem j terestudado em editais de direito administrativo. Veremos a distino entre administrao

direta e indireta, entre descentralizao e desconcentrao, estudaremos os tipos de

entidades da administrao indireta e as novas figuras jurdicas trazidas pela reforma

administrativa da Emenda Constitucional 19/1998, que, como vimos, teve origem no Plano

Diretor.

1.1 DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO

sempre bom conhecermos as definies de autores que as bancas gostam de usar. E

um deles a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual:

Descentralizao a distribuio de competncia de uma para outra

pessoa, fsica ou jurdica. Difere da desconcentrao pelo fato de ser

esta uma distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio

de competncia dentro da mesma pessoa jurdica; sabe-se que a

Administrao Pblica organizada hierarquicamente, como se fosse

uma pirmide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. Asatribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que


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2 Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - rgo - a unidade de atuao integrante da estrutura da

Administrao direta e da estrutura da Administrao indireta;

II - entidade - a unidade de atuao dotada de personalidade jurdica;

Portanto, rgo no possui personalidade jurdica, ele o resultado da desconcentrao,

que pode ocorrer de diferentes formas: em funo da matria, com a criao, por

exemplo, do Ministrio da Sade, da Fazenda, etc.; em razo da hierarquia, criando-se

rgos superiores e subordinados; ou por motivos geogrficos, como as

superintendncias da Receita Federal nos estados. Segundo Hely Lopes Meirelles:

rgos pblicos so centros de competncia institudos para o

desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem. So unidades de ao

com atribuies especficas na organizao estatal. Cada rgo, como

centro de competncia governamental ou administrativa, tem

necessariamente funes, cargos e agentes, mas distinto desses

elementos, que podem ser modificados, substitudos ou retirados sem

supresso da unidade orgnica.

O autor traz uma classificao dos rgos pblicos. Primeiro, quanto posio estatal:

rgos Independentes: So os definidos na Constituio e representativos dosPoderes do Estado. No possuem qualquer subordinao hierrquica e somente

so controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Cmara dos

Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juzes, Ministrio

Pblico e Tribunais de Contas.

rgos Autnomos: So os subordinados diretamente cpula da Administrao.

Tm ampla autonomia administrativa, financeira e tcnica, caracterizando-se como

rgos diretivos, com funes de planejamento, superviso, coordenao e

controle das atividades que constituem sua rea de competncia. Seus dirigentesso, em geral, agentes polticos nomeados em comisso. So os Ministrios e

Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da Unio) e as Procuradorias dos

Estados e Municpios.

rgos Superiores: Detm poder de direo, controle, deciso e comando dos

assuntos de sua competncia especfica. Representam as primeiras divises dos

rgos independentes e autnomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias,

Departamentos, Divises, etc.


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Territorial ou Geogrfica: verifica-se quando uma entidade local dotada de

personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa

genrica. prpria dos Estados unitrios, constitudos por Departamentos,

Regies, Provncias, etc. A capacidade administrativa genrica a capacidade de

exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos pblicos de interesse dacoletividade. No entanto, importante realar que a descentralizao administrativa

territorial mantm a sujeio a controle pelo poder central.

Por Servios, Funcional ou Tcnica: ocorre quando o poder pblico cria uma

pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a

execuo de determinado servio pblico. No Brasil, esta criao somente pode

dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, figura de autarquia, mas

abrange tambm as fundaes governamentais, sociedades de economia mista e

empresas pblicas, que exeram servios pblicos.

Por Colaborao: ocorre quando se transfere a execuo de determinado servios

pblico a pessoa jurdica de direito privado, previamente existente, conservando o

Poder Pblico a titularidade do servio. Ocorre por meio da concesso, permisso

ou autorizao de servio pblico.

1.2 DECRETO-LEI 200/1967

O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composio da Administrao Pblica Federal,

asseverando que esta compreende:

A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura

administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios;

A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,

dotadas de personalidade jurdica prpria:

o Autarquias;

o Empresas Pblicas;

o Sociedades de Economia Mista.

o Fundaes pblicas.

Quando o Decreto estabeleceu a distino entre administrao direta e indireta, no

significa que antes no haviam estruturas descentralizadas com personalidade jurdica

prpria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o

DL200 fez foi reforar esta distino, deixando bem clara a presena de entidades com

autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma. Vimos na aula


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passada que a sua grande caracterstica foi a descentralizao para a administrao

indireta.

O DL200, buscando concretizar o princpio da coordenao, tambm organizou a

administrao pblica na forma de sistemas, no que se refere s atividades-meio:

Art. 30. Sero organizadas sob a forma de sistema as atividades de

pessoal, oramento, estatstica, administrao financeira, contabilidade e

auditoria, e servios gerais, alm de outras atividades auxiliares comuns

a todos os rgos da Administrao que, a critrio do Poder Executivo,

necessitem de coordenao central.

1 Os servios incumbidos do exerccio das atividades de que trata

ste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam,

consequentemente, sujeitos orientao normativa, supervisotcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema, sem

prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura administrativa

estiverem.

A ideia da reforma era fazer com que as reas meio da administrao pblica, ou

atividades de staff, fossem integradas. Veremos na Aula 09 a distino entre atividades

linha e atividades de staff. As primeiras so as atividades-fim da organizao, ligadas

sua misso. As ltimas so as atividades-meio, que do suporte as anteriores. Por

exemplo, nos Tribunais as atividades linha so aquelas relacionadas com a funojudicante, como a anlise dos processos, a citao, os recursos, etc. As atividades meio

so as de recursos humanos, informtica, manuteno da infraestrutura, etc.

Assim, por exemplo, cada rgo do executivo federal possui uma unidade voltada para a

administrao de pessoal, a rea de recursos humanos. Estas vrias unidades

permanecem na hierarquia do rgo, mas se submetem orientao normativa,

superviso tcnica e fiscalizao especfica do rgo central do sistema. Podemos

dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um rgo central estabelece os

procedimentos e as normas da rea de pessoal e possui autoridade apenas sobre esteaspecto especfico. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto n 67.326, foi criado o

Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal (SIPEC), cujo rgo central a

Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento.

Com efeito, na Polcia Federal h um setor de recursos humanos, assim como no

Ministrio do Turismo e na Superintendncia da Receita Federal no Paran. Cada uma

dessas unidades de RH se submete orientao normativa, superviso tcnica e

fiscalizao especfica do rgo central do sistema.


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Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Servios Gerais (SISG), Sistema de

Administrao dos Recursos de Informao e Informtica (SISP), Sistema de

Organizao e Modernizao Administrativa (SOMAD), Sistema de Planejamento e de

Oramento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), Sistema de Controle

Interno (SCI), entre outros.

1.3 ADMINISTRAO INDIRETA

A administrao indireta composta por entidades de direito pblico e de direito privado.

A diferena entre esses dois tipos ocorre em funo da sua forma de criao: entidades

de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica; entidades de direito privado

so criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica.

