seri buku brr - buku 2 - keuangan

8/2/2019 Seri Buku BRR - Buku 2 - Keuangan

1/163


2/163


3/163

KEUANGANTujuh Kunci Pengelolaan Dana Bantuan

yang Efektif


4/163

ISBN 978-602-8199-33-9

Penyusunan Seri Buku BRR ini didukung oleh Multi Donor Fund (MDF)

melalui United Nations Development Programme (UNDP) Technical Assistance to BRR Project

Pengarah : Kuntoro Mangkusubroto

Penggagas : min Subekti

Editor : endrawati Suhartono (Koordinator)

Harumi Supit

Margaret Agusta (Kepala)

Ed itor Ba ha sa : M arg ar et Ag us ta

Penulis : ichida Ul-Aflaha

Hal Sullivan

Hendro Prasetyo

Margaret Mockler

Roy Rahendra

Terry ODonnell

Alih Bahasa ke Indonesia

Editor : Harumi Supit

Ed itor Ba ha sa : Ihs an Ab du l S al am

Pe nte rje ma h : H arr y B ha sk ara

Prima Rusdi

Fotografi : Arif Ariadi

Bodi ChandraD es ai n Gr af is : B ob by Har ya nto (K ep al a)

Em Samudra

Edi Wahyono

Erwin Santoso

Mistono

Wasito

Penyelaras Akhir : Aichida UlAflaha

Heru Prasetyo

Intan Kencana Dewi

Maggy Horhoruw

Ricky Sugiarto (Kepala)

Ratna Pawitra Trihadji

BADAN REHABILITASI DAN REKONSTRUKSI NADNIAS(BRR NADNIAS)

16 April 2005 - 16 April 2009

Kantor Pusat

Jl. Ir. Muhammad Thaher No. 20

Lueng Bata, Banda Aceh

Indonesia, 23247

Telp. +62-651-636666

Fax. +62 51-637777

Kantor Perwakilan Nias

Jl. Pelud Binaka KM. 6,6

Ds. Fodo, Kec. Gunungsitoli

Nias, Indonesia, 22815

elp. +62 39-22848

Fax. +62 39-22035

www.e-aceh-nias.org

know.brr.go.id

Kantor Perwakilan Jakarta

Jl. Galuh ll No. 4, Kabayoran Baru

Jakarta Selatan

Indonesia, 12110

Telp. +62-21-7254750

Fax. +62-21-7221570


5/163

Me a ui Seri Bu u BRR ini, Pemerinta eserta se uru ra yat In onesia an BRR en a

menyampaikan rasa terima kasih yang mendalam atas uluran tangan yang datang dari

seluruh dunia sesaat setelah gempa bertsunami yang melanda Aceh pada 26 Desember

2004 serta gempa yang me an a Kepu auan Nias pa a 28 Maret 2005.

Empat tahun berlalu, tanah yang dulu porakporanda kini ramai kembali seiring dengan

ergo a nya ritme e i upan masyara at. Capaian ini merupa an ua omitmen yang

teguh dari segenap masyarakat lokal serta komunitas nasional dan internasional yang

menyatu engan etanggu an an semangat para or an yang se amat mes i te a

kehilangan hampir segalanya.

Berbagai dinamika dan tantangan yang dilalui dalam upaya keras membangun kembali

permukiman, rumah sakit, sekolah, dan inrastruktur lain, seraya memberdayakan para

penyintas untuk menyusun kembali masa depan dan mengembangkan penghidupan

mere a, a an mem eri an pema aman penting ter a ap proses pemu i an i Ace an

Nias.

Ber asar an a terse ut, me a ui a aman a aman yang a a i a am u u ini,BRR ingin berbagi pengalaman dan hikmah ajar yang telah diperoleh sebagai sebuah

sumbangan kecil dalam mengembalikan budi baik dunia yang telah memberikan

dukungan sangat berharga dalam membangun kembali Aceh dan Nias yang lebih baik

an e i aman; se agai catatan sejara tentang se ua perja anan emanusiaan yang

menyatukan dunia.


6/163


7/163

Saya bangga,kita dapat berbagi pengalaman, pengetahuan, dan pelajaran

dengan negara-negara sahabat. Semoga apa yang telah kita lakukandapat menjadi sebuah standar dan benchmark bagi upaya-upaya serupa,

baik di dalam maupun di luar negeri.

Sam utan Presi en Susi o Bam ang Yu oyonopa a Upacara Pem u aran BRR i Istana Negara, 17 Apri 2009

entang keberangkatan tim BRR untuk Kon erensi Tsunami Global Lessons Learnedi Markas Besar PBB di New York, 24 April 2009


8/163

Upaya Pemulihan pascagempa bertsunami di Aceh dan Nias melibatkan lebih dari 900 lembaga

nasional dan internasional yang mewakili 55 negara. Lebih dari dua pertiga dana Pemulihan

berasal dari dunia internasional. Foto: BRR/Arif Ariadi


9/163

Dafar IsiPendahuluan x

Bagian 1. Mengubah Janji Menjadi Komitmen 1Kemurahan Hati yang Belum Pernah Terjadi 1

Faktor-faktor Eksternal yang Memengaruhi Lingkup dan Bentuk Bantuan 3Terbentuknya BRR 5Tantangan ke Depan 6Membangun Kredibilitas 7Menjaga Hubungan dengan Para Pendonor dan Badan-badan Pelaksana 8Kesimpulan dan Observasi 15

Bagian 2. Memadukan Alokasi dengan Kebutuhan Nyata 19Kerusakan Skala Besar dan Respons Skala Besar 19Kesenjangan yang Senantiasa Ada 25Pergeseran ke Arah Model Fasilitasi Terarah 30Komponen dari Pendekatan Fasilitasi Terarah 31Evaluasi Paruh Waktu 34Mekanisme Koordinasi 37Kesimpulan 39

Bagian 3. Mengatasi Hambatan Pencairan Dana 41Kelambanan Awal yang Berbuntut Kekecewaan 41Kelemahan dari Harapan yang Terlalu Tinggi 42Dua Jenis Hambatan Kemajuan 43Terobosan dan Jalan Keluar 51Hasil Akhir Pencairan Dana 59

Bagian 4. Membuahkan Hasil Nyata:Hubungan antara Modalitas Penyaluran Dana dan Kinerja 61

Dukungan Eksternal yang Murah Hati 61Mendekati Fase Akhir Rekonstruksi 62Mekanisme Penyaluran Dana 63Kesimpulan 75


10/163

Bagian 5. Meraih dan Mempertahankan Akuntabilitas 77Membangun Kepercayaan 77Sebuah Catatan mengenai Kepatuhan dan Efektivitas 78

Akuntabilitas Mandat 80Nilai Tambah Sistem Akuntabilitas 89Kesimpulan 91

Bagian 6. Menjaga Integritas dalam Proses Rehabilitasi & Rekonstruksi 93Satu Insiden, Sederetan Konsekuensi Mematikan 93

Membangun Integritas Proses Bisnis 95Integritas Personalia 97Penegakan Integritas 99Laporan Proaktif Dugaan Pelanggaran Integritas 102Ulasan Evaluasi Integritas yang Ketat 103

Bagian 7. Mengakhiri Perjalanan dan Meninggalkan Warisan Abadi 105Pilihan Strategis: Menutup atau Memperpanjang BRR? 105Prinsip-prinsip Umum Dipakai 110Penyerahan Proyek yang Sudah Selesai 112Penyerahan Proyek-proyek yang Belum Selesai 117Manajemen Risiko Memastikan Bahwa Proses Tetap pada Jalurnya 122Kesimpulan dan Pencapaian 124

Catatan 126

Bibliografi 129

Daftar Singkatan 131

Lembar Fakta 135


11/163


12/163

SELAMA tiga kali dua puluh empat jam, terhitung sejak 27 Desember 2004, SangSaka Merah Putih berkibar setengah tiang: bencana nasional dimaklumatkan. Aceh dan

se itarnya iguncang gempa ertsunami a syat. Se uru In onesia er a ung. Warga

unia tercengang, pilu.

Tsunami menghantam bagian barat Indonesia dan menyebabkan kehilangan berupa

jiwa dan sarana-prasarana dalam jumlah yang belum pernah terbayangkan sebelumnya.

Bagi yang se amat (penyintas), ruma , e i upan, an masa epan mere a pun turut rai

terseret ombak.

Besaran 9,1 s a a Ric ter menja i an gempa terse ut se agai sa a satu yang ter uat

sepanjang sejarah modern. Peristiwa alam itu terjadi akibat tumbukan dua lempeng

te toni i asar aut yang se e umnya te a jina se ama e i ari seri u ta un.

Namun, dengan adanya tambahan tekanan sebanyak 50 milimeter per tahun secara

perlahan, dua lempeng tersebut akhirnya mengentakkan 1.600-an kilometer patahan

engan eras. Pata an itu i ena se agai pata an megathrustSun a.

Episentrumnya terletak di 250 kilometer barat daya Provinsi Nanggroe Aceh

Darussalam. Retakan yang terjadi, yakni berupa longsoran sepanjang 10 meter, telah

melentingkan dasar laut dan kemudian mengambrukkannya. Ambrukan ini mendorong

an mengguncang o om air e atas an e awa . Ini a yang menga i at an

serangkaian ombak dahsyat.

Pendahuluanx

KEUANGAN:TujuhKunciPengelola

anDanaBantuanyangEfektif


13/163

Hanya dalam waktu kurang dari setengah jam setelah gempa, tsunami langsung

menyusu , meng um a ang pesisir Ace an pu au-pu au se itarnya ingga 6 i ometer

ke arah daratan. Sebanyak 126.741 jiwa melayang dan, setelah tragedi tersebut, 93.285

orang dinyatakan hilang. Sekitar 500.000 orang kehilangan hunian, sementara 750.000-an

orang men a a erstatus tuna arya.

Pada sektor privat, yang mengalami 78 persen dari keseluruhan kerusakan, 139.195

ruma ancur atau rusa para , serta 73.869 a an e i angan pro u tivitasnya.

Sebanyak 13.828 unit kapal nelayan raib bersama 27.593 hektare kolam air payau

an 104.500 usa a eci -menenga . Pa a se tor pu i , se i itnya 669 unit ge ung

pemerintahan, 517 pusat kesehatan, serta ratusan sarana pendidikan hancur atau mandek

berungsi. Selain itu, pada subsektor lingkungan hidup, sebanyak 16.775 hektare hutan

pesisir an a au serta 29.175 e tare terum u arang rusa atau musna .

Kerusakan dan kehilangan tak berhenti di situ. Pada 28 Maret 2005, gempa 8,7 skala

Ric ter mengguncang Kepu auan Nias, Provinsi Sumatera Utara. Se anya 979 jiwa

melayang dan 47.055 penyintas kehilangan hunian. Dekatnya episentrum gempayang se enarnya merupa an susu an ari gempa 26 Desem er 2004 itu sema in

meningkatkan derajat kerusakan bagi Kepulauan Nias dan Pulau Simeulue.

Dunia sema in tercengang. Tangan-tangan ari sega a penjuru unia teru ur untu

membantu operasi penyelamatan. Manusia dari pelbagai suku, agama, budaya, ailiasi

politik, benua, pemerintahan, swasta, lembaga swadaya masyarakat, serta badan nasional

dan internasional mengucurkan perhatian dan empati kemanusiaan yang luar biasa besar.

Dari skala kerusakan yang diakibatkan kedua bencana tersebut, tampak bahwa sekadar

mem angun em a i permu iman, se o a , ruma sa it , an prasarana ainnya e um a

cukup. Program pemulihan (rehabilitasi dan rekonstruksi) harus mencakup pula upayamem angun em a i stru tur sosia i Ace an Nias. Trauma e i angan an ai-tau an

dan cara untuk menghidupi keluarga yang selamat mengandung arti bahwa program

pemulihan yang ditempuh tidak boleh hanya ber okus pada aspek isik, tapi juga non isik.

