NASKAH AKADEMIS

RANCANGAN PERATURAN DAERAH KABUPATEN

GIANYAR TENTANG PEMBENTUKAN DAN SUSUNAN

PERANGKAT DAERAH

KERJASAMA PEMERINTAH KABUPATEN GIANYAR DAN

FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS UDAYANA

2016

KATA PENGANTAR

Pemerintah Kabupaten Gianyar bekerjasama dengan Fakultas Hukum

Universitas Udayana untuk menyusun Naskah Akademis Rancangan

Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan

Perangkat Daerah. Berdasarkan kerjasama tersebut Fakultas Hukum

Universitas Udayana membentuk tim peneliti yang bertugas melakukan

penelitian hukum dan menuangkannya dalam bentuk Naskah Akademik.

Naskah Akademik ini sebagai karya penelitian hukum tidak menutup,

bahkan sangat mengharapkan, kritik dan saran dari pembaca, untuk

penyempurnaannya. Terutama dalam konsultasi publik, masukan dari

masyarakat sangat diperlukan dalam penyempurnaan Naskah Akademik

tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

Terimakasih disampaikan kepada pimpinan Fakultas Hukum Universitas

Udayana dan Pemerintah Kabupaten Gianyar, sehingga Tim Peneliti

mempunyai kesempatan mengembangkan bidang keilmuannya. Terimakasih

juga pada anggota Tim Peneliti atas dedikasi dan integritasnya sehingga tugas

ini dapat diselesaikan.

Denpasar, Agustus 2016

Tim Peneliti FH-UNUD

Ketua,

Dr. Made Gde Subha Karma Resen, SH., M.Kn

Kata Pengantar

DAFTAR ISI

BAB I PENDAHULUAN ............................................................................. 1

1.1 Latar Belakang ............................................................................ 1

1.2 Identifikasi Masalah .................................................................... 14

1.3 Tujuan dan Kegunaan Kegiatan Penyusunan NA ......................... 15

1.4 Metode Penelitian Penyusunan Naskah Akademik ....................... 15

BAB II Kajian Teoritis ............................................................................... 17

BAB III Ealuasi dan Analisis Peraturan Perundang-undangan yang menjadi

dasar hukum dan yang terkait ................................................................ 30

BAB IV Landasan Filosofis, Sosiologis dan Yuridis ................................... 36

4.1 Landasan Filosofis ...................................................................... 36

4.2 Landasan Sosiologis .................................................................... 45

4.3 Landasan Yuridis ........................................................................ 68

BAB V JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN DAN RUANG LINGKUP ........... 95

5.1 Jangkauan dan Arah Pengaturan ................................................ 95

5.2 Ruang Lingkup dan Jangkauan Pengaturan Pembentukan Dan

Susunan Perangkat Daerah Kabupaten Gianyar ......................... 95

BAB VI PENUTUP..................................................................................... 102

6.1 Simpulan .................................................................................... 102

6.2 Saran .......................................................................................... 103

Daftar Pustaka

1

BAB I

PENDAHULUAN

Indonesia adalah negara hukum sesuai Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945,

Secara Konstitusional dalam Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia adalah negara hukum, salah satu syarat negara hukum

adalah asas legalitas (tindakan pemerintah berdasarkan hukum) dan

supremasi hukum. Syarat ini memberikan justifikasi yuridis bahwa hukum

merupakan legitimasi bagi pemerintah pusat ataupun pemerintah daerah

untuk melakukan berbagai kebijakan yang dilakukan. Dengan kata lain

hukum merupakan syarat utama bagi keabsahan tindakan pemerintah pusat

atau daerah. Berangkat dari pemahaman ini, segala aktivitas yang dilakukan

oleh pemerintah daerah diatur oleh peraturan perundang-undangan. Adapun

dasar instrumen hukum bagi pemerintah daerah dalam menyelenggarakan

tugasnya dijamin secara konstitusional dalam Pasal 18 ayat (2) dan ayat (5)

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang

menentukan:

(2) Pemerintahan daerah propinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur

dan mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan

tugas pembantuan.

(5) Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali

urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai

urusan Pemerintah.

Cita-cita tentang prinsip desentralisasi dalam pengelolaan sistem

pemerintahan negara Republik Indonesia yang termuat dalam ketentuan di

2

atas secara implisit diatur dalam UU No. 23 Tahun 2014 jo Undang-Undang

No.9 Tahun 2015 Tentang Perubahan atas UU No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintah Daerah. Esensi dari penyelenggaraan otonomi daerah yakni dalam

rangka peningkatan kesejahteraan masyarakat.

Pasal 12 ayat (1), (2) dan (3) Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintah Daerah jo Undang-Undang No. 9 Tahun 2015 tentang Perubahan

Atas UU No. 23 Tahun 2014, menentukan bahwa: Urusan Pemerintahan Wajib

yang berkaitan dengan Pelayanan Dasar sebagaimana dimaksud dalam Pasal

11 ayat (2) meliputi:

a. pendidikan; b. kesehatan; c. pekerjaan umum dan penataan ruang; d. perumahan rakyat dan kawasan permukiman; e. ketenteraman, ketertiban umum, dan pelindungan

masyarakat; dan f. sosial.

Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar

sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (2) meliputi:

a. tenaga kerja; b. pemberdayaan perempuan dan pelindungan anak; c. pangan; d. pertanahan; e. lingkungan hidup; f. administrasi kependudukan dan pencatatan sipil; g. pemberdayaan masyarakat dan Desa; h. pengendalian penduduk dan keluarga berencana; i. perhubungan; j. komunikasi dan informatika; k. koperasi, usaha kecil, dan menengah; l. penanaman modal; m. kepemudaan dan olah raga; n. statistik; o. persandian; p. kebudayaan;

3

q. perpustakaan; dan r. kearsipan.

Urusan Pemerintahan Pilihan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 11 ayat (1)

meliputi:

a. kelautan dan perikanan; b. pariwisata; c. pertanian; d. kehutanan; e. energi dan sumber daya mineral; f. perdagangan; g. perindustrian; dan h. transmigrasi.

Semua urusan pemerintahan tersebut merupakan bagian dari kewajiban dari

penyelenggaraan pemerintahan daerah. Akan tetapi dalam penyelenggaraan

tersebut dilakukan melalui organisasi dan perangkat daerah dalam menunjang

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Secara yuridis penyelenggaraan otonomi daerah, diselenggarakan dalam

rangka memperkuat negara kesatuan Republik Indonesia, selain itu guna

proses peningkatan kesejahteraan rakyat. Cita-cita nasional Indonesia yang

dirumuskan dalam Pembukaan Undang-undang Dasar Negara Republik

Indonesia tahun 1945, tujuan bangsa Indonesia bernegara adalah dalam

rangka melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah

Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan

bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan,

perdamaian abadi dan keadilan sosial.

Berkaitan dengan unsur ”melindungi segenap bangsa” (sebagaimana

digaris bawahi) yang tercantum dalam pembukaan Undang-undang Dasar NRI

4

Tahun 1945, menunjukkan bahwa tujuan negara Indonesia adalah melindungi

setiap orang. Sehingga korelasi dengan tema sentral dalam tulisan ini adalah

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah dalam menunjang

penyelenggaraan otonomi daerah.

Bila merujuk pada Pasal 1 angka 6 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014

tentang Pemerintah Daerah jo Undang-Undang No. 9 Tahun 2015 tentang

Perubahan Atas UU No. 23 Tahun 2014, Otonomi daerah adalah hak,

wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus

sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam

sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Dengan demikian secara yuridis diberikan keleluasaan kepada

Pemerintah Daerah Kabupaten Gianyar untuk mengambil kebijakan dalam

rangka perlindungan, pemenuhan dan penghormatan terhadap hak asasi

manusia. Konsekuensi negara hukum yang dijamin secara konstitusional,

menekankan eksistensi negara adalah untuk menghomati, melindungi dan

memenuhi hak asasi manusia (HAM) setiap warganya. Dalam hal ini

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah dalam rangka memenuhi,

memajukan hak asasi manusia (HAM) tersebut.

Secara faktual, Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah yang ada saat ini adalah

Peraturan Daerah Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja

Perangkat Daerah serta Peraturan Daerah Nomor 9 Tahun 2011 tentang

Perubahan atas Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008

5

tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah. Peraturan daerah

tersebut, masih bersumber pada Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah. Sedangkan sejak tahun 2014 Undang-Undang

Pemerintahan Daerah menjadi Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 dan

dilanjutkan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang

Perangkat Daerah.

Terdapat beberapa ketentuan dalam Perangkat Daerah yang diatur

dalam Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

sehingga dapat dijadikan rujukan dalam pembentukan Peraturan Daerah

Kabupaten Gianyar tersebut. Ketentuan-ketentuan tersebut diantaranya:

1. Pasal 208: (1) Kepala daerah dan DPRD dalam menyelenggarakan Urusan

Pemerintahan dibantu oleh Perangkat Daerah. (2) Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diisi oleh

pegawai aparatur sipil negara.

2. Pasal 209 (1) Perangkat Daerah provinsi terdiri atas:

a. sekretariat daerah; b. sekretariat DPRD; c. inspektorat; d. dinas; dan e. badan.

(2) Perangkat Daerah kabupaten/kota terdiri atas: a. sekretariat daerah; b. sekretariat DPRD; c. inspektorat; d. dinas; e. badan; dan f. Kecamatan.

(3) Perangkat Daerah provinsi dan kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) selain melaksanakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah juga melaksanakan Tugas Pembantuan.

3. Pasal 210 :

6

Hubungan kerja Perangkat Daerah provinsi dengan Perangkat Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1) dan ayat (2) bersifat koordinatif dan fungsional.

4. Pasal 211 (1) Pembinaan dan pengendalian penataan Perangkat Daerah dilakukan

oleh Pemerintah Pusat untuk Daerah provinsi dan oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk Daerah kabupaten/kota.

(2) Nomenklatur Perangkat Daerah dan unit kerja pada Perangkat Daerah yang melaksanakan Urusan Pemerintahan dibuat dengan memperhatikan pedoman dari kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian yang membidangi Urusan Pemerintahan tersebut.

5. Pasal 212 (1) Pembentukan dan susunan Perangkat Daerah sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1) dan ayat (2) ditetapkan dengan Perda.

(2) Perda sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berlaku setelah mendapat persetujuan dari Menteri bagi Perangkat Daerah provinsi dan dari gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat bagi Perangkat Daerah kabupaten/kota.

(3) Persetujuan Menteri atau gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sebagaimana dimaksud pada ayat (2) diberikan berdasarkan pemetaan Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan Pelayanan Dasar dan Urusan Pemerintahan Pilihan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 24.

(4) Kedudukan, susunan organisasi, perincian tugas dan fungsi, serta tata kerja Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Perkada.

6. Pasal 213 (1) Sekretariat Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1)

huruf a dan ayat (2) huruf a dipimpin oleh sekretaris Daerah. (2) Sekretaris Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) mempunyai

tugas membantu kepala daerah dalam penyusunan kebijakan dan pengoordinasian administratif terhadap pelaksanaan tugas Perangkat Daerah serta pelayanan administratif.

(3) Dalam pelaksanaan tugas sebagaimana dimaksud pada ayat (2), sekretaris Daerah bertanggung jawab kepada kepala daerah.

7. Pasal 214 (1) Apabila sekretaris Daerah provinsi berhalangan melaksanakan

tugasnya, tugas sekretaris Daerah provinsi dilaksanakan oleh penjabat yang ditunjuk oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat atas persetujuan Menteri.

(2) Apabila sekretaris Daerah kabupaten/kota berhalangan melaksanakan tugasnya, tugas sekretaris Daerah kabupaten/kota dilaksanakan oleh penjabat yang ditunjuk oleh bupati/wali kota atas persetujuan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.

7

(3) Masa jabatan penjabat sekretaris Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) paling lama 6 (enam) bulan dalam hal sekretaris Daerah tidak bisa melaksanakan tugas atau paling lama 3 (tiga) bulan dalam hal terjadi kekosongan sekretaris Daerah.

(4) Persetujuan Menteri dan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) dilakukan sesuai dengan persyaratan kepegawaian berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(5) Ketentuan lebih lanjut mengenai penjabat sekretaris Daerah diatur dalam Peraturan Presiden.

8. Pasal 215 (1) Sekretariat DPRD sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1)

huruf b dan ayat (2) huruf b dipimpin oleh sekretaris DPRD. (2) Sekretaris DPRD mempunyai tugas:

a. menyelenggarakan administrasi kesekretariatan; b. menyelenggarakan administrasi keuangan; c. mendukung pelaksanaan tugas dan fungsi DPRD; dan d. menyediakan dan mengoordinasikan tenaga ahli yang diperlukan

oleh DPRD dalam melaksanakan fungsinya sesuai dengan kebutuhan.

(3) Sekretaris DPRD dalam melaksanakan tugasnya secara teknis operasional bertanggung jawab kepada pimpinan DPRD dan secara administratif bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris Daerah.

9. Pasal 216 (1) Inspektorat Daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1)

huruf c dan ayat (2) huruf c dipimpin oleh inspektur. (2) Inspektorat Daerah mempunyai tugas membantu kepala daerah

membina dan mengawasi pelaksanaan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah dan Tugas Pembantuan oleh Perangkat Daerah.

(3) Inspektorat Daerah dalam melaksanakan tugasnya bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris Daerah.

10. Pasal 217: (1) Dinas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1) huruf d dan

ayat (2) huruf d dibentuk untuk melaksanakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah.

(2) Dinas sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diklasifikasikan atas: a. dinas tipe A yang dibentuk untuk mewadahi Urusan

Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah dengan beban kerja yang besar;

b. dinas tipe B yang dibentuk untuk mewadahi Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah dengan beban kerja yang sedang; dan

8

c. dinas tipe C yang dibentuk untuk mewadahi Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah dengan beban kerja yang kecil.

(3) Penentuan beban kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada jumlah penduduk, luas wilayah, besaran masing-masing Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah, dan kemampuan keuangan Daerah untuk Urusan Pemerintahan Wajib dan berdasarkan potensi, proyeksi penyerapan tenaga kerja, dan pemanfaatan lahan untuk Urusan Pemerintahan Pilihan.

11. Pasal 218 (1) Dinas sebagaimana dimaksud dalam pasal 209 ayat (1) huruf d dan

ayat (2) huruf d dipimpin oleh seorang kepala. (2) Kepala dinas mempunyai tugas membantu kepala daerah

melaksanakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah.

(3) Kepala dinas dalam melaksanakan tugasnya bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris Daerah.

12. Pasal 219

(1) Badan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1) huruf e dan ayat (2) huruf e dibentuk untuk melaksanakan fungsi penunjang Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah meliputi: a. perencanaan; b. keuangan; c. kepegawaian serta pendidikan dan pelatihan; d. penelitian dan pengembangan; dan e. fungsi lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-

undangan. (2) Badan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diklasifikasikan atas:

a. badan tipe A yang dibentuk untuk mewadahi pelaksanaan fungsi penunjang Urusan Pemerintahan dengan beban kerja yang besar;

b. badan tipe B yang dibentuk untuk mewadahi pelaksanaan fungsi penunjang Urusan Pemerintahan dengan beban kerja yang sedang; dan

c. badan tipe C yang dibentuk untuk mewadahi pelaksanaan fungsi penunjang Urusan Pemerintahan dengan beban kerja yang kecil.

(3) Penentuan beban kerja badan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) didasarkan pada jumlah penduduk, luas wilayah, kemampuan keuangan Daerah, dan cakupan tugas.

13. Pasal 220

(1) Badan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 209 ayat (1) huruf e dan ayat (2) huruf e dipimpin oleh seorang kepala.

(2) Kepala badan mempunyai tugas membantu kepala daerah melaksanakan fungsi penunjang Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah.

9

(3) Kepala badan dalam melaksanakan tugasnya bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris Daerah.

14. Pasal 221

(1) Daerah kabupaten/kota membentuk Kecamatan dalam rangka meningkatkan koordinasi penyelenggaraan pemerintahan, pelayanan publik, dan pemberdayaan masyarakat Desa/kelurahan.

(2) Kecamatan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibentuk dengan Perda Kabupaten/Kota berpedoman pada peraturan pemerintah.

(3) Rancangan Perda Kabupaten/Kota tentang pembentukan Kecamatan yang telah mendapatkan persetujuan bersama bupati/wali kota dan DPRD kabupaten/kota, sebelum ditetapkan oleh bupati/ wali kota disampaikan kepada Menteri melalui gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat untuk mendapat persetujuan.

15. Pasal 222

(1) Pembentukan Kecamatan sebagaimana dimaksud Pasal 221 ayat (1) harus memenuhi persyaratan dasar, persyaratan teknis, dan persyaratan administratif.

(2) Persyaratan dasar sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. jumlah penduduk minimal; b. luas wilayah minimal; c. jumlah minimal Desa/kelurahan yang menjadi cakupan; dan d. usia minimal Kecamatan.

(3) Persyaratan teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) meliputi: a. kemampuan keuangan Daerah; b. sarana dan prasarana pemerintahan; dan c. persyaratan teknis lainnya yang diatur dalam ketentuan

peraturan perundang-undangan. (4) Persyaratan administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

meliputi: a. kesepakatan musyawarah Desa dan/atau keputusan forum

komunikasi kelurahan atau nama lain di Kecamatan induk; dan b. kesepakatan musyawarah Desa dan/atau keputusan forum

komunikasi kelurahan atau nama lain di wilayah Kecamatan yang akan dibentuk.

16. Pasal 223

(1) Kecamatan diklasifikasikan atas: a. Kecamatan tipe A yang dibentuk untuk Kecamatan dengan beban

kerja yang besar; dan b. Kecamatan tipe B yang dibentuk untuk Kecamatan dengan beban

kerja yang kecil. (2) Penentuan beban kerja sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

didasarkan pada jumlah penduduk, luas wilayah, dan jumlah Desa/kelurahan.

10

17. Pasal 224

(1) Kecamatan dipimpin oleh seorang kepala kecamatan yang disebut camat yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada bupati/wali kota melalui sekretaris Daerah.

(2) Bupati/wali kota wajib mengangkat camat dari pegawai negeri sipil yang menguasai pengetahuan teknis pemerintahan dan memenuhi persyaratan kepegawaian sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(3) Pengangkatan camat yang tidak sesuai dengan ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dibatalkan keputusan pengangkatannya oleh gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat.

18. Pasal 225

(1) Camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 224 ayat (1) mempunyai tugas: a. menyelenggaraan urusan pemerintahan umum sebagaimana

dimaksud dalam Pasal 25 ayat (6); b. mengoordinasikan kegiatan pemberdayaan masyarakat; c. mengoordinasikan upaya penyelenggaraan ketenteraman dan

ketertiban umum; d. mengoordinasikan penerapan dan penegakan Perda dan Perkada; e. mengoordinasikan pemeliharaan prasarana dan sarana pelayanan

umum; f. mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan yang

dilakukan oleh Perangkat Daerah di Kecamatan; g. membina dan mengawasi penyelenggaraan kegiatan Desa

dan/atau kelurahan; h. melaksanakan Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan

Daerah kabupaten/kota yang tidak dilaksanakan oleh unit kerja Perangkat Daerah kabupaten/kota yang ada di Kecamatan; dan

i. melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(2) Pendanaan penyelenggaraan urusan pemerintahan umum sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a dibebankan pada APBN dan pelaksanaan tugas lain sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf i dibebankan kepada yang menugasi.

(3) Camat dalam melaksanakan tugasnya sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dibantu oleh perangkat Kecamatan.

19. Pasal 226

(1) Selain melaksanakan tugas sebagaimana dimaksud dalam Pasal 225 ayat (1), camat mendapatkan pelimpahan sebagian kewenangan bupati/wali kota untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah kabupaten/kota.

11

(2) Pelimpahan kewenangan bupati/wali kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan berdasarkan pemetaan pelayanan publik yang sesuai dengan karakteristik Kecamatan dan/atau kebutuhan masyarakat pada Kecamatan yang bersangkutan.

(3) Pelimpahan kewenangan bupati/wali kota sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan dengan keputusan bupati/wali kota berpedoman pada peraturan pemerintah.

20. Pasal 227 Pendanaan dalam penyelenggaraan tugas pemerintahan yang dilakukan oleh camat sebagaimana dimaksud dalam Pasal 225 ayat (1) huruf b sampai dengan huruf h serta Pasal 226 ayat (1) dibebankan pada APBD kabupaten/kota.