Segundo a CF88:

XIX - somente por lei especfica podero ser criadas empresa pblica,

sociedade de economia mista, autarquia ou fundao pblica;

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e

autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia

mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,

definir as reas de sua atuao;

Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu ento umadiscusso em torno da criao das fundaes pblicas, que, segundo a nova redao,

no seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criao autorizada por lei. O STF analisou

essa mudana e foi estabelecido que, atualmente, h duas modalidades de fundao

pblica: as de direito pblico e as de direito privado. Aquelas so criadas por lei

especfica; estas, pelo registro do ato constitutivo, aps autorizao em lei especfica.

Assim, autarquias e fundaes pblicas de direito pblico so criadas por lei. Fundaes

pblicas de direito privado, empresas pblicas e sociedades de economia mista tm sua

criao autorizada por lei e so criadas pelo de seu ato constitutivo. A lei especficaautoriza a instituio da entidade; a partir desta autorizao, o chefe do Poder Executivo

edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto levado a

registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, conforme o caso;

com a efetivao do registro a entidade adquire personalidade jurdica.

Outro ponto em relao s entidades da administrao indireta est no seu controle. De

um lado, a entidade da Administrao Indireta tem o direito de exercer com certa

independncia a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administrao); de

outro, tem o dever de exercer esta atividade, tambm com base nos termos postos na lei.Tal noo essencial para que possamos entender a extenso do controle exercido pelos


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rgos centrais da Administrao sobre as entidades da Administrao Indireta a eles

vinculadas.

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:

Disso resultam dois aspectos concernentes s entidades que exercem

servios pblicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-

administrao, que lhes confere o direito de exercer, com

independncia, o servio que lhes foi outorgado por lei, podendo opor

esse direito at mesmo pessoa poltica que as instituiu. De outro lado,

o dever de desempenhar esse servio, o que as coloca sob fiscalizao

do Poder Pblico; este precisa assegurar-se de que aquela atividade

que era sua e foi transferida a outra pessoa poltica seja exercida

adequadamentePortanto podemos definir a tutela ou controle finalstico como o controle exercido pelos

rgos centrais da Administrao Direta sobre as entidades da Administrao Indireta a

eles vinculadas, nas hipteses expressamente previstas em lei e na forma por esta

estabelecida. No h relao de subordinao, de hierarquia, entre a Administrao

Direta e as entidades da Administrao Indireta, mas sim um controle finalstico.

Na esfera federal a tutela denominada superviso ministerial e tem como objetivos,

segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:

I a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da

entidade;

II a harmonia com a poltica e a programao do Governo no setor de

atuao da entidade;

III a eficincia administrativa;

IV a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

1.3.1Autarquias

As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, institudas diretamente por lei

especfica, para o desempenho de atividades tpicas de Estado, gozando de todas as

prerrogativas e sujeitando-se a todas as restries estabelecidas para a Administrao

Pblica Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autarquia :

A pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de

auto-administrao, para o desempenho de servio pblico


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descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da

lei.

E para Jos dos Santos Carvalho Filho:

Pessoa jurdica de direito pblico, integrante da Administrao Indireta,

criada por lei para desempenhar funes que, despidas de carter

econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.

As autarquias no so subordinadas Administrao Direta, mas apenas vinculadas aos

seus rgos centrais, para fins de tutela. As autarquias possuem natureza jurdica de

direito pblico, a exemplo das pessoas polticas. Em virtude disto so criadas diretamente

pela lei instituidora, sem necessidade de registro. importante ressaltar que essas

entidades detm poder de auto-administrao, mas no de auto-organizao; em outras

palavras, possuem capacidade de gerir a si prprias, mas dentro dos parmetrosestabelecidos pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar. Sua

personalidade jurdica de direito pblico e o fato de exercerem atividades tipicamente

estatais so seus diferenciais quanto s demais entidades da Administrao Indireta.

As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso que indica a

natureza de sua atividade (sempre prestao de servios tipicamente estatais) e o fato de

constiturem uma pessoa jurdica, com capacidade de adquirir direitos e contrair

obrigaes em nome prprio.

A natureza de direito pblico das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e

privilgios das pessoas polticas, dentre eles o processo especial de execuo, previsto

no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juzo; o duplo grau

de jurisdio obrigatrio; o juzo privativo na Justia Federal, quando federais; a

impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributria; a autoexecutoriedade de seus

atos, entre tantos outros.

1.3.2 Fundaes Pblicas

As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela atribuio

de personalidade jurdica a um patrimnio e pela sua destinao a um fim especfico,

sempre de carter social. Elas so constitudas por um patrimnio particular com o

objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um servio de ndole social, como sade,

educao e assistncia.

As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange finalidade

social e ao objeto no-lucrativo, s que o Poder Pblico que cria a entidade, afetando

para tanto parcela do patrimnio pblico.


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Alguns autores admitem a participao de capital privado nas fundaes pblicas.

Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada exclusivamente por recursos

pblicos. O que se aceita que a fundao, depois de criada com recursos

exclusivamente pblicos, possa receber tambm recursos de particulares para a

manuteno de suas atividades.

Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como:

A entidade dotada de personalidade jurdica de Direito Privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o

desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou

entidades de Direito Pblico, com autonomia administrativa, patrimnio

gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado

por recursos da Unio e outras fontes.No que se refere s fundaes pblicas de direito privado, so elas regidas por um regime

jurdico hbrido, em parte pblico e em parte privado. Segundo Di Pietro, quando a

Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se submete ao direito comum

em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico.

Portanto, o regime jurdico preponderantemente aplicvel s fundaes pblicas de direito

privado o regime jurdico de direito privado.

Entretanto, em muitos casos ser o direito pblico aplicvel s fundaes pblicas de

direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle administrativo; ao controleexterno a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas; necessidade de

lei especfica para autorizar sua criao e extino; vinculao finalidade da lei que as

instituiu; legitimidade passiva para responder em ao popular; necessidade de

contratao de seus empregados por concurso pblico; obrigatoriedade de

procedimento licitatrio, previsto na Lei 8.666/93, para a celebrao de seus contratos;

equiparao de seus empregados aos servidores pblicos para diversos fins; imunidade

tributria recproca etc.

1.3.3 Empresas Pblicas e Sociedades de EconomiaMista

Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da

Administrao Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, aps autorizao em

lei especfica. Elas possuem capital majoritariamente pblico e sempre sob a forma de

sociedade annima, para o desempenho de atividade econmica de produo ou

comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos.

Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da AdministraoIndireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo aps autorizao em lei especfica.


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At aqui igual s SEM. A diferena que seu capital exclusivamente pblico. Elas

tambm no possuem uma forma jurdica especfica, podendo ser constitudas sob

qualquer forma jurdica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econmica

de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios pblicos.

Podemos perceber que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so

entidades com personalidade jurdica de direito privado, independentemente da atividade

desempenhada, a qual pode consistir na explorao de atividade econmica ou na

prestao de servios pblicos.

As empresas pblicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem

personalidade de direito privado, ora so regidas por regime jurdico de direito pblico, ora

de direito privado. Quando explorarem atividade econmica de produo ou

comercializao de bens, rea tipicamente privada, sero regidas principalmente peloregime jurdico de direito privado, equiparando-se s demais empresas atuantes no

mercado quanto aos direitos e obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrios.