Pembangunan ekonomi pun harus bisa menjadi ondasi bagi perkembangan dan

pertum u an aera pa a masa epan.

Pa a 16 Apri 2005, Pemerinta Repu i In onesia, me a ui pener itan Peraturan

Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2005, mendirikan Badan

Re a i itasi an Re onstru si Wi aya an Ke i upan Masyara at Provinsi Nanggroe

Aceh Darussalam dan Kepulauan Nias, Sumatera Utara (BRR). BRR diamanahi tugas untuk

mengoor inasi an menja an an program pemu i an Ace -Nias yang i an as an pa a


14/163

partisipasi akti masyarakat setempat. Dalam rangka membangun Aceh-Nias secara

e i ai an e i aman, BRR merancang e ija an an strategi engan semangat

transparansi, untuk kemudian mengimplementasikannya dengan pola kepemimpinan

an koordinasi e ekti melalui kerja sama lokal dan internasional.

Pemu i an Ace -Nias te a mem eri an tantangan u an anya agi Pemerintadan rakyat Indonesia, melainkan juga bagi masyarakat internasional. Kenyataan bahwa

tantangan terse ut te a i a api secara ai tecermin a am er agai eva uasi ter a ap

program pemulihan.

Pa a awa 2009, Ban Dunia, i antara e erapa em aga ain yang mengung ap an

hal serupa, menyatakan bahwa program tersebut merupakan kisah sukses yang belum

perna terja i se e umnya an te a an agi erja sama internasiona . Ban Dunia

juga menyatakan bahwa kedua hasil tersebut dicapai berkat kepemimpinan eekti dari

Pemerintah.

Upaya penge o aan yang itempu In onesia, ta ter ecua i a am a e ija an

an mekanisme antikorupsi yang diterapkan BRR, telah menggugah kepercayaan para

onor, ai in ivi u maupun em aga, serta omunitas internasiona . Tanpa erja sama

masyarakat internasional, kondisi Aceh dan Nias yang porak-poranda itu mustahil berbalik

menja i e i ai seperti saat ini.

Guna mengabadikan capaian kerja kemanusiaan tersebut, BRR menyusun Seri Buku BRR.

Ke ima e as u u yang ter an ung i a amnya memeri an proses, tantangan, en a a,

solusi, keberhasilan, dan pelajaran yang dituai pada sepanjang pelaksanaan program

pemu i an Ace -Nias. Upaya mener it annya ii tiar an untu menang ap an

melestarikan inti pengalaman yang ada serta mengajukan diri sebagai salah satu reerensi

bagi program penanganan dan penanggulangan bencana di seluruh dunia.Seperti tersirat melalui judulnya, buku Tujuh Kunci Pengelolaan Dana Bantuan yang Efektif

ini mengulas aspek inansial dari program rehabilitasi dan rekonstruksi di Aceh dan Nias.

Ti a jarang ita me i at egitu esar ana antuan ijanji an sesaat sete a encana

dahsyat terjadi, namun sesungguhnya jarang kita lihat bahwa sebagian besar dari dana

terse ut eru a menja i rea isasi omitmen. Da am asus encana i Ace an Nias,

93 persen dari total US$7,2 miliar yang dijanjikan akhirnya menjadi komitmen - se uah

capaian luar biasa untuk bencana yang tak terbayangkan sebelumnya.

xii




15/163

Capaian 4 TahunRehabilitasi dan Rekonstruksi

104.500usaha kecil menengah (UKM) lumpuh

155.182tenaga kerja dilatih

195.726

UKM menerima bantuan

635.384orang kehilangan tempat tinggal

127.720orang meninggal dan 93.285 orang hilang

139.195rumah rusak atau hancur

73.869hektare lahan pertanian hancur

1.927guru meninggal

13.828kapal nelayan hancur

1.089

sarana ibadah rusak2.618

kilometer jalan rusak

3.415sekolah rusak

517sarana kesehatan rusak

669bangunan pemerintah rusak

119jembatan rusak

22pelabuhan rusak

8bandara atau airstrip rusak

140.304rumah permanen dibangun

69.979hektare lahan pertanian direhabilitasi

39.663guru dilatih

7.109kapal nelayan dibangun atau dibagikan

3.781

sarana ibadah dibangun atau diperbaiki3.696kilometer jalan dibangun

1.759sekolah dibangun

1.115sarana kesehatan dibangun

996bangunan pemerintah dibangun

363jembatan dibangun

23pelabuhan dibangun

13bandara atau airstrip dibangun


16/163


17/163

Mengubah JanjiMenjadi Komitmen

Berbeda dengan yang ada

di tempat lain, Multi-Donor

Fund (MDF) untuk Aceh-

Nias merupakan mekanisme

pendanaan yang sangat efek

dengan adanya skema Co-

chairmanship. Skema tersebumenempatkan Pemerintah

sebagai pengambil keputusa

yang sejajar dengan kelompo

donor sehingga tercapai

keselarasan proyek donor

dengan prioritas Pemerintah

Foto: BRR/Arif Ariadi

Kemurahan Hati yang Belum Pernah TerjadiDAHSYATNYA erusa an yang ise a an tsunami pa a Desem er 2004

menimbulkan reaksi luar biasa, baik dari Indonesia maupun dari komunitas internasional.Sebelum Januari 2005, beberapa minggu setelah berlangsungnya pertemuan

Consultative Group or Indonesia (CGI), terkumpul dana sebesar US 7,2 miliar guna

mendukung upaya pemulihan.1

Dana antuan se esar itu ipero e ampir merata ari pemerinta In onesia onor

bilateral dan multilateral, serta sejumlah lembaga swadaya masyarakat (LSM). Berbagai

omunitas i a am an i uar In onesia juga menyum ang an tam a an ana. Ha

ini belum pernah terjadi sebelumnya: yang lazim berlangsung adalah pemberi dana

mu ti atera mem eri an sum angan ter esar, me ampaui jum a yang isa i eri an

oleh pemerintah dan LSM. Dalam kasus Aceh dan Nias, pemberi bantuan yang baik tidak

terbatas pada para donor multilateral.

Rea si ini u an yang ter esar yang perna terja i, a au i i at ari segi jum a ana

yang terkumpul; namun terbesar dalam jumlah negara yang memberikan sumbangan

an tercepat ari segi iwuju annya janji yang iaju an menja i ana cair. Se anya

133 negara memberikan bantuan bagi misi kemanusiaan (Masyraah and McKeon 2008),

se agian esar negara-negara terse ut e um perna mem eri an antuan agi para


18/163

orban bencana alam sebelumnya. Patut dicatat, porsi dana bantuan dalam jumlah besar

ipero e ari ting atan masyara at umum. Harian New York Times me apor an pa a 27

November 2008, dana bantuan dari kalangan awam untuk membantu korban tsunami

memecahkan rekor pengumpulan dana bagi krisis kemanusiaan internasional. Pemberian

ana ari a angan masyara at umum (pri a i/privat) me a ui LS - SM an Perseri atan

Bangsa-Bangsa (PBB) melampaui janji kerja sama dari organisasi Komite Pendukung

Pem angunan pa a Organisasi untu Kerja Sama E onomi an Pem angunan (OECD

DAC), yang biasanya menjadi pemberi dana terbesar di dunia. Arus ana antuan itu

egitu uat, sampai-sampai re or pengga angan ana yang ter umpu saat terja i

gempa di Pakistansebesar US 73,4 juta, menurut data yang dikumpulkan Center on

Philanthropy di Universitas Indianapraktis terkesan tak berarti. Sejumlah kelompok

internasiona meng enti an pengga angan ana untu a ain a am upaya memenu i

target bagi pemulihan akibat tsunami. hasil, sejumlah L M dan organisasi seperti

Palang Merah Internasional menghasilkan dana lebih

esar dibandingkan dana yang diperoleh pengelola

onor atau organisasi-organisasi mu ti atera Tsunamivaluation Coalition (TEC 2006).

In onesia juga termasu sa a satu negara yang

iberi keringanan oleh e Paris Club negara-

egara re itor ma mur yang memutus an untu

enunda pembayaran hutang negara-negara yang

erkena tsunami. a beberapa pihak yang mengritik

e ija an e onggaran pem ayaran utang yang

ga berlaku bagi Indonesia ini, mengingat Indonesia

emiliki lingkungan makroekonomi yang memadai.

alam skala nasional, tingkat bunga, nilai tukar uang,

an in lasi relati stabil. Indonesia menjadi salah satu

egara berpenghasilan rendah-menengah dengan

ondisi yang membaik di bidang ekonomi-iskal.2

eski demikian, kebijakan keringanan pembayaran

utang tentu me ega an. 3

Tampak jelas tak ada keengganan pihak mana pun

ntu mem antu mewuju an pemu i an. Namun,

es ipun i im internasiona ersimpati, penga aman

asa lalu menunjukkan niat baik tidak selalu berartierwuju nya janji untu mem eri an u ungan

alam entuk ana. Sering kali para donor menunda

em eri an ana antuan arena urang ya in

pakah dana bantuan itu akan digunakan dengan

ai . Ma a, amat penting menanam an epercayaan

onor agar Indonesia memperoleh dana bantuan.

E

n

n

k

u

t

a

Kondisi Ekonomi: PeringkatStandard & Poor's

Standard & Poor's (S&P) adalah penyedia informasi seputar

pasar finansial. Perusahaan ini mempublikasikan penelitian

finansial dan analisis terhadap peringkat kredit, indeks, riset

modal, evaluasi risiko, dan data.

Beberapa hari sebelum tsunami, S&P menaikkan peringkat

kredit Indonesia, S&P menyatakan kondisi ekonomi yang

membaik telah meningkatkan keuntungan pemerintah

dan cadangan devisa, mengurangi beban hutang negara,dan meningkatkan kemampuan negara untuk mengatasi

guncangan.

S&P menaikkan peringkat kredit nilai tukar mata uang

asing jangka panjang dari B ke B-plus untuk menggambarkan

keberhasilan pemilihan umum serta pandangan ekonomi

yang positif dengan menaikkan peringkat mata uang

Indonesia dari B-plus ke BB. Peningkatkan-peningkatan ini

menggambarkan kemajuan yang berkesinambungan dalam

stabilitas makro-ekonomi Indonesia, manajemen fiskal yang

kokoh, penurunan hutang, dan likuiditas eksternal yang

menjanjikan; meskipun anggaran negara juga semakin

membesar. Sebagai tambahan, keberhasilan pemilihanumum serta pemilihan presiden pada 2004 bisa dijadikan

gambaran kestabilan kondisi negara yang membuahkan arus

penanaman modal lebih baik.

2




19/163

Bagian selanjutnya memperlihatkan proses rinci, bagaimana para donor diyakinkan

untu mewuju an janji pem erian antuan, se ua proses yang me a ir an sejum a

pembelajaran bagi penanggulangan dampak bencana alam dan upaya penggalangan

dana yang diperlukan di masa datang.

Faktor-aktor Eksternal yang MemengaruhiLingkup dan Bentuk Bantuan

Sebelum mendiskusikan bagaimana proses janji-janji pemberian bantuan terwujud

menjadi komitmen, ada baiknya dipahami sejumlah aktor eksternal yang jelas

erpengaru ter a ap u uran, ing up, an entu pem erian antuan ( onasi).

Faktor-aktor ini boleh jadi mengubah peta para donor dalam

berbagai skenario manajemen pengelolaan pascabencana di masa

atang se ingga aya untu men apat an per atian.