21. Pasal 228

Ketentuan lebih lanjut mengenai Kecamatan diatur dengan peraturan pemerintah.

22. Pasal 229 (1) Kelurahan dibentuk dengan Perda Kabupaten/Kota berpedoman

pada peraturan pemerintah. (2) Kelurahan dipimpin oleh seorang kepala kelurahan yang disebut

lurah selaku perangkat Kecamatan dan bertanggung jawab kepada camat.

(3) Lurah diangkat oleh bupati/wali kota atas usul sekretaris daerah dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan.

(4) Lurah mempunyai tugas membantu camat dalam: a. melaksanakan kegiatan pemerintahan kelurahan; b. melakukan pemberdayaan masyarakat; c. melaksanakan pelayanan masyarakat; d. memelihara ketenteraman dan ketertiban umum; e. memelihara prasarana dan fasilitas pelayanan umum; f. melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh camat; dan g. melaksanakan tugas lain sesuai dengan ketentuan peraturan

perundang-undangan.

23. Pasal 230 (1) Pemerintah Daerah kabupaten/kota mengalokasikan anggaran

dalam APBD kabupaten/kota untuk pembangunan sarana dan prasarana lokal kelurahan dan pemberdayaan masyarakat di kelurahan.

(2) Alokasi anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dimasukkan ke dalam anggaran Kecamatan pada bagian anggaran kelurahan untuk dimanfaatkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(3) Penentuan kegiatan pembangunan sarana dan prasarana lokal kelurahan dan pemberdayaan masyarakat di kelurahan

12

sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dilakukan melalui musyawarah pembangunan kelurahan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(4) Untuk Daerah kota yang tidak memiliki Desa, alokasi anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) paling sedikit 5 (lima) persen dari APBD setelah dikurangi DAK.

(5) Untuk Daerah kota yang memiliki Desa, alokasi anggaran sebagaimana dimaksud pada ayat (1) berpedoman pada ketentuan peraturan perundang-undangan.

(6) Ketentuan mengenai tata cara pengalokasian, pemanfaatan, pengelolaan dan pertanggungjawaban dana pembangunan dan pemberdayaan masyarakat di kelurahan serta penyelenggaraan musyawarah pembangunan kelurahan diatur dalam peraturan pemerintah.

24. Pasal 231 Dalam hal ketentuan peraturan perundang-undangan memerintahkan pembentukan lembaga tertentu di Daerah, lembaga tersebut dijadikan bagian dari Perangkat Daerah yang ada setelah dikonsultasikan kepada Menteri dan menteri yang menyelenggarakan Urusan Pemerintahan bidang pendayagunaan aparatur negara.

25. Pasal 232 (1) Ketentuan lebih lanjut mengenai Perangkat Daerah diatur dengan

peraturan pemerintah. (2) Peraturan pemerintah sebagaimana dimaksud pada ayat (1) paling

sedikit mengatur tentang kedudukan, susunan organisasi, tugas dan fungsi, tata kerja, eselon, beban kerja, nomenklatur unit kerja, serta pembinaan dan pengendalian.

26. Pasal 233

(1) Pegawai aparatur sipil negara sebagaimana dimaksud dalam Pasal 208 ayat (2) yang menduduki jabatan kepala Perangkat Daerah, harus memenuhi persyaratan kompetensi: a. teknis; b. manajerial; dan c. sosial kultural.

(2) Selain memenuhi kompetensi sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pegawai aparatur sipil negara yang menduduki jabatan kepala Perangkat Daerah harus memenuhi kompetensi pemerintahan.

(3) Kompetensi teknis sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a ditetapkan oleh menteri/kepala lembaga pemerintah nonkementerian setelah dikoordinasikan dengan Menteri.

(4) Kompetensi pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) ditetapkan oleh Menteri.

(5) Ketentuan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) dan ayat (2) berlaku secara mutatis mutandis terhadap pegawai aparatur sipil negara

13

yang menduduki jabatan administrator di bawah kepala Perangkat Daerah dan jabatan pengawas.

27. Pasal 234 (1) Kepala Perangkat Daerah provinsi diisi dari pegawai negeri sipil yang

memenuhi persyaratan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(2) Kepala Perangkat Daerah kabupaten/kota diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan bertugas di wilayah Daerah provinsi yang bersangkutan.

(3) Dalam hal di wilayah Daerah provinsi yang bersangkutan sebagaimana dimaksud pada ayat (2) tidak terdapat pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan, kepala perangkat daerah kabupaten/kota dapat diisi dari pegawai negeri sipil yang memenuhi persyaratan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan yang bertugas di wilayah Daerah provinsi lain.

(4) Proses pengangkatan kepala Perangkat Daerah yang menduduki jabatan administrator dilakukan melalui seleksi sesuai dengan proses seleksi bagi jabatan pimpinan tinggi pratama di instansi Daerah sebagaimana diatur dalam undang-undang mengenai aparatur sipil negara.

28. Pasal 235

(1) Kepala daerah mengangkat dan/atau melantik kepala Perangkat Daerah hasil seleksi sebagaimana dimaksud dalam Pasal 234 ayat (4).

(2) Dalam hal kepala Daerah menolak mengangkat dan/atau melantik kepala Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Menteri mengangkat dan/atau melantik kepala Perangkat Daerah provinsi dan gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat mengangkat dan/atau melantik kepala Perangkat Daerah kabupaten/kota.

Ketentuan-ketentuan Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan tersebut ditindaklanjuti oleh Peraturan Pemerintah No. 18

Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Tentunya konsekuensi dari

keberadaan Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 dan Peraturan Pemerintah

No. 18 Tahun 2016 ini mengharuskan adanya penyesuaian dari peraturan

daerah terhadap aturan lebih tinggi tersebut. Dengan kata lain perlunya

14

harmonisasi Peraturan Daerah dengan peraturan perundang-undangan yang

lebih tinggi.

1.2. IDENTIFIKASI MASALAH Berdasarkan latar belakang tersebut di atas dapat dilakukan identifikasi

masalah, yakni bahwa belum ada penyesuaian Peraturan Daerah Kabupaten

Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah terhadap

Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 dan Peraturan Pemerintah Nomor 18

Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

Berdasarkan pada identifikasi masalah tersebut dapat dirumuskan 3

(tiga) pokok masalah, yaitu sebagai berikut:

1. Urgensi pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten

Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah?

2. Apakah yang menjadi pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis,

yuridis pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar

tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah?

3. Apakah sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan,

jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan Peraturan Daerah

Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat

Daerah?

15

1.3. TUJUAN DAN KEGUNAAN KEGIATAN PENYUSUNAN NASKAH AKADEMIK

Sesuai dengan ruang lingkup identifikasi masalah yang dikemukakan di atas,

tujuan penyusunan Naskah Akademik dirumuskan sebagai berikut:

1. Merumuskan permasalahan hukum yang dihadapi sebagai alasan pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

2. Merumuskan pertimbangan atau landasan filosofis, sosiologis, yuridis pembentukan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

3. Merumuskan sasaran yang akan diwujudkan, ruang lingkup pengaturan, jangkauan, dan arah pengaturan dalam Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

Adapun kegunaan penyusunan Naskah Akademik adalah sebagai acuan

penyusunan dan pembahasan Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten

Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

1.4. METODE PENELITIAN PENYUSUNAN NASKAH AKADEMIK

Penyusunan Naskah Akademik ini yang pada dasarnya merupakan

suatu kegiatan penelitian penyusunan Naskah Akademik - digunakan metode

yang berbasiskan metode penelitian hukum. Metode penelitian hukum yang

digunakan dalam penelitian penyusunan Naskah Akademik ini melalui cara-

cara sebagai berikut:

1. Melakukan studi tekstual, yakni menganalisis teks hukum yaitu pasal-pasal dalam peraturan perundang-undangan dan kebijakan publik (kebijakan negara) secara kritikal dan dijelaskan makna dan implikasinya terhadap subjek hukum (terutama dalam hal ini adalah perempuan dan anak korban kekerasan).

2. Melakukan studi kontekstual, yakni mengaitkan dengan konteks saat peraturan perundang-undangan itu dibuat ataupun ditafsirkan dalam rangka pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

16

Intinya, metode penelitian hukum yang digunakan dalam penelitian

penyusunan Naskah Akademik ini berada dalam paradigma interpretivisme

terkait dengan hermeneutika hukum. Hermeneutika hukum pada intinya

adalah metode interpretasi atas teks hukum, yang menampilkan segi tersurat

yakni bunyi teks hukum dan segi tersirat yang merupakan gagasan yang ada

di belakang teks hukum itu. Oleh karena itu untuk mendapatkan pemahaman

yang utuh tentang makna teks hukum itu perlu memahami gagasan yang

melatari pembentukan teks hukum dan wawasan konteks kekinian saat teks

hukum itu diterapkan atau ditafsirkan. Kebenaran dalam ilmu hukum

merupakan kebenaran intersubjektivitas, oleh karena itu penting melakukan

konfirmasi dan konfrontasi dengan teori, konsep, serta pemikiran para sarjana

yang mempunyai otoritas di bidang keilmuannya berkenaan dengan tematik

penelitian penyusunan Naskah Akademik ini.1

1 Diadaptasi dari Gede Marhaendra Wija Atmaja, “Politik Pluralisme Hukum dalam

Pengakuan Kesatuan Masyarakat Hukum Adat dengan Peraturan Daerah”, Disertasi Doktor,

Program Doktor Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Brawijaya, Malang, 2012, hlm. 17-18

17

BAB II KAJIAN TEORITIS

A. KAJIAN TEORITIS

Pada bagian kajian teoritis ini akan mengedepankan beberapa teori,

konsep dan asas sebagai jastifikasi teoritis perlunya pengaturan tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Adapun teori, konsep dan asas

diuraikan sebagai berikut:

1. Teori Perundang-undangan

A. Hamid S. Attamimi 2 mengatakan teori perundang-undangan

berorientasi pada menjelaskan dan menjernihkan pemahaman dan bersifat

kognitif. Pemikiran ini menekankan pada memahami hal-hal yang

mendasar. Oleh sebab itu dalam membuat peraturan daerah, harus

dipahami dahulu kharakter norma dan fungsi peraturan daerah tersebut.

Peraturan daerah merupakan peraturan perundang-undangan. Pasal 1

angka 2 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan menentukan bahwa Peraturan Perundang-

undangan adalah peraturan tertulis yang memuat norma hukum yang

mengikat secara umum dan dibentuk atau ditetapkan oleh lembaga negara

atau pejabat yang berwenang melalui prosedur yang ditetapkan dalam

Peraturan Perundang-undangan.

2 A. Hamid S. Attamimi dalam H. Rosjidi Ranggawidjaja, 1998, Pengantar Ilmu

Perundang-Undangan Indonesia, Penerbit CV Mandar Maju, Bandung, h. 14-15.

18

Eksistensi peraturan daerah implementasi Pasal 18 ayat (1) Undang-

Undang Dasar NRI 1945, yang menggunakan frasa “dibagi atas”, lebih lanjut

diatur sebagai berikut :

Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi

dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap

provinsi, kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan aerah, yang

diatur dengan undang-undang.

Frasa dibagi atas ini menunjukkan bahwa kekuasaan negara terdistribusi

ke daerah-daerah, sehingga memberikan kekuasaan kepada daerah untuk

mengatur rumah tangganya. Karenanya hal ini menunjukkan pemerintah

daerah memiliki fungsi regeling (mengatur). Dengan fungsi tersebut, dilihat

dari sudut pandang “asas legalitas” (tindak tanduk pemerintah berdasarkan

hukum) memperlihatkan adanya kewenangan pemerintah daerah untuk

membentuk peraturan daerah. Pasal 1 angka 7 Undang-Undang No. 12 Tahun

2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, mengartikan

Peraturan Daerah Kabupaten adalah Peraturan Perundang-undangan yang

dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Kabupaten dengan

persetujuan bersama Bupati.

Jimly Asshidiqqie mengatakan peraturan tertulis dalam bentuk ”statutory

laws” atau ”statutory legislations” dapat dibedakan antara yang utama

(primary legislations) dan yang sekunder (secondary legislations). Menurutnya

primary legislations juga disebut sebagai legislative acts, sedangkan secondary

dikenal dengan istilah ”executive acts”, delegated legislations atau subordinate

19

legislations.3 Peraturan daerah merupakan karakter dari legislative acts, sama

halnya dengan undang-undang. Oleh sebab itu hanya peraturan daerah dan

undang-undang saja yang dapat memuat sanksi.

2. Teori Penjenjangan Norma

Teori penjenjangan norma (Stufenbau des rechts), menurut Hans Kelsen4

bahwa norma-norma hukum itu berjenjang-jenjang dan berlapis-lapis dalam

suatu hierarki tata susunan, dimana suatu norma yang lebih rendah berlaku,

bersumber, dan berdasar pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih

tinggi berlaku, bersumber dan berdasar pada norma yang lebih tinggi lagi,

demikian seterusnya sampai pada norma yang tidak dapat ditelusuri lebih

lanjut dan bersifat hipotesis dan fiktif, yaitu norma dasar (Grundnorm).

Selain Hans Kelsen, Hans Nawiasky juga mengklasifikasikan norma

hukum negara dalam 4 (empat) kategori pokok, yaitu Staatsfundamentalnorms

(Norma fundamental negara), Staatsgrundgesetz (aturan dasar/pokok negara),

Formell Gesetz (undang-undang formal) dan Verordnung & Autonoe Satzung

(Aturan pelaksana dan Aturan otonom).5

Sistem peraturan perundang-undangan di Indonesia dipengaruhi oleh

pemikiran Hans Kelsen, khususnya pada Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang No.

3 Jimly Asshidiqqie, 2011, Perihal Undang-Undang, Cetakan Ke II, RajaGrafindo Persada,

Jakarta, h. 10 4 Maria Farida Indrati Soeprapto, 1998, Ilmu Perundang-undangan, Penerbit Kanisius,

Jogjakarta, h.25 5 Hamid Attamimi, 1990, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia Dalam

Penyelenggaraan Pemerintahan Negara (Suatu Studi Analis: Keputusan Presiden Yang Berfungsi Peraturan Dalam Kurun Waktu Pelita I – Pelita V, Disertasi PPS Universitas Indonesia, h. 287

20

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang

menentukan:

(1) Jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri atas: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945; b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat; c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; d. Peraturan Pemerintah; e. Peraturan Presiden; f. Peraturan Daerah Kabupaten; dan g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Pengaturan demikian menunjukkan peraturan dibawah tidak boleh

bertentangan dengan yang lebih tinggi atau dengan kata lain peraturan

dibawah bersumber pada aturan yang lebih tinggi. Melihat ketentuan diatas

Peraturan Daerah Kabupaten pada huruf g, sehingga pembentukannya harus

mengacu pada peraturan perundang-undangan sebagaimana tercantum pada

huruf a sampai dengan f.

3. Konsep Negara Hukum

Indonesia yang merupakan negara hukum, sebagaimana diatur dalam

Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar NRI 1945, mengedepankan hak asasi

manusia sebagai salah satu elemen penting, selain eksistensi peraturan

perundang-undangan. Dalam sistem hukum Eropa Kontinental (Civil Law) dan

Anglo Saxon (Common Law), memiliki unsur yang sama, yakni perlindungan

hak asasi manusia (HAM). Oleh sebab itu, pengakuan akan “negara hukum”

dalam Pasal 1 ayat (3) UUD NRI 1945 perlu dikaitkan dengan Pasal 28 I ayat

(5) Undang-Undang Dasar NRI 1945, yang menentukan:

21

Untuk menegakan dan melindungi hak asasi manusia sesuai dengan

prinsip negara hukum yang demokratis, maka pelaksanaan hak asasi

manusia dijamin, diatur, dan dituangkan dalam peraturan perundangan-

undangan.

Secara teori, pemikiran “negara hukum” Eropa Kontinental dimulai oleh

pemikiran Imanuel Kant, kemudian dikembangkan oleh J.F Stahl. Pemikiran

negara hukum tersebut, dipengaruhi oleh pemikiran Ekonom Adam Smith saat

itu. Julius Friedrich Stahl, mengemukakan 4 unsur sebagai ciri negara

hukum, yakni :

1. Tindakan pemerintah berdasarkan Undang-undang (Legalitas)

2. Perlindungan HAM,

3. Pemisahan Kekuasaan,

4. Adanya peradilan administrasi6.

Ciri-ciri negara hukum yang dikemukakan oleh Friedrich Julius Stahl

dalam menguraikan “Konsep Negara Hukum” (Rechtstaat), yang berbeda

dengan konsep negara hukum Anglo Saxon yakni The Rule of Law. Secara

Konseptual “the rule of law” Dalam Dictionary of Law, diartikan principle of

government that all persons and bodies and the government itself are equal

before and answerable to the law and that no person shall be punished without

6 Moh. Mahfud MD, 1993, Demokrasi dan Konstitusi di Indonesia, Liberty, Jogjakarta,

h.28

22

trial.7 Kemudian oleh A.V Dicey yang mengemukakan mengenai unsur-unsur

konsep The Rule of law, yakni;

(1) supremacy of law,

(2) equality before the law,

(3) the constitution based on individual rights.8

Terlepas perkembangan pemikiran negara hukum sudah banyak

berkembang, dengan berbagai gagasan-gagasannya. Akan tetapi yang menarik

dalam 2 (dua) sistem hukum tersebut adalah asas legalitas atau supremasi

hukum dan perlindungan HAM. Bagi negara Indonesia yang menganut pola

kodifikasi maka jaminan pemenuhan, penegakan, perlindungan HAM harus

dijamin dalam peraturan perundang-undangan. Hal ini sesuai dengan Pasal

28 I ayat (5) Undang-Undang Dasar NRI 1945.

Pemikiran negara hukum ini menjadi jastifikasi teoritis dalam

pembentukan Peraturan Daerah tentang Pembentukan dan Susunan

Perangkat Daerah. Dikarenakan eksistensi negara hukum menempatkan asas

legalitas sebagai unsure utama yang menekankan tindakan pemerintahan

harus berdasarkan hukum maka di perlukan pengaturan perangkat daerah di

Kabupaten Gianyar. Hal ini dimaksudkan memberikan legalitas dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah guna memenuhi, menjamin dan

melindungi hak asasi manusia (HAM). Berkenaan dengan asas legalitas dalam

negara hukum “rechtstaat”, maka bentuk perlindungan itu harus diatur dalam

7 PH. Collin, 2004, Dictionary of Law, Fourth Edition, Bloomsbury Publishing Plc,

London. P.266 8 A.V Dicey, 1987, Introduction To The Study Of The Law Of The Constitution, Fifth

edition, London, Macmillan And Co., Limited New York: The Macmillan Company, p. 179-187

23

instrument hukum di daerah berupa Peraturan Daerah. Dengan demikian

adanya legitimasi hukum bagi pemerintah daerah dalam melakukan upaya

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah.

4. Asas-Asas Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Secara yuridis Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan

dituangkan dalam Pasal 5 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, meliputi:

a. kejelasan tujuan; b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat; c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan; d. dapat dilaksanakan; e. kedayagunaan dan kehasilgunaan; f. kejelasan rumusan; dan g. keterbukaan.

Yang dimaksud “asas kejelasan tujuan” adalah bahwa setiap

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang

jelas yang hendak dicapai. Asas kelembagaan atau pejabat pembentuk yang

tepat, bahwa setiap jenis Peraturan Perundang-undangan harus dibuat oleh

lembaga negara atau pejabat Pembentuk Peraturan Perundang-Undangan

yang berwenang. Peraturan Perundang-Undangan tersebut dapat dibatalkan

atau batal demi hukum apabila dibuat oleh lembaga negara atau pejabat yang

tidak berwenang.

Kemudian “asas kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan”

adalah bahwa dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan harus

benar-benar memperhatikan materi muatan yang tepat sesuai dengan jenis

24

dan hierarki Peraturan Perundang-Undangan. “Asas dapat dilaksanakan”

adalah bahwa setiap Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan harus

memperhitungkan efektivitas Peraturan Perundang-Undangan tersebut di

dalam masyarakat, baik secara filosofis, sosiologis, maupun yuridis.

