PROBLEMATIKA BATASAN KEUANGAN NEGARA

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Dalam kehidupan kita sehari-hari, secara sadar maupun tidak, kita

banyak melakukan aktivitas yang terkait dengan keuangan. Seorang anak

yang pergi kesekolah dengan berbekal uang jajan harus belajar untuk

mengatur uang jajannya tersebut agar cukup untuk keperluannya selama di

sekolah. Seorang kepala rumah tangga juga harus mampu mengatur jumlah

pengeluarannya agar tetap bisa dibiayai dari gaji atau penghasilannya. Dalam

lingkup yang lebih luas, pemerintah juga perlu mengatur sumber daya yang

dimilikinya agar dapat membiayai pembangunan yang menjadi amanat rakyat.

Hukum ekonomi dasar menyebutkan bahwa keinginan manusia adalah

tidak terbatas, sedangkan sumber daya untuk memenuhi keinginan tersebut

terbatas. Hal ini terjadi pula dalam lingkup negara. Negara Indonesia

memiliki keinginan (tujuan) seperti yang tercantum dalam pembukaan UUD

1945. Walaupun tujuan tersebut hanya 4 butir, tetapi hingga saat ini

pemerintah masih sulit untuk mewujudkannya, terutama yang terkait dengan

memajukan kesejahteraan umum. Salah satu kendala dalam mewujudkan tujuan

negara tersebut adalah pemerintah tidak memiliki cukup sumber daya untuk

membiayai kegiatan yang terkait dengan tujuan negara tersebut.

Dalam rangka pencapaian tujuan bernegara sebagaimana tercantum

dalam alinea IV Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945 dibentuk

pemerintahan negara yang menyelenggarakan fungsi pemerintahan dalam

berbagai bidang. Pembentukan pemerintahan negara tersebut menimbulkan

hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang yang perlu dikelola

dalam suatu sistem pengelolaan keuangan negara.

Dalam mewujudkan tujuan negara, diperlukan sumber daya keuangan

yang aplikasinya secara tahunan dilakukan melalui Anggaran Penerimaan dan

1

Belanja Negara (APBN). APBN adalah rencana keuangan pemerintahan

negara yang telah disahkan oleh DPR. Melalui APBN tersebut, pemerintah

tahun demi tahun berusaha mewujudkan tujuan negara sampai batas yang

tidak ditentukan. Dengan demikian, keuangan negara memegang peran

penting untuk mewujudkan tujuan negara tersebut.

B. Identifikasi Masalah

Hukum tidak otomatis berperanan dalam pembangunan ekonomi. Untuk

dapat mendorong pembangunan ekonomi hukum harus dapat menciptakan tiga

kwalitas : “predictability”, “stability”, dan “fairness”. Tidak adanya

keseragaman, adanya kerancuan dan salah pemahaman mengenai keuangan

negara dan kerugian negara telah mendatangkan ketidakpastian hukum dan

akhirnya menghambat pembangunan ekonomi.

Pada kesempatan ini ada enam masalah mengenai kerancuan mengenai

Keuangan Negara yang dikedepankan, yaitu :

1. Apakah asset PT. BUMN (Persero) adalah termasuk keuangan

negara?

2. Apakah kerugian dari satu transaksi dalam PT. BUMN (Persero)

berarti kerugian PT. BUMN (persero) dan otomatis menjadi kerugian

negara?

3. Apakah ada upaya hukum bagi Pemerintah sebagai pemegang saham

menuntut Direksi atau Komisaris bila tindakan mereka dianggap

merugikan Pemerintah sebagai pemegang saham?

4. Apakah Pemerintah sebagai pemegang saham dalam PT. BUMN

(Persero) dapat mengajukan tuntutan pidana kepada Direksi dan

Komisaris PT. BUMN (Persero) bila tindakan mereka dianggap

merugikan Pemerintah sebagai Pemegang Saham?