(i) Kesegaran Donor

aat terja i tsunami, unia su a ama ti a me i at encana a am

dalam skala yang sedemikian besar. Tahun sebelumnya hanya ada satu

encana a am yang menye ot per atian internasiona se e umnya,

yaitu gempa di Bam, Iran, yang terjadi pada Desember 2003 dan

memakan sekitar 28 ribu korban. Karena itu, tsunami tidak tertandingi

dalam hal dana dengan bencana alam lain, dan para dermawan pun

ti a era a a am on isi e a menyum ang (Catatan: seta un

sete a tsunami, terja i encana i ew Or eans, Kas mir, an

Yogyakarta yang membahayakan terealisasinya janji-janji pemberian

bantuan bagi ceh dan Nias karena adanya komitmen di tempat lain).

(ii) Waktu dan Liputan Media

Lingkup bencana yang bersi at internasional dan terjadi pada

waktu liburan serta liputan intensi media massa memainkan peranan

penting dalam mewujudkan janji bantuan.

Pertama, pa a saat itu ta anya a a iputan erita ain, se ingga

bencana ini diliput sangat intensi dan diputar berulang-ulang.

Keterlibatan sejumlah selebritas internasional juga ikut mendorong

sorotan me ia.Kedua, pada 2004 kemajuan teknologi, terutama internet,

er em ang pesat an terse ar uas engan ai , se ingga memung in an pero e an

inormasi terkini dampak bencana dalam waktu singkat. Inormasi tentang meningkatnya

jum a or an an erusa an engan mu a terse ia i ujung jari. Ta pe a , tsunami

adalah peristiwa bencana yang paling banyak diliput hingga saat ini (TEC 2006).

Mengapa Publik Amat

Dermawan?Apa yang mendorong publik menjadi begit

dermawan? Sebuah studi yang dilakukan ole

Koalisi Evaluasi Tsunami (Tsunami Evaluation

Coalition) pada 2006 yang meninjau dana

bantuan dari publik Spanyol melihat adanya

sejumlah alasan berikut untuk memberi

penekanan pada pentingnya pengumpulan

dana:

64,2 % - selalu menyumbang setelah

bencana terjadi

28,7 % - liputan media

17,3 % - semangat Natal

8,7 % - adanya turis

(Sumber: TEC Funding Response/ Gener

Public/Spain Report, 200


20/163

Ketiga, konteks internasional dari bencana merupakan aktor kunci. Tsunami melanda

e erapa negara, an seperti ise ut i atas, juga me i at an sejum a peso or yang

kemudian menciptakan dimensi universal pada bencana tersebut. Tsunami menelan

orban di 14 negara yang berasal dari 40 kewarganegaraan. Masyarakat di mana pun

ersimpati an merasa sa ing er u ungan engan para or an, ipicu o e iputan

me ia yang ramatis mengenai encana terse ut.

(iii) Pergeseran Terkini dalam Kancah Pemberian Bantuan Internasional

Dana bantuan yang diperoleh pemerintah Indonesia dipengaruhi secara positi

oleh perkembangan terkini yang kebetulan terjadi di kancah pemberian bantuan

internasiona .

Kecenderungan global pemberian dana

e a memper i at an pergeseran ari negara-

egara erpeng asi an ren a e ara negara-

egara berpenghasilan menengah (Har ord,

adjimichael, dan Klein 2004), salah satunya

onesia.

La u, tiga u an sete a tsunami, De arasi

aris mengenai Eektivitas Dana Bantuan

ecara resmi menetap an asar agi

engembangan dana bantuan sehingga dapat

i ipengaru i pemerinta . Pergeseran

aradigma ini terjadi karena kajian terhadap

ktor-aktor insenti politik dan institusi yang

engu a cara pem erian an pero e anana antuan.

Menjelang Deklarasi Paris, sejumlah diskusi

alam lingkar pembangunan okus pada

em angun rancangan pem erian an

erolehan dana bantuan yang lebih sesuai

engan konteks, serta mencakup beragam

spe yang penting pa a saat itu. Per e atan

erkisar sekitar peran dana bantuan demi

embangunan yang lebih baik, mengurangi

ebutuhan tanggap darurat, mengurangiisi o eru angnya ampa encana a am,

an mendukung negara-negara yang rentan.

ereka juga memokuskan pada peran donor

aru i kawasan sia dan Eropa. Secara umum,

ujuan utama diskusi adalah berupaya agar

n

n

H

I

P

s

p

p

p

a

p

r

d

t

Deklarasi Paris mengenaiEfektivitas Dana Bantuan

Deklarasi Paris mengenai Efektivitas Dana Bantuan yang

dikeluarkan pada Maret 2005 merupakan komitmen internasional

yang disepakati lebih dari 100 menteri, kepala lembaga, dan

pejabat-pejabat senior. Tujuannya, memadukan dan menyatukan

pengelolaan dana bantuan untuk membantu negara-negara

berkembang dalam menyusun dan menerapkan rencana

pembangunan di negara mereka sendiri, berdasarkan prioritas

nasional masing-masing, agar negara-negara tersebut bisa membuat

strategi serta menerapkan sistem yang sesuai.

Lima prinsip yang digariskan Deklarasi Paris:

Kepemilikan Negara-negara mitra berusaha menerapkan

kepimpinan efektif terhadap kebijakan dan strategi serta

mengoordinasikan pembangunan negara mereka.

Sinkronisasi Para donor mendasari bantuan mereka secara

keseluruhan untuk mendukung strategi pembangunan

negara-negara mitra, lembaga-lembaga, dan prosedur-

prosedur.

HarmonisasiTindakan donor lebih terpadu, transparan, dan

efektif secara keseluruhan.

Mengelola untuk memperoleh hasilMengelola danmenerapkan dana bantuan dengan cara terfokus pada

hasil yang diharapkan dan menggunakan informasi untuk

meningkatkan kemampuan membuat keputusan.

Tanggung jawab bersamaDonor dan para mitra memiliki

tanggung jawab yang sama dalam mewujudkan hasil-hasil

pembangunan.

4




21/163

dana bantuan bisa menjawab kondisi darurat akibat bencana alam atau kerusakan yang

diakibatkan kon lik, dan dana bantuan harus sesuai dengan agenda pemerintah nasional.

Demikianlah latar belakang Deklarasi Paris.

Rancangan mekanisme pendanaan yang dihasilkan menciptakan lingkungan yang

lebih kondusi bagi program-program rekonstruksi yang dilakukan pemerintah. Se ain itu,hal ini juga memungkinkan terjadinya sejumlah terobosan dan pengelolaan, pada saat

pemerintah Indonesia menapak ke ase pemulihan.

Terbentuknya BRRPemerinta In onesia sepenu nya memegang epemi i an atas ese uru an proses

dan membuat keputusan penting dengan membentuk BRR. Lembaga baru ini memiliki

dua peran, yaitu mengimplementasi proyek-proyeknya seraya mengoordinasikan

pekerjaan-pekerjaan yang dilakukan oleh pihak lain. Para donor mengapresiasi tindakan

pemerinta RI mencipta an a an pemerinta yang terpisa , guna menangani prosesrekonstruksi dan merasa lega dengan adanya ungsi ganda badan ini. The Economist

me apor an pa a 26 Mei 2005, a wa BRR a a a se ua em aga aru pemerinta

yang berbeda dengan yang lain, dalam arti bersih, eisien, dikelola dengan baik, dan

berorientasi pada hasil.

Pemerintah RI membuat keputusan penting dengan menunjuk Kuntoro

Mangkusubroto untuk memimpin badan ini. Kuntoro punya reputasi baik dan dikenal

arena si apnya yang anti orupsi. Se agai Kepa a Ba an Pe a sana BRR, epemimpinan

Kuntoro sangat inspirati . ejak awal, ia terbuka dalam mempertimbangkan solusi-solusi

yang tidak konvensional yang sama sekali berbeda dengan pendekatan bisnis seperti

biasa sehingga iklim kesegeraan pun terbangun, yang kemudian terasa ke seluruhting at manajemen.

Penunjukannya memberikan kontribusi besar pada keberhasilan lembaga ini. Di bawah

Kuntoro, BRR er asi mene an pemerinta pusat agar mengu a cara pemerinta

e erja ( ije as an pa a Bagian 3).

Kuntoro Mangkusubroto telah menjalankan upaya penanggulangan yang terbuka,

meski Indonesia memiliki sejarah serba tertutup dan korupsi di semua tingkatan

pemerintah, demikian pernyataan mantan presiden AS, Bill Clinton, saat ia mengunjungi

ce se itar seta un sete a tsunami, seperti i apor an New York Times, 1 Desem er

2005.

Empat ta un emu ian, Pieter Smi t, Kepa a sian Deve opment Ban ADB s Extended

Mission di Sumatera, mengutarakan pendapat senada, Sulit membayangkan ada orang

ain yang e i ai untu posisi terse ut.4


22/163

Tantangan ke DepanTantangan yang menghadang BRR amat besar. eperti disebutkan di awal, tugas

pertama adalah mewujudkan janji bantuan menjadi komitmen nyata. Untuk itu, BRR

arus berkomitmen menjalankan tugas mereka.

Komitmen bisa dide inisikan sebagai ungsi kredibilitas dan keterlibatan. Kredibilitas

itu bersandar pada dua hal kunci: kepercayaan dan kemampuan. BRR harus bisa

menunjukkan mereka bisa dipercaya, memiliki kapasitas yang diperlukan, dan terlibat

angsung. Ha - a ini emu ian menja i unci e er asi an BRR.

Jumlah dana yang dijanjikan menggambarkan besarnya tanggung jawab yang harus

diemban. Janji pemberian dana untuk Aceh dan ias begitu besar, sehingga jumlah

minimal yang diperlukan untuk memulihkan kembali keadaan sebelum terjadinya

tsunami ter ampaui se esar US$ 1,3 miliar (Gambar 1.1.). Ke e i an ana ini mem eri an

ruang gerak yang leluasa terkait dengan inlasi yang meningkat cepat dan membuka

peluang untuk membangun kembali menjadi lebih baik, tak hanya sekadar membangunarang dan jasa yang rusak, sehingga daerah yang telah lama tertutup ini dan pulau-

pulau terpencil di sekitarnya dapat segera embali ke ase pembangunan yang sejajar

dengan daerah-daerah lain yang tak terkena bencana. Namun, proses ini harus dikelola

ati-hati, antara lain karena melibatkan tanggung jawab dan risiko hukum.

Gambar 1.1. Kebutuhan Rekonstruksi Aceh dan Nias Dibandingkan Janji

Pemberian Dana dan Alokasi Dana

0,5

93%Total danaUSD Milliar

US$ 2,4 milliar

LSM

US$ 2,2 milliar

Lembaga-lembaga

Donor

US$ 2,1 milliarPemerintah

Republik Indonesia

PerkiraanKerusakan

MembangunKembali Menjadi

Lebih Baik

Dijanjikan Dikomitmenkan

4,9 7,1 7,2 6,7

6




23/163

Selain itu, konlik yang telah berlangsung selama beberapa

e a e antara pemerinta pusat an e ompo separatis

juga terjadi di kawasan ceh yang terkena dampak bencana.

Untuk membangun kepercayaan dan melaksanakan tindakan

pemulihan di zona bekas kawasan konlik itu tidaklah mudah.

Sementara itu, BRR harus mengatasi reputasi Indonesia

yang rawan orupsi. Dari 145 negara yang i eri pering at

dalam indeks persepsi korupsi pada 2004 oleh Transparency

Internationa , In onesia era a i posisi e-133 engan s or

2,0 dari 10. Di antara negara-negara di kawasan sia Pasiik,

Indonesia ada di peringkat kedua terburuk, hanya sedikit

i atas Myanmar. Harian ew York Times me apor an pa a

Januari 2005, bersamaan dengan persiapan sejumlah negara

mengalirkan ratusan juta dollar untuk membantu ceh,

budaya korupsi Indonesia muncul sebagai aktor utama yang

meng awatir an.