Aplica-se o art. 173 da CF88.

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a

explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida

quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a

relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

1 A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, dasociedade de economia mista e de suas subsidirias que explorem

atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou

prestao de servios, dispondo sobre:

I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela

sociedade;

II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas,

inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas

e tributrios;III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes,

observados os princpios da Administrao Pblica;

IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e

fiscal com a participao de acionistas minoritrios;

V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos

administradores.

2 As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no

podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.


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9.1. enquanto no for editado o estatuto a que se refere o art. 173, 1,

da Constituio Federal, as empresas pblicas, as sociedades de

economia mista e suas subsidirias que explorem atividade econmica

de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servios

devem observar os ditames da Lei n 8.666/1993 e de seusregulamentos prprios, podendo prescindir da licitao para a

contratao de bens e servios que constituam sua atividade-fim, nas

hipteses em que o referido Diploma Legal constitua bice

intransponvel sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da

observncia dos princpios aplicveis Administrao Pblica, bem

como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatrio;

1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS

Vamos ver agora as mudanas institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de

flexibilizar a administrao pblica brasileira.

1.4.1Agncias Reguladoras

As agncias reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrncia do

processo de privatizao de servios pblicos promovido no Brasil na dcada passada.Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em quatro setores, entre eles o de

produo de bens e servios para o mercado. Os rgos e entidades que atuassem

nesse setor deveriam ser privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de

telecomunicaes, transportes, minerao, energia eltrica, entre outros.

O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades at ento por ele

diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestao direta desses servios,

ele no poderia abandon-los completamente, deveria manter sua regulao e

fiscalizao. Para tanto, instituiu as agncias reguladoras.

Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro h dois tipos de agncias reguladoras em nosso

ordenamento jurdico:

1. As que exercem poder de polcia, a partir de limitaes administrativas

determinadas em lei, de que so exemplos a Agncia nacional de Sade

Pblica Complementar (ANS)b e a Agncia nacional de Vigilncia Sanitria

(ANVISA);

2. As que exercem poder regulatrio e fiscalizatrio de atividades objeto deconcesso, permisso ou autorizao de servio pblico (energia eltrica,


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telecomunicaes etc.), ou de concesso para explorao de bem pblico

(petrleo e outros recursos minerais, rodovias, etc.).

As atuais agncias reguladoras tm sido institudas sob a forma de autarquias especiais.

Isto tem dois objetivos. O primeiro permitir que possam exercer atividades tpicas doPoder Pblico. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurdicas de direito

pblico podem exercer atribuies tpicas de Estado. O segundo conferir maior

independncia a essas agncias, retirando elas da subordinao hierrquica da

administrao direta.

Contudo, o legislador vai alm, caracterizando-as como autarquias em regime especial,

que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,

normalmente relacionadas ampliao de sua autonomia administrativa e financeira.

Para exemplificar, a seguir est o art. 8, 2, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL: 2 A natureza de autarquia especial conferida Agncia

caracterizada por independncia administrativa, ausncia de

subordinao hierrquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia

financeira.

A Lei n. 9.986/2000, que dispe sobre a gesto de recursos humanos das agncias

reguladoras, determina que:

Art. 9 Os Conselheiros e os Diretores somente perdero o mandato emcaso de renncia, de condenao judicial transitada em julgado ou de

processo administrativo disciplinar.

Pargrafo nico. A lei de criao da Agncia poder prever outras

condies para a perda do mandato.

Portanto, para conferir maior autonomia das agncias reguladoras, seus diretores tero

mandato fixo, fixado na lei de criao da agncia, e s podero perder o cargo em virtude

de deciso judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criao da

agncia pode estabelecer outras formas de perda de mandato.

Apesar de possurem maior independncia, no significa que no h nenhum tipo de

controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princpios da administrao

pblica e ao poder de superviso do ministrio ou secretaria a que estejam vinculadas.

Assim, apesar de seus diretores possurem mandato fixo, podem ser retirados do cargo

por processo administrativo caso infrinjam algum dos princpios administrativos.

As agncias reguladoras possuem as mesmas atribuies que estariam na competncia

do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:regulamentar os servios que constituem objeto de delegao, realizar o procedimento


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licitatrio para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, celebrar o

contrato de concesso ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga de autorizao,

definir o valor da tarifa e da sua reviso ou reajuste, controlar a execuo dos servios,

aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a resciso amigvel,

fazer a reverso dos bens ao trmino da concesso, exercer o papel de ouvidor dedenncias e reclamaes dos usurios.

Isso significa que a lei, ao criar a agncia reguladora, est tirando do Poder Executivo

todas essas atribuies para coloc-las nas mos da agncia. Isto um dos motivos

pelos quais a criao de Agncias Reguladoras de competncia do Presidente da

Repblica.

O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias s podero ser criadas por meio de lei

especfica.XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e

autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia

mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso,

definir as reas de sua atuao;

A criao de agncias reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da

Repblica, conforme o art. 61 da CF/88:

1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica,

observado o disposto no art. 84, VI.

Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competncia para prestar e regular os servios

pblicos do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mo de suas competncias.

As agncias reguladoras tambm possuem poder normativo para regulamentar aspectos

que a lei no adentrou ou deixou margens para interpretao, ou seja, elas no poderiam

se sobrepor ao princpio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurdica.Ressaltando-se essa limitao, elas podem expedir normas de carter eminentemente

tcnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

no podem regular matria no disciplinada em lei, porque os

regulamentos autnomos no tm fundamento constitucional no direito

brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competncia

privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa

delegao teria que ser feita pela autoridade que detm o poder

regulamentar e no pelo legislador (...) As normas que podem baixarresumem-se ao seguinte: (a) regular a prpria atividade da agncia por


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meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar

conceitos jurdicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem

jurdica.

Contudo, o que tem ocorrido na prtica que as agncias reguladoras possuem umaabrangente competncia normativa, efetivamente inovando a ordem jurdica. O CESPE

tem adotado a posio de que pode ser conferido s agncias reguladoras o exerccio de

um abrangente poder normativo no que respeita s reas de sua atuao, mas no pode

ser exercido quanto s matrias reservadas lei, pela Constituio. Elas poderiam

somente editar atos secundrios. Tais atos sero atos normativos delegados ou

autorizados pela lei, restritos s reas tcnicas de competncia da agncia.

Dentro do processo de flexibilizao e do direcionamento para o controle de resultados, a

reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ao para as agnciasreguladoras. Um exemplo disso que elas no se submetem a mesma burocracia nas

licitaes que os demais rgos e entidades pblicas. Vamos ver uma questo do

CESPE:

1. (CESPE/Cmara/2002) Nota-se na legislao pertinente s agncias

reguladoras o propsito de fugir das formas licitatrias previstas nas

normas gerais de licitao.

A questo CERTA. O termo fugir parece um pouco forte demais, mas justamente

este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agncias reguladoras usassem o

prego e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento

prprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras.