Selanjutnya yang dimaksud dengan “asas kedayagunaan dan

kehasilgunaan” adalah bahwa setiap Peraturan Perundang-Undangan dibuat

karena memang benar-benar dibutuhkan dan bermanfaat dalam mengatur

kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Yang dimaksud dengan

“asas kejelasan rumusan” adalah bahwa setiap Peraturan Perundang-

Undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan Peraturan

Perundang-Undangan, sistematika, pilihan kata atau istilah, serta bahasa

hukum yang jelas dan mudah dimengerti sehingga tidak menimbulkan

berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya. “Asas keterbukaan”

adalah bahwa dalam Pembentukan Peraturan Perundang-undangan mulai dari

perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan, dan

pengundangan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh

lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk

memberikan masukan dalam Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

Dari asas-asas dalam Pasal 5 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011

tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan tersebut jika

digunakan untuk mengkaji Rancangan Peraturan Daerah tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah maka dapat diidentifikasikan

sebagai berikut :

25

(1) Asas Kejelasan Tujuan, bahwa tujuan dari Peraturan Daerah tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah adalah pengaturan

pembentukan perangkat daerah di Kabupaten Gianyar.

(2) Kelembagaan atau Pejabat Pembentuk yang tepat, bahwa Peraturan

Daerah tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah dibentuk

oleh Bupati dan DPRD Kabupaten Gianyar.

(3) Kesesuaian antara jenis, hirarki, dan materi muatan, bahwa

pembentukan Peraturan Daerah tentang Pembentukan dan Susunan

Perangkat Daerah, memperhatikan jenis, hirarki dan materi muatan.

(4) Dapat dilaksanakan, alasan filosofis perlunya Peraturan Daerah

tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah ini

dimaksudkan untuk memberikan keabsahan dalam pembentukan

perangkat daerah di kabupaten Gianyar.

(5) Kedayagunaan dan kehasilgunaan, bahwa Peraturan Daerah tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah berdayaguna dan

berhasilguna untuk memberikan pedoman dalam penyusunan dan

pembentukan perangkat daerah di kabupaten Gianyar.

(6) Kejelasan rumusan, bahwa pembentukan Peraturan Daerah ini

memperhatikan sistematika, pilihan kata atau istilah, serta bahasa

hukum yang jelas dan mudah dimengerti sehingga tidak menimbulkan

berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya.

26

(7) Keterbukaan, Pembentukan Peraturan daerah ini mulai dari

perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan atau penetapan,

dan pengundangan bersifat transparan dan partisipatif.

Sedangkan dalam Pasal 6 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, menentukan materi muatan

peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas:

a. pengayoman; b. kemanusiaan; c. kebangsaan; d. kekeluargaan; e. kenusantaraan; f. bhinneka tunggal ika; g. keadilan; h. kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan; i. ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau j. keseimbangan, keserasian, dan keselarasan. Asas-asas ini yang menjadi pedoman bagi pembentukan Peraturan

Daerah tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Penjabaran

asas-asas Pasal 6 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan tersebut adalah:

a. Yang dimaksud dengan “asas pengayoman” adalah bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan harus berfungsi

memberikan pelindungan untuk menciptakan ketentraman

masyarakat.

b. Yang dimaksud dengan “asas kemanusiaan” adalah bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan

pelindungan dan penghormatan hak asasi manusia serta harkat dan

27

martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia secara

proporsional.

c. Yang dimaksud dengan “asas kebangsaan” adalah bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan

sifat dan watak bangsa Indonesia yang majemuk dengan tetap

menjaga prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia.

d. Yang dimaksud dengan “asas kekeluargaan” adalah bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundangundangan harus mencerminkan

musyawarah untuk mencapai mufakat dalam setiap pengambilan

keputusan.

e. Yang dimaksud dengan “asas kenusantaraan” adalah bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan senantiasa

memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan Materi

Muatan Peraturan Perundang-undangan yang dibuat di daerah

merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang berdasarkan

Pancasila dan UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

f. Yang dimaksud dengan “asas Bhineka Tunggal Ika” adalah bahwa

Materi Muatan Peraturan Perundang-Undangan harus

memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan golongan,

kondisi khusus daerah serta budaya dalam kehidupan

bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara.

28

g. Yang dimaksud dengan “asas keadilan” adalah bahwa setiap Materi

Muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan

keadilan secara proporsional bagi setiap warga Negara.

h. Yang dimaksud dengan “asas kesamaan kedudukan dalam hukum

dan pemerintahan” adalah bahwa setiap Materi Muatan Peraturan

Perundang-undangan tidak boleh memuat hal yang bersifat

membedakan berdasarkan latar belakang, antara lain, agama, suku,

ras, golongan, gender, atau status sosial.

i. Yang dimaksud dengan “asas ketertiban dan kepastian hukum”

adalah bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan

harus dapat mewujudkan ketertiban dalam masyarakat melalui

jaminan kepastian hukum.

j. Yang dimaksud dengan “asas keseimbangan, keserasian, dan

keselarasan” adalah bahwa setiap Materi Muatan Peraturan

Perundang-undangan harus mencerminkan keseimbangan,

keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan individu,

masyarakat dan kepentingan bangsa dan negara.

Dengan demikian dalam penyusunan Peraturan Daerah tentang Pembentukan

dan Susunan Perangkat Daerah, asas-asas pembentukan peraturan

perundang-undangan tersebut dijadikan pedoman dalam perumusannya.

Penyusunan Ranperda Kabupaten Gianyar didasarkan pada asas-asas

tersebut di atas, baik asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang

baik yang formal dan materiil, maupun asas yang termuat dalam UU

29

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Ada satu asas yang relevan

untuk diperhatikan dalam pembentukan Peraturan Daerah tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Asas tersebut adalah asas

ketertiban dan kepastian hukum.

30

BAB III

EVALUASI DAN ANALISIS

PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN YANG MENJADI DASAR HUKUM DAN YANG TERKAIT

Bab III yang berjudul tentang Evaluasi dan Analisis Peraturan

Perundang-undangan ini, menekankan pada upaya untuk menghindari konflik

norma ketika peraturan daerah ini dilaksanakan. Judul tersebut

menampakkan 2 proposisi, yakni Analisis Peraturan Perundang-undangan dan

Evaluasi Peraturan Perundang-undangan. Secara gramatikal, “analisis”

diartikan sebagai berikut:9

a. penyelidikan terhadap suatu peristiwa (karangan, perbuatan, dsb) untuk

mengetahui keadaan yang sebenarnya (sebab-musabab, duduk

perkaranya, dsb);

b. penguraian suatu pokok atas berbagai bagiannya dan penelaahan

bagian itu sendiri serta hubungan antarbagian untuk memperoleh

pengertian yang tepat dan pemahaman arti keseluruhan;

c. penyelidikan kimia dengan menguraikan sesuatu untuk mengetahui zat

bagiannya dsb; penjabaran sesudah dikaji sebaik-baiknya;

d. pemecahan persoalan yang dimulai dengan dugaan akan kebenarannya;

Keempat pengertian di atas, mendeskripsikan tentang konsep “analisis atau

analisa” itu sendiri. Huruf a dan b, merupakan deskripsi yang tepat sebagai

kajian guna mencari esensi sumber dari aturan yang akan dibuat dengan

mendasarkan pada aturan yang lebih tinggi. Mengenai “evaluasi” secara

9 Departemen Pendidikan Nasional, 2008, Kamus Besar Bahasa Indonesia Pusat

Bahasa, Edisi Keempat, PT Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, h. 58

31

gramatikal berarti penilaian. 10 Tindakan melakukan penilaian terhadap

peraturan perundang-undangan berkaitan dengan menilai apakah rancangan

peraturan daerah yang akan dibentuk ini bertentangan atau tidak dengan

aturan yang lebih tinggi.

Beberapa peraturan perundang-undangan yang terkait dengan

penyusunan Peraturan Daerah tentang Pembentukan dan Susunan Perangkat

Daerah, adalah :

1. Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

2. Undang-Undang Nomor 69 Tahun 1958 tentang Pembentukan Daerah-Daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-Daerah Tingkat I Bali, Nusa Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 1958 Nomor 122, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 1655)

3. Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2014 Nomor 244, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5587); Sebagaimana telah diubah beberapa kali dan perubahan terakhir dengan Undang-Undang Nomor 9 Tahun 2015 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2015 Nomor 58, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia 5679);

4. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2011 Nomor 82, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5234);

5. Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah (Lembaran Negara Republik Indonesia Tahun 2016 Nomor 114, Tambahan Lembaran Negara Republik Indonesia Nomor 5887)

Ketentuan dan peraturan perundang-undangan diatas memiliki

keterkaitan dengan rancangan peraturan daerah Kabupaten Gianyar tentang

Pembentukan dan Susunan Perangkat Daerah. Guna menjamin harmonisasi

10 Ibid, h. 384

32

dan sinkronisasi dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

Maka akan dijabarkan lebih lanjut analisa dan evaluasi peraturan perundang-

undangan tersebut.

1. Pasal 18 ayat (6) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945.

Ketentuan Pasal 18 ayat (6) UUD NRI 1945, menentukan Pemerintahan

daerah berhak menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain

untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Hak yang diberikan

oleh konstitusi itu merupakan bentuk dari pembagian negara yang diatur

dalam Pasal 18 ayat (1) UUD NRI 1945, yang menentukan :

Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan

daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, yang tiap-tiap provinsi,

kabupaten, dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah, yang diatur

dengan undang-undang.

Berdasarkan ketentuan-ketentuan ini, maka Pemerintah Daerah Kabupaten

Gianyar berhak membentuk Peraturan Daerah tentang Pembentukan dan

Susunan Perangkat Daerah.

2. Undang-Undang No. 69 Tahun 1958 tentang Pembentukan Daerah-

Daerah Tingkat II dalam Wilayah Daerah-Daerah Tingkat I Bali, Nusa

Tenggara Barat dan Nusa Tenggara Timur

Pasal 1. (1) Wilayah : 1. Daerah Swapraja Buleleng. 2. Daerah Swapraja Jembrana; 3. Daerah Swapraja Badung; 4. Daerah Swapraja Gianyar; 5. Daerah Swapraja Gianyar; 6. Daerah Swapraja Klungkung; 7. Daerah Swapraja Bangli; 8. Daerah Swapraja Karangasem; 1 sampai dengan 8 dimaksud dalam Staatsblad 1946 No. 143 masing-masing dibentuk sebagai daerah-daerah tingkat II, termasuk dalam Daerah tingkat I Bali, dengan diberi nama-nama: 1. Daerah tingkat II Buleleng; 2. Daerah tingkat II Jembrana; 3. Daerah tingkat II Badung; 4. Daerah tingkat II Gianyar; 5. Daerah tingkat II Gianyar; 6. Daerah tingkat II Klungkung;

33

7. Daerah tingkat II Bangli. 8. Daerah Tingkat II Karangasem

Dengan adanya pengaturan dari Undang-Undang No. 69 Tahun 1958

mengenai Daerah tingkat II Gianyar sebagai daerah Swapraja memberikan

legitimasi dari eksistensi kabupaten Gianyar. Dengan demikian, kabupaten

Gianyar memiliki wewenang dalam menetapkan Peraturan Daerah.

3. Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

Esensi Undang-Undang Pemerintahan Daerah, menekankan pada asas

otonomi daerah. Dimana asas otonomi daerah ini bersentuhan dengan hak,

wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus

sendiri Urusan Pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam

sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ketentuan Pasal 208 sampai

dengan 235 Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah sebagaimana yang telah diuraikan pada halaman sebelumnya,

memberikan legitimasi kepada pemerintah daerah kabupaten Gianyar untuk

mengatur mengenai susunan dan pembentukan perangkat daerah.

4. Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan

Undang-undang Nomor 12 tahun 2011 mensyaratkan bahwa dalam

pembentukan peraturan perundang-undangan di perlukan Naskah Akademik

yang harus dilampirkan dalam Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten dan

Rancangan Peraturan Daerah Kabupaten/Kota. Disamping itu dalam

pembentukannya harus menggunakan asas-asas Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan yang baik, sebagai pedoman, asas tersebut meliputi:

34

a. kejelasan tujuan;

b. kelembagaan atau pejabat pembentuk yang tepat;

c. kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan;

d. dapat dilaksanakan;

e. kedayagunaan dan kehasilgunaan;

f. kejelasan rumusan; dan

g. keterbukaan.

Selain itu ada asas yang dimuat dalam materi muatan dalam sebuah

peraturan perundang-undangan harus mencerminkan asas: pengayoman;

kemanusiaan; kebangsaan; kekeluargaan; kenusantaraan; bhinneka tunggal

ika; keadilan; kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan;

ketertiban dan kepastian hukum; dan/atau keseimbangan, keserasian, dan

keselarasan. Dengan demikian pembentukan rancangan peraturan daerah

tentang Susunan dan Pembentukan Perangkat Daerah, harus menggunakan

undang-undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan sebagai dasar.

5. Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah

Dalam Peraturan Pemerintah No 18 Tahun 2016 tentang Perangkat

Daerah ini, secara khusus dalam Pasal 3 ayat (1) menentukan bahwa

“Pembentukan dan susunan Perangkat Daerah ditetapkan dengan Perda”. Atas

dasar itu Pemerintah Daerah Kabupaten Gianyar memiliki legitimasi dalam

membentuk Peraturan Daerah tentang Susunan dan Pembentukan Perangkat

Daerah. Disamping itu, ketentuan-ketentuan lainnya dalam Peraturan

35

Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah menjadi pedoman

dalam penyusunan Peraturan Daerah tersebut.

36

BAB IV

LANDASAN FILOSOFIS, SOSIOLOGIS DAN YURIDIS

4.1. Landasan Filosofis

Peraturan perundang-undangan diharapkan dapat memenuhi tiga macam

landasan, baik landasan filosofis, yuridis, dan sosiologis. Jika ketika

pembentukan peraturan perundang-undangan tersebut hanya bertumpu pada

satu landasan saja, maka peraturan perundang-undangan tersebut kurang

sempurna (tidak sempurna).

Pasal 2 Undang-Undang No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan, mengatur bahwa, “Pancasila Merupakan

Sumber Segala Sumber Hukum Negara”. Pancasila sebagai norma dasar

merupakan wujud dari kristalisasi dari cita Bangsa Indonesia. Pancasila

menjiwai seluruh kehidupan Negara hukum Indonesia dan merupakan filsafat

Bangsa Indonesia yang meliputi “de zin van wereld en leven” yaitu makna dari

dunia dan kehidupan bangsa. Segala bidang kegiatan dan tindakan dalam

pembangunan Negara dan Bangsa Indonesia harus berdasar dan berpangkal

pada Pancasila sebagai cita hukum (rechtsidee). Cita hukum ini diwujudkan

lebih nyata dalam tujuan nasional negara yang secara normatif tercantum

dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun

1945 yaitu, membentuk masyarakat adil dan makmur berdasarkan pancasila,

melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia, memajukan

kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, ikut melaksanakan

37

ketertiban dunia, berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan

social. Seluruh derap langkah penyelenggaraan pemerintahan negara

ditujukan untuk mencapai tujuan nasional negara tersebut, dan strategi

penyelenggaraaan pemerintahan baik pusat maupun pemerintahan daerah

merupakan salah satu kunci yang menentukan jalannya bangsa dan negara

untuk mencapai tujuan nasional, dengan segenap instrumen pemerintahan

yang digerakan secara bersamaan dan serentak.

Berkait dengan penyelenggaraan pemerintahan daerah, wujud

kewilayahan negara yang luas, masyarakatnya yang multi kultural serta

potensi masing-masing wilayah yang berbeda merupakan alasan ketika sistem

desentralisasi digunakan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Desentralisasi

merupakan penyerahan urusan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah

dengan kewenangan untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan.

Sistem ini diterapkan merupakan pilihan yang rasional sebagai upaya

menciptakan proses demokratisasi untuk mencapai kesejahteraan di masing-

masing wilayah. Harapannya dengan rentang kendali pemerintah daerah yang

tidak terlampau luas, tuntutan masyarakat terhadap pelayanan dapat

terpenuhi dengan lebih efektif dan efisien.

Untuk pelaksanaan otonomi daerah oleh pemerintah daerah dalam

rangka menyikapi dinamika perubahan dalam masyarakat, ada beberapa hal

mendasar yang perlu diperhatikan yaitu berkaitan dengan fungsi

pemerintahan, pelayananan, kelembagaan, sumber daya manusia, anggaran

dan pengawasan. Penataan terhadap hal-hal yang mendasar tersebut penting

38

untuk dilakukan secara terus menerus berkesinambungan, agar usaha –

usaha pencapaian peningkatan kualitas penyelenggaraan pemerintahan untuk

menyikapi perubahan dalam masyarakat dan pencapaian tujuan nasional

tampak lebih nyata.

Efektifitas dan efisiensi merupakan salah satu asas dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik, artinya bahwa

penyelenggaraan pemerintahan tersebut berdasarkan prioritas – prioritas

tertentu dan sesuai dengan kebutuhan riil yang bersifat empiris. Salah satu

hal mendasar yang terkait erat dengan persoalan efektifitas dan efisiensi

adalah kelembagaan dalam pemerintahan daerah. Kenapa demikian, karena

kelembagaan merupakan wadah dari pemerintah daerah menjalankan

fungsinya, kelembagaan merupakan wadah bagi personil atau administratur

negara dalam melaksanakan tugasnya, kelembagaan pula tempat dimana

anggaran dan pelayanan publik pemerintah daerah dijalankan. Kelembagaan

pemerintah daerah mempunyai fungsi yang sentral yang memberikan

kejelasan dalam pertanggungjawaban pelaksanaan tugas dalam

penyelenggaraan otonomi daerah. Dengan demikian maka penataan terhadap

kelembagaan pemerintah daerah sangat urgen dalam mewujudkan tujuan

otonomi daerah.

Kompleksitas persoalan dan urusan Pemerintah Daerah Kabupaten

Gianyar, membawa konsekuensi bahwa organisasi perangkat daerah harus

dibuat berdasarkan peta kebutuhan yang terukur dan kajian argumentasi

yang rasional. Organisasi perangkat daerah merupakan aktor yang dominan

39

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga perbaikan – perbaikan

dalam upaya mengantisipasi perubahan dan perkembangan masyarakat perlu

dilakukan secara berkelanjutan agar eksistensinya selalu selaras dan sinergi

dengan kondisi yang ada.

Substansi dari persoalan kelembagaan organisasi perangkat daerah

Kabupaten Gianyar, sejatinya adalah bahwa organisasi perangkat daerah

dibentuk berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mencerminkan

nilai-nilai Pancasila sebagai landasan filosofis artinya bahwa hendaknya nilai-

nilai terkandung adalah penghormatan terhadap nilai moral Ketuhanan,

penghargaan dan perlindungan terhadap hak asasi manusia, niai persatuan

bangsa, nilai demokratis dan keadilan sosial. Secara empiris perlu

dipertimbangkan mengenai kontribusi dari kelembagaan tersebut dalam

pencapaian tujuan penyelenggaraan pemerintahan. Kelembagaan pemerintah

daerah harus mampu membantu kepala daerah dan mampu memberikan

dukungan dalam mengimplementasikan program-program pemerintah daerah.

Kelembagaan pemerintah daerah juga harus mampu berfungsi sebagai wadah

yang solutif dalam pencapaian tujuan-tujuan pembangunan di daerah, dan

bukan sebaliknya, bahwa eksistensi perangkat daerah yang ada hanya

membebani anggaran daerah dan tidak banyak memberikan kontribusi bagi

kepentingan masyarakat. Dasar utama dibentuknya perangkat daerah dalam

bentuk suatu organisasi pada prinsipnya adalah adanya urusan pemerintah

yang perlu ditangani. Namun demikian perlu dipahami pula bahwa tidak

setiap penanganan urusan pemerintahan itu harus dibentuk ke dalam

40

organisasi perangkat daerah tersendiri. Pembentukan organisasi perangkat

daerah hendaknya dibentuk berdasarkan filosofi pembentukan organisasi,

dengan mempertimbangkan efektifitas dan efisiensi penggunaan sumber daya

yang ada. Dengan demikian maka sewaktu-waktu peninjauan kembali

terhadap keberadaan organisasi perangkat daerah wajib dilakukan agar selalu

sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan daerah.

Pembentukan perangkat daerah Kabupaten Gianyar, selain dipandang

dari tujuannya secara hakiki wujud dari usaha pencapaian tujuan nasional,

juga dipandang dari sisi keilmuan yang merupakan suatu organisasi.

Organisasi dirumuskan sebagai suatu struktur hubungan manusia yang

didalamnya terdapat tujuan tertentu dan memiliki unit-unit yang diatur secara

sistematis untuk memajukan dan mengejar tujuan atau kepentingan bersama.