BRR sebagai badan pemerintah RI dalam upaya rekonstruksi

arus menemu an cara untu mengatasi er agai en a a an meya in an onor a an

kredibilitas dan komitmen negara. Menghadapi aktor-aktor ini, beratnya tugas BRR

menjadi semakin jelas.

Terlepas dari berbagai tantangan di atas, untuk kasus Aceh dan Nias, 93 persen

dari komitmen bantuan ini perlahan-lahan dapat dialihkan menjadi dana bantuan,

ting at penga i an ini a a a yang tertinggi a am sejara an prestasi yang sangat

mengesankan. Bagaimana pemerintah Indonesia, melalui BRR, mampu mencapai hal ini?

Membangun KredibilitasDi antara serangkaian tugas yang ada di tangan lembaga yang baru terbentuk ini, salah

satunya adalah meyakinkan para mitra internasional, bahwa BRR mampu memimpin dan

mengelola pendanaan. Menghadapi sumber daya yang terbatas, jangka waktu singkat,

an arapan tinggi, BRR me a u an pen e atan pa a organisasi-organisasi ting at

unia untu mem eri an antuan. Konsu tan manajemen McKinsey & Company ter i at

di tahap awal dengan menyediakan jasa tanpa bayaran (pro bono) guna menyiapkan

strategi organisasi, sementara DB an Ernst & Young setuju mem antu pem entu an

struktur manajemen pengelolaan dana. Kredibilitas BRR menguat karena keterkaitannya

engan organisasi-organisasi terse ut, se ingga menam a eya inan ari masyara at

internasional terhadap kemampuan BRR dalam melaksanakan tugasnya.

Yang ta a a penting a a a mempero e epercayaan ari ra yat Aceh. Kon lik tiga

dekade antara Gerakan ceh Merdeka (G M) dan pemerintah pusat telah menciptakan

ketidakpercayaan yang mengakar. BRR dilihat sebagai perpanjangan tangan pemerintah

Hikmah di Balik BencanaDi tengah bencana, tsunami membawa hikmah

tak diduga tentang perdamaian di kawasan Aceh

yang selama ini bertikai. Kericuhan mereda dengandatangnya bencana yang harus dialami bersama.

Komunitas yang selama ini dikenal dengan sikapnya

tertutup kini terbuka dengan datangnya bantuan

dan pekerja asing. Di kawasan ini, upaya Presiden

Yudhoyono untuk menciptakan rekonsiliasi di

luar dugaan berhasil mendamaikan Aceh dan

menghadirkan kepercayaan.

Sumber: Sengupta and Mydans, The New York Time

25 Desember 200


24/163

pusat di Jakarta daripada sebuah organisasi yang membela kepentingan pendudu

setempat. Untu me urus an pan angan ini an mem entu a an yang isa ipercaya

di Aceh, BRR mengambil keputusan yang belum pernah dilakukan siapa pun sebelumnya,

yaitu mendesentralisasikan operasi mereka ke tingkat regional. Di Aceh, BRR menjadi

a an seting at epartemen yang pertama me a u an a ini. BRR juga ter u a

terhadap penduduk setempat, termasuk para mantan anggota G M. Langkah-langkah

ini secara eekti mengubah persepsi mengenai BRR, menjadikannya sebuah badan

pemerintah yang tidak berkiblat ke Jakarta.

Tera ir, BRR arus mengatasi persepsi citra In onesia yang rawan a an pra ti

korupsi. Harus dibuktikan sejak awal, bahwa BRR memiliki komitmen untuk mencegah

penyalahgunaan dana yang disediakan pemerintah RI dan para donor dari seluruh dunia.

Setiap tan a eti a wajaran isa mengurangi antuan ana i masa atang.

Badan ini lalu membentuk Satuan Antikorupsi (SAK) untuk mencegah penyalahgunaan

yang isa terja i i BRR an i sejum a proye re onstru si ain. BRR a a a a an

pemerintah Indonesia yang pertama melakukan hal ini. Strategi SAK a alah secarasimu tan menge u asi, mencega , an memantau orupsi engan tujuan memasti an

berlangsungnya proses rekonstruksi yang bersih dan transparan. Komisi Pemberantasan

Korupsi (KPK) mem eri u ungan engan mem u a antor ca ang pertamanya engan

uasa penerapan penuh di Aceh, sementara itu BRR juga menerapkan Pakta Integritas

untuk melawan korupsi. BRR berhasil mengambil sikap tegas dalam menentang korupsi

melalui SAK dan kantor cabang KPK. Bagian 6 menjelaskan lebih lanjut risiko korupsi dan

angkah yang diambil BRR untuk meredam risiko tersebut.

Secara menye uru , ga ungan ang a - ang a i atastermasu penunju an

pimpinan yang terpercaya seperti sosok Kuntoro Mangkusubrotomeyakinkan dunia

internasiona untu merea isasi janji pem erian antuan menja i omitmen ana epa a

pihak yang memiliki kesungguhan setara untuk mewujudkan proses rekonstruksi. Ketika

epentingan menyatu, ma a epercayaan a a a suatu eniscayaan Hurley, 2006 . Ini a

yang er a u agi para onor. Dengan cara ini a BRR mem angun asar re i i itasnya.

Menjaga Hubungan dengan Para Pendonordan Badan-badan Pelaksana

Sangatlah penting membentuk dasar kerja sama yang eekti antara para donor dan

BRR, serta antar onor sen iri. Terja inya proses yang a i sama pentingnya agi parapartisipan dengan tercapainya tujuan akhir. Kunci penting terjadinya proses yang adil

ini terletak pada keterlibatan atau melibatkan semua pihak di dalam pengambilan

eputusan yang er ampa pa a mere a im dan Mauborgne, 1997 . Mema ami a ini,

BRR merancang engan sa sama mo e me anisme agar isa meme i ara e utu an

onor sepanjang proses er angsung serta mema sima an asi an meminima an

biaya transaksi.

8




25/163

Beberapa cara penyaluran bantuan yang dibentuk BRR dibuat untuk mengakomodasi

e erapa e ompo pemain yang er e a- e a. Fo us proses ini a a a menye ia an

leksibilitas, menciptakan proses yang tidak berbelit, dan mengakomodasi beragam

kebutuhan para donor. Para donor leluasa memilih saluran inansial yang ingin mereka

guna an. Tujuan utamanya a a a mencipta an me anisme yang meya in an an

memungkinkan penyaluran dana dari para donor.

Dengan cara ini, pemerinta RI an BRR menunju an peng argaan a an e utu an

para partisipan yang terlibat proses rekonstruksi dan mendorong para partisipan untuk

terus ter i at. Ha ini penting, mengingat esarnya jum a janji untu mem antu ce

dan Nias, serta jumlah partisipan yang terlibatyaitu 992 organisasi yang berasal dari

lebih 50 negarayang membuat

proses terwuju nya janji menja i

komitmen penuh dengan

tantangan sejak awal.

Dana Multi-Donor

Demi mening at an oor inasi

dan rekonstruksi, pemerintah

RI dan para donor sepakat

mem entu Dana Mu ti-Donor

atau Multi-Donor Fund (MDF),

menyatu an ontri usi para

donor, dan Bank Dunia bertindak

se agai pengurus trustee . MDF

dibentuk sebagai lembaga utamauntu oor inasi an penye arasan

bantuan, sesuai dengan

pendekatan praktik terbaik yang

isusun a am De arasi Paris agi

Eektivitas Dana. Menurut laporan

Scanteam (2007), MDF apat

mengurangi biaya transaksi dan

memitigasi ampa penya uran

dana dan pengaruh politik pada

ing ungan pasca encana erisi o

tinggi .5

MDF memungkinkan penyelarasan para donor dengan memastikan bahwa semua

prosedur disusun dengan mengikuti aturan yang ditetapkan pihak pengurus. MDF

menyederhanakan tugas para aparat pemerintah untuk urusan koordinasi perencanaan,

penerapan, pe aporan, an jaminan mutu. Mengingat tingginya risi o ing ungan a i at

DonorJumlah *

(US$ juta)% dari Total

272,62Belanda 171,60

Inggris DFID 73,71

Kanada 5,55

Bank Dunia 25,00

Swedia 20,72

Norwegia ,57

Denmark 18,03

Jerman 13,93

Belgia 11,05Finlandia ,

Bank Pembangunan Asia 10,00

Amerika Serikat 10,00

elandia Baru ,

Irlandia ,20

Total Kontribusi 691,92 1

Tabel 1.1 Janji Bantuan Dana dan Kontribusi MDF per Desember 2008

* Berdasarkan nilai tukar Bank Dunia Desemb

Sumber: MDF 2009


26/163

ondisi politik di Aceh, MDF dipandang sebagai sarana manajemen risiko yang baik

engan mengingat Ban Dunia memi i i emampuan yang teruji untu e erja a am

lingkungan seperti itu.

MDF untuk Aceh-Nias diketuai bersama dengan BRR yang duduk sebagai wakil

pemerinta RI, Ban Dunia se agai pengurus, an Komisi Eropa se agai onor ter esar.Sampai Desember 2008, MDF mengumpulkan janji bantuan dana sebesar US 692 juta

ari 15 negara onor seperti yang igam ar an pa a Ta e 1.1.

Tabel 1.2. merangkum preerensi para donor antara tiga pilihan pebiayaan yang

terse ia. eperti itunju an a am gam ar terse ut, mere a memi i me anisme

pembiayaan yang mereka pandang paling sesuai untuk mengimplementasikan proyek-

proyek mereka.

Bagi pemerinta RI an para onor, MDF mem u a pe uang penye er anaan

oordinasi, arus inormasi, administrasi, dan akses biaya yang berhubungan dengan

upaya rekonstruksi. elain itu, bagi para donor, MDF menciptakan orum yang

menyalurkan suara mereka. Sejumlah donor utama seperti merika Serikat dan

Jerman tetap memilih menyalurkan sebagian besar sumber dana mereka di luar MDF

misa nya, angsung e proye -proye mere a atau e em aga- em aga pe a sana),

umumnya karena mereka ingin agenda mereka tidak dimoderasi dalam lingkup MDF.

Mes i emi ian para onor ini terus erpartisipasi i a am MDF, erapa pun jum a

yang mereka salurkan melalui MDF. Dalam setiap pertemuan pengurus MDF, 75 persen

ari para kontributor terbesar hadir. Dengan demikian, MDF membantu terciptanya

eselarasan program donor dalam mem asilitasi kesatuan dengan prioritas negara.

Tiga Pilihan Pembiayaan

A a tiga pi i an tipe pem iayaan i uat o e BRR mengingat eragaman

antarpendonor di Aceh an Nias: on-budget/on-treasuryon-budget/off-treasury dan

off-budget/off-treasury. Ti a a a satu me anisme yang e i ai ari yang ain, setiap

pilihan memiliki kelebihan dan kekurangan.

On-budget/on-treasury(a) Sejum a onor tra isiona i atera an mu ti atera

menya ur an ana mere a me a ui anggaran pemerinta RI engan menan atangani

perjanjian bantuan atau pinjaman, mendukung kemitraan silang antarpemerintah.

Dalam mekanisme on-budget/on-treasury, donor menggunakan sistem anggaran

pemerintah RI berikut sejumlah peraturan terkait untuk memperoleh danamere a. Keuntungan ari cara ini a a a a unta i itas proye -proye terse ut

dipertanggungjawabankan di bawah sistem anggaran nasional. Namun, proses

anggaran ini pa a awa nya aga am at a am merespons e utu an re onstru si.