Art. 37. A aquisio de bens e a contratao de servios pelas Agncias

Reguladoras poder se dar nas modalidades de consulta e prego,

observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos

termos de regulamento prprio.Pargrafo nico. O disposto no caput no se aplica s contrataes

referentes a obras e servios de engenharia, cujos procedimentos

devero observar as normas gerais de licitao e contratao para a

Administrao Pblica.

1.4.2 Contrato de Gesto

O contrato de gesto no uma inovao da reforma de 1995. J em 1991, o governoCollor instituiu as duas modalidades de contrato de gesto, praticamente as mesmas que


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temos hoje: um assinado com entidades pblicas concedendo maior autonomia e outro

assinado com entidades particulares que iriam prestar servio pblico e administrar bens

do Estado.

O primeiro tipo de contrato de gesto foi previsto no Decreto 137/91, segundo o qual asempresas estatais que viessem a celebrar contratos de gesto com a Unio ficariam

isentas do sistema de autorizao prvia, por parte da Comisso de Controle das Estatais

(CCE), de propostas referentes a preos e tarifas pblicas; admisso de pessoal; despesa

de pessoal; elaborao, execuo e reviso oramentrias; contratao de operaes de

crdito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrs e a Vale do

Rio Doce assinaram contratos de gesto.

O segundo tipo de contrato de gesto foi assinado com Associao das Pioneiras Sociais,

um servio Social Autnomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital SarahKubitscheck, de Braslia. Este hospital era mantido antes por uma fundao pblica que

foi extinta. Temos aqui a antecipao da publicizao. Segundo a Lei n. 8.246/91:

Art. 2 O Poder Executivo autorizado a promover, no prazo de noventa

dias a contar da publicao desta lei, a extino da Fundao das

Pioneiras Sociais, cujo patrimnio ser incorporado ao da Unio pelo

Ministrio da Sade.

1 O Servio Social Autnomo Associao das Pioneiras Sociais ser

incumbido de administrar os bens mveis e imveis que compem essepatrimnio, a includas as instituies de assistncia mdica, de ensino

e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundao.

As semelhanas entre as OS e a associao das pioneiras sociais so inmeras:

assuno de servios pblicos extintos, bens e servidores, recursos pblicos, celebrao

de contrato de gesto. A diferena est no tocante sua criao, uma vez que a

Associao foi criada por lei e as OS sero criadas pelo particular.

O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gesto: um dentro do poder

pblico e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional n 19 de 1998 inseriu

ento, no art. 37 da Constituio Federal, o 8 que trata do contrato de gesto dentro do

poder pblico.

8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e

entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada

mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder

pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o

rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:

I - o prazo de durao do contrato;


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II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos,

obrigaes e responsabilidade dos dirigentes;

III - a remunerao do pessoal

Este contrato de gesto pode ser assinado por qualquer rgo da administrao direta ouentidade da indireta. At mesmo empresas pblicas e sociedades de economia mista

podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como est disposto na Lei de

Responsabilidade Fiscal:

Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gesto em que se

estabeleam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, dispor

de autonomia gerencial, oramentria e financeira, sem prejuzo do

disposto no inciso II do 5 do art. 165 da Constituio.

A definio de empresa controlada est no art. 2 da LRF:

II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com

direito a voto pertena, direta ou indiretamente, a ente da Federao;

Vimos que qualquer rgo ou entidade pode assinar contrato de gesto. Porm, nem

todos recebero a qualificao de agncia executiva, esta conferida apenas para

autarquias e fundaes pblicas que executem atividades exclusivas. Veremos as

agncias executivas a seguir.

Os contratos de gesto so instrumentos da gesto por resultados. A ideia que o gestor

responsvel por determinado servio pblico deve ter maior autonomia na gesto de sua

organizao, mas em troca deve se responsabilizar pelo alcance de resultados. A isso

damos o nome de contratualizao. Segundo o Ministrio do Planejamento:

A contratualizao de desempenho institucional na administrao

pblica um procedimento de ajuste de condies especficas no

relacionamento entre rgos e entidades pblicos e privados, que

envolve a pactuao de metas de desempenho para o exerccio de

atividade pblica, orientadas ao alcance dos objetivos das polticaspblicas. Em alguns casos, a contratualizao pode proporcionar

flexibilidades e autonomias de gesto que simplifiquem processos

internos das instituies partcipes, em acordo com o estabelecido pelo

art. 37, pargrafo 8 da Constituio Federal.

Na contratualizao, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua

maioria, so os mesmos j praticados pela Administrao Pblica, entretanto, o foco e a

forma de se construir o instrumento que muda, j que se passa de uma viso anterior

focada no processo (meio), para uma nova viso focada nos resultados (fins). Desse


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modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os contratos e a prestao dos

servios somente pela correta utilizao dos recursos, atravs da tradicional prestao de

contas financeira. Agora esse no mais um critrio de avaliao do Contrato e dos

servios prestados.

Segundo Marcelo de Matos Ramos:

Dentre as opes de reforma do servio pblico que tm se verificado

em todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentao em torno

da assim chamada contratualizao. Este movimento pode ser

entendido como uma incorporao das crticas neoliberais em prol da

necessidade de um comportamento empresarial autnomo em certas

esferas de governo. De fato, a relao contratual estimula que as partes

negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel semdemasiadas ambiguidades.

Na contratualizao, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliao do alcance dos

resultados pactuados, atravs da verificao quanto ao atingimento das metas previstas

para os indicadores de desempenho.

Segundo Abrcio a criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos.

O primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor

forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de competio ede controle.

O segundo, quase como consequncia do primeiro, de que a forma contratual

evita a situao de monoplio.

Por fim, o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores

tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um marco

contratual.

1.4.3Agncias Executivas

O Plano Diretor no falava ainda em Agncias Executivas, mas sim em Agncias

Autnomas, que constitua um projeto bsico voltado para a dimenso da gesto.

Segundo o Plano:

A responsabilizao por resultados e a consequente autonomia de

gesto inspiraram a formulao deste projeto, que tem como objetivo a

transformao de autarquias e de fundaes que exeram atividades


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exclusivas do Estado, em agncias autnomas, com foco na

modernizao da gesto.

Segundo a Lei 9.649/98:

Art. 51. O Poder Executivo poder qualificar como Agncia Executiva a

autarquia ou fundao que tenha cumprido os seguintes requisitos:

I - ter um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento

institucional em andamento;

II - ter celebrado Contrato de Gesto com o respectivo Ministrio

supervisor.

1 A qualificao como Agncia Executiva ser feita em ato do

Presidente da Repblica.

Como podemos ver no art. 51, a concesso do status de Agncia Executiva depende do

preenchimento de dois requisitos pela entidade:

z A celebrao de contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor;

z A existncia de um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento

institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gesto e para a reduo

de custos, j concludo ou em andamento.

As agncias executivas teriam uma maior autonomia em trs reas, basicamente:

1. Oramento e finanas;

2. Gesto de recursos humanos;

3. Servios gerais e contratao de bens e servios.

No que se refere ao aspecto oramentrio-financeiro, pretendia-se que as Agncias

Executivas tivessem seu oramento disposto de uma forma mais agregada, com os

recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distino entre os

grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital). Assim, o gestor teria maior

discricionariedade na aplicao dos recursos.