SP. Siagian mendefinisikan organisasi sebagai setiap bentuk persekutuan

antara dua orang atau lebih yang bekerja bersama serta secara formal terikat

dalam rangka pencapaian tujuan yang telah ditentukan, dalam ikatan mana

terdapat seseorang/beberapa orang yang disebut atasan dan

seseorang/beberapa orang yang disebut bawahan11 Dwight Waldo menyatakan

organisasi adalah struktur antar hubungan pribadi yang berdasarkan atas

wewenang formal dan kebiasaan di dalam suatu sistem administrasi. 12

Berdasarkan definisi tersebut maka dapat dikembangkan unsur dari

organisasi yaitu bahwa organisasi senantiasa memiliki tujuan, organisasi

11 S.P. Siagian, 1973, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta 12 Dwight Waldo, 1971, Pengantar Studi Public Administration, Tjemerlang, Jakarta

41

mempunyai kerangka atau struktur, organisasi memiliki sumber pembiayaan,

organisasi mempunyai tata cara kerja untuk mencapai tujuan, organisasi

mempunyai pola dasar kebudayaan dan organisasi mempunyai hasil-hasil

yang ingin dicapai.

Suatu organisasi yang baik adalah organisasi yang memiliki prinsip-

prinsip sebagai berikut:

1. Terdapat tujuan yang jelas;

2. Tujuan organisasi harus dipahami oleh setiap anggotanya;

3. Tujuan organisasi harus diterima oleh anggotanya;

4. Adanya kesatuan arah;

5. Adanya kesatuan perintah;

6. Adanya keseimbangan antara wewenang dan tanggung jawab;

7. Adanya pembagian tugas yang jelas;

8. Struktur organisasi idealnya disusun sesederhana mungkin;

9. Memiliki pola dasar yang relatif permanen;

10. Adanya profesionalitas pengelolaan.

Unsur-unsur dan prinsip-prinsip organisasi di atas memberikan deskripsi

tentang kondisi ideal dari suatu organisasi. Suatu organisasi tentunya akan

berjalan dengan baik dalam mencapai tujuan apabila masih melekat prinsip-

prinsip organisasi yang baik tersebut. Prinsip-prinsip organisasi yang baik

juga merupakan parameter penilaian eksistensi dari suatu organisasi, artinya

apakah suatu organisasi masih dalam kondisi yang ideal atau sebaliknya

42

sehingga kemudian perlu dijadikan bahan perttimbangan untuk adanya

perbaikan - perbaikan kondisi atau justru meniadakannya.

Berkait dengan perangkat daerah yang apabila dipandang sebagai suatu

organisasi tentunya sangat penting dilakukan evaluasi apakah organisasi

perangkat daerah yang ada masih dalam kondisi yang ideal sesuai dengan

prinsip-prinsip organisasi yang baik, apabila dari hasil penilaian ada kondisi

yang kurang ideal tentunya sebagai bahan pertimbangan untuk mengadakan

perbaikan-perbaikan untuk kemudian menyempurnakan kembali eksistensi

dari organisasi perangkat daerah tersebut.

Menurut The Liang Gie penyempurnaan organisasi mempunyai tujuan

sebagai berikut:

1. Tercapainya tujuan organisasi atau terlaksananya berbagai program

dengan sebaik-baiknya;

2. Terpeliharanya struktur organisasi dan pola-pola hubungan kerja yang

sederhana, jelas, dan rasional yang disusun berdasarkan kebutuhan

yang nyata;

3. Terpeliharanya koordinasi termasuk integrasi dan sinkronisasi dari

kegiatan-kegiatan organisasi itu, baik yang beraspek personalia,

finansial, maupun material;

4. Terbinanya tata hubungan, tata kerja, dan prosedur yang sederhana

dan praktis;

5. Terjaminya penerapan dari asas-asas tata kelola yang baik;

43

6. Terlaksananya segenap kegiatan peningkatan sfisiensi pada segala

bidang kerja dengan sepenuhnya.13

Sebagaiman diketahui bahwa organisasi merupakkan wadah kerja sama,

merupakan struktur yang mengatur pembagian wewenang dan tanggung

jawab. Dalam aktifitasnya organisasi harus diusahakan agar dapat berjalan

secara efektif dan efisien. Berkenaan dengan berbagai faktor, baik yang

bersifat internal atau eksternal, senantiasa terbuka kemungkinan diadakan

penataan kembali berupa perbaikan, perubahan dan penyempurnaan

organisasi. Penataan kembali yang dilakukan memiliki tujuan menghasilkan

efisiensi yang lebih besar sehingga tercipta suatu kondisi yang lebih kondusif

bagi peningkatan produktivitas. Candler dan Plano mengemukakan tujuan-

tujuan dari reorganisasi atau penataan kembali organisasi adalah :

1. Memperkecil pemborosan dan duplikasi dengan mengitegrasikan

beberapa satuan organisasi yang menjalankan tugas yang sama;

2. Mengurangi jumlah satuan-satuan organisasi yang harus melapor

pada pemimpin, dengan mengonsolidasikan mereka ke dalam

kelompok satuan kerja yang lebih sedikit;

3. Memungkinkan para staf memberikan saran pendapat kepada

pimpinan;

4. Mempertegas garis kewenangan dan tanggung jawab, sehingga

keputusan dapat dibuat secara lebih efektif dan bertanggung jawab;

13 The Liang Gie, 1978, Unsur – Unsur Administrasi, Suatu Kumpulan Karangan, Karya Kencana Yogyakarta.

44

5. Mengurangi jabatan-jabatan dan satuan-satuan pimpinan yang lebih

banyak terlibat pada hal-hal rutin daripada terlibat pada proses

pembuatan kebijakan.

6. Menyemangati satuan-satuan perencanaan untuk selalu memberikan

bantuan kepada para pembuat keputusan;

7. Membuka kemungkinan untuk melakukan peninjauan yang sistematis

dan kontinyu terhadap manajemen personalia dan prosedur

anggaran.14

Landasan filosofis penataan organisasi perangkat daerah Kabupaten

Gianyar yaitu bahwa dalam esensi hakiki perangkat daerah merupakan

organisasi yang memiliki unsur-unsur dan prinsip-prinsip ideal sebagai

parameter atau tolak ukur. Gunanya tentu saja untuk menilai apakah

organisasi perangkat daerah yang ada berjalan dengan baik atau tidak, apabila

dinilai kurang baik dan kurang memberi manfaat bagi pencapaian tujuan

maka merupakan suatu kewajaran bila ada peninjauan kembali dalam

kerangka penataan organisasi perangkat daerah. Efektifitas dan efisiensi

sebagai landasan dasar penataan secara substansi memberikan dampak yang

sangat baik secara internal karena akan menghemat anggaran yang ada, dan

secara eksternal tentunya fungsi pemerintah sebagai pelayan publik dapat

memberikan kontribusi yang lebih kepada masyarakat.

14 Ali Mufis, 2009, Pengantar Ilmu Administrasi Negara, Universitas Terbuka, Jakarta.

45

4.2. Landasan Sosiologis

Terhadap landasan sosiologis dijelaskan, bahwa setiap norma hukum

yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan harus mencerminkan

tuntutan kebutuhan masyarakat sendiri akan norma hukum yang sesuai

dengan realitas kesadaran hukum masyarakat. Karenanya, konsideran

peraturan perundang-undangan harus dirumuskan dengan baik

pertimbangan-pertimbangan yang bersifat empiris agar sesuatu gagasan

normatif yang dituangkan dalam peraturan perundang-undangan benar-benar

didasarkan atas kenyataan yang hidup dalam kesadaran hukum masyarakat.

Dalam pembentukan Peraturan Daerah ini, harus diperoleh fakta peta

kebutuhan dalam rangka pembentukan dan susunan perangkat daerah yang

diperlukan di Pemerintahan Kabupaten Gianyar.

Menurut Bagir Manan, suatu peraturan perundang-undangan yang baik

bilamana memenuhi persyaratan sebagai berikut:15

a. Ketepatan struktur, ketepatan pertimbangan, ketepatan dasar

hukum, ketepatan bahasa (peristilahan), ketepatan pemakaian huruf

dan tanda baca;

b. Kesesuaian isi dengan dasar yuridis, sosiologis dan filosofis;

c. Perturan perundang-undangan tersebut dapat dilaksankaan

(applicable) dan menjamin kepastian.

Pandangan ini sejalan dengan pendapat Van der Vlies sebagaimana

dikutip oleh A. Hamid S Attamimi yang mengemukakan 2 (dua) asas pokok

15 Bagir Manan, 1995, Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-undangan

Tingkat Daerah. Univ. Islam Bandung, Bandung, h. 12.

46

yang harus dipenuhi dalam membuat suatu pertauran perundang-undangan

yang baik, yakni asas formal dan asas material. Asas formal mencakup “asas

tujuan yang jelas, asas organ/lembaga yang tepat, asas perlunya peraturan,

asas dapat dilaksanakan, dan asas konsensus”, sedangkan asas material

mencakup “asas terminologi dan sistematika yang benar, asas dapat dikenali,

asas perlakuan yang sama dalam hukum, asas kepastian hukum dan asas

pelaksanaan hukum sesuai dengan keadaan individual”16.

Selain dari apa yang dikemukakan di atas dalam mengkaji hukum

dalam bentuk peraturan perundang-undangan ada satu teori yang cukup

relevan untuk diperhatikan yaitu Teori Hukum Responsive. Teori hukum ini

dikembangkan oleh Philippe Nonet dan Philip Selznick, merupakan bagian dari

teori hukum modern. Teori ini dilandasi oleh pemikiran Jerome Frank yang

memberikan suatu catatan bahwa tujuan kunci dari kaum realis (realisme

hukum ) adalah membuat hukum lebih responsif terhadap kebutuhan sosial

(masyarakat). Sehubungan dengan ini maka lapangan relevansi hukum (legal

relevant) menjadi diperluas yaitu dengan memasukkan pengetahuan tentang

konteks sosial di dalam penalaran hukum. Aliran Sociological jurisprudence

juga menghendaki agar lembaga hukum lebih memperhatikan secara lengkap

dan kritis mengenai fakta-fakta sosial terhadap mana hukum itu ditampilkan

dan diterapkan. Teori dari Roscoe Pound tentang kepentingan sosial

merupakan upaya yang lebih jelas untuk mengembangkan satu model tentang

16 A. Hamid S. Attamimi, 1990, Peraturan Keputusan Presiden republik Indonesia Dalam Penyelenggaraan pemerintahan Negara (Suatu Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden Yang Berfungsi Pengaturan Dalam Kurun Waktu Pelita I – Pelita IV), Disertai, Fakultas Pascasarjana, Univ. Indonesia, Jakarta, h. 330.

47

hukum responsif. Dalam perspektif ini hukum yang baik seharusnya

menawarkan sesuatu yang lebih dari sekedar keadilan prosedural. Hukum

memiliki kekuasaan dan sekaligus terbuka, membantu merumuskan

kepantingan publik, dan dijalankan untuk pencapaian keadilan substantif.17

Dengan kata lain Teori Hukum Responsif menghendaki agar hukum lebih

memperhatikan kepentingan-kepentingan masyarakat dalam rangka

mewujudkan keadilan substansif. Dengan melihat teori di atas maka

seyogyanya setiap produk hukum sudah memperhatikan kepentingan-

kepentingan sosial, artinya kepentingan sosial ini mencakup pula nilai-nilai

yang melandasi kepentingan sosial tersebut. Tatanan hukum yang

beroperasi dalam suatu masyarakat pada dasarnya merupakan

pengejawantahan cita hukum yang dianut dalam masyarakat yang

bersangkutan kedalam perangkat berbagai aturan hukum positif, lembaga

hukum dan proses (perilaku birokrasi pemerintahan dan warga masyarakat).

Setiap produk hukum yang baik harus memenuhi semua aspek metode

yang ada baik, kemudian juga materi dalam substansi yang relevan, dan

mempunyasi daya keberlakuan secara sosiologis. Pengabaian keberlakuan

secara sosiologis dari produk hukum khususnya di daerah mengakibatkan

banyak bermunculan Peraturan daerah yang tidak efektif, artinya banyak

Peraturan Daerah yang tidak berjalan, bahkan banyak pula kemudian yang

dibatalkan oleh pemerintah pusat. Dalam pembuatan suatu perda idealnya

yang dilakukan terlebih dahulu adalah melihat dan mendengar masyarakat,

17 Phillippe Nonet dan Philip Selznick, 1978, Law and Society in Transition Toward Responsive Law, Harper Colophon Books, New York, , h. 73-74

48

sehingga dapat menyerap aspirasi dari masyarakat. Jika produk hukum itu

dari masyarakat maka dengan sendirinya masyarakat akan mematuhinya.

Dalam hal ini, keterlibatan masyarakata kan sangat menentukan aspek

keberlakuan hukum secara efektif dan tujuan pemerintah akan sulit terwujud

jika masyarakat tidak berpartisipasi. Membicarakan hukum adalah

membicarakan hubungan antar manusia. Membicarakan hubungan antar

manusia adalah membicarakan keadilan. Dengan demikian setiap

pembicaraan mengenai hukum, senantiasa merupakan pembicaraan mengenai

keadillan pula. Kita tidak dapat hanya membicarakan hukum hanya sampai

kepada wujudnya sebagai suatu bangunan yang formal. Kita juga perlu

melihatnya sebagai ekspresi dari cita-cita keadilan masyarakatnya.18

Keadilan adalah kemauan yang bersifat tetap dan terus menerus untuk

memberikan kepada setiap orang apa yang semestinya untuknya. Keadilan

adalah ukuran yang kita pakai dalam memberikan perlakuan obyek diluar diri

kita. Obyek yang ada diluar kita ini adalah manusia sama dengan kita. Oleh

karena itu ukuran tersebut tidak dapat dilepaskan dari arti yang kita berikan

kepada manusia dan kemanusiaan, tentang konsep kita mengenai manusia.

Bagai mana anggapan kita tentang manusia, itulah yang akan membuahkan

ukuran-ukuran yang kita pakai dalam memberikan perlakuan terhadap orang

lain. Apabila manusia itu kita anggap sebagai mahluk yang mulia, maka

perlakuan kita padanya pun akan mengikuti anggapan yang demikian itu dan

18 Satjipto Raharjo, 1986, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung, h. 15

49

hal ini akan menentukan ukuran yang akan kita pakai dalam menghadapi

mereka.

Roscoe Pound melihat keadilan dalam hasil-hasil konkrit yang bisa

diberikan kepada masyarakat. Roscoe Pound melihat bahwa hasil yang

diperoleh itu hendaknya berupa pemuasan kebutuhan-kebutuhan manusia

sebanyak-banyaknya dengan pengorbanan yang sekecil-kecilnya. Pound

sendiri mengatakan bahwa ia senang melihat semakin meluasnya pengakuan

dan penguasaan terhadap kebutuhan, tuntutan atau keinginan-keinginan

manusia melalui pengendalian sosial, semakin meluas dan efektifnya jaminan

terhadap kepentingan sosial, suatu usaha untuk menghapus pemborosan

yang terus menerus dan semakin efektif dan menghindari pembenturan antara

manusia dalam menikmati sumber-sumber daya, singkatnya social

engineering yang semakin efektif.19

Pandangan Pound merupakan bagaimana suatu produk hukum tersebut

harus memiliki sifat sosiologis, kemudian dalam sosiologi hukum hukum

memiliki fungsi sebagai social control yaitu upaya untuk mewujudkan kondisi

seimbang di dalam masyarakat, yang bertujuan menciptakan keadaan suatu

masyarakat yang serasi antara stabilitas dan perubahan didalam masyarakat.

Selain itu hukum juga memiliki fungsi lain yaitu sebagai sarana social

engineeringyang maksudnya adalah sebagai sarana pembaharuan dalam

masyarakat. Hukum dapat berperan dalam mengubah pola pemikiran

19 Ibid. h. 10

50

masyarakat dari pola pemikiran yang tradisional kedalam pola pemikiran yang

rasional atau modern.

Sosiologi hukum hukum berusaha mengupas hukum sehingga hukum

itu tidak bisa dipisahkan dari praktek penyelenggaraannya, tidak hanya

bersifat kritis melainkan bisa juga kreatif. Kreatifitas ini terletak pada

kemampuannya untuk menunjukkan adanya tujuan-tujuan serta nilai-nilai

tertentu yang ingin dicapai oleh hukum. Sehingga konsekuensi berlakunya

produk hukum yang tidak memiliki sifat sosiologis ialah produk hukum itu

tidak dapat bertahan lama dan daya ikat kepada masyarakat sangat lemah,

kemudian efektivitas hukum tidak efektif sehingga produk hukum tersebut

kurang berlaku dimasyarakat sehingga produk hukum tersebut perlu untuk

di-review.

Efektifitas dan efisiensi merupakan salah satu asas dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah yang baik, artinya bahwa

penyelenggaraan pemerintahan tersebut berdasarkan prioritas-prioritas

tertentu dan sesuai dengan kebutuhan riil yang bersifat empiris. Salah satu

hal mendasar yang terkait erat dengan persoalan efektifitas dan efisiensi

adalah kelembagaan dalam pemerintahan daerah. Kenapa demikian, karena

kelembagaan merupakan wadah dari pemerintah daerah menjalankan

fungsinya, kelembagaan merupakan wadah bagi personil atau administratur

negara dalam melaksanakan tugasnya, kelembagaan pula tempat dimana

anggaran dan pelayanan publik pemerintah daerah dijalankan. Kelembagaan

pemerintah daerah mempunyai fungsi yang sentral yang memberikan

51

kejelasan dalam pertanggungjawaban pelaksanaan tugas dalam

penyelenggaraan otonomi daerah. Dengan demikian maka penataan terhadap

kelembagaan pemerintah daerah sangat urgen dalam mewujudkan tujuan

otonomi daerah.

Kompleksitas persoalan dan urusan Pemerintah Daerah Kabupaten

Gianyar, membawa konsekuensi bahwa organisasi perangkat daerah harus

dibuat berdasarkan peta kebutuhan yang terukur dan kajian argumentasi

yang rasional. Organisasi perangkat daerah merupakan aktor yang dominan

dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga perbaikan – perbaikan

dalam upaya mengantisipasi perubahan dan perkembangan masyarakat perlu

dilakukan secara berkelanjutan agar eksistensinya selalu selaras dan sinergi

dengan kondisi yang ada. Adapun peta kebutuhan dapat disajikan pada tabel

berikut:

No Nama Urusan SKOR SETELAH KLARIFIKASI

SKOR KATEGORI TIPE

1 Kebudayaan 820 BESAR A

2 Pariwisata 960 BESAR A

3 Dinas Koperasi & UKM 924 BESAR A

4 Perindustrian 860 BESAR A

5 Perdagangan 640 SEDANG B

6 Pendidikan 670 SEDANG B

7 Kepemudaan dan Olahraga 300 Sangat sangat kecil Setingkat Bidang

8 Lingkungan Hidup 840 BESAR A

9 Perencanaan 902 BESAR A

10 Penelitian dan Pengembangan

570 KECIL C

11 Penanaman Modal 860 BESAR A

12 Pemberdayaan Masyarakat dan Desa

880 BESAR A

13 Keuangan 870 BESAR A

14 Inspektorat 940 BESAR A

15 Pertanian 928 BESAR A

16 Kehutanan 0 NIHIL

17 Kelautan dan Perikanan Kelautan dan

Perikanan

KECIL C

18 Pangan 760 SEDANG B

19 Kependudukan dan 750 SEDANG B

52

Pencatatan Sipil

20 Perpustakaan 744 SEDANG B

21 Kearsipan 620 SEDANG B

22 Kepegawaian, Pendidikan, dan Pelatihan

720 SEDANG B

23 Sosial 686 SEDANG B

24 Kesehatan 801 BESAR A

25 Ketentraman, Ketertiban Umum serta Perlindungan

Masyarakat (Sub Kebakaran)

380 WAJIB DASAR C

26 Ketertiban Umum serta Perlindungan Masyarakat (Sub Pol PP)

720 SEDANG B

27 Pekerjaan Umum dan Penataan Ruang

740 SEDANG B

28 Energi dan Sumber Daya Mineral

0 NIHIL

29 Perumahan dan Pemukiman

460 KECIL C

30 Pertanahan 620 SEDANG B

31 Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak

580 KECIL C

32 Pengendalian Penduduk dan Keluarga Berencana

630 SEDANG B

33 Perhubungan (wilayah darat)

630 SEDANG B

34 Urusan Komunikasi dan Informatika

616 SEDANG B

35 Persandian 352 Sangat Kecil Setingkat Bidang

36 Statistik 170 Sangat sangat kecil Setingkat Sub Bidang

37 Sekretariat Dewan 780 SEDANG B

38 Tenaga Kerja 740 SEDANG B

39 Transmigrasi 386 Sangat Kecil Setingkat Bidang

40 Sekretariat Daerah 820 BESAR A

41 Badan Penanggulangan Bencana Daerah

SEDANG B

42 Badan Kesbangpol SEDANG B

Konsekuensi logis yang harus yang harus terefleksi dari peta kebutuhan

tersebut bahwa, organisasi perangkat daerah harus dibuat berdasarkan peta

kebutuhan yang terukur dan kajian argumentasi yang rasional.