On-budget/off-treasury(b) Sebagian donor yang secara terbiasa bekerja dengan

pemerinta e i su a pencairan ana antuan mere a i a u an i uar KPP

10




27/163

khusus. Donor-donor ini, seperti pemerintah Jerman danJepang, telah mengidentiikasikan sejumlah sektor dan proyek

untu i erja an o e em aga- em aga pe a sana mere a

sendiri. Dalam skema ini, pertanggungjawaban proyek-proyek

donor berada di dalam sistem anggaran nasional, akan tetapi

BRR tidak punya otoritas penuh dalam mempengaruhi proses

pe a sanaan.

Off-budget/off-treasury(c) -LSM termasuk badan-badan PBB

umumnya telah memiliki mekanisme pelaksanaan di lapangan.

Da am asus seperti ini, BRR memung in an mere a untu

membiayai proyek-proyek mereka menggunakan mekanisme

off-budget/off-treasury. Keuntungannya adalah proses

pelaksanaan bisa segera dilangsungkan karena lembaga-

em aga ini isa memang as ja ur me anisme anggaran

nasional yang berbelit-belit. amun, lembaga-lembaga ini

kemudian tidak akuntabel secara hukum kepada pemerintah RI, sehingga kontribusi

mere a menja i su it untu ipantau an ieva uasi.

Definisi dari ondanoff-budget, serta onand off-treasury

Dana on-budget merujuk pada penyaluran

dana melalui anggaran negara, sementara

dana off-budget merujuk pada penyaluran

dana langsung ke proyek. Rincian biaya proyek

on-budget didaftarkan pada anggaran pemerin

RI melalui daftar isian proyek anggaran (DIPA).

Gambar 1.2. Mekanisme Penyaluran Dana

N/A

ON

ON

OFF

OFF

Budget

Treasury

PemerintahIndonesia:US$2,1miliar+

Donor:US$0,9milliar

(MDF,WB,ADB,IDB,JBIC)RealisasiUS$2,49miliar

Donor:US$3,38miliar(PBB,LSM,Swasta,

danlainlain)

Realisasi:US$2,67miliar

(Donors:US$0,32miliar

(JICS,KfW)

Realisasi:US$0,28miliar


28/163

JENIS SUMBER PENDANAANMEKANISME

PENDANAAANIMPLIKASI

Pemerintah RI

Wajib pajak Indonesia

an penangguhan

hutang Paris Club

On-budget

Dana disalurkan menurut

peraturan pemerintah RI

yang dibuat untuk kondisi

normal. Sistem birokrasi

engan jangka waktu panjang

menghambat penerapan.

Donor Bilateral

Dana yang diberikan oleh

pemerintah dari satu

negara ke pemerintah

i negara lain secara

langsung. Sejumlah

badan bantuan milik

pemerintah menyalurkan

bantuan bilateral,

contohnya AusAID.

On and off-budget

Bantuan kerap terikat pada

sektor yang spesifik tau

pada badan pelaksana yang

spesifik untuk melayani

genda negara pemilik dana.

Donor Multilateral

Bantuan diberikan

ari satu pemerintah

kepada badan

internasional, sepertiBank Dunia atau Bank

Pembangunan Asia,

yang secara bergiliran

mendistribusikan dana

bantuan. Badan-badan

bantuan multilateral

umumnya digerakkan

oleh negara-negara

partisipan.

On and off-budget

Penyederhanaanbiaya transaksi dari

beragam partisipan.

Pertanggungjawaban kepada

berbagai negara menciptakan

prosedur yang menghambat

kecepatan dan fleksibilitas.

LSM

LSM telah berperan

lebih aktif dalam

menyalurkan bantuanari pihak swasta

an publik. Sejumlah

LSM melaksanakan

misi kemanusiaan

internasional mereka

sendiri.

Off-budget

Distribusi bantuan yang lebihepat namun pengontrolan

terbatas karena para

partisipan berfungsi terpisah

ari pemerintah.

Tabel 1.2 Jenis Partisipan di Aceh-Nias dan Implikasi Mekanisme Pendanaan

yang Lebih Disukai

* Istilah privat mencakup badan publik maupun swasta, seperti

perusahaan, kelompok keagamaan, atau perkumpulan, semua donornon-institusional.

12




29/163

Saat memilih salah satu i antara mekanisme-mekanisme

ini, para onor, terutama onor i atera , menim ang antara

keuntungan dan tantangan untuk mengkaji pilihan yang

paling sesuai dengan strategi, kemampuan, serta agenda

pem angunan mere a. Se agian esar partisipan pa a a irnya

mempertahankan mekanisme penyaluran dana yang biasa

mere a terap an. Ta e 1.2. merang um tipe partisipan, sum er

pendanaan, metode yang lebih disukai dalam menyalurkan dana,

serta imp i asi yang ter ait pa a me anisme pen anaan yang

mereka pilih.

Ta e 1.2. memper i at an ring asan mana i antara tiga

pilihan mekanisme pendanaan yang lebih disukai donor. Seperti

iper i at an, onor memi i me anisme penya uran ana yang

mereka anggap paling tepat untuk pelaksanaan proyek mereka.

Tentu saja, BRR sejak awal diharap bisa mengoordinasikanserta memantau se uru upaya re onstru si ini. amun,

leksibilitas mekanisme pendanaan ini membuat donor dapat

menya ur an antuan mere a engan mengguna an cara yang

mereka anggap nyaman dan menggunakan proses yang mereka

pan ang aman. Me anisme ini juga memung in an mere a

untuk mengimplementasikan proyek-proyek mereka berdasarkan

prose ur an sistem yang ianggap sesuai. Dengan egitu onor,

SM an mitra erja ain apat memperta an an agaimana mere a menge o a iri

sendiri dengan cara yang biasa mereka lakukan.

Bekerja dengan Badan-badan Pelaksana

BRR tidak berhenti pada pembentukan landasan kerja sama bagi para donor. Badan

ini mengembangkan bentuk baru dari landasan yang sudah ada untuk memasilitasi

koordinasi dengan para mitra pelaksana.

Unite ation Oice o the Recovery Coordinator U ORC a a a sa a satu ari asar

itu. UNORC adalah asilitas dari sistem Perserikatan Bangsa-Bangsa yang memiliki ungsi

utama untu mengoor inasi an em aga- em aga PBB serta a an- a an pem eri ana

dan juga menyediakan usulan kebijakan strategis kepada BRR dan pemerintah setempat.

Landasan lain yang serupa adalah Federasi Internasional Palang Merah dan BulanSabit Merah (IFRC). Senada dengan hubungan antara UNORC dan badan-badan PBB,

IFRC bekerja dalam mendampingi koordinasi antarlembaga Palang Merah yang akti

a am upaya pemu i an i ce serta ias. Se anya 17 ari 27 Organisasi Pa ang Mera

bergabung di bawah payung organisasi IRFC, sehingga membantu menyederhanakan

upaya oor inasi.

Proses DIPAProses proyek pemerintah RI dimulai

dengan rencana kerja dan anggaran

kementerian/lembaga (RKA-KL)tahunan, yang tecermin pada rencana

kerja pemerintah (RKP) serta besarnya

anggaran. Badan-badan pelaksana

menyerahkan usulan rencana anggaran

kepada Menteri Keuangan untuk ditinjau

dan disetujui. Setelah disetujui, badan

pelaksana menyiapkan dokumen

pelaksanaan, DIPA, dan seluruh pencairan

dana diotorisasi dan diproses melalui

Kantor Pelayanan dan Perbendaharaan

Negara (KPPN).

Proyek-proyek on-budget diotoriasimelalui KPPN, sementara proyek-proyek

on treasury diproses melalui Kantor

Pelayanan dan Perbendaharaan Negara-

Khusus (KPPN-K) di Aceh.


30/163


31/163

Eddy Purwanto, Deputi Bida

Operasi, sedang berdiskusi

dengan beberapa stafJICAdalam kunjungan lapangan

ke lokasi Tempat Pembuang

Akhir yang diusulkan.


Lebih jauh lagi, BRR menggunakan wewenang yang dilimpahkan melalui dekrit

presiden dalam menyediakan jalur alternati pendanaan dalam bentuk aliran dana

on-budgetdan MDF. lternati aliran dana ini dinamakan Dana Perwalian Pemulihan

Ace - ias atau Recovery Ace an Nias Trust Fun R NTF . RANTF irancang untu

memungkinkan pelaksanaan yang leksibel, dengan penekanan pada reaksi cepat

terhadap kepentingan program. Cara ini dimaksudkan untuk mengakomodasikan donor

nontradisional serta donor-donor yang lebih kecil, baik publik maupun perorangan.

RANTF terdiri atas dana bebas yang dapat dialokasikan oleh BRR ke program-program

yang pa ing memer u an antuan serta ana teri at yang i eri an para pen onor

untuk proyek-proyek tertentu. BRR memiliki gambaran menyeluruh dari program serta

a o asi ana, sementara R NTF ertanggung jawa atas semua aspe ari manajemen

inansial termasuk akuntansi dan pengelolaan dana. Sebuah lembaga pengadaan

i i at an untu mengatur pe ayanan penga aan serta memasti an terja inya proses

yang transparan ari egiatan- egiatan proye .

Kesimpulan dan ObservasiReaksi berupa kemurahan hati terhadap korban bencana menunjukkan keinginan

komunitas internasional untuk memberi mengungkapkan sisi terbaik dari semangat

kemanusiaan. Pemerintah RI menerima beragam bentuk bantuan dengan tangan terbuka,

dengan membuka pintu bagi datangnya kontribusi dari seluruh dunia tanpa memandang

asa negara. Keputusan ini ti a a tanpa e urangan arena jum a em aga yang

menjamur menimbulkan tantangan dalam koordinasi serta menambah ragmentasi dana

bantuan. Sebagian besar dana datang dari para pembayar pajak Indonesia, karena itu

pemerintah RI punya kewenangan menentukan alokasi dana. Namun, dana masyarakat

yang isa ur an me a ui LSM an Pa ang Mera juga mempengaru i a o asi ana.

Sejak awal, BRR mengalokasikan upaya dan waktu bagi para pendonor skala besar

maupun s a a eci an pa a pi a -pi a yang ta iasa erperan se agai onor, agar

memi i i cara pan ang yang utu tentang epentingan onor. Upaya ini mema an

waktu dan tenaga yang besar. Secara umum dapat dikatakan bahwa jumlah waktu dan

energi yang digunakan bagi para donor seharusnya lebih berimbang guna meningkatkan

eisiensi secara keseluruhan. Tentu, hubungan yang baik dengan para donor baik besar

maupun eci arus iperta an an Keseim angan yang i ea a a a a o asi wa tu serta

sumber daya yang bisa merangkul semua pihak namun tetap strategis untuk memenuhi

kebutuhan para pendonor.

Selama masa rekonstruksi, BRR harus memastikan komitmen dan penyerapan terjaga

serta terus ditingkatkan. Untuk memastikan hal ini, BRR menyediakan laporan berkala

memuat data konkret yang memperlihatkan kemajuan rekonstruksi yang dicapai di

lapangan serta bagaimana para penerima manaat memetik manaat dari kontribusi para


32/163

onor. Transparansi seperti ini meyakinkan para donor untuk memberikan dana lebih

esar aripa a apa yang mere a janji an i awa . Ba an, sejum a onor menga i an

komitmen dari wilayah-wilayah lain yang terkena dampak tsunami ke Aceh dan Nias.