Em relao gesto de recursos humanos, buscava-se uma relao com os servidores

baseada no desempenho e no mrito, com a definio de mecanismos financeiros de

reconhecimento, como, por exemplo, a concesso de formas de bonificao por

desempenho.

Quanto gesto dos servios gerais e contratao de bens e servios, o objetivo era

dotar as Agncias Executivas de um mnimo essencial de autonomia de gesto. A


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concesso de um limite diferenciado de dispensa de licitao para contratao de

servios, compras e obras de engenharia, como dispe o art. 24 da Lei 8.666:

Pargrafo nico. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput

deste artigo sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servioscontratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista,

empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma da

lei, como Agncias Executivas.

1.4.4 Organizaes Sociais

O segundo tipo de contrato de gesto existente o assinado com entidades de direito

privado que recebem a qualificao de Organizaes Sociais. A definio deste tipo decontrato de gesto est na Lei 9.637 de 1998:

Art. 5 Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gesto o

instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como

organizao social, com vistas formao de parceria entre as partes

para fomento e execuo de atividades relativas s reas relacionadas

no art. 1.

O contrato de gesto um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as

OS prestem servios pblicos. O Plano Diretor definiu Organizaes Sociais comoentidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtm autorizao

legislativa para celebrar contrato de gesto com esse poder, e assim ter direito dotao

oramentria. Segundo a Lei 9.637 de 2000:

Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais

pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades

sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento

tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e

sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.

O objetivo maior do Projeto Organizaes Sociais e Publicizao era permitir a

descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no exclusivos, nos

quais no existe o exerccio do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses

servios sero mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,

forem realizados pelo setor pblico no-estatal. Seriam extintas fundaes pblicas ou

outras entidades que desempenhassem atividades no exclusivas e estas atividades

seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam

ajuda do Poder Pblico para prestarem servios pblicos.


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Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizaes sociais no so uma nova

figura jurdica, mas apenas uma qualificao especial conferida a determinadas pessoas

jurdicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos

requisitos legais.

No integram a Administrao Direta nem a Indireta, nem so delegatrias de servio

pblico, pois prestam servios no exclusivos do Estado. Devemos considerar as

organizaes sociais como pessoas jurdicas de direito privado que realizam, em seu

prprio nome, atividades de interesse coletivo no-privativas de certa pessoa poltica, e

que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegao.

Um ponto que gera confuso e que devemos tomar cuidado que o Plano Diretor fala

que as fundaes pblicas seriam transformadas em OS.

Objetivos para os Servios No-exclusivos:

Transferir para o setor pblico no-estatal estes servios, atravs de um

programa de publicizao, transformando as atuais fundaes pblicas

em organizaes sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem

fins lucrativos, que tenham autorizao especfica do poder legislativo

para celebrar contrato de gesto com o poder executivo e assim ter

direito a dotao oramentria.

O que ocorre na realidade que a fundao pblica extinta e a OS absorve as suasatividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo

transformao.

A qualificao da entidade privada como OS no ocorre com o contrato de gesto, mas

sim mediante decreto do Presidente da Repblica, e s poder ocorrer se:

II - haver aprovao, quanto convenincia e oportunidade de sua

qualificao como organizao social, do Ministro ou titular de rgo

supervisor ou regulador da rea de atividade correspondente ao seu

objeto social e do Ministro de Estado da Administrao Federal eReforma do Estado.

Convenincia e oportunidade so aspectos da discricionariedade do gestor pblico, ou

seja, a qualificao de uma OS no ato vinculado mesmo que a entidade que deseje

se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua

qualificao. O MARE foi extinto e suas atribuies foram incorporadas pelo Ministrio do

Planejamento. Assim, a aprovao da qualificao cabe hoje ao ministro da rea de

atividade e ao Ministro do Planejamento.


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Poderamos entender que, no caso das OS, a responsabilizao por resultados ocorre em

troca da ajuda que o Poder Pblico concede a entidade de direito privado, ajuda esta que

recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento

para as OS:

Art. 11. As entidades qualificadas como organizaes sociais so

declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica, para

todos os efeitos legais.

Art. 12. s organizaes sociais podero ser destinados recursos

oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato

de gesto.

3 Os bens de que trata este artigo sero destinados s organizaes

sociais, dispensada licitao, mediante permisso de uso, consoanteclusula expressa do contrato de gesto.

Art. 14. facultado ao Poder Executivo a cesso especial de servidor

para as organizaes sociais, com nus para a origem.

Outra vantagem dada pelo Poder Pblico s OS est na 8.666.

Art. 24. dispensvel a licitao:

XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com asorganizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de

governo, para atividades contempladas no contrato de gesto.

Portanto, quando o governo quiser contratar das OS servios referentes s atividades

previstas no contrato de gesto, no ser necessria a realizao de licitao.

1.4.5 Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)

As Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico so muito semelhantes as OS.So pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificao

do Poder Pblico para receber fomento na prestao de atividades de interesse pblico.

A qualificao das OSCIP se dar por meio de termo de parceria, que equivalente ao

contrato de gesto assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP no representam

uma nova espcie de pessoa jurdica. So apenas entidades privadas que recebem do

Estado uma especial qualificao, mediante a assinatura de um instrumento legalmente

denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigaes de

cada um dos signatrios do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pelaentidade. Segundo a Lei 9.790/99.


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Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o

instrumento passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as

entidades qualificadas como Organizaes da Sociedade Civil de

Interesse Pblico destinado formao de vnculo de cooperao entre

as partes, para o fomento e a execuo das atividades de interessepblico previstas no art. 3 desta Lei.

Algumas das clusulas essenciais do termo de parceria so:

I - a do objeto, que conter a especificao do programa de trabalho

proposto pela Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;

II - a de estipulao das metas e dos resultados a serem atingidos e os

respectivos prazos de execuo ou cronograma;

III - a de previso expressa dos critrios objetivos de avaliao de

desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;

Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria mais um instrumento de

contratualizao, prevendo metas e indicadores para avaliao do desempenho.

Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possveis para as OS. J a Lei

9.790/99, que rege as OSCIP, no especificou as modalidades de fomento aplicveis s

entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menes genricas quanto a bens

e recursos pblicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidadescomuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicveis a todas as

entidades paraestatais, podemos citar:

Dotao de recursos oramentrios

Permisso de uso gratuito de bens pblicos

Concesso de incentivos fiscais e creditcios.

A Lei 9.790/99 traz a definio do que seria uma pessoa jurdica sem fins lucrativos:

1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa

jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou

associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais

excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,

participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o

exerccio de suas atividades, e que os aplica integralmente na

consecuo do respectivo objeto social.

Portanto, a entidade at pode ter lucro, mas deve revert-lo para seu patrimnio, sem

haver qualquer tipo de distribuio para scios. O art. 4 da Lei 9.790 determina que os


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estatutos das pessoas jurdicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor,

entre outras coisas, sobre:

VI - a possibilidade de se instituir remunerao para os dirigentes da

entidade que atuem efetivamente na gesto executiva e para aquelesque a ela prestam servios especficos, respeitados, em ambos os

casos, os valores praticados pelo mercado, na regio correspondente a

sua rea de atuao;

Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP

podem receber remunerao.