Penentuan tipe urusan berdasarkan skor hasil pemetaan ini dapat

dilihat dalam Pasal 36 PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah.

Adapun ketentuan tersebut menentukan:

53

(1) Dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 dibedakan dalam 3 (tiga) tipe.

(2) Tipe dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas: a. dinas Daerah kabupaten/kota tipe A untuk mewadahi pelaksanaan

fungsi dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 ayat (4) dengan beban kerja yang besar;

b. dinas Daerah kabupaten/kota tipe B untuk mewadahi pelaksanaan fungsi dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 ayat (4) dengan beban kerja yang sedang; dan

c. dinas Daerah kabupaten/kota tipe C untuk mewadahi pelaksanaan fungsi dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 ayat (4) dengan beban kerja yang kecil.

Kemudian menyangkut Pasal 37 PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat

Daerah menentukan mengenai urusan pemerintahan, yakni:

(1) Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 35 ayat (1) terdiri atas Urusan Pemerintahan Wajib dan Urusan Pemerintahan Pilihan.

(2) Urusan Pemerintahan Wajib sebagaimana dimaksud pada ayat (1) terdiri atas:

a. Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar; dan

b. Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar.

(3) Urusan Pemerintahan Wajib yang berkaitan dengan pelayanan dasar, terdiri atas:

a. pendidikan; b. kesehatan; c. pekerjaan umum dan penataan ruang; d. perumahan rakyat dan kawasan permukiman; e. ketenteraman dan ketertiban umum serta perlindungan masyarakat;

dan f. sosial.

(4) Urusan Pemerintahan Wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar, terdiri atas:

a. tenaga kerja; b. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak; c. pangan; d. pertanahan; e. lingkungan hidup; f. administrasi kependudukan dan pencatatan sipil; g. pemberdayaan masyarakat dan Desa; h. pengendalian penduduk dan keluarga berencana;

54

i. perhubungan; j. komunikasi dan informatika; k. koperasi, usaha kecil, dan menengah; l. penanaman modal; m. kepemudaan dan olah raga; n. statistik; o. persandian; p. kebudayaan; q. perpustakaan; dan r. kearsipan.

(5) Urusan Pemerintahan Pilihan, terdiri atas: a. kelautan dan perikanan; b. pariwisata; c. pertanian; d. perdagangan; e. kehutanan; f. energi dan sumber daya mineral; g. perindustrian; dan h. transmigrasi.

(5) Masing-masing Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3), ayat (4), dan ayat (5) diwadahi dalam bentuk dinas.

(6) Khusus untuk Urusan Pemerintahan di bidang ketenteraman dan ketertiban umum serta perlindungan masyarakat sebagaimana dimaksud pada ayat (3) huruf e, dilaksanakan oleh:

a. dinas Daerah kabupaten/kota yang menyelenggarakan sub urusan ketenteraman dan ketertiban umum; dan

b. dinas Daerah kabupaten/kota yang menyelenggarakan sub urusan kebakaran.

Selain itu berdasarkan Pasal 40 PP No. 18 Tahun 2016

(1) Dalam hal berdasarkan perhitungan nilai variabel sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 suatu Urusan Pemerintahan tidak memenuhi syarat untuk dibentuk dinas Daerah kabupaten/kota sendiri, Urusan Pemerintahan tersebut digabung dengan dinas lain.

(2) Dalam hal berdasarkan hasil perhitungan nilai variabel teknis Urusan Pemerintahan memperoleh nilai 0 (nol), Urusan Pemerintahan tersebut tidak diwadahi dalam unit organisasi Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

(3) Penggabungan Urusan Pemerintahan dalam 1 (satu) dinas Daerah kabupaten/kota sebagaimana dimaksud pada ayat (1) didasarkan pada perumpunan Urusan Pemerintahan dengan kriteria: a. kedekatan karakteristik Urusan Pemerintahan; dan/atau b. keterkaitan antar penyelenggaraan Urusan Pemerintahan.

(4) Perumpunan Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (3) meliputi:

55

a. pendidikan, kebudayaan, kepemudaan dan olahraga, serta pariwisata;

b. kesehatan, sosial, pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak, pengendalian penduduk dan keluarga berencana, administrasi kependudukan dan pencatatan sipil, serta pemberdayaan masyarakat dan Desa;

c. ketenteraman, ketertiban umum dan perlindungan masyarakat, sub urusan ketenteraman dan ketertiban umum dan sub urusan kebakaran;

d. penanaman modal, koperasi, usaha kecil dan menengah, perindustrian, perdagangan, energi dan sumber daya mineral, transmigrasi, dan tenaga kerja;

e. komunikasi dan informatika, statistik dan persandian; f. perumahan dan kawasan permukiman, pekerjaan umum dan

penataan ruang, pertanahan, perhubungan, lingkungan hidup, kehutanan, pangan, pertanian, serta kelautan dan perikanan; dan

g. perpustakaan dan kearsipan. (5) Penggabungan Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat

(1) dilakukan paling banyak 3 (tiga) Urusan Pemerintahan. (6) Tipelogi dinas hasil penggabungan Urusan Pemerintahan sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) dapat dinaikkan 1 (satu) tingkat lebih tinggi atau mendapat tambahan 1 (satu) bidang apabila mendapatkan tambahan bidang baru dari Urusan Pemerintahan yang digabungkan.

(7) Nomenklatur dinas yang mendapatkan tambahan bidang Urusan Pemerintahan merupakan nomenklatur dinas dari Urusan Pemerintahan yang berdiri sendiri sebelum penggabungan.

(8) Dalam hal berdasarkan perhitungan nilai variabel sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 tidak terdapat Urusan Pemerintahan dalam 1 (satu) rumpun sebagaimana dimaksud pada ayat (4) yang memenuhi kriteria untuk dibentuk dinas, Urusan Pemerintahan tersebut dapat digabung menjadi 1 (satu) dinas tipe C sepanjang paling sedikit memperoleh 2 (dua) bidang.

(9) Nomenklatur dinas sebagaimana dimaksud pada ayat (8) mencerminkan Urusan Pemerintahan yang digabung.

(10) Dalam hal berdasarkan perhitungan nilai variabel sebagaimana dimaksud dalam Pasal 6 tidak terdapat Urusan Pemerintahan dalam 1 (satu) rumpun sebagaimana dimaksud pada ayat (4) yang memenuhi kriteria untuk dibentuk dinas atau bidang, fungsi tersebut dilaksanakan oleh sekretariat Daerah dengan menambah 1 (satu) subbagian pada unit kerja yang mengoordinasikan Urusan Pemerintahan yang terkait dengan fungsi tersebut.

56

Sedangkan dalam Pasal 124 PP No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah,

menentukan:

(1) Pada saat Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku, untuk pertama kali, penetapan pedoman nomenklatur Perangkat Daerah oleh kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian dan pelaksanaan pemetaan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Daerah bersama dengan kementerian/lembaga pemerintah nonkementerian diselesaikan paling lambat 2 (dua) bulan terhitung sejak Peraturan Pemerintah ini diundangkan.

(2) Pada saat Peraturan Pemerintah ini mulai berlaku, untuk pertama kali, Perda pembentukan Perangkat Daerah dan pengisian kepala Perangkat Daerah dan kepala unit kerja pada Perangkat Daerah diselesaikan paling lambat 6 (enam) bulan terhitung sejak Peraturan Pemerintah ini diundangkan.

(3) Dalam hal pedoman nomenklatur Perangkat Daerah belum ditetapkan sampai batas waktu sebagaimana dimaksud pada ayat (1), kepala Daerah dapat menetapkan nomenklatur Perangkat Daerah dengan Perkada.

(4) Pengisian kepala Perangkat Daerah dan kepala unit kerja pada Perangkat Daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (2), untuk pertama kalinya dilakukan dengan mengukuhkan pejabat yang sudah memegang jabatan setingkat dengan jabatan yang akan diisi dengan ketentuan memenuhi persyaratan kualifikasi dan kompetensi jabatan.

(5) Dalam hal hasil pemetaan Urusan Pemerintahan sebagaimana dimaksud pada ayat (1) belum ditetapkan, untuk pertama kali, Daerah dapat menetapkan Perda tentang pembentukan Perangkat Daerah tanpa menunggu penetapan hasil pemetaan sebagaimana dimaksud pada ayat (1).

Apabila diidentifikasi, maka ketentuan-ketentuan tersebut, mengatur:

• Pasal 36

– Membedakan menjadi 3 Tipe dinas daerah

– Pembagian Tipe Berdasarkan Beban Kerja

• Pasal 37

– Mengatur urusan Wajib (Pelayanan Dasar Dan Tidak Berkaitan

Dengan Pelayanan Dasar)

– Urusan Pilihan

57

– Urusan Wajib (Pendidikan, Kesehatan, PU & TR, Perumahan Dan

Waskim, Trantib Dan Linmas, Sosial)

• Pasal 40 PP No. 18 2016

– Ayat 1 Perhitungan Nilai Variabel

– Ayat 2 Urusan Dengan Nilai 0 Tdk Diwadahi

– Ayat 3 Penggabungan Urusan Pemerintahan Dlm 1 Dinas

Didasarkan Atas Perumpunan

– Ayat 4 Perumpunan Urusan

a) Pendidikan, Kebudayaan, Kepemudaan Dan Or, Pariwisata

b) Kesehatan, Sosial, PP Dan Kb, Adminduk, Pmd

c) Trantib Dan Linmas (Pol PP Dan Kebakaran)

d) Penanaman Modal, Koperasi dan UKM, Perindustrian,

Perdagangan, ESDM, Transmigrasi, Tenaga Kerja

e) Kominfo, Statistik Dan Persandian

f) Perumahan & Waskim, PU & TR, Pertanahan, Perhubungan,

Lingkungan Hidup, Kehutanan, Pangan, Pertanian, Kelautan

Dan Perikanan

g) Perpustakaan Dan Kearsipan

– Ayat 5 Penggabungan Paling Banyak 3 Urusan

– Ayat 6 Tipologi

– Ayat 7 Nomenklatur Dinas Yang Mendapat Tambahan Bidang

– Ayat 8 Penggabungan

58

– Ayat 9 Nomenklatur Mencerminkan Urusan Pemerintahan Yang

Digabung

– Ayat 10 Jika Ada Urusan Yang Tidak Mencukupi Untuk Dibentuk

Dinas, Maka Urusan Tersebut Dibawa Ke Sekretariat

• Pasal 124 PP NO. 18 Tahun 2016

– Ayat 1 Pelaksanaan Pemetaan Urusan Paling Lambat Selesai Dalam 2

bulan (19 Agustus 2016)

– Ayat 2 Perda Diselesaikan Paling Lambat 6 Bulan (19 Desember 2016)

– Ayat 3 Dalam Hal Nomenklatur Belum Ditetapkan Sampai 19

Agustus 2016, Kepala Daerah Dapat Menetapkan Nomenklatur Pada

Dengan Perkada

– Ayat 5 Jika Pemetaan Belum Ditetapkan, Maka Pembentukan

Perangkat Daerah Tanpa Menunggu Hasil Pemetaan

Berdasarkan ketentuan Pasal 36, 37, 40 dan 124 PP No. 18 Tahun 2016, maka

disusun rancangan susunan SKPD di kabupaten Gianyar, sebagai berikut:

59

RANCANGAN SUSUNAN SKPD

No Nama SKPD Sebelumnya

Nama Jabatan Eselon

No Nama SKPD Baru Tipe

SKPD

Nama Jabatan Eselon

II a II b III a III b IV a IV b II a II b III a III b IV a IV b

1 Dinas Kebudayaan 1 1 4 15 1 Dinas Kebudayaan (urusan

Kebudayaan) A 1 1 4 15

2 Dinas Pariwisata 1 1 4 15 2 Dinas Pariwisata (urusan

Pariwisata) A 1 1 4 15

3 Dinas Koperasi dan UKM 1 1 4 15 3 Dinas Koperasi dan UMKM

(urusan Koperasi dan UKM) A 1 1 4 15

4 Dinas Perindustrian dan

Perdagangan 1 1 4 15 4

Dinas Perindustrian dan

Perdagangan (urusan

perdagangan tipe B digabung

dengan urusan perindustrian tipe

A) **)

A+ 1 1 5 18

5 Dinas Pendidikan,

Pemuda dan Olahraga 1 1 4 15 5

Dinas Pendidikan (urusan

pendidikan) A 1 1 4 15

6

Dinas Kepemudaan dan Olahraga

(urusan kepemudaan dan

olahraga)

B

1 1 3 11

6 Badan Lingkungan Hidup 1 1 4 15 7 Dinas Lingkungan Hidup (urusan

lingkungan hidup) A 1 1 4 15

60

7 Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah 1 1 4 15 8

Badan Perencanaan

Pembangunan Daerah dan

Litbang ( urusan perencanaan

Tipe A digabung dengan urusan

litbang Tipe C) **)

A+ 1 1 5 18

8 BPPT 1 1 4 15 9

Dinas Penanaman Modal dan

Perijinan (urusan penanaman

modal digabung dengan eks

BPPT)

A 1 1 4 15

9 Badan Pemberdayaan

Masyarakat Desa 1 1 4 15 10

Dinas Pemberdayaan Masyarakat

dan Pemerintahan Desa (urusan

PMD digabung dengan Bagian

Pemdes)

A 1 1 4 15

10 Dinas Pendapatan Daerah 1 1 4 15 11

Badan Pengelolaan Keuangan

dan Aset Daerah (gabungan

Bagian Keuangan dan subag Aset

pada Bagian Aset dan Perwat)

B 1 1 3 11

12 Badan Pendapatan Daerah (eks

Dispenda) B 1 1 3 11

11 Inspektorat Kabupaten 1 5 0 3 13 Inspektorat Kabupaten (urusan

inspektorat) A 1 5 3

61

12 Dinas Pertanian 1 1 4 15 14 Dinas Pertanian (urusan

pertanian *) A++ 1 1 6 21

13 Dinas Kebersihan dan

Pertamanan 1 1 4 15

14 Dinas Kependudukan dan

Catatan Sipil 1 1 4 15 15

Dinas Kependudukan dan

Pencatatan Sipil (urusan

Kependudukan dan Pencatatan

Sipil)

B 1 1 3 11

15 Kantor Perpustakaan dan

Arsip Daerah 0 1 0 4 16

Dinas Perpustakaan dan Kearsipan

(urusan perpustakaan Tipe B

digabung dengan urusan keasipan

Tipe B)

A 1 1 4 15

16 Badan Kepegawaian

Daerah 1 1 4 15 17

Badan Kepegawaian dan Diklat

(urusan kepegawaian dan diklat ) B 1 1 3 11

17 Dinas Sosial 1 1 4 15 18 Dinas Sosial (urusan sosial ) B 1 1 3 11

18 Dinas Kesehatan 1 1 4 15 19 Dinas Kesehatan (urusan

kesehatan) A 1 1 4 15

19 Satuan Polisi Pamong Praja 0 1 0 4 20

Dinas Pemadam Kebakaran dan

Satuan Polisi Pamong Praja

(urusan kententraman dan

ketertiban umum serta

perlindungan masyarakat (sub Pol

A 1 1 4 15

62

PP Tipe B dan Sub Kebakaran Tipe

C))

21

Dinas Ketahanan Pangan,

Kelautan, Perikanan (urusan

pangan tipe B digabung dengan

urusan kelautan dan perikanan

Tipe C )

A 1 1 4 15

20 Dinas Pekerjaan Umum 1 1 4 15 22

Dinas Pekerjaan Umum dan

Penataan Ruang (urusan

pekerjaan umum dan urusan

penataan ruang *)

B++ 1 1 5 17

23

Dinas Perumahan, Kawasan

Permukiman dan Pertanahan

(urusan perumahan dan kawasan

permukiman tipe C digabung

dengan urusan pertanahan tipe B)

A 1 1 4 15

21 Dinas Perhubungan,

Infokom 1 1 4 15 24

Dinas Perhubungan (urusan

perhubugan wilayah darat) B 1 1 3 11

25

Dinas Komunikasi dan Informatika

( urusan komunikasi dan

informatika Tipe B digabung

dengan urusan persandian

Setingkat Bidang, statistik

Setingkat Sub Bidang)

A 1 1 4 15

63

22 Sekretariat Dewan 1 4 0 12 26 Sekretariat Dewan (urusan

sekretariat dewan) B 1 3 0 9

23 Dinas Tenaga Kerja dan

Transmigrasi 1 1 4 15 27

Dinas Tenaga Kerja (urusan tenaga

kerja Tipe B digabung dengan

urusan transmigrasi Setingkat

Bidang)

A 1 1 4 15

24 Badan Pemberdayaan

Perempuan dan KB 1 1 4 15 28

Dinas PPPA, Pengendalian

Penduduk dan Keluarga

Berencana (urusan PPPA Tipe C

digabung dengan urusan

Pengendalian Penduduk dan KB

Tipe B)

A 1 1 4 15

25 Dinas Peternakan,

Perikanan dan Kelautan 1 1 4 15

26 Sekretariat Daerah 29 Sekretariat Daerah (urusan

sekretariat daerah) A

Sekda 1 0 0 0 0 0 Sekda 1 0 0 0 0 0

Asisten 0 3 0 0 0 0 Asisten 0 3 0 0 0 0

Staf Ahli 0 5 0 0 0 0 Staf Ahli 0 3 0 0 0 0

64

Kabag 0 0 12 36 0 0 Kabag 0 0 9 27 0 0

Kecamatan 0 0 7 7 35 21 Kecamatan A 0 0 7 7 49 0

Kelurahan 0 0 0 0 6 30 Kelurahan

0 0 0 0 6 30

27 RSUD Sanjiwani 0 1 2 6 18 0 30 RSUD Sanjiwani (ketentuan

khusus) 0 1 2 6 18 0

28 Badan Penanggulangan

Bencana Daerah 1 0 4 12 31

Badan Penanggulangan Bencana

Daerah (Ketentuan Khusus)

1 1 4 12

29 Badan Kesbangpolinmas 1 1 4 15 32 Badan Kesbangpol (Ketentuan

Khusus

1 1 4 15

Jumlah 1 34 54 141 424 51 Jumlah

1 37 54 150 488 30

65

Adapun susunan jabatan sesuai tipe, diuraikan sebagai berikut:

• Tipe A (21 Jabatan)

– 1 Kepala

– 1 Sekretaris (3 Subag)

– 4 Bidang ( @3 Seksi / Subid)

• Tipe B (16 Jabatan)

– 1 Kepala

– 1 Sekretaris (2 Subag)

– 3 Bidang ( @3 Seksi / Subid)

• Tipe C (12 Jabatan)

– 1 Kepala

– 1 Sekretaris (2 Subag)

– 2 Bidang ( @3 Seksi / Subid)

• Tipe Urusan Yang Khusus Mendapat Tambahan 2 Bidang (Keuangan,

Pertanian, PU&TR)

Berdasarkan kajian yang telah dilakukan dari PP No. 18 Tahun 2016 tentang

Perangkat Daerah tersebut, maka terdapat beberapa pertimbangan untuk

berdiri sendiri atau penggabungan dinas-dinas tersebut:

Urusan Kebudayaan (A)

• Tipe A, beban kerja padat. Bali Identik dengan Kebudayaan termasuk Kab. Gianyar

Urusan Pariwisata (A)

• Tipe A, beban kerja padat. Bali Identik dengan Pariwisata termasuk Kab. Gianyar

Urusan Koperasi dan UKM (A)

• Tipe A, beban kerja padat

Urusan Perindustrian (A) dan Urusan Perdagangan (B)

• Digabung menjadi Tipe A plus 1 Bidang dengan pertimbangan efisiensi: beban kerja saat ini telah

66

dapat ditangani, berada dalam kantor yang sama

Urusan Pendidikan (A) • Tipe A, beban padat dipisah dengan urusan Pora

Urusan Kepemudaan dan olahraga (B) • Tipe B, kegiatan kepemudaan cukup besar meliputi Karang Taruna, olahraga pendidikan

Urusan Lingkungan Hidup (A) • Tipe A, dengan menjadi dinas, maka urusan ini mendapat beban yang berat dan mendapat tambahan tugas limpahan dari persampahan dan kebersihan (eks DKP)

Urusan perencanaan (A) dan urusan Litbang (C)

• Tipe A plus 1 Bidang, perencanaan penting dan harus fokus. Namun demikian untuk efisiensi, urusan Litbang tetap digabung dengan perencanaan

Urusan penanaman modal (A) • Tipe A, beban padat dan melaksanakan juga pelayanan Perijinan / PTSP (eks BPPT)

Urusan pemberdayaan masyarakat dan desa (A)

• Tipe A, tugas padat dan mendapat tambahan tugas eks Bagian Pemdes

Urusan Keuangan (A, skor 960) – Skor <950 tidak dpt dipecah – Skor >950 – 975 dapat

dipecah 2 tipe B dan B – Skor >975 dapat dipecah 2

tipe A dan A

• Urusan ini dipecah menjadi 2 karena beban tugas yang padat, yaitu:

– Badan Pegelolaan Keuangan dan Aset daerah (gabungan Bagian Keuangan dan subag Aset) Tipe B

– Badan Pendapatan Daerah (eks Dispenda) Tipe B sesuai skor dan diusulkan Tipe A

Urusan Inspektorat (A) • Tipe A, beban kerja padat

Urusan Pertanian • Tipe A plus 2 Bidang, beban tugas padat mendapat limpahan tugas peternakan

Urusan Kependudukan dan Pencatatan Sipil (B)

• Tipe B, tugas wajib berdiri sendiri.