Hal yang layak diingat adalah dana dalam jumlah signi ikan haruslah dialirkan

me a ui PB . Men atang an ana onor on-budget isa mem antu oor inasi sertaimplementasi yang eekti bagi strategi pemulihan (TEC, 2006). Sebagaimana dinyatakan

De arasi Paris, penting agi negara-negara mitra untu menerap an epemimpinan

alam menjalankan kebijakan-kebijakan serta strategi pembangunan, sekalipun demikian

peran ana ter a ap apasitas pemerinta penerima untu menyerap ana terse ut

tetap diperdebatkan. Penting untuk memastikan adanya kepemilikan yang kuat atas

pengelolaan aliran dana, serta koordinasi yang eekti antardonor yang selaras dengan

rencana pemulihan dan rencana anggaran. Kesimpulan ini didukung oleh negara-negara

yang erpenga aman menerima antuan a am jum a esar; penga aman semacam ini

secara umum telah membuktikan pentingnya kepemilikan, koordinasi, serta perlunya

penguatan pada anggaran dan sistem akuntansi pemerintah.

Se a i nya, penga aman engan u ungan ana off-budgetjustru ermasa a arena

setiap proyek melakukan perakuntansian, manajemen inansial, pengadaan tersendiri,

mengakibatkan upaya pemulihan yang terragmentasi. Karena LSM eroperasi i

luar otoritas pemerintah, maka tak ada akuntabilitas politik ormal yang, dalam kasus

ce , o e i ata an er ampa epa a terea isasinya omitmen ana: urangnya

akuntabilitas politik ini mengakibatkan kemungkinan janji LSM tidak terealisasi. Hal ini

menjadi aktor yang dipertimbangkan oleh LSM i an ing an engan a angan onor

tra isiona i atera maupun mu ti atera .

Dalam kasus Indonesia, sudah ada struktur manajemen pemerintah yang bisa mengkaji

program-program i atera , men anai program-program mu ti atera secara ersama

dan mengkaji keputusan MDF agar senantiasa konsisten dengan rencana pemulihan

an s a a prioritas yang i uat In onesia sen iri (TEC, 2006). amun, pemerinta RI

memutuskan untuk tidak memaksakan suatu sistem manajemen serta struktur yang

ipimpin pemerinta . Juga su a iputus an untu ti a mema sa onor menya ur an

dana melalui APBN. Sebaliknya, diciptakan BRR sebagai badan terpisah guna mengambil

a i epemimpinan serta mem antu oor inasi.

Peran BRR dalam memimpin proses rekonstruksi tidak mudah. Lembaga ini harus

terlebih dahulu meyakinkan pada para donor, mitra, dan masyarakat akan kemampuan

serta re i i itas yang imi i i. Lang a - ang a seperti pem entu an unit anti orupsi

dan penunjukan pimpinan yang disegani membantu proses membangun kepercayaan

terse ut. Se ain itu, BRR menyewa sejum a onsu tan ereputasi untu menunjang erja

lembaga ini. Pengalaman mereka diharapkan memperkuat lembaga yang masih baru ini

a am mem angun re i i itas.

16




33/163

Menyadari bahwa para donor dan LSM memiliki tujuan rekonstruksi yang berbeda-

e a, prose ur yang eragam, serta ter a ang memi i i em aga- em aga pe a sana

masing-masing, BRR membuat tiga pilihan jalur mekanisme dana. Dengan cara ini BRR

menerima adanya keragaman kebutuhan donor serta mitra pelaksana, mem asilitasi

keterlibatan donor dalam proses inansial, serta mempersilakan donor untuk memilih

cara yang paling nyaman bagi mereka. Terbentuknya MDF dan RANTF sebagai alat bantu

oor inasi memper i at an omitmen an apresiasi pemerinta RI ter a ap antuan

dalam upaya rekonstruksi dari komunitas internasional. Langkah yang diambil BRR ini

membentuk lingkungan yang kondusi bagi penyaluran dana bantuan serta pelaksanaan

proyek-proyek rekonstruksi.

Melirik ke belakang, keberhasilan BRR dan eektivitas langkah dan proses yang

iguna annya untu mem angun r e i i itas arang a i pa ing ai iu ur er asar an

besarnya jumlah komitmen yang terealisasi, yang belum pernah terjadi sebelumnya.


34/163


35/163

Memadukan Alokasidengan KebutuhanNyata

Tari Saman merupakan

tari tradisional Aceh yangmelambangkan harmoni

hubungan sesama manu

Dalam ritme yang cepat d

irama yang tegas, para pe

membentuk kesatuan ge

mengagumkan.


Kerusakan Skala Besar dan Respons Skala BesarSATU hal nyata dari melimpahnya niat baik dalam waktu singkat: Indonesia tidak

sendirian dalam upaya pemulihan dan rekonstruksi tempat-tempat yang dihempaskanoleh bencana alam. Membanjirnya kemurahan hati para warga di seluruh dunia

mem awa sejum a esar LSM, a an- a an, serta institusi e area yang ter ena ampa

tsunami. Komitmen yang tinggi memperlihatkan semangat universal untuk kemanusiaan.

BRR meng a api tantangan yang je as. Ke i upan arus i angun em a i, omunitas

harus dilindungi, ekonomi harus dipulihkan, arus masuknya dana bantuan, rehabilitasi,

re onstru si arus i e o a engan transparan serta tanggung jawa untu mewuju an

tatanan sumber daya serta administrasi yang modern. Selain itu, tugas ini juga diperumit

engan per unya oor inasi ter a ap sejum a esar partisipan eserta jum a ana

yang besar dan bersiat off-budget( i uar PBN) serta i uar arus pem angunan resmi.

Bab ini mengulas bagaimana BRR dalam membangun rencana pembangunan juga

mengupaya an eim angan antara erea si secara cepat a am menanggapi e utu an

masyarakat dan mengoordinasikan sejumlah partisipan internasional. Sebagaimana

wa tu mem u ti an, BRR era si sesuai engan inami a yang terja i pa a ing ungan.


36/163

Tsunami menim u an ampa erusa an yang e um perna terja i sepanjang

sejara mo ern. Bencana itu menewas an manusia ari 14 negara. Di ce , ge om ang

mencapai satu hingga enam kilometer di daratan dan merusakkan hingga 800 kilometer

tepian pantai, jangkauan ini lebih luas daripada jarak dari Jakarta ke Surabaya atau dari

San Francisco e San Diego. Se e um Januari 2005, tercatat sejum a 126.741 orang tewas

dan 93.285 orang hilang.

Penilaian Kerusakan dan

KerugianSegera setelah terjadinya tsunami, BadanPerencenaan Pembangunan Nasional (Bappenas),

bersama dengan sejumlah mitra internasional

mengadakan penilaian kehilangan dan kerusakan yang

dimaksudkan untuk memberikan gambaran awal dari

akibat dampak tsunami. Penilaian ini dibuat berdasarkan

metodologi berstandar internasional yang dikembangkan

oleh Komisi PBB untuk Amerika Latin dan Karibia.

Kerusakan (dampak langsung) merujuk pada akibat

terhadap aset, simpanan, atau properti dan dinilai pada

harga penggantian per unit yang disepakati (bukan biayayang diperlukan untuk rekonstruksi). Tingkat kerusakan

juga dipertimbangkan, misalnya, apakah sebuah aset

bisa direhabilitasi atau diperbaiki, atau rusak sama

sekali. Kerusakan memberikan gagasan mengenai aset

yang hancur dan juga landasan untuk menentukan

program rekonstruksi.

Kerugian (dampak tidak langsung) mengacu pada

serangkaian dampak yang mungkin terjadi seperti

pemasukan serta pengeluaran publik dan pribadi hingga

semua aset dipulihkan.

Sektor swasta merujuk pada bagian dari ekonomi yang

dijalankan untuk keuntungan pribadi dan tidak dikontrol

oleh negara. Perumahan, pertanian, dan pemilikan

ternak adalah bagian dari sektor swasta.

Sumber: Bappenas and International Community, 2005

Kerusakan

Kerugian

Gambar 2.1 Perkiraan Kerusakan dan Kerugian

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Perumahan

Transportasi&Komunikasi

Perikanan

Perdagangan

Pe

rtaniandanPeternakan

Lingkungan

Pendidikan

Kesehatan

TataKeloladanAdm

inistrasiPemerintahan

BudayadanAgama

Energi

AirdanSanitasi

Pe

rbankandanKeuangan

Penang

ananBanjir,Irigasidan

20




37/163

Perkiraan kerusakan serta kehilangan akibat tsunami di Aceh saja mencapai US 4,45

juta, atau setara engan 80 persen pro u omesti ruto (PDB) i ce . Dari tota

tersebut, 66 persen rusak, sementara 34 persen dianggap hilang dalam arti kerugian

aliran pemasukan. Sektor swasta terkena dampak bencana yang luar biasa, mencapai

ni ai 78 persen ari tota e i angan an erusa an, se ang an 22 persen ari erusa an

dan kehilangan dialami oleh sektor publik (Bappenas dan Komunitas Internasional, 2005).

Kematian serta erusa an a am jum a esar yang ia ami o e se tor swasta erarti

kehilangan atau dampak yang mempengaruhi kehidupan (Bappenas dan Komunitas

Internasional 2005). Di Nias, total kerusakan dan kehilangan mencapai US 400 juta.

Da am merancang strategi re onstru si, peni aian mengenai erusa an an e i angan

ini memberikan data bagi BRR dalam menentukan prioritas serta tindakan mereka.

Gambaran tentang kerusakan dan kehilangan tersebut memberi arahan bagi BRR dalam

menentu an prioritas (penting vs arurat) serta urutan (jang a wa tu untu proses

rekonstruksi) dalam setiap sektor serta kawasan geogra is. Kerusakan di Aceh luar iasa

besar, mempengaruhi hampir semua sektor dan semua wilayah. Hal ini membedakannya

dengan bencana lain yang hanya memerlukan pembangunan kembali sejumlah sektor

tertentu, seperti se tor peruma an sete a terja inya gempa umi i Bam, Iran. Ling up

kerja rekonstruksi pun menjadi besar. Kehidupan harus dibangun kembali bersama

dengan jaringan sosial sementara rekonstruksi isik dari perumahan, produksi, dan

inrastruktur berlangsung.

Sejum a partisipan me impa e ce a am itungan e erapa ari sete a

terjadinya tsunami. Provinsi yang tadinya tertutup itu tiba-tiba dipenuhi pihak-pihak

dari luar kawasannya. Sejumlah badan dari 133 negara menjalankan 200 proyek pada

ase darurat (Masyraah dan McKeon, 2008). Dukungan domestik dan internasional

dari sejumlah LSM lokal dan internasional, pelaku sektor swasta, badan donor resmi,institusi multilateral berdatangan untuk menyediakan bantuan. Organisasi kemanusiaan

tradisional, terutama LSM, berada dalam situasi yang tidak biasa-kemurahan hati berupa

ontri usi yang i eri an epa a mere a ari sum er-sum er mere a i uar a an

pemerintah memungkinkan badan-badan ini melakukan lebih banyak daripada apa yang

mere a iasa a u an-termasu juga memung in an mere a tetap era a i awasan

Aceh dan Nias setelah ase penyelamatan. Banyak dari mereka yang terus tinggal dan

menurut Pusat Data dan In ormasi (Pusdatin) BRR, tercatat sebanyak 992 donor dan

badan pelaksana yang terlibat sepanjang ase rekonstruksi.

Keterbukaan pemerintah RI yang mau menerima para partisipan dalam jumlah besar

ini juga ada dampak negati nya. Dengan begitu banyak badan yang ada di kawasan

ceh dan Nias, setiap badan memiliki struktur manajemen dan dukungan pelayanan

masing-masing, upaya-upaya yang tumpang tindih menjadi tidak terhindarkan. Dengan

bertambahnya jumlah badan, beban koordinasi BRR juga ikut bertambah.