A fim de evitar divergncias quanto s atividades que poderiam ser consideradas como de

interesse coletivo, o art. 3, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as

finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:

1. assistncia social;

2. promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;

3. promoo gratuita da educao ou da sade;

4. promoo da segurana alimentar e nutricional;

5. defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do

desenvolvimento sustentvel;

6. promoo do voluntariado;7. promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;

8. experimentao, no lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de

sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;

9. promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria

jurdica gratuita de interesse suplementar;

10. promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia

e de outros valores universais;

11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo edivulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos.

O art. 2 veda a algumas pessoas jurdicas a possibilidade de obter a qualificao como

OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tpico anterior. So

elas:

as sociedades comerciais, sindicatos, associaes de classe ou de representao

de categoria profissional;

as instituies religiosas ou voltadas para a disseminao de credos, cultos,prticas e vises devocionais e confessionais;


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as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes;

as entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um

crculo restrito de associados ou scios;

as entidades e empresas que comercializam planos de sade e assemelhados; as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas mantenedoras;

as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas mantenedoras;

as organizaes sociais;

as cooperativas;

as fundaes pblicas;

as fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo

pblico ou por fundaes pblicas;

as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipos de vinculao com oSistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituio Federal.

Vimos que a qualificao das OS se insere no poder discricionrio dos Ministros, que

podem no aprov-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. J no caso

das OSCIP, a qualificao ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:

2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao

cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.

2 Federalismo

O Estado Moderno e Contemporneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma

federada, quando se conjugam vrios centros de poder autnomo, e a forma unitria,

caracterizada por um poder central que conjuga o poder poltico.

Segundo Paulo Bonavides:

Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica,a mais homognea.

O modelo unitrio se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurdico,

excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralizao da

execuo das leis e da gesto dos servios. No Estado unitrio, poder constituinte e

poder constitudo se exprimem por meio de instituies que representam slido conjunto,

bloco nico.

Bonavides classifica os Estados unitrios em centralizados e descentralizados. Podemos

dizer que existem duas formas de centralizao: a poltica e a administrativa, que esto


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presentes no Estado unitrio centralizado. A centralizao poltica se exprime pela

unidade do sistema jurdico, comportando o pas um s direito e uma s lei. A

centralizao administrativa implica na unidade quanto execuo das leis e quanto

gesto dos servios.

J o Estado unitrio descentralizado definido por alguns autores como uma terceira

forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores ainda considera o

Estado Regional como um Estado unitrio, s que mais descentralizado.

No Estado unitrio s podemos falar em descentralizao administrativa, j que se trata

de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que apenas transmite

determinada parcela de poderes s coletividades territoriais, conservando, porm, intacta

e permanente tutela sobre os quadros locais de competncia. Por conseguinte, o trao

definidor da descentralizao administrativa vem a ser a ausncia precisa de autonomia eindependncia.

Etimologicamente, federao quer dizer pacto, aliana. O Estado Federal , portanto, uma

aliana ou unio de Estados. Trata-se de um fenmeno moderno, que s aparece no

sculo XVIII, no tendo sido conhecido na Antiguidade e na Idade Mdia. O Estado

Federal nasceu com a constituio dos Estados Unidos da Amrica, em 1787.

Vamos ver algumas definies de Estado Federal:

O federalismo uma forma de organizao do Estado contemporneoque nasceu do equilbrio dialtico entre a centralizao e a

descentralizao do poder poltico.

O Estado federal , pois, aquele que melhor corresponde necessidade

de manuteno da unidade na diversidade.

O sistema federal pode ser definido como uma forma de organizao do

Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do

poder poltico, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autnomas

de poder: uma central, que constitui o governo federal, e outradescentralizada, que constitui os governos-membro, sendo que ambas

tm poderes nicos e concorrentes para governar sobre o mesmo

territrio e as mesmas pessoas.

Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o

poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade

estatal.


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Pode-se denominar Estado composto o que divisvel em partes

internas que merecem o nome de Estados e que so unidas entre si por

um vnculo de sociedade.

Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princpios essenciais:

a lei da participao: os estados membros tomam parte da formao da vontade

estatal referida a toda ordem federativa.

a lei da autonomia: h competncia constitucional prpria e primria para

organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traados pela

Constituio federal. No depende da Unio naquilo que constitui a esfera de suas

atribuies especficas. dotado de poder constituinte

O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas. Alm dogoverno federal, existem governos estaduais dotados de autonomia poltica, podendo fixar

sua prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a

Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo federal foi

constitudo o poder legislativo bicameral, em que o Senado o rgo de representao

dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees, assegurar-se a todas as

unidades federadas igual nmero de representantes. Na outra casa o povo que est

representado.

Podemos dizer que so trs os tipos de autonomia de que so dotadas as unidadesfederadas:

Auto-Organizao: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem suas

prprias constituies e leis;

Autogoverno: refere-se eleio dos governadores e dos Deputados Estaduais,

que governaro o estado sem nenhuma interveno da Unio. Refere-se tambm a

possibilidade de montarem seus prprios poderes.

Auto-Administrao: manifesta a capacidade de cada ente poltico para prestar osservios e desempenhar as atividades a eles cometidas.

Toda federao deriva de uma situao federalista. Duas condies conformam esse

cenrio. A primeira a existncia de heterogeneidades que dividem uma determinada

nao, de cunho territorial (grande extenso e/ou enorme diversidade fsica), tnico,

lingustico, scio-econmico (desigualdades regionais), cultural e poltico (diferenas no

processo de constituio das elites dentro de um pas e/ou uma forte rivalidade entre

elas). Qualquer pas federativo foi assim institudo para dar conta de uma ou mais

heterogeneidades. Se um pas desse tipo no constituir uma estrutura federativa,


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dificilmente a unidade nacional manter a estabilidade social ou, no limite, a prpria nao

corre risco de fragmentao.

A segunda condio federalista a existncia de um discurso e de uma prtica

defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurandoformas de manter a integridade territorial em um pas marcado por heterogeneidades. A

coexistncia dessas duas condies essencial para montar-se um pacto federativo.

Dalmo Dallari elenca as seguintes caractersticas fundamentais do Estado Federal:

1. A unio faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que aderiram

federao perdem a condio de Estados:

No caso norte-americano, como no brasileiro e em vrios outros, foi dado o nome

de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifcio poltico, porquantona verdade no so Estados, j que eles perdem sua soberania.

2. A base jurdica do Estado Federal uma Constituio, no um tratado:

Baseando-se a unio numa Constituio, todos os assuntos que possam interessar

a qualquer dos componentes da federao devem ser conduzidos de acordo com

as normas constitucionais.

3. Na federao no existe direito de secesso:

Uma vez efetivada a adeso de um Estado este no pode mais se retirar por meios

legais. Em algumas Constituies expressa tal proibio, mas ainda que no

seja, ela implcita.