Urusan perpustakaan (B) dan urusan kearsipan (B)

• Tipe A, sesuai dengan keadaan saat ini telah digabung

Urusan kepegawaian dan diklat • Tipe B, wajib berdiri sendiri

Urusan Sosial • Tipe B, urusan wajib

Urusan kesehatan • Tipe A, tugas padat meliputi UPT Kesmas dan RSU

Urusan ketenraman dan keteriban sub Pol PP (B) dan urusan sub kebakaran (C)

• Tipe A, untuk efisiensi

67

Urusan kelautan dan perikanan (C) dan urusan pangan (B)

• Tipe A, untuk efisiensi

Urusan PU dan Penataan Ruang (B)

• Tipe B plus 2 Bidang, tugas padat

Urusan Perumahan dan kawasan permukiman (C) dan urusan pertanahan (B)

• Tipe A, berdiri sendiri karena urusan wajib dan efisiensi dengan penggabungan urusan pertanahan

Urusan perhubungan (B) • Tipe B, tugas padat

Urusan Kominfo (B) dan urusan persandian (Bidang) dan Statistik (sub bidang)

• Tipe A, untuk efisiensi dan fokus pada tugas

Urusan sekretariat dewan (B) • Tipe B, sesuai ketentuan

Urusan tenaga kerja (B) dan urusan transmigrasi (Bidang)

• Tipe A, untuk efisiensi dan telah dilaksanakan sebelumnya

BPBD dan Kesbangpol • Tetap ada sebagaimana sebelumnya sambul menunggu ketentuan lebih lanjut.

Urusan PPPA (C) dan urusan Dalduk & KB (B)

• Tipe A, untuk efisiensi dan telah dilaksanakan seperti saat ini

Urusan Sekretariat Daerah (A) • Terdiri dari: • 1 orang Sekda • 3 orang asisten • 3 orang staf ahli • 9 Kabag • Ortal, Hukum dan HAM, Tapem,

Ekbang, Umum, Pengadaan, Rumah Tangga, Protokol, Kesra

• 27 Kasubag

Adapun penggunaan nomenklatur dari dinas-dinas atau perangkat daerah

tersebut, menyesuaikan dengan lampiran PP No. 18 Tahun 2016 tentang

Perangkat Daerah. Begitu pula, penggabungan dan berdiri sendiri SKPD

tersebut didasarkan pada urusan-urusan sebagaimana diatur dalam Undang-

Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan

Pemerintah No. 18 Tahun 2016 tentang Perangkat Daerah. Dalam rangka

mewujudkan pembentukan Perangkat Daerah sesuai dengan prinsip desain

organisasi, pembentukan Perangkat Daerah yang didasarkan pada Peraturan

Pemerintah berpedoman pada asas efisiensi, efektivitas, pembagian habis

68

tugas, rentang kendali, tata kerja yang jelas, fleksibilitas, Urusan

Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah, dan intensitas Urusan

Pemerintahan dan potensi Daerah. Asas “efisiensi” adalah pembentukan

Perangkat Daerah ditentukan berdasarkan perbandingan tingkat daya guna

yang paling tinggi yang dapat diperoleh. Kemudian asas “efektivitas” adalah

pembentukan Perangkat Daerah harus berorientasi pada tujuan yang tepat

guna dan berdaya guna.

4.3. Landasan Yuridis

Indonesia adalah negara hukum yang berdasarkan Pancasila dan

Undang-Undang Dasar 1945,20 yang bertujuan untuk mencapai masyarakat

yang adil dan makmur baik materiil maupun spiritual secara merata di semua

lapisan masyarakat. Berdasarkan penjelasan umum angka 1 Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 menyatakan Negara Indonesia

berdasarkan atas hukum (rechtstaat) tidak berdasarkan atas kekuasaan

belaka (machtstaat). Hal ini juga diperjelas melalui amandemen ke- 3 UUD

1945 Pasal 1 ayat (3) yang menyebutkan bahwa Negara Indonesia adalah

negara hukum. Sebagai negara hukum maka negara kita menganut suatu

ajaran hukum.21

Istilah negara hukum muncul pada abad ke -19, sedangkan pemikiran

tentang negara hukum (di dunia barat sudah mulai pada abad ke-17 yang

20 Sjachran Basah, 1985, Eksistensi dan tolak ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Alumni Bandung, h. 11 21 Ismail Suny, 1984, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Aksara Baru, Jakarta, h. 8

69

diawali oleh pemikiran Plato di jaman Yunani. Menurut Plato dalam negara

ideal (Politea) penyelenggaraan negara yang baik tidak cukup dilakukan hanya

oleh para Filosof, melainkan juga harus berdasarkan pada peraturan yang

baik yang disebut Nomoi.22

Ide negara hukum ini muncul kembali pada permulaan perkembangan

dari liberalisme, yang melahirkan negara hukum liberal atau negara hukum

dalam arti sempit (negara hukum formal) atau yang lebih dikenal dengan

negara penjaga malam (nachtwakerstaat),23 yang merupakan awal dari konsep

rechtstaat, yang lebih mengutamakan pada unsur perlindungan hukum.

Menurut Imannuel Kant, untuk disebut sebagai negara hukum maka

harus memiliki dua unsur pokok yakni adanya perlindungan terhadap hak

asasi manusia, adanya pemisahan kekuasaan dalam negara. 24 Ide ini

selanjutnya dikembangkan oleh F.J. Stahl, dengan menambah dua unsur lagi

yaitu setiap tindakan negara harus berdasarkan undang-undang serta adanya

peradilan administrasi negara. Dengan memantapkan prinsip liberalisme yang

dikemukakan oleh Rousseau, yang menekankan pada unsur-unsur negara

hukum, sehingga rumusannya menjadi :

1. Adanya jaminan atas hak asasi manusia/hak dasar manusia;

2. Adanya pemisahan kekuasaan;

3. Pemerintahan berasarkan hukum/undang-undang (asas legalitas);

22 J.H. Rapar, 1988, Filsafat politik Plato, Rajawali Pers, Jakarta h. 90 23 E. Utrecht, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Republik Indonesia, Pustaka Tinta Mas, Surabaya, h. 26 24 Moh. Kusnardi dan Bintan R Saragih, 2000, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Cet. 4, Gaya Media

Pratama, Jakarta, h. 132

70

4. Adanya peradilan tata usaha negara/administrasi negara.25

Dalam konsep negara hukum, asas legalitas merupakan unsur yang

utama dalam sebuah negara hukum. 26 Asas legalitas banyak digunakan

dalam lapangan hukum pidana. Dalam lapangan hukum administrasi negara

terwujud dalam “wetmatigheid van bestuur” yang merupakan pemikiran abad

XIX yang dikuasai oleh pemikiran negara undang-undang (wettenstaat),

sebaliknya pemikiran negara hukum abad XX lebih mengedepankan

“doelstalling” (penetapan tujuan) daripada “Normstelling (penetapan Norma).27

Asas ini dijadikan sebagai dasar dalam setiap penyelanggaraan pemerintahan

terutama bagi negara-negara yang menganut sistem Eropa continental (civil

law). Asas legalitas menentukan bahwa semua ketentuan yang mengikat

warga negara harus didasarkan pada undang-undang yang merupakan ciri

khas negara hukum yang sering dirumuskan dalam ungkapan “Het beginsel

van wetmatigheid van bestuur”.28

Asas legalitas berkaitan erat dengan gagasan demokrasi dan gagasan

negara hukum.29 Gagasan demokrasi menuntut agar setiap bentuk undang-

undang dan berbagai keputusan mendapatkan persetujuan dari rakyat.

Seperti yang dikemukakan oleh JJ. Rousseau, bahwa undang-undang

25 Jimly Asshiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi Revisi, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah konstitusi RI, h. 151 26 A. Mukthie Fadjar, 2005, Tipe Negara Hukum, Bayumedia Publishing, Malang, h. 59 27 Philipus M Hadjon, 1992, Pemerintahan Menurut Hukum, Kumpulan Makalah Hukum Administrasi Negara Dan Peradilan Tata Usaha Negara, disampaikan pada penataran “Hukum Administrasi dan Hukum Lingkungan” Diselenggarakan Dalam Rangka Kerja Sama Hukum Indonesia – Belanda tanggal 18 – 28 November 1992 Di Universitas Airlangga, Surabaya, h. 1 (Selanjutnya disebut Philipus M. Hadjon I) 28 Ibid, h. 66 29 H. Mustamin DG. Matutu, et.al, 2004, Mandat, Delegasi, Atribusi Dan Implementasinya Di Indonesia, UII Press, Yogyakarta, h. VIII

71

merupakan personifikasi dari akal sehat manusia sebagai

pengejawantahannya yang dapat dilihat dari prosedur pembentukan undang-

undang yang melibatkan atau memperoleh persetujuan rakyat. 30 Dalam

kaitanya dengan penelitian ini maka penyelenggaraan kepariwisataan yang

diselenggaakan oleh pemerintah daerah harus ada dasar hukumnya, hal ini

dimaksudkan untuk menjamin adanya kepastian hukum.

Dalam negara hukum yang berlandaskan pancasila yang merupakan

konsep negara hukum Republik Indonesia yang secara umum dapat dikatakan

sebagai negara yang mengimplementasikan unsur-unsur negara hukum yang

dijiwai oleh filsafat dasar negara serta pandangan hidup bangsa Indonesia

yaitu Pancasila dan dilandasi oleh UUD NRI 1945 sebagai peraturan

perundang-undangan yang tertinggi dalam negara (supremasi).

Secara gramatikal dan terminologi, supremasi berarti tertinggi, jadi

supremasi hukum berarti sebagai suatu peraturan yang tertinggi atau hukum

merupakan kekuasaan yang tertinggi. Menurut H. Harris Soche supremasi

hukum di Indonesia ada pada UUD 1945.31 Dalam hal ini supremasi hukum

diidentikkan dengan supremasi konstitusi, yaitu UUD merupakan peraturan

peraturan perundang-undangan tertinggi di Indonesia.

Hal senada juga dikemukakan oleh L.M. Friedman mengatakan bahwa

constitution is the supreme law of the land, atau bahkan sering disebut sebagai

30Ridwan HR, 2003, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, h. 67 31 H.Harris Soche, 1985, Supremasi Hukum dan prinsip Demokrasi di Indonesia, Hanindita, Yogyakarta, h. 16

72

the highest authority. 32 Sejalan dengan itu menurut AV. Dicey, 33

mengemukakan bahwa supremasi hukum merupakan salah satu pengertian

atau unsur negara hukum yang berdasarkan kedaulatan hukum (Rule of law),

yakni: supremacy of law, equality before the law, dan due process of law,

diartikan sebagai keunggulan mutlak atau supremasi aturan hukum sebagai

penentang dari pengaruh kekuasaan yang sewenang-wenang, serta

meniadakan adanya kesewenang-wenangan, lebih lanjut dikatakan bahwa :

In the first place, the absolute supremacy or predominance of regular law as

opposed the influence of arbitrare power, and excludes the existence of

arbitrariness, of prerogrative, or even of wide discretionary authority on the

part of the government…, a man may with us be punished for a breach of

law, but he can not be punished for nothing else.34

Rule of law, Di tempat pertama, supremasi yang absolute atau dominasi

aturan hukum yang regular sebagai lawan dari pengaruh kekuasaan

arbitrasi, dan perkecualian dari eksistensi arbitrasi,prerogratif, atau

bahkan luasnya kekuasaan diskresi pemerintah…, seseorang dapat saja

dihukum apabila melanggar hukum, tapi dia tidak dapat dihukum untuk

hal lainnya.

Dengan demikian supremasi hukum berarti superioritas hukum,

sehingga tidak lagi ada kesewenang-wenangan. Seseorang hanya dapat

dihukum jika melanggar hukum, tidak untuk yang lain. Oleh sebab itu

hukum tidak boleh menjadi “alat”, akan tetapi harus menjadi tujuan, yaitu

untuk melindungi kepentingan rakyat. Hukum disamping bersifat represif

juga harus bersifat responsif artinya bahwa hukum itu tidak hanya berisi

32 Lawrence M. Friedman, 1998, American Law An introduction, Second Edition, terjemahan Wishnu Basuki, 2001, Hukum Amerika Sebuah Pengantar, Tatanusa, Jakarta, h. 251 33 Moh. Kusnardi & Bintan Saragih, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Cet. 4, Gaya Media Pratama,

Jakarta 34 Wade. E.C.S. and Godfrey Philips.G, 1997, Constitutional and Administrative law, Ninth

Edition by A.W. Bradley, Great Britain, h. 87

73

aturan-aturan yang normatif dan imperatif, melainkan harus mampu

menyesuaikan diri dengan perkembangan sehingga tidak merusak

kepentingan rakyat dalam artian hukum yang sesuai dengan tuntutan

masyarakat (hukum responsif).35

Dalam konteks usaha penataan organisasi perangkat daerah Kabupaten

Gianyar tentunya tidak lepas dari asas legalitas dalam Negara hukum bahwa

segala tindakan pemerintah daerah tentunya didasarkan atas hukum dan

menempatkan hukum sebagai panglima yang mengatur usaha penataan

organisasi perangkat daerah tersebut. Dinamika perubahan dalam skala global

menuntut organisasi perangkat daerah melakukan perubahan untuk

mempertahankan eksistensinya. Organisasi perangkat daerah harus

disesuiakan dengan situasi dan kondisi yang ada yakni melakukan

penyesuaian untuk menjadi lebih fleksibel. Dalam lingkup organisasi

perangkat daerah, keluarnya Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan Daerah dan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2016

Tentang Perangkat Daerah menuntut penyesuaian pada pola penataan

kelembagaannya.

Di Kabupaten Gianyar organisasi perangkat daerah sebelumnya diatur

berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008

tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah serta Peraturan Daerah

Nomor 9 Tahun 2011 tentang Perubahan atas Peraturan Daerah Kabupaten

Gianyar Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat

35 Philip Selnick dan Seil Noneck 2008, Hukum Responsif, Cet, 2, Terjemahan Raisul Muttaqien, Nusamedia, Bandung, h. 84

74

Daerah. Pedoman dasar pembentukan Peraturan Daerah ini adalah Undang-

Undang No. 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah dan Peraturan

Pemerintah No 41 tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah. Adanya

perubahan undang-undang tentang Pemerintahan daerah dengan Undang-

Undang 23 Tahun 2014, dan Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016

Tentang Perangkat Daerah, maka dituntut penyesuaian Peraturan Daerah

Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja

Perangkat Daerah serta Peraturan Daerah Nomor 9 Tahun 2011 tentang

Perubahan atas Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008

tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah, terhadap aturan baru

yang ada di atasnya tersebut. Mengapa demikian karena pada asasnya berlaku

bahwa aturan yang lebih rendah tidak bertentangan dengan aturan yang lebih

tinggi.

Suatu peraturan perundang-undangan yang berada di bawah UUD

harus sesuai atau tidak boleh bertentangan dengan UUD. Sehingga peraturan

perundang-undangan yang lebih rendah tidak boleh bertentangan dengan

peraturan perundang-undangan di atasnya dalam hal ini hukum bersifat

hierarki, yang artinya ketentuan yang paling bawah tidak boleh bertentangan

dengan ketentuan yang derajatnya lebih tinggi (Pasal 7 ayat (1) dan ayat (2)

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 Tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan). Hal ini sejalan dengan teori penjenjangan norma

(Stufenbau Theorie ) dari Hans Kelsen36 yang menyatakan bahwa suatu norma

36 Otje Salman, 1992, Ikhtisar Filsafat Hukum, Cet. 3, Armico, Bandung, h. 14

75

hukum itu valid karena dibuat menurut cara yang ditentukan oleh suatu

norma hukum lainnya yang lebih tinggi yang digambarkan sebagai hubungan

yang “superordinasi “ dan “subordinasi”.37

Teori penjenjangan norma hukum dari Hans Kelsen ini diilhami oleh

seorang muridnya yang bernama Adolf Merkl yang mengemukakan suatu

norma hukum itu selalu mempunyai dua wajah (das Dopplelte Rechtsantlitz).

Menurut Adolf Merkl, suatu hukum itu ke atas ia bersumber dan berdasar

pada norma yang di atasnya, tetapi kebawahnya juga menjadi dasar dan

menjadi sumber bagi norma hukum di bawahnya. Suatu norma hukum itu

mempunyai masa berlaku (rechtskracht) yang relatif oleh karena masa

berlakunya suatu norma hukum itu tergantung pada norma hukum yang

berada di atasnya sehingga apabila norma hukum yang berada di atasnya

dicabut atau dihapus, maka norma-norma hukum yang berada di bawahnya

tercabut atau terhapus pula.

Berdasarkan teori Adolf Merkl tersebut, dalam teori penjenjangan norma

dari Hans Kelsen, juga mengemukakan bahwa suatu norma hukum itu selalu

berdasar dan bersumber pada norma yang di atasnya, tetapi ke bawah norma

hukum itu juga menjadi sumber dan menjadi dasar bagi norma yang lebih

rendah daripadanya. Dalam hal tata susunan/hierarki sistem norma, norma

yang tertinggi (Norma Dasar) itu menjadi tempat bergantungnya norma-norma

dibawahnya sehingga apabila Norma Dasar itu berubah, maka akan menjadi

37 Hans Kelsen, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum normative Sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriftif, Alih Bahasa Somardi, Rindipress, h. 126

76

rusaklah sistem norma yang berada di bawahnya. Hans Nawiasky, salah

seorang murid dari Hans Kelsen, mengembangkan teori gurunya tentang teori

jenjang norma dalam kaitannya dengan suatu negara. Hans Nawiasky dalam

bukunya yang berjudul Allegemeine Rechtslehre mengemukakan bahwa sesuai

dengan teori Hans Kelsen suatu norma hukum dari negara manapun selalu

berlapis-lapis dan berjenjang-jenjang, dimana norma yang dibawah berlaku,

berdasar, dan bersumber pada norma yang lebih tinggi, norma yang lebih

tinggi berlaku, berdasar, dan bersumber pada norma yang lebih tinggi lagi,

sampai pada suatu norma yang tertinggi yang disebut Norma Dasar. Tetapi

Hans Nawiasky juga berpendapat bahwa selain norma itu berlapis-lapis dan

berjenjang-jenjang, norma hukum dari suatu negara itu juga berkelompok-

kelompok. Hans Nawiasky mengelompokkan norma-norma hukum dalam

suatu negara menjadi empat kelompok besar yang terdiri atas:

Kelompok I : Staatsfundamenlatnorm (Norma Fundamental Negara)

Kelompok II : Staats grundgesetz (Aturan Dasar/Pokok Negara)

Kelompok III : Formell Gesetz (Undang-Undang ‘formal’)

Kelompok IV : Verodnung & Autonome Satzung (Aturan Pelaksana & Aturan

Otonom)

Kelompok-kelompok norma hukum tersebut hampir selalu ada dalam tata

susunan norma hukum setiap negara walaupun mempunyai istilah yang

77

berbeda-beda ataupun jumlah norma hukum yang berbeda dalam tiap

kelompoknya38.