38/163

Mengoordinasikan seluruh organisasi yang ada seraya mendukung

epentingan omunitas o a sama se a i u an tugas yang mu a agi BRR.

BRR berupaya mengoordinasikan para mitra yang tidak didanai oleh APBN, yaitu

proyek-proye off-budget, me a ui se tor e ompo erja. Da am pertemuan-pertemuan

ini, para mitra er umpu untu men is usi an masa a i apangan an mencari

kesempatan berkolaborasi guna membahas hal-hal yang tumpang tindih. Peran BRR

adalah untuk memasilitasikan diskusi dan memberikan arahan bila diperlukan. Namun,

sejumlah isu kerap tidak terselesaikan karena para mitra menggunakan orum guna

mempromosi an atau mem e a epentingan sen iri. pa yang awa nya er angsung

sebagai orum tingkatan manajerial yang menjanjikan dialog dan koordinasi berubah

menjadi orum pelaporan status proyek yang disampaikan oleh personel tingkatan

ren a , an aru e a angan i a u an peru a an pen e atan yang memu i an

e ektivitasnya.

Sebagaimana disebutkan di dalam Bab 1, dalam bulan-bulan awal rekonstruksi,

BRR adalah lembaga baru yang mencoba untuk membangun kredibilitas dan ormat

stru tur ai interna maupun e sterna yang mema ai agi peran gan anya. BRR e um

mencapai tingkat kredibilitas-mitra bisa menerima kontrol yang ketat dari BRR terhadap

program-program atau manajemen pe a sanaan amana mere a. BRR masi terus

mencoba mengembangkan strategi perencanaan yang terpadu, kerangka kerja anggaran,

serta stru tur oor inasi yang isa i ormati o e semua partisipan internasiona .

Lembaga ini memiliki sumber yang terbatas untuk bisa mengawasi tanggung jawab

se esar ini. Mekanisme koor inasi BRR elumlah mema ai alam hal kualitas an

etepatan untu mengatasi erusa an a am s a a esar yang me i at an eragam

partisipan. O e arena itu, per u a a strategi yang terus-menerus i em ang an.

Strategi Awal

Baik partisipan lokal, nasional, maupun internasional dihadapi dengan tugas besar,

itambah lagi dengan situasi yang rumit serta sejumlah rintangan dalam skala besar. BRR

i entu untu menyaring situasi rumit an mem entu respons nasiona , memasti an

sumber daya dialokasikan dengan eekti untuk memenuhi kebutuhan rekonstruksi.

Da am me a sana an strategi untu mengara an proses re onstru si yang te a

igariskan Bappenas dan mitranya (2005), pembuat keputusan harus: memadukan

penilaian yang komprehensi mengenai kerusakan dan kebutuhan, memobilisasi

dana dan kegiatan rekonstruksi, menetapkan okus pada kebutuhan penduduk lokal,

menentu an ja an untu pe aporan an pengawasan e utu an serta asi nya. Setiaptahap strategi haruslah dibentuk oleh kebutuhan dari penduduk setempat. Sebagaimana

yang telah kita pelajari dari pengalaman global pengelolaan pascabencana, komunitas

o a arus termasu a am sa a satu pem uat eputusan utama a am proses

rekonstruksi.

22




39/163

Rencana Induk

Sejalan dengan perkiraan kerusakan dan kebutuhan, Bappenas bekerja sama dengan

mitra internasiona mem uat Rencana In u masterplan . Rencana In u ini mene an an

perlunya mendirikan badan rekonstruksi yang terpisah dan meletakkan arahan rincian

target rekonstruksi di Aceh. Di hari berikutnya, Presiden RI menetapkan pembentukanBRR melalui Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No. 2/2005. Berikutnya,

setelah peraturan ini disetujui oleh DPR, peraturan darurat ini menjadi Undang-Undang No.

10/2005.

Penerapan Rencana In u iper ira an a an mema an wa tu antara tiga ingga

lima tahun, hasil-hasil penerapan tersebut diharapkan dapat menjadi program-program

yang er esinam ungan-rencana jang a panjang an menenga aera (RJPMD).

Sebagaimana ditetapkan oleh hukum, dalam melaksanakan Rencana Induk, BRR memiliki

peran gan a a am re onstru si: me a sana an proye re onstru si secara angsung

dengan anggaran pemerintah (APBN), dan mengoordinasikan penerapan rehabilitas

serta re onstru si o e jajaran ementerian/ em aga,pemerintah daerah, dan donor/LSM.

Rencana Induk yang asli menyediakan target-target

penting untu re onstru si guna i a sana an an

dikoordinasikan oleh BRR. Namun, di dalam versi ini tidak

a a rencana strategis ataupun eputusan- eputusan unci

untuk memandu proses. Rencana Induk ini disusun secara

tergesa-gesa guna menye ia an to o u ur agi emajuan

dan target BRR. Menghadapi tuntutan tentang adanya

asi yang nyata ari masyara at o a an internasiona ,

dan di bawah tekanan untuk bertindak cepat, pemerintah

RI mengabaikan perlunya menggunakan waktu untuk

merancang asar yang o o yang apat ija i an an asan

untuk membangun strategi implementasi dan koordinasi.

Ja i, mes i Rencana In u as i su a menetap an tujuan

serta ukuran-ukuran kuantitati pencapaian, Rencana Induk

itu tidak menciptakan strategi yang komprehensi bagi BRR.

Dengan kata lain: tujuan-tujuan yang coba dicapai oleh

BRR eragam, an ang a untu mencapai tujuan-tujuan

itu dihadang sejumlah halangan, sementara petunjuk untuk

merai target se etu nya ta a a.

Dalam ketiadaan rencana rekonstruksi yang jelas di

dalam Rencana Induk, BRR merancang strategi besar untuk

mengarahkan okus kegiatan-kegiatan rehabilitasi dan

rekonstruksinya (Gambar 2.2.). Meski tidak spesiik, strategi

Tujuan Rencana Induki) Membentuk konsensus dan komitmen di

antara pemerintah pusat dan daerah, donor, dan

para pemangku kepentingan yang terlibat di dalam

rekonstruksi.

ii) Mengoordinasikan serta memadukan

beragam rencana dari berbagai sektor serta

pemangku kepentingan guna menciptakan

rencana kerja yang terintegrasi dan menetapkanjangka waktu kerja, lokasi, identifikasi sumber

dana, serta delegasi pelaksanaan tanggung jawab.

iii) Menyosialisasikan dan menyebarkan data

serta informasi kepada pihak lokal, nasional dan

internasional mengenai kerusakan, kehilangan,

dan perlunya peninjauan/penilaian.

iv) Membangun sistem yang efektif,

transparan, dan ada pertanggungjawaban bersama

dengan mekanisme untuk memobilisasi dana dari

APBN, APBD, dan donor sesuai dengan prinsip tata

kelola pemerintahan yang baik

Sumber: Bappenas 2005


40/163

ini menyediakan rancangan luas tentang sektor mana saja yang akan diprioritaskan pada

eragam perio e re onstru si. Intensitas an jang a wa tu yang arus i eri an pa a

tiap se tor juga iper i at an i a am strategi.

Sebuah Pendekatan Pasar BebasDalam abad keempat sebelum Masehi, seorang ilsu Tao bernama Zhuangzi berkata,

Keteraturan akan tercipta secara spontan bila segala hal dibiarkan sebagaimana adanya.

Pan angan ini a a a ci a - a a agi pemi iran e onom Austria, Frie ric Haye , yang

menyebut adanya keteraturan spontan. Hayek mengikuti pandangan klasik liberal

bahwa dalam ekonomi pasar, keteraturan akan muncul secara spontan dari apa yang

ter i at se agai e acauan. Keteraturan ini e i mung in muncu a am ea aan

tersebut dari kondisi ekonomi yang sengaja dikontrol atau dikelola (Hayek seperti dikutip

ari Petsou as, 2001: 2). Haye percaya muncu nya sum er-sum er aya secara organi

akan mengarah pada alokasi yang lebih eisien dibanding apa yang bisa dicapai melalui

ciptaan manusia.

Keadaan upaya pemulihan di ceh boleh dibilang kacau saatpertama kali BRR datang.

Kerusakan terjadi di semua sektor sementara sejumlah lembaga telah menapak masuk.

Daripada mencoba mengontrol badan-badan ini, BRR memutuskan untuk mengadopsi

pendekatan pasar bebas yang dibatasi dengan peraturan yang sesuai.

2005 2006 2007 008 2009

PerencanaanMasyarakat &Tata Ruang

Pendidikan danKese atan

Perumahan

Infrastruktur & FasilitasUmum Lainnya

Pemberdayaan Ekonomidan Usaha

PembangunanKelembagaan

Agama, Sosial, danBudaya

Hak Tanah

Gambar 2.2 Pergeseran Fokus Kegiatan Rehabilitasi dan Rekonstruksi seperti Digambarkan

pada Desember 2005

24




41/163

Cara ini menghindari relasi antara BRR dan para mitra rekonstruksi bergaya komando

an ontro tra isiona , se ingga gagasan an para partisipan isa ergera secara

leluasa. Berdasarkan argumen Hayek, dengan berjalannya waktu, tuntutan dari

penduduk setempat, pemerintah daerah, dan BRR akan disesuaikan dengan pasokan

ari para onor an LSM, an se ua jejaring isnis yang api a an muncu secara

organik di antara para mitra.

Pen e atan pasar e as juga mem eri an e e asan ergera agi para LSM. Dana

privat mereka dapat dicairkan lebih cepat daripada dana yang berasal donor atau

pemerinta RI. Se agai asi nya, mere a isa memenu i e utu an arurat secara

lebih cepat dibanding para pelaku rekonstruksi lainnya. Hal ini berarti program-program

pemulihan tertentu yang memerlukan tindakan segera, seperti dukungan bagi penderita

trauma, mengem a i an ana -ana e se o a an menye ia an tempat tingga

sementara, bisa diatasi dengan cepat.

Di a ap an pa a e utu an yang eragam i ampir semua se tor, sejum a

LSM mengambil kesempatan dari keleluasaan yang diberikan kepada mereka untukmenje aja i area i uar ea ian mere a yang iasa. Se agai conto , anya organisasi

yang tidak memiliki latar belakang dalam membangun rumah menyewa kontraktor untuk

mem angun ruma em a i i Ace an Nias. Kapasitas mere a untu menyesuai an

diri dengan tuntutan pemulihan yang senantiasa melebar pun diuji. Melalui proses yang

alami, kemampuan serta kapasitas yang beragam di antara para mitra menjadi semakin

nyata.

BRR secara strategis membantu munculnya keunggulan komparati saat keuntungan

ini mu ai tampa . Se agai conto , BRR men orong para mitra yang su a memi i i

rancangan strategis, anggaran, dan struktur untuk mewujudkan hasil kerja secepat

mung in, men u ung e utu an a an a anya respons cepat namun terara .

Peran kelompok-kelompok pemangku kepentingan menjadi lebih jelas menurut

e utu an re onstru si serta jenis-jenis proye . Donor i atera an mu ti atera se agian

besar mencakup proyek skala besar, sementara LSM mengerjakan proyek skala kecil

ing up setempat. Seiring wa tu, se agaimana teori Haye , sum er aya tera o asi

engan ai , an para a an juga mencoco an ea ian mere a, ai aru maupun

ama, engan e utu an i apangan.

Kesenjangan yang Senantiasa AdaPa a awa nya mem iar an a iran niat ai tanpa e an ontro manajemen ari BRR

memberikan keuntungan komparati kepada lembaga-lembaga berbeda yang muncul

secara organi . Ha ini juga memung in an para pe a u re onstru si untu eroperasi

sesuai dengan kecepatan masing-masing. Seiring dengan perjalanan waktu, model pasar

e as ini ter u ti urang tepat a am menge o a a iran atangnya para partisipan.