C. Identifikasi Masalah

Adapun tujuan dari penulisan makalah ini adalah untuk memberikan

pengetahuan bagi penulis maupun pembaca makalah ini yang berkaitan dengan

Keuangan Negara, antara lain :

2

1. Untuk mengetahui kedudukan asset PT. BUMN (Persero)

sehubungan dengan Undang-Undang tentang Keuangan Negara.

2. Untuk mengetahui kerugian dari satu transaksi dalam PT. BUMN

(Persero) berarti kerugian PT. BUMN (persero) dan otomatis menjadi

kerugian negara.

3. Untuk mengetahui upaya hukum yang dapat dilakukan Pemerintah sebagai

pemegang saham dalam menuntut Direksi atau Komisaris bila tindakan

mereka dianggap merugikan Pemerintah sebagai pemegang saham.

4. Untuk mengetahui upaya Pemerintah sebagai pemegang saham dalam

PT. BUMN (Persero) dalam mengajukan tuntutan pidana kepada

Direksi dan Komisaris PT. BUMN (Persero) bila tindakan mereka

dianggap merugikan Pemerintah sebagai Pemegang Saham.

3

BAB II

LANDASAN TEORI DAN PROBLEMATIKA KEUANGAN NEGARA

A. Landasan Teori Keuangan Negara

Keuangan negara merupakan urat nadi dalam pembangunan suatu

negara dan amat menentukan kelangsungan perekonomian baik

sekarang maupun yang akan datang. Mengutip Rene Stours,

dijelaskan bahwa hakekat atau falsafah APBN adalah:

The constitutional right which a nation possesses to authorize public

revenue and expenditure does not originates from the fact that the

members of the nation contribute the payments. This right is based in

a loftier idea. The idea of a sovereignty.

Jadi hakekat public revenue and e x p e n d i t u r e A P B N a d a l a h

kedaulatan.

Di negara demokrasi seperti Indonesia yang memiliki kedaulatan adalah

rakyat , implementas i kedaulatan tersebut dapat terlihat dalam

peraturan Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), dimana rakyatlah yang menentukan

hidupnya sendiri, karena itu juga cara hidupnya yang tercermin dalam APBN.

Pasa l 23 aya t (1 ) UUD 1945 mencerminkan kedaulatan rakyat

tersebut, yang tergambar dari adanya hak begrooting (hak budget) yang

dimiliki oleh DPR, dimana dinyatakan bahwa dalam hal menetapkan

pendapatan dan belanja, kedudukan DPR lebih kuat dari kedudukan

pemerintah. Hal ini tanda kedaulatan rakyat, dan pemerintah baru dapat menjalan

kan APBN setelah mendapat persetujuan dari DPR dalam bentuk Undang-

Undang.

Keuangan negara tidak identik dengan APBN, walaupun salah satu

cakupan dari keuangan negara memang APBN itu sendiri. Keuangan negara

memiliki pengertian yang luas dan bermacam-macam, tergantung

pendekatan yang digunakan untuk mendefinisikan pengertian tersebut.

4

Dimock dan Dimock, mendefinisikan keuangan negara sebagai:

Serangkaian langkah-langkah dimana dana-dana disediakan bagi

pejabat-pejabat tertentu dibawah prosedur-prosedur yang akan menjamin

sah atau berdaya gunanya pemakaian dana-dana itu.

Richard A. Musgrave dan Peggy B. Musgrave, mendefinisikan keuangan negara

sebagai:

Aspek-aspek yang berhubunagn dengan fungsi fiskal, lembaga fiskal,

teori tentang barang dan jasa publik, teori tentang distribusi optimal,

politik fiskal, struktur pengeluaran dan penerimaan, pengaruh pajak

dan pengeluaran pemerintah pada pola kegiatan ekonomi, pengaruh

efisiensi dan kapasitas keluaran (output), kebijaksanaan fiskal dalam

kaitannya dengan alokasi sumber-sumber, distribusi pendapatan dan

kekayaan, stabilisasi