4. S o Estado Federal tem soberania:

Os Estados que ingressam na federao perdem sua soberania no momento

mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia poltica limitada. Do

ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece como um Estado

simples. A soberania reside na Unio e no nos Estados-membros, que no fazemparte da ordem jurdica internacional. Da porque o direito de representao ativa e

passiva, a nacionalidade, o territrio, o direito de guerra e paz, etc. matria da

competncia da Unio.

Do ponto de vista, porm, do direito pblico interno, o Estado Federal aparece em

seu aspecto complexo, uma unio de Estados, uma ordem jurdica em que

coexistem e cooperam dois poderes estatais: o da Unio e o dos Estados.

5. No Estado Federal as atribuies da Unio e as das unidades federadas sofixadas na Constituio, por meio de uma distribuio de competncias:


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No existe hierarquia na organizao federal, porque a cada esfera de poder

corresponde uma competncia determinada. No caso norte-americano os Estados,

que estavam organizando a federao, outorgaram certas competncias Unio e

reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas

Constituies dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa acompetncia dos Estados e outorgam Unio os poderes residuais, havendo

casos, ainda, de atribuio de poderes expressos Unio e s unidades

federadas.

No Brasil, para a Unio e os Municpios foram outorgadas competncias

expressas, enquanto os Estados ficaram com a competncia residual, ou seja,

foram outorgadas todas as competncias que no lhes tenham sido expressamente

vedadas na Constituio.

Modernamente, tornou-se comum a atribuio de competncias concorrentes, ou

seja, outorga de competncias Unio e s unidades federadas para cuidarem do

mesmo assunto, dando-se precedncia, apenas neste caso, Unio.

A Constituio Federal, que fixa a competncia da Unio e dos Estados,

elaborada ou aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitao que

ela faz na competncia deles uma auto-limitao.

6. A cada esfera de competncias se atribui renda prpria:

Este um ponto de grande importncia e que s recentemente comeou a ser

cuidadosamente tratado. Como a experincia demonstrou, dar-se competncia o

mesmo que atribuir encargos. indispensvel, portanto, que se assegure a quem

tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrrio a autonomia

poltica se torna apenas nominal, pois no pode agir, e agir com independncia,

quem no dispe de recursos prprios.

7. O poder poltico compartilhado pela Unio e pelas unidades federadas:

Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e

existem governos estaduais, dotados de autonomia poltica, podendo fixar sua

prpria orientao nos assuntos de seu interesse, desde que no contrariem a

Constituio Federal. Para assegurar a participao dos Estados no governo

federal foi constitudo o poder legislativo bicameral. O Senado o rgo de

representao dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas excees,

assegurar-se a todas as unidades igual nmero de representantes. Na outra Casa

do poder legislativo o prprio povo quem se faz representar.


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8. Os cidados do Estado que adere federao adquirem a cidadania do Estado

Federal e perdem a anterior:

No h uma coexistncia de cidadanias, como no h tambm, em relao aos

direitos de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ouresidam nas diferentes unidades da federao.

Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser

capaz de dificultar, ainda que no impedir, a acumulao de poder num s rgo,

dificultando por isso a formao de governos totalitrios. A par disso, assegurou

oportunidades mais amplas de participao no poder poltico, pois aqueles que no

obtiverem ou no desejarem a liderana federal podero ter acesso aos poderes locais.

Os entes federativos tm instrumentos polticos para defender seus interesses e direitos

originrios. Um deles a existncia de cortes constitucionais, que garantem a integridade

contratual do pacto originrio, ou seja, da Constituio. No nosso caso o STF. Outro

instrumento uma segunda casa legislativa representante dos interesses regionais

(geralmente o Senado). H ainda a representao desproporcional dos entes menos

populosos (e muitas vezes mais pobres) na cmara baixa. Por fim, h o grande poder de

limitar mudanas na Constituio, criando um processo decisrio mais intrincado, que

exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, necessria a aprovao dos legislativos

estaduais ou provinciais. E mais: alguns princpios bsicos da federao no podem seremendados em hiptese alguma, como caso das clusulas ptreas.

Alm desses aspectos, a organizao federativa favorece a preservao de

caractersticas locais, reservando uma esfera de ao autnoma a cada unidade

federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorvel

defesa das liberdades do que o Estado centralizado.

Outra vantagem que ele se mostra mais democrtico, pois assegura maior aproximao

entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fcil aos

rgos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central.

Maria Hermnia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo um sistema baseado na

distribuio territorial do poder e autoridade entre as instncias de governo,

constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e

subnacionais sejam independentes na sua esfera prpria de ao. O Federalismo

constitui um compromisso peculiar entre difuso e concentrao do poder poltico em

virtude de algum modelo compartilhado de nao e de graus socialmente desejados de

integrao poltica e de equidade social. Segundo a autora:


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O Federalismo caracteriza-se, assim, pela no centralizao, isto , pela

difuso dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade

no resulta da delegao de um poder central, mas conferida por

sufrgio popular.

Os que so contra a organizao federativa entendem que o Estado Federal

inadequado para a poca atual, em que, para atender a solicitaes muito intensas,

necessrio um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado o da

planificao. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma

planificao global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais,

econmicos e financeiros disponveis. O Estado Federal dificulta, e s vezes impede

mesmo, a planificao, pois constitucionalmente impossvel obrigar uma unidade

federada a enquadrar-se num plano elaborado pela Unio.

Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a disperso dos

recursos, uma vez que obriga a manuteno de mltiplos aparelhos burocrticos, sempre

dispendiosos e desejando executar seus prprios planos. Argumenta-se ainda que a

organizao federativa tende a favorecer a ocorrncia de conflitos jurdicos e polticos,

pela coexistncia de inmeras esferas autnomas, cujos limites nem sempre podem ser

claramente fixados.

2.1 RELAES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

Segundo Maria Hermnia Tavares de Almeida:

Por serem estruturas no-centralizadas, os sistemas federais

contemporneos que, a exemplo dos estados unitrios, se

caracterizam pela presena de significativo intervencionismo estatal

moldam formas peculiares de relaes intergovernamentais,

constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades

de interao necessariamente baseadas na negociao entre esferas de

governo. Assim, a existncia de competncias concorrentes e de

competncias comuns entre instncias governamentais resulta seja da

natureza no centralizada do federalismo, seja da onipresente

interveno do Estado.

A autora afirma que a literatura sobre a temtica descreve que as relaes

intergovernamentais variam muito entre os diversos pases que adotaram o Federalismo,

bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela apresenta uma

classificao com trs tipos de arranjos federativos.


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1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano originrio, no

qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda que existam e sejam

exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e

separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes

so prprias".

Os dois outros resultam da transformao do arranjo dual, em consequncia da tendncia

expanso do mbito do governo federal, isto , de um processo mais ou menos

acentuado de centralizao.

2. O federalismo centralizado implica na transformao dos governos estaduais e

locais em agentes administrativos do governo federal. Este possui um forte

envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, alm de primazia decisria

e de recursos.3. J o federalismo cooperativo comporta graus diversos de interveno do poder

federal e se caracteriza por formas de ao conjunta entre instncias de governo,

nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisria e

capacidade prpria de financiamento.