Menurut Hans Nawiasky, isi Staatsfundamentalnorm ialah norma yang

merupakan dasar bagi pembentukan konstitusi atau undang-undang dasar

suatu negara (Staatsverfassung), termasuk norma pengubahnya. Hakikat

hukum suatu Staatsfundamentalnorm ialah syarat bagi berlakunya suatu

konstitusi atau undang-undang dasar. Ia ada terlebih dulu sebelum adanya

konstitusi, dan menurut Carl Schmitt ini merupakan keputusan atau

konsensus bersama tentang sifat dan bentuk suatu kesatuan politik (eine

Gesammtentschedung iiber Art und Form einer politischen Einheit), yang

disepakati oleh suatu bangsa.39

Karakteristik dari negara kesatuan adalah sentralisasi/konsentrasi,

sehingga semua kewenangan baik kewenangan politik maupun kewenangan

administrasi akan terpusat pada Pemerintah Pusat. Kewenangan politik

berkaitan dengan perumusan kebijaksanaan/pembuatan kebijaksanaan

sedangkan kewenangan administrasi berkaitan dengan pelaksanan dari

kebijakasanaan tersebut dan itu semua merupakan ciri khas dari negara

kesatuan. Dengan luas wilayah yang ada di Indonesia dan juga karakter yang

berbeda-beda, maka pelaksanan segala urusan yang terpusat tidak akan dapat

berlangsung secara efektif dan efisien. Efektif berkaitan dengan tujuan yang

ingin dicapai sedangkan efisien berkaitan dengan penggunaan pikiran, tenaga,

38Maria Farida Indarti Soeprapto, 1998, Ilmu Perundang- Undangan, Kanisius, Yogyakarta,

h.25-27 39Ibid, h. 288.

78

maupun waktu yang sehemat mungkin. Supaya penyelenggaraan

pemerintahan dapat berlangsung secara efektif dan efisien maka dari itu

timbulah suatu pemikiran pemikiran kearah desentralisasi. Desentralisasi

berkaitan dengan kepentinyan nyata, yang sebenarnya menjadi kepentingan

masyarakat yang ada di masing-masing daerah, sehingga diperlukan adanya

pemencaran kewenangan dengan maksud untuk dapat berlangsung secara

efektif dan efisien. Dalam negara kesatuan dengan sistem desentralisasi

ditandai dengan adanya kewenangan yang di berikan Pemerintah Pusat

kepada daerah.

Dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan, Negara Kesatuan

Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah propinsi dan daerah propinsi

terdiri atas daerah-daerah kabupaten dan kota. Tiap daerah tersebut

mempunyai hak dan kewajiban mengatur dan mengurus urusanya sendiri

dalam rangka untuk meningkatkan efisiensi dan efektivitas penyelenggaraan

pemerintahan serta pelayanan kepada masyarakat.

Sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia 1945 Pemerintahan Daerah berwenang untuk mengatur dan

mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan atas desentralisasi yang

pada akhirnya melahirkan otonomi daerah. Pemberian otonomi kepada

daerah diaksudkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta

masyarakat yang dalam pelaksanaannya perlu memperhatikan beberapa

79

aspek yang terkait dengan keaneka ragaman daerah serta kekhususan yang

ada pada masing-masing daerah.

Tugas pemerintahan adalah untuk mewujudkan tujuan negara

sebagaimana dirumuskan dalam pembukaan UUD 1945 dan tugas tersebut

merupakan tugas yang sangat luas. Begitu luasnya cakupan tugas-tugas

administrasi negara dan pemerintahan, sehingga diperlukan peraturan yang

dapat mengarahkan penyelenggaraan administrasi pemerintahan menjadi

lebih sesuai dengan harapan dan kebutuhan masyarakat (citizen friendly),

membatasi kekuasaan administrasi negara dalam menjalankan tugas

pemerintahan, pelayanan dan pembangunan. Dalam pelaksanan urusan

pemerintahan harus ada pembagian yang jelas antara pemerintah pusat

dengan Pemerintah daerah. Penyerahan kewenangan pemerintah dalam

rangka pelaksanaan desentralisasi harus disertai dengan penyerahan

pembiayaan, prasarana, personil dan dokumen sesuai dengan kewenangan

yang diserahkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Oleh

karena itu dalam rangka melaksanakan cara pembagian urusan dikenal

adanya desentralisasi dan dekonsentrasi serta tugas pembantuan.

Desentralisasi akan melahirkan apa yang disebut dengan otonomi, yang

berarti mengurus diri sendiri.

Dalam UUD 1945 Pasal 18 ayat (1) menyebutkan bahwa Negara

Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah

provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota, dan tiap-tiap provinsi, kabupaten

dan kota itu mempunyai pemerintahan daerah yang diatur dengan Undang-

80

Undang . Undang-Undang yang dimaksud oleh UUD NRI 1945 tersebut saat

ini adalah UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah.

Pemerintah Daerah diberikan otonomi dan juga berhak menetapkan

peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi

daerah dan tugas pembantuan, (Pasal 18 ayat 6 UUD 1945). Menurut UU

Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, Otonomi Daerah adalah:

Hak, wewenang dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus

sendiri urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat dalam

system Negara kesatuan Republik Indonesia. Daerah Otonom menurut UU

Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah adalah kesatuan

masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang

mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat

setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam

sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Ada beberapa ciri-ciri daerah

otonom yaitu:

1. Mempunyai aparatur pemerintahan sendiri.

2. Mempunyai urusan / wewenang tertentu.

3. Mempunyai wewenang mengelola sumber keuangan sendiri.

4. Mempunyai wewenang membuat kebijaksaan / perbuatan sendiri.

Menurut Mohammad Hatta, pembentukan pemerintahan daerah

(pemerintahan yang berotonomi), merupakan salah satu aspek pelaksanaan

paham kedaulatan rakyat (demokrasi): “Menurut dasar kedaulatan rakyat itu,

hak rakyat untuk menentukan nasibnya tidak hanya ada pada pucuk

81

pimpinan negeri, melainkan juga pada tiap tempat di kota, di desa dan di

daerah.40 Prinsip otonomi daerah yang terdapat dalam UU Nomor 23 Tahun

2014 adalah prinsip otonomi seluas-luasnya, nyata dan bertanggungjawab.

Prinsip otonomi seluas-luasnya berarti daerah diberikan kewenangan

mengurus dan mengatur semua urusan pemerintah diluar yang menjadi

urusan pemerintah yang ditetapkan dalam UU ini. Daerah memiliki

kewenangan membuat kebijakan daerah memberi palayanan, peran serta,

prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan

kesejahteraan rakyat. Pelaksanaan Otonomi Daerah dilaksanakan pula dengan

prinsip otonomi yang nyata, maksudnya adalah suatu prinsip bahwa untuk

menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang,

dan kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh,

hidup dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah. Dengan

demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama dengan

daerah lainnya. Sedangkan yang dimaksud dengan otonomi yang bertanggung

jawab adalah otonomi yang dalam penyelenggaraanya harus benar-benar

sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian otonomi yang pada dasarnya

untuk memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat

yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional. Seiring dengan prinsip

itu penyelenggaraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan

dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat. Selain itu penyelenggaraan

otonomi daerah juga harus menjamin keserasian hubungan antara daerah

40Mohammad Hatta, 1976,. Kumpulan Karangan (I), Bulan Bintang, Jakarta. h. 3

82

dengan daerah lainnya artinya, mampu membangun kerjasama antar daerah

untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan

antar daerah, masalah pemberian otonomi seluas-luasnya lebih banyak timbul

dari salah pengertian, yaitu ada semacam anggapan dengan pemberian

otonomi seluas-luasnya akan terjadi hubungan yang tidak seimbang antara

Pusat dan Daerah. Pusat dapat menjadi terlalu lemah dan daerah menjadi

terlalu kuat. Kesalah pengertian ini dapat dihindari kalau beberapa prinsip

negara berotonomi:

a) Otonom adalah perangkat dalam negara kesatuan. Jadi seluas-luasnya

otonomi tidak dapat menghilangkan arti, apalagi keutuhan negara

kesatuan.

b) Isi otonomi bukanlah pembagian jumlah (quantum) urusan pemerintahan

antara Pusat dan Daerah. Urusan pemerintahan tidak dapat dikenali

jumlahnya. Pembagian urusan (urusan yang diserahkan) harus di lihat

dari sifat dan kualitasnya. Urusan-urusan rumah tangga daerah selalu

lebih ditekankan pada urusan pelayanan (services). Dengan demikian

segala urusan yang akan menjadi ciri dan kendali keutuhan negara

kesatuan akan tetap pada pusat. Jadi sesungguhnya pengertian otonomi

luas bukanlah terutama soal jumlah urusan. Otonomi luas harus lebih

diarahkan pada pengertian kemandirian (zelfstandingheid) yaitu

kemandirian untuk secara bebas menentukan cara-cara mengurus rumah

tangganya sendiri, menurut prinsip-prinsip umum negara berotonomi)

83

c) Dalam setiap otonomi, selalu disertai dengan sistem dan mekanisme

kendali dari Pusat. Kendali itu adalah kendali pengawasan dan kendali

keuangan. Telah dikemukakan bahwa dari berbagai sistem otonomi,

tampaknya otonomi riil dipandang sebagai suatu yang cocok bagi

penyelenggaraan otonomi di Indonesia. Dalam rangka menegaskan bahwa

otonomi riil (nyata) tersebut adalah otonomi nyata dan bertanggung jawab.

Dalam Tap MPR 1993 ditambah dengan kualifikasi lain sehingga menjadi:

“nyata, dinamis, serasi dan bertanggung jawab”. Akibat berbagai

kualifikasi ini esensi otonomi nyata menjadi kabur, karena yang selalu

ditekankan misalnya soail bertanggung jawab. Salah satu yang menyolok

adalah tetap dilaksanakan prinsip uninformitas dalam penyerahan urusan

rumah tangga daerah. Sedangkan otonomi riil (nyata) justru tidak

menghendaki prinsip uniformitas tersebut. Pemberian otonomi harus

benar-benar didasarkan pada kenyataan yang ada di daerah yang

bersangkutan. Dari uraian diatas, maka dua hal penting dalam penentuan

isi otonomi daerah, yaitu:

d) Pemberian otonomi seluas-luasnya kepada daerah. Yang harus diluaskan

adalah kemandirian daerah. Betatapun banyak urusan yang diserahkan,

apabila daerah tidak mendiri tidak akan mewujudkan otonomi yang

sebenarnya.

84

e) Penyelenggaraan otonomi riil (nyata) tidak menghendaki prinsip

uniformitas dalam penyerahan urusan. Tiap daerah akan memilih urusan

rumah tangga sesuai dengan kenyataan yang ada pada daerah tersebut.41

Pada pengertian otonomi daerah terkandung konsepsi adanya

kemandirian (zelfstandigheid) Pemerintah Daerah untuk mengatur dan

mengurus sendiri sebagian urusan pemerintahan yang diserahkan atau

dibiarkan sebagai urusan rumah tangga satuan pemerintahan lebih rendah.42

Dalam melaksanakan otonomi yang diberikan kepada pemerintah daerah

maka kemudian pemerintah daerah menetapkan suatu peraturan daerah dan

peraturan lain sebagai instrument hukum untuk melaksanakan otonomi

daerah tersebut, dimana Peraturan Daerah ini merupakan salah satu jenis

peraturan perundang-undangan yang diatur dalam UU Nomor 12 Tahun 2011

tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, yang secara rincinya

mengatur mengenai jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan yaitu

sebagai berikut:

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b. Tap MPR

c. Undang-Undang / Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang;

d. Peraturan Pemerintah;

e. Peraturan Presiden;

f. Peraturan Daerah;

41Bagir Manan, Op.Cit. h, 144-149 42Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1990, Beberapa Masalah Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, h. 128

85

Menurut pertingkatan hukum, materi dan jenis hukum yang lebih tinggi

untuk operasionalnya harus dituangkan atau menjadi materi. Jenis hukum

yang lebih rendah, yang tidak dibenarkan adalah apabila bertentangan, baik

secara harfiah maupun dalam hal jiwanya pengaturan. Sehingga dalam hal ini

Peraturan Daerah tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi tingkatanya. Hal ini sejalan dengan teori

penjenjangan norma (Sufenbou Theorie ) dari Hans Kelsen,43 yang menyatakan

bahwa suatu norma hukum itu valid karena dibuat menurut cara yang

ditentukan oleh suatu norma hukum lainnya yang lebih tinggi yang

digambarkan sebagai hubungan yang “superordinasi “ dan “subordinasi”.44

Dalam membentuk Peraturan Perundang-Undangan tersebut haruslah

berdasarkan pada asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang

baik seperti yang diatur dalam Pasal 5 beserta penjelasannya . UU Nomor 12

Tahun 2011 tentang pembentukan peraturan Perundang-Undangan, yaitu

sebagai berikut:

a. Asas kejelasan tujuan, yaitu bahwa setiap pembentukan peraturan

perundang-undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak

dicapai.

b. Asas kelembagaan atau organ pembentukan yang tepat,yaitu bahwa setiap

jenis peraturan Perundang-Undangan harus dibuat oleh Lembaga

Pembentuk Peraturan Perundang-Undangan yang berwenang. Peraturan

43 Otje Salman, 1992, Ikhtisar Filsafat Hukum, Cet. 3, Armico, Bandung, h. 14 44 Hans Kelsen, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum normative Sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriftif, Alih Bahasa Somardi, Rindipress, h. 126

86

Perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan atau batal demi hukum,

bila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak berwenang.

c. Asas kesesuaian antara jenis dan materi muatan, yaitu bahwa dalam

pembentukan peraturan Perundang-Undangan harus benar-benar

memperhatikan materi muatan yang tepat dengan jenis peraturan

Perundang-Undangannya.

d. Asas dapat dilaksanakan, yaitu bahwa setiap pembentukan peraturan

Perundang-Undangan harus memperhatikan efektifitas peraturan

perundang-undangan tersebut didalam masyarakat, baik secara filosofis,

yuridis maupun sosiologis.

e. Asas kedayagunaan dan kehasilgunaan, yaitu bahwa setiap peraturan

perundang-undangan dibuat karena memang benar di butuhkan dan

bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan

bernegara.

f. Asas kejelasan rumusan, yaitu bahwa setiap peraturan perundang-

undangan harus memenuhi persyaratan teknis penyusunan peraturan

perundang-undangan, sistematika mudah dimengerti, sehingga tidak

menimbulkan berbagai macam interprestasi dalam pelaksanaannya.

g. Asas Keterbukaan, yaitu bahwa dalam proses pembentukan peraturan

perundang-undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan,

dan pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian

seluruh lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya

87

untuk memberikan masukan dalam proses pembuatan peraturan

perundang-undangan.

Demikian juga materi muatan peraturan perundang-undangan harus

mengandung beberapa asas seperti yang diatur dalam Pasal 6 UU Nomor 12

Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan yang

diuraikan lebih lanjut dalam penjelasannya, yaitu sebagai berikut:

a. Asas Pengayoman, yaitu setiap menteri muatan peraturan perundang-

undangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka

menciptakan ketentraman masyarakat.

b. Asas Kemanusiaan, yaitu setiap materi muatan perundang-undangan harus

mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-hak asasi manusia

serta harkat dan martabat setiap warga negara dan penduduk Indonesia

secara proporsional.

c. Asas Kebangsaan, yaitu setiap muatan peraturan perundang-undanagn

harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang pluralistik

(kebhinekaan) dengan tetap menjaga prinsip negara kesatuan Republik

Indonesia.

d. Asas Kekeluargaan, yaitu setiap materi muatan peraturan perundang-

undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat

dalam setiap pengambilan keputusan.

e. Asas Kenusantaraan, yaitu setiap materi muatan peraturan perundang-

undangan

88

senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah Indonesia dan

materi muatan peraturan perundang-undangan yang dibuat di daerah

merupakan bagian

dari sistem hukum nasional yang berdasarkan pancasila.

f. Asas Bhineka Tunggal Ika, yaitu materi muatan peraturan perundang-

undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku dan

golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang menyangkut

masalah-masalah sensitif dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan

bernegara.

g. Asas Keadilan, yaitu setiap materi muatan peraturan perundang-undangan

harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga negara

tanpa kecuali.

h. Asas kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, yaitu setiap

materi muatan peraturan perundang-undangan todak boleh berisi hal-hal

yang bersifat membedakan berdasrkan latar belakang, antara lain, agama,

suku, ras, golongan, gender, atau status sosial.

i. Asas ketertiban dan kepastian hukum, yaitu setiap materi muatan

peraturan perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban

dalam masyarakat melelui jaminan adanya kepastian hukum.

j. Asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, yaitu setiap metari

muatan setiap materi perundang-undangan harus mencerminkan

keseimbangan, keserasian dan keselarasan, antara kepentingan individu

dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara.

89

Peraturan Daerah dapat memuat asas lain sesuai dengan substansi

Peraturan Daerah yang bersangkutan. Yang dimaksud dengan asas adalah

suatu alam pikiran dan cita-cita ideal yang bersifat umum dan abstrak yang

melatar belakangi pembentukan norma hukum yang konkret. Peraturan

Daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah dengan persetujuAan bersama kepala daerah, yang

terdir dari Peraturan Daerah Provinsi/atau peraturan Daerah

Kabupaten/Kota.

Salah satu yang dilakukan oleh Pemerintah Daerah dalam rangka

menciptakan produk hukum daerah khususnya Perda yang aspiratif dan

berkualitas adalah dengan memperhatikan dan memprioritaskan aspek dan

komponen yang harus ada dalam produk hukum daerah tersebut. Ada 5 aspek

utama yang menjadi landasan dalam menciptakan produk Hukum Daerah,

yaitu:

a. Aspek Filosofis

Produk hukum daerah yang dibuat haruslah berlandaskan pada kebenaran

dan cita rasa keadilan serta ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat,

kelestarian ekosistem dan supremasi hukum.

b. Aspek Sosiologis

Produk hukum daerah yang dibuat muncul dari harapan, aspirasi, dan

sesuai dengan konteks kebutuhan sosial masyarakat.

90

c. Aspek Yuridis

Produk Hukum Daerah yang dibuat menjungjung tinggi supremasi dan

kepastian hukum serta tidak bertentangan dengan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi.

d. Aspek Substansi

Produk Hukum Daerah harus memuat gagasan pengaturan suatu materi di

bidang tertentu yang telah ditinjau secara holistik-futuristik dan dari

berbagai aspek ilmu. Inilah mengapa penting bagi setiap peraturan daerah

memiliki naskah akademis yang memuat aspek subtansi yang akan diatur

secara ilmiah.

Dalam kaitan dengan hal di atas, dalam penyusunan suatu perundang-

undangan termasuk juga dalam penyusunan peraturan daerah perlu juga

diperhatikan beberapa prinsip agar produk hukum yang dibentuk dapat

memberikan dasar/landasan hukum bagi pelaksanaan suatu tugas

pemerintahan. Mengenai hal-hal yang perlu diperhatikan dalam menyusun

suatu peraturan daerah antara lain adalah :

1. larangan adanya kekosongan hukum. Kekosongan hukum dapat terjadi

bilamana suatu undang-undang baru tidak menyebutkan kapan waktu

pemberlakuan undang-undang bersangkutan.

2. larangan adanya norma kabur dalam perundang-undangan. Norma

kabur dapat terjadi bilamana norma bersangkutan tidak jelas isi dan

lingkupannya.

91

3. larangan adanya konflik norma baik secara internal maupun eksternal.

Konflik norma internal dapat terjadi bila dalam suatu produk hukum

antara norma yang satu dengan norma yang lainnya tidak sinkron,

sedangkan konflik norma eksternal terjadi bilamana ketidaksinkronan

terjadi antara norma dalam suatu produk hukum dengan norma pada

produk hukum lainnya yang berkaitan.

Dihindari atau tidak dijumpainya beberapa kelemahan dalam

penyusunan suatu perundang-undangan dan peraturan daerah seperti di atas,

akan dapat mencegah atau mengatasi kelemahan penegakan hukum dari

aspek hukumnya sendiri. Secara normatif, hal ini sangat penting dalam

pelaksanaan penegakan hukum, karena akan dapat memberikan

jaminan kepastian dan perlindungan hukum bagi tindakan pemerintah

yang diduga menimbulkan kerugian terhadap masyarakat.