42/163

Jumlah lembaga yang terus bertambah serta besarnya dana yang bisa diakses banya

pihak menyulitkan koordinasi para mitra. Hal negati yang muncul dari leksibilitas

lembaga-lembaga tersebut serta pendanaan yang otonom adalah lembaga-lembaga

memiliki kebebasan untuk melakukan implementasi secara independen. Sementara itu,

em aga penerima ti a teri at ewaji an epa a para onor resmi termasu pemerinta

pusat TEC, 2006). Faktor-aktor ini mempertinggi keleluasaan dari LSM dan Gerakan

Pa ang Mera an juga mening at an pengaru agi para pe a u nonpemerinta

terhadap upaya rekonstruksi, serta lebih jauh lagi mengurangi kebutuhan mereka untu

er oor inasi engan sesama pe a u mu ti atera an i atera .

Tanpa koordinasi yang ketat, muncul situasi saling tumpang tindih sehingga sebagian

ebutuhan tidak terpenuhi. BRR berupaya sebaik-baiknya untuk memenuhi kebutuhan

yang tidak terpenuhi, menggunakan dana yang besar serta leksibel untuk memperkecil

esenjangan. BRR memiliki keleluasaan penggunaan dana rekonstruksi on-budget ari

pemerintah RI. Patut dicatat, APBN adalah sumber dana terbesar bagi proses rekonstruksi.

Masyaraah dan McKeon (2008) melaporkan bahwa adanya satu lembaga yang mengatur

penggunaan ana i ce er asi mengurangi penggunaan ana yang terpeca -

pecah dalam jumlah kecil secara signiikan. Walau demikian, meski telah berupaya

se ai mung in, a a sejum a esenjangan yang ta juga isa ijem atani. Me anisme

koordinasi yang lebih eekti pun diperlukan.

Biaya dari Bertambahnya Organisasi-organisasi PemberiBantuan

Dana yang besar menyebabkan meningkatnya jumlah pelaku baru yang belum

erpenga aman, an mem uat para pe a u terse ut memasu i rana -rana egiatan i

uar bidang keahlian mereka TEC, 2006). Banyaknya pelaku yang masuk ke kawasan yangserupa seperti e i upan e onomi an ese atan, menye a an e e i an paso an i

sederetan sektor sementara sektor-sektor lainnya tidak mendapatkan dana yang cukup.

Situasi ini menggambarkan bagaimana peningkatan sumber dana dalam jumlah besar

mem e ani apasitas pemerinta penerima a am menge o a an menya ur an a iran

bantuan yang masuk. Sebagai akibatnya, pemerintah tidak dapat menghindari adanya

sejum a se tor yang e e i an atau se a i nya, e urangan ana.

Perkembangan sumber dana, sebagaimana terjadi di Aceh, terjadi secara

er esinam ungan a am s a a g o a seja 1975 an menye a an tim u nya iaya.

Sumber-sumber dan saluran dana bertambah secara cepat seiring dengan organisasi-

organisasi mu ti atera seperti a an- a an PBB an sema in anya negara yang

membangun program-program dana bilateral dan independen mereka masing-masing.

Bagi sejumlah negara, program-program tersebut memungkinkan mereka menyandang

status semu se agai negara er em ang Ac arya, Fuzzo, an Moore, 2004).

Berkembangnya jumlah donor membawa implikasi penting bagi kualitas dan biaya

respons. Da am ata ognya mengenai tuju osa memati an tentang pem erian ana,

26




43/163

Birdsall (2005, dikutip oleh Roodman, 2006) mengelompokkan peningkatan sumber dana

e a am ategori iri, engan mengacu pa a egaga an onor me a u an oor inasi.

Setiap donor tentu saja menginginkan proyek seperti pembangunan sekolah dan

kampanye pencegahan Human Immunode iciency Virus (HIV) milik mereka sendiri.

Konse uensi angsung atas pertam a an ana a a a pertam a an iaya transa siyang ditanggung oleh pemerintah penerima saat mereka menyerap dana dari luar negeri

Ac arya, et.all., 2006). Biaya ini isa merupa an iaya angsung maupun ti a angsung

Acharya, Fuzzo, dan Moore, 2004). Biaya transaksi langsung menyerap energi pemerintah

penerima yang i e an an me a ui, misa nya, iaya pe aporan yang ertam a eserta

biaya administrati lainnya, mengalihkan sumber daya penerima seperti pemasukan pajak

dan waktu para pejabat pemerintah yang memiliki keahlian yang seharusnya bisa lebih

produkti (Roodman, 2006). Lebih jauh lagi, ada beban

yang bertambah bagi pejabat setempat dan struktur

koordinasi. Biaya transaksi tidak langsung muncul

dalam bentuk birokrasi serta perilaku politik tak beretika

yang ipicu o e mening atnya jum a ana antuan

(Masyraah dan McKeon, 2008).

Semu a, engan mem u a pintu se uas- uasnya,

BRR memberikan lembaga itu sendiri kesempatan

untuk memahami kondisi kekacauan ini sebagaimana

pendekatan pasar bebas mengungkapkan kebutuhan

nyata dan keragaman keahlian yang dimiliki oleh

pe a u-pe a u yang er e a. Seiring engan perja anan

waktu, berbagai masalah muncul. Koordinasi menjadi

terpeca -peca an masa a iatasi secara asus perkasus, sedangkan sederetan organisasi beroperasi di

awasan serta se tor yang sama an ti a sa ing er agi

inormasi. Biaya pasar bebas dari berkembangnya

em aga- em aga terse ut sema in nyata saat a o asi

ana antarse tor mu ai menja i ti a sta i .

Alokasi Dana yang Kurang Tepat

Biaya program re onstru si tota seni ai S 7,2

miliar di Aceh dan Nias adalah yang terbesar yang

perna terja i i unia er em ang saat ini. Se e umDesember 2005, S 4,4 miliar telah diwujudkan

dalam program-program konkret yang berungsi

sebagai tulang punggung dari tahun pertama

rekonstruksi BRR dan Mitra 2005). Hampir setengah

ari ana te a ia o asi an e se tor peruma an

0

200

400

600

800

1000

1200

Sumber: BRR and Partners 2005

Gambar 2.3 Alokasi Sektoral pada Desember 2005

Perumah

n

Transporta

i

Kesehatn

Pendidik

n

Komunitas,

Budaya

,danAgam

Tatakelolap

emerintah

n

danAdministrasiterm

asuktanah

Industri,Perdaganga

n,

dan

UK

Pengen

dalianBanjjjir

dan

ekerjaanIriga

i

Lingkung

Pengairan

danSanita

i

Perikan

n

Infrastru

kturLainny

ertaniandan

eternak

n

US$

JUTA


44/163

an inrastruktur, diikuti oleh transportasi,

ese atan, pen i i an, u ungan omunitas

erta sektor-sektor pemerintahan (Gambar 2.3.).

agian ini menggambarkan kesenjangan dalam

e onstru si yang tim u seiring wa tu eri utplikasinya.

Jum a antuan awa S 4,4 miliar cukup

ntuk menutupi biaya penilaian kerusakan dan

e i angan awa , namun e um mencu upi

ntuk kebutuhan minimal di beberapa sektor,

tau untu mem angun em a i engan e i

aik, atau untuk menanggung biaya yang

erus bertambah. Lebih jauh lagi, alokasi ini

anya er u ungan secara garis esar engan

ebutuhan sektoral. Sehubungan dengan

e utu an se tor yang eragam an a anya

antuan yang terikat pada proyek-proyek

ertentu, satu ta un sete a tsunami, ana ari

eberapa sektor telah melampaui kebutuhan

ejum a se tor sementara se tor-se tor

Gambar 2.4 Perbandingan Alokasi Sektoral terhadap Kebutuhan Dasar Minimal

pada Desember 2005

d

s

B

ri

u

u

a

b

t

k

t

b

s

Catatan Mengenai DefinisiProyek

Definisi proyek sesungguhnya masih belum jelas mengingat

ukuran-ukuran yang beragam yang digunakan oleh mitra yang

beragam pula serta peralatan yang beragam bagi pencatatan

kegiatan rekonstruksi. Bagi kegiatan off-budget, BRR

menggunakan catatan konsep proyek (project concept notes-

PCNs) sebagai indikator. Per Desember 2008, 1.658 PCN telah

disetujui oleh BRR (proses persetujuan PCN dirinci di bawah ini).

Meski demikian, sebuah PCN bisa mewakilkan program sektoral

dengan koleksi komponen proyek, mengakibatkan jumlah proyek

off-budget lebih besar daripada jumlah PCN.

Sementara itu, bagi proyek on-budget, BRR memiliki lebih dari

900 satuan kerja yang berlaku sepanjang masa kerja BRR. Setiap

satuan kerja menerapkan sejumlah paket yang terdiri atas jumlah

kontrak yang beragam. Sebagaimana halnya dengan sebuah PCN,

setiap paket dan kontrak dapat terdiri atas satu proyek atau satu

kelompok proyek. Sepanjang 2005-2008, terdapat lebih dari 20

ribu paket. Tak pelak lagi bila keragaman alat ukur menjadikannya

sulit untuk menghasilkan satu angka bagi jumlah proyek yang

dikelola di masa rekonstruksi.

00

300

200

100

0

100

200

300

400

S$ Juta

Surplus

efisit

Kesehatan

Komunita

s,Kebudayaan

an

gama

TatakelolaPem

etintahandan

Administrasi(te

rmasuktanah)

Perdagangan

Pendidikan

A

irdanSanitasi

Pertaniand

anPeternakan

Perikanan

In

frastrukturlain

Perumaha

Kominukasi

Energi

Lingkungan

Pengenda

lianBanjirdan

e

eraan

rgasi

Transportasi

Sumber: BRR and Partners 2005

28




45/163

lainnya tetap kekurangan dana (Gambar 2.4.). Lebih jauh lagi, meningginya tingkat

inlasi memancing menguapnya dana di Ace an mem awa a i at angsung ter a ap

kemampuan badan-badan internasional dalam mewujudkan janji-janji yang telah mereka

rencanakan (Masyraah dan McKeon, 2008).

Menurut Masyraah dan McKeon (2008), Aceh menjadi tuan rumah bagi sekitar 2.200

proye yang iterap an o e e i ari 500 a an a am ta ap re onstru si saja. Dari

proyek-proyek ini, LSM mengelola 80 persen, sementara lembaga donor dan pemerintah

RI masing-masing menerap an 18 persen an 7 persen. Secara rata-rata u uran proyeLSM jauh lebih kecil daripada program pemerintah RI. Jumlah proyek yang terbesar serta

partisipan yang terbanyak dalam proses rekonstruksi bisa ditemukan di sektor sosial,

meskipun alokasi pada di sektor ini bukanlah yang tertinggi. Dalam sektor inrastruktur

dan perumahan-sektor yang paling dipengaruhi bencana jumlah proyek dan peserta

lebih rendah.

Gambar 2.5 Kesenjangan Regional dalam Pembiayaan pada Desember 2005

NIAS SELATAN

NIAS

45

40

Sumber: BRR dan Partners 2005

Rasio Pembiayaan Sesuai Kebutuhan

Di atas 125

100 to 125

5 to 100

50 to 75

Di bawah 50Tidak terlanda


46/163

A okasi dana berkaitan erat dengan kerusakan spasial, dengan konsentrasi yang jelas

i awasan se itar L o seumawe. Kawasan- awasan yang menga ami erusa an pa ing

parah, Aceh Jaya dan Aceh Barat diikuti oleh Nias, ceh Besar dan Banda Aceh, menerima

jumlah dana terbanyak selain Nias.

seri buku brr - buku 2 - keuangan

Documents