O fato que a soberania compartilhada s pode ser mantida ao longo do tempo caso

estabelea-se uma relao de equilbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua

interdependncia.

A interdependncia federativa no pode ser alcanada pela mera ao impositiva e

piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitrio, pois uma federao

supe uma estrutura sustentada por uma soberania compartilhada. claro que as esferas

superiores de poder estabelecem relaes hierrquicas frente s demais, seja em termos

legais, seja em virtude do auxlio e do financiamento s outras unidades governamentais.

O governo federal tem prerrogativas especficas para manter o equilbrio federativo e os

governos intermedirios igualmente detm forte grau de autoridade sobre as instncias

locais. Mas a singularidade do modelo federal est na maior horizontalidade entre os

entes, devido aos direitos originrios dos pactuantes subnacionais e sua capacidadepoltica de proteger-se.

O compartilhamento de poder e deciso em uma federao, desde a sua inveno nos

Estados Unidos, pressupe a existncia de controles mtuos entre os nveis de governo

trata-se dos checks and balances, ou feios e contrapesos. O objetivo desse

mecanismo a fiscalizao recproca entre os entes federativos para que nenhum deles

concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais.

Assim sendo, a busca da interdependncia em uma federao democrtica tem de ser

feita conjuntamente com o controle mtuo.


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Mas, alm da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da

necessidade de checks and balances entre os nveis de governo, um novo aspecto torna

mais complexo o funcionamento das federaes. que o desenvolvimento recente dos

Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, especialmente

no que se refere expanso das polticas sociais. No caso dos sistemas federais, em quevigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de

shared decision making, ou processo decisrio compartilhado, ou seja, de

compartilhamento de decises e responsabilidades. A interdependncia enfrenta aqui o

problema da coordenao das aes de nveis de governo autnomos, aspecto-chave

para entender a produo de polticas pblicas em uma estrutura federativa

contempornea.

Paul Pierson define o funcionamento das relaes intergovernamentais no federalismo da

seguinte forma:

Mais do que um simples cabo de guerra, as relaes

intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competio,

cooperao e acomodao.

Da toda federao ter de combinar formas benignas de cooperao e competio. No

caso da primeira, no se trata de impor formas de participao conjunta, mas de instaurar

mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos.

Ganham importncia as funes do Estado ligadas a integrao das unidades federadas. preciso uma coordenao dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrcio:

O governo federal tambm pode ter um papel coordenador e/ou indutor.

Por um lado, porque em vrios pases os governos subnacionais tm

problemas financeiros e administrativos que dificultam a assuno de

encargos. Por outro, porque a Unio tem por vezes a capacidade de

arbitrar conflitos polticos e de jurisdio, alm de incentivar a atuao

conjunta e articulada entre os nveis de governo no terreno das polticas

pblicas.

Por outro lado, as federaes requerem determinadas formas de competio entre os

nveis de governo. Primeiro, devido importncia dos controles mtuos como instrumento

contra a dominao de um nvel de governo sobre os demais. Alm disso, a competio

federativa pode favorecer a busca pela inovao e pelo melhor desempenho das gestes

locais, j que os eleitores podem comparar o desempenho dos vrios governantes, uma

das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos.

Contudo, a competio pode trazer uma srie de problemas. O primeiro refere-se ao

excesso de concorrncia, que afeta a solidariedade entre as partes. Quanto mais


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heterogneo um pas, em termos socioculturais ou scio-econmicos, mais complicada

a adoo nica e exclusiva da viso competitiva do federalismo. Outro problema a

guerra fiscal, como vermos a seguir.

O desafio encontrar caminhos que permitam a melhor adequao entre competio ecooperao, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos.

Segundo Daniel Elazar:

Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um

equilbrio adequado entre cooperao e competio e entre o governo

central e seus componentes.

2.1.1 Vantagens e Desvantagens da DescentralizaoO federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nvel de governo

deve ser responsvel por quais tributos e pelo provimento de quais bens pblicos. A ideia

que essa escolha leve em considerao a busca pela maior eficincia. Por exemplo, o

Imposto de Renda mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidados

podem ter fontes de renda em diferentes regies, o que dificultaria a sua fiscalizao

pelos estados. J o IPTU est sob a responsabilidade dos municpios porque estes

possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imveis. J o IPVA arrecadado

pelos estados porque, caso cada municpio estabelecesse sua alquota, as pessoas

poderiam registrar seus veculos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre os

estados, mas em menor escala.

Quanto prestao de servios pblicos, muitos defendem o princpio da subsidiariedade,

segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municpios,

s havendo interveno federal quando essencial. A Unio atuar principalmente nas

reas de interesse de todo o pas, como segurana nacional, transporte areo, controle

da inflao, etc.

So apresentadas as seguintes vantagens da descentralizao:

Melhor conhecimento da realidade local: em pases com vastas dimenses e

grandes heterogeneidades entre as regies, o gestor municipal conhece melhor as

necessidades de sua comunidade do que o gestor federal;

Facilidade do controle social: quando as decises so tomadas pela gesto local,

elas esto mais prximas das comunidades e as pessoas podem fiscalizar mais de

perto a utilizao dos recursos pblicos;

Maior relao entre os tributos pagos e os servios ofertados: quando o gestorlocal arrecada os tributos e presta os servios, o cidado percebe mais facilmente


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Maior corrupo: muitos autores entendem que a corrupo maior na gesto

local. Primeiro porque h maior proximidade entre as pessoas e a relao pessoal

favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia est mais sujeita a

presses polticas e no to preparada e bem paga quanto a do nvel federal;

Externalidades: quando a deciso sobre a tributao e a alocao de servios est

com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas externalidades, como:

- Exportao de tributos: a localidade pode se financiar com tributos pagos

por outras regies. O ICMS cobrado, na maior parte, na origem da

mercadoria. Porm, quem paga o tributo o consumidor do bem. Assim, o

estado fixa a alquota de um tributo pago por outros entes;

- Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir

polticas que gerem benefcios para outras localidades. Por exemplo, umapoltica de despoluio de um rio pode beneficiar cidades que estejam na

continuao do mesmo. Porm, o gestor no considera esses benefcios no

momento de decidir se implementa ou no a poltica;

- Comportamento carona (free rider): como o investimento de um municpio

em determinadas polticas pode tambm favorecer outras cidades, estas

podem optar por esperar que a outra faa os investimentos, pegando carona

nos benefcios. Um exemplo no Brasil so os municpios que contratam vans

e nibus para levar seus cidados para se tratarem em hospitais de outrosmunicpios.

2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL

Nos EUA, o surgimento do Estado Federal est relacionado necessidade de unio entre

treze ex-colnias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram

pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central.

No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari:

Partiu-se da existncia de uma unidade com poder centralizado e se

distribuiu o poder poltico entre vrias unidades, sem eliminar o poder

central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdiviso

administrativa chamada Provncia, recebeu uma parcela de poder

poltico e a afirmao formal de sua

administracao publica para a esaf aula 03

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