Disamping itu agar Produk Hukum Daerah khususnya Peraturan

Daerah dapat mendukung penegakan hukum yang efektif harus mengatur

secara komprehensif mengenai beberapa hal/mengandung beberapa

komponen, yaitu:

a. Substansi (Subtance)

Subtansi atau muatan produk hukum daerah harus memperhatikan dam

memuat aspek filosofis, sosiologis dan subtansi teori secara ilmiah.

b. Kelembagaan (structure)

Produk Hukum daerah khususnya peraturan daerah seharusnya

mengatur mengenai kelembagaan dan aparat penegak hukum yang menjadi

92

bagian terpenting dari penegak hukum yang diatur dalam produk hukum

daerah.

c. Budaya Hukum (Culture)

Produk hukum daerah harus juga memperhatikan, mengakomodir, dan

tidak bertentangan dengan kebudayaan masyarakat. Lebih baik jika produk

daerah dapat mengangkat kearifan masyarakat adat, agama dan lokal,

khususnya budaya penataan hukum masyarakat.45

Dalam Pasal 12 UU Nomor 12 Tahun 2011 tentang pembentukan

peraturan perundang-undangan disebutkan bahwa yang menjadi materi

muatan peraturan daerah adalah seluruh materi muatan dalam rangka

penyelenggaran otonomi daeah dan tugas pembantuan dan penampung

kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi. Materi muatan peraturan daerah tersebut

merupakan materi muatan yang bersifat atribusian maupun delegasian dari

materi maupun peraturan daerah juga berisi hal-hal yang merupakan

kewenangan daerah menurut peraturan perundang-undangan yang berlaku.

Pemerintah Daerah berdasarkan UU No. 23 Tahun 2014 tentang

Pemerintahan Daerah, didalam mengendalikan pelaksanaan tugas

pemerintahan maupun kegiatan pembangunan di wilayahnya menetapkan

berbagai produk hukum. Produk hukum yang ditetapkan diperlukan untuk

mengatur dan menjadi dasar yuridis dari pemerintah didalam mengurus

45 Harry Alexander, 2004, Paduan Perancang Peraturan Daerah di Indonesia, Solusido,

Jakarta, , h. 43-50

93

urusan yang menjadi wewenangnya. Perbuatan mengatur dan mengurus

tersebut merupakan wujud sikap-tindak Pemerintah berdasarkan hukum

publik bersegi satu yang dapat diperoleh dari peraturan perundang-undangan

baik secara langsung (atribusi) ataupun pelimpahan (delegasi dan sub

delegasi)46.

Pembentukan peraturan daerah mengenai organisasi perangkat daerah

di Kabupaten Gianyar menjadi hal yang sangat urgen untuk dilakukan.

Maksud pembuatan peraturan daerah ini sebagai respon dari berlakunya

Undang-Undang No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan

Peraturan Pemerintah No. 18 Tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah. Undang-

Undang Nomor 23 Tahun 2014 membawa perubahan yang signifikan terhadap

pembentukan perangkat daerah, yakni dengan prinsip tepat fungsi dan tepat

ukuran berdasarkan beban kerja yang sesuai dengan kondisi nyata di masing-

masing daerah. Hal ini juga sejalan dengan prinsip penataan organisasi

perangkat daerah yang rasional, proporsional, efektif dan efisien.

Pengelompokan organisasi perangkat daerah didasarkan pada konsepsi

pembentukan organisasi yang terdiri dari 5 (lima) elemen yaitu kepala daerah

(strategic apex), sekretaris daerah (middle line), dinas daerah (oprating core),

badan/fungsi penunjang (technostructure), dan staf pendukung (supporting

staf). Penerapan konsep– konsep baru penyelenggaraan otonomi daerah dalam

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan penerapan konsep-konsep baru

pula mengenai organisasi perangkat daerah dalam Peraturan Pemerintah

46 Sjachran Basah, 1986, Perlindungan Hukum terhadap Sikap-Tindak administrasi Negara, Universitas Padjadjaran, Bandung, h. 13-14.

94

Nomor 18 Tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah, dimana diterapkan

standar-standar penilaian bagi masing-masing perangkat daerah yang

menentukan eksistensinya, berdasarkan asas legalitas dan teori hierarki

perundang-undangan maka dipandang perlu untuk mengatur kembali

organisasi perangkat daerah Kabupaten Gianyar, menggantikan Peraturan

Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata

Kerja Perangkat Daerah serta Peraturan Daerah Nomor 9 Tahun 2011 tentang

Perubahan atas Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008

tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah, yang secara yuridis

sudah tidak sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

dan secara empiris sudah tidak sesuai dengan perubahan serta perkembangan

arah kebijakan pemerintah.

95

BAB V

JANGKAUAN, ARAH PENGATURAN DAN RUANG LINGKUP

5.1. Jangkauan dan Arah Pengaturan

Jangkauan dari pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar

tentang perangkat daerah ini adalah pembentukan perangkat daerah dengan

prinsip tepat fungsi dan tepat ukuran berdasarkan beban kerja yang sesuai

dengan kondisi nyata. Arah pengaturannya yaitu pembentukan perangkat

daerah sebagai unsur pembantu Bupati dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, yang dalam pembentukaannya

didasarkan pada asas efisiensi, efektivitas, pembagian habis tugas, rentang

kendali, tata kerja yang jelas dan fleksibilitas.

5.2. Ruang Lingkup dan Jangkauan Pengaturan Pembentukan Dan

Susunan Perangkat Daerah Kabupaten Gianyar

Adapun ruang lingkup pengaturan dalam rancangan peraturan daerah

Kabupaten Gianyar tentang pembentukan dan susunan perangkat daerah ini

meliputi :

A. ketentuan umum memuat rumusan akademik mengenai pengertian

istilah, dan frasa;

I. Ketentuan Umum;

96

1. Perangkat Daerah adalah unsur pembantu Bupati dan Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah dalam penyelenggaraan Urusan

Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah;

2. Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan Urusan Pemerintahan

oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

menurut asas otonomi dan tugas pembantuan dengan prinsip

otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan

Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

3. Pemerintah Daerah adalah Bupati sebagai unsur Penyelenggara

Pemerintahan Daerah yang memimpin pelaksanaan Urusan

Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah otonom;

4. Kabupaten adalah Kabupaten Gianyar;

5. Pemerintah Kabupaten adalah Pemerintah Kabupaten Gianyar;

6. Bupati adalah Bupati Gianyar;

7. Wakil Bupati adalah Wakil Bupati Gianyar;

8. Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang selanjutnya disingkat DPRD

adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah yang berkedudukan

sebagai unsur Penyelenggara Pemerintah Kabupaten Gianyar;

9. Daerah Otonom yang selanjutnya disebut Daerah adalah kesatuan

masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang

berwenang mengatur dan mengurus Urusan Pemerintahan dan

97

kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri

berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara Kesatuan

Republik Indonesia;

10. Urusan Pemerintahan adalah kekuasaan pemerintahan yang menjadi

kewenangan Presiden yang pelaksanaannya dilakukan oleh

Kementrian Negara dan Penyelenggara Pemerintahan Daerah untuk

melindungi, melayani, memberdayakan, dan mensejahterakan

masyarakat;

11. Urusan Pemerintahan Wajib adalah Urusan Pemerintahan yang wajib

diselenggarakan oleh semua Daerah;

12. Urusan Pemerintahan Pilihan adalah Urusan Pemerintahan yang

wajib diselenggar akan oleh Daerah sesuai dengan potensi yang

dimiliki Daerah;

13. Tugas Pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah Pusat kepada

Daerah untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan yang

menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah

Provinsi kepada Kabupaten untuk melaksanakan sebagian Urusan

Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah Provinsi;

14. Layanan Dasar adalah pelayanan publik untuk memenuhi

kebutuhan dasar Warga Negara;

15. Peraturan Daerah yang selanjutnya disebut Perda adalah Perda

Kabupaten Gianyar;

98

16. Peraturan Kepala Daerah yang selanjutnya disebut perkada adalah

Peraturan Bupati Gianyar;

17. Sekretariat Daerah adalah Sekretariat Daerah Kabupaten Gianyar;

18. Sekretaris Daerah adalah Sekretaris Daerah Kabupaten Gianyar;

19. Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah selanjutnya disingkat

Sekretariat DPRD adalah Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah Kabupaten Gianyar;

20. Inspektorat adalah Inspektorat Kabupaten Gianyar;

21. Dinas Daerah adalah Dinas Daerah KabupatenGianyar;

22. Badan Daerah adalah Badan Daerah Kabupaten Gianyar;

23. Kecamatan adalah Kecamatan di wilayah Kabupaten Gianyar;

24. Unit Pelaksana Teknis yang selanjutnya disingkat UPT adalah unsur

pelaksanan Dinas/Badan yang melaksanakan kegiatan teknis

operasional dan/atau kegiatan teknis penunjang tertentu;

25. Pelayanan Terpadu Satu Pintu, yang selanjutnya disingkat PTSP

adalah pelayanan secara terintegrasi dalam satu kesatuan proses

dimulai dari tahap permohonan sampai dengan tahap penyelesaian

produk layanan melalui satu pintu;

26. Badan Layanan Umum Daerah, yang selanjutnya disingkat BLUD,

adalah instansi di lingkungan pemerintah daerah, yang dibentuk

untuk memberikan layanan kepada masyarakat berupa penyediaan

barang dan/atau jasa yang dijual tanpa mengutamakan mencari

99

keuntungan dan dalam melakukan kegiatannya didasarkan pada

prinsip efesiensi dan produktivitas;

27. Pola Pengelolaan Keuangan Badan Layanan Umum Daerah, yang

selanjutnya disingkat PPK-BLUD adalah pola pengelolaan keuangan

yang memberikan fleksibilitas berupa keleluasaan untuk menerapkan

praktek-praktek bisnis yang sehat untuk meningkatkan pelayanan

kepada masyarakat dalam rangka memajukan kesejahteraan umum

dan mencerdaskan kehidupan bangsa, sebagai pengecualian dari

ketentuan pengelolaan keuangan daerah pada umumnya.

b. Materi Pokok yang Diatur

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 tahun 2011, Lampiran II

menentukan materi pokok yang akan diatur disusun dengan berpedoman

pada kriteria sebagai berikut:

1. Materi pokok yang diatur ditempatkan langsung setelah bab ketentuan

umum, dan jika tidak ada pengelompokkan bab, materi pokok yang

diatur diletakkan setelah pasal atau beberapa pasal ketentuan umum.

2. Pembagian materi pokok ke dalam kelompok yang lebih kecil dilakukan

menurut kriteria yang dijadikan dasar pembagian.

3. Pembagian berdasarkan hak atau kepentingan yang dilindungi, seperti

pembagian dalam Kitab Undang-Undang Hukum Pidana.

4. pembagian berdasarkan urutan/kronologis, seperti pembagian dalam

hukum acara pidana, dimulai dari penyelidikan, penyidikan,

penuntutan, dan pemeriksaan di sidang pengadilan tingkat pertama,

tingkat banding, tingkat kasasi, dan peninjauan kembali.

5. pembagian berdasarkan urutan jenjang jabatan, seperti Jaksa Agung,

100

Wakil Jaksa Agung, dan Jaksa Agung Muda.

Berdasarkan pada pedoman kriteria diatas, materi pokok yang diatur dalam

Peraturan Daerah tentang Pengaturan Pembentukan Dan Susunan Perangkat

Daerah Kabupaten Gianyar

II. Ruang Lingkup Pembentukan Dan Susunan Perangkat Daerah;

III. Pembentukan Perangkat Daerah;

IV. Jenis Dan Tipelogi Perangkat Daerah;

V. Unit Pelaksana Teknis;

VI. Unit Pelayanan Terpadu;

VII. Staf Ahli;

VIII. Pembiayaan

IX. Ketentuan Peralihan;

X. Ketentuan Penutup.

101

C. Ketentuan Sanksi

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 12 tahun 2011, Lampiran II

khususnya berkaitan dengan pengaturan sanksi pidana menentukan jika

diperlukan. Hal ini berarti pengaturan sanksi pidana dalam Peraturan Daerah

tidak bersifat mutlak, tergantung dari kebutuhan. Dalam Peraturan Daerah

tentang Pengaturan Pembentukan Dan Susunan Perangkat Daerah Kabupaten

Gianyar yang akan dibentuk memerlukan pengaturan tentang sanksi pidana.

D. Ketentuan Peralihan

Ketentuan Peralihan memuat penyesuaian pengaturan tindakan hukum

atau hubungan hukum yang sudah ada berdasarkan Peraturan Perundang-

undangan yang lama terhadap Peraturan Perundang-undangan yang baru,

yang bertujuan untuk:

1. Menghindari terjadinya kekosongan hukum.

2. Menjamin kepastian hukum.

3. Memberikan perlindungan hukum bagi pihak yang terkena dampak

perubahan ketentuan Peraturan Perundang-undangan.

4. Mengatur hal-hal yang bersifat transisional atau bersifat sementara.

Berdasarkan kajian pada landasan yuridis, Peraturan Daerah

Kabupaten Gianyar tentang Pengaturan Pembentukan Dan Susunan

Perangkat Daerah Kabupaten Gianyar.

102

BAB VI

PENUTUP

6.1. Simpulan

Penerapan konsep-konsep baru penyelenggaraan otonomi daerah dalam

Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 dan penerapan konsep – konsep baru

pula mengenai organisasi perangkat daerah dalam Peraturan Pemerintah

Nomor 18 Tahun 2016 Tentang Perangkat Daerah, dimana diterapkan

standar-standar penilaian bagi masing-masing perangkat daerah yang

menentukan eksistensinya, berdasarkan asas legalitas dan teori hierarki

perundang-undangan maka dipandang perlu untuk mengatur kembali

organisasi perangkat daerah Kabupaten Gianyar, menggantikan Peraturan

Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008 Tentang Organisasi dan Tata

Kerja Perangkat Daerah Kabupaten Gianyar, sebagaimana telah dirubah

dengan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 9 Tahun 2011 tentang

Perubahan atas Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar Nomor 6 Tahun 2008

Tentang Organisasi dan Tata Kerja Perangkat Daerah Kabupaten Gianyar,

yang secara yuridis sudah tidak sesuai dengan peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi dan secara empiris sudah tidak sesuai dengan

perubahan serta perkembangan arah kebijakan pemerintah.

Jangkauan dari pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten Gianyar

tentang perangkat daerah ini adalah pembentukan perangkat daerah dengan

prinsip tepat fungsi dan tepat ukuran berdasarkan beban kerja yang sesuai

103

dengan kondisi nyata. Arah pengaturannya yaitu pembentukan perangkat

daerah sebagai unsur pembantu Bupati dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan, yang dalam pembentukaannya

didasarkan pada asas efisiensi, efektivitas, pembagian habis tugas, rentang

kendali, tata kerja yang jelas dan fleksibilitas.

6.2. Saran

Mempertimbangkan aspek sosiologis melalui kajian empirik, serta aspek

yuridis yang mengikuti kedinamikaan di daerah, khususnya kompleksitas

persoalan dan urusan Pemerintah Daerah Kabupaten Gianyar, membawa

konsekuensi bahwa organisasi perangkat daerah harus dibuat berdasarkan

peta kebutuhan yang terukur dan kajian argumentasi yang rasional.

Organisasi perangkat daerah merupakan aktor yang dominan dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah, sehingga perbaikan-perbaikan dalam

upaya mengantisipasi perubahan dan perkembangan masyarakat perlu

dilakukan secara berkelanjutan agar eksistensinya selalu selaras dan sinergi

dengan kondisi yang ada.

104

DAFTAR PUSTAKA

S.P. Siagian, 1973, Filsafat Administrasi, Gunung Agung, Jakarta

Dwight Waldo, 1971, Pengantar Studi Public Administration, Tjemerlang,

Jakarta

The Liang Gie, 1978, Unsur – Unsur Administrasi, Suatu Kumpulan Karangan,

Karya Kencana Yogyakarta.

Ali Mufis, 2009, Pengantar Ilmu Administrasi Negara, Universitas Terbuka,

Jakarta.

Bagir Manan, 1995, Sistem dan Teknik Pembuatan Peraturan Perundang-

undangan Tingkat Daerah. Univ. Islam Bandung, Bandung.

A. Hamid S. Attamimi, 1990, Peraturan Keputusan Presiden republik

Indonesia Dalam Penyelenggaraan pemerintahan Negara (Suatu

Studi Analisis Mengenai Keputusan Presiden Yang Berfungsi

Pengaturan Dalam Kurun Waktu Pelita I – Pelita IV), Disertai,

Fakultas Pascasarjana, Univ. Indonesia, Jakarta, h. 330.

Phillippe Nonet dan Philip Selznick, 1978, Law and Society in Transition

Toward Responsive Law, Harper Colophon Books, New York.

Satjipto Raharjo, 1986, Ilmu Hukum, Alumni, Bandung.

Sjachran Basah, 1985, Eksistensi dan tolak ukur Badan Peradilan

Administrasi di Indonesia, Alumni Bandung.

Ismail Suny, 1984, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Aksara Baru, Jakarta.

J.H. Rapar, 1988, Filsafat politik Plato, Rajawali Pers, Jakarta.

E. Utrecht, 1986, Pengantar Hukum Administrasi Republik Indonesia, Pustaka

Tinta Mas, Surabaya.

Moh. Kusnardi dan Bintan R Saragih, 2000, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Cet. 4,

Gaya Media Pratama, Jakarta.

Jimly Asshiddiqie, 2006, Konstitusi dan Konstitusionalisme Indonesia, Edisi

Revisi, Sekretariat Jendral dan Kepaniteraan Mahkamah

konstitusi RI.

A. Mukthie Fadjar, 2005, Tipe Negara Hukum, Bayumedia Publishing, Malang.

Philipus M Hadjon, 1992, Pemerintahan Menurut Hukum, Kumpulan Makalah

Hukum Administrasi Negara Dan Peradilan Tata Usaha Negara,

disampaikan pada penataran “Hukum Administrasi dan Hukum

Lingkungan” Diselenggarakan Dalam Rangka Kerja Sama Hukum

Indonesia – Belanda tanggal 18 – 28 November 1992 Di

Universitas Airlangga, Surabaya.

H. Mustamin DG. Matutu, et.al, 2004, Mandat, Delegasi, Atribusi Dan

Implementasinya Di Indonesia, UII Press, Yogyakarta.

Ridwan HR, 2003, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta.

105

H.Harris Soche, 1985, Supremasi Hukum dan prinsip Demokrasi di Indonesia,

Hanindita, Yogyakarta.

Lawrence M. Friedman, 1998, American Law An introduction, Second Edition,

terjemahan Wishnu Basuki, 2001, Hukum Amerika Sebuah

Pengantar, Tatanusa, Jakarta.

Moh. Kusnardi & Bintan Saragih, Ilmu Negara, Edisi Revisi, Cet. 4, Gaya Media

Pratama, Jakarta.

Wade. E.C.S. and Godfrey Philips.G, 1997, Constitutional and Administrative

law, Ninth Edition by A.W. Bradley, Great Britain.

Philip Selnick dan Seil Noneck 2008, Hukum Responsif, Cet, 2, Terjemahan

Raisul Muttaqien, Nusamedia, Bandung.

Otje Salman, 1992, Ikhtisar Filsafat Hukum, Cet. 3, Armico, Bandung.

Hans Kelsen, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum normative

Sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriftif, Alih Bahasa Somardi,

Rindipress.

Maria Farida Indarti Soeprapto, 1998, Ilmu Perundang- Undangan, Kanisius,

Yogyakarta.

Mohammad Hatta, 1976,. Kumpulan Karangan (I), Bulan Bintang, Jakarta.

Bagir Manan dan Kuntana Magnar, 1990, Beberapa Masalah Hukum Tata

Negara Indonesia, Alumni, Bandung.

Otje Salman, 1992, Ikhtisar Filsafat Hukum, Cet. 3, Armico, Bandung.

Hans Kelsen, Teori Hukum Murni Dasar-Dasar Ilmu Hukum normative

Sebagai Ilmu Hukum Empirik-Deskriftif, Alih Bahasa Somardi,

Rindipress.

Harry Alexander, 2004, Paduan Perancang Peraturan Daerah di Indonesia,

Solusido, Jakarta.

Sjachran Basah, 1986, Perlindungan Hukum terhadap Sikap-Tindak

administrasi Negara, Universitas Padjadjaran, Bandung, h. 13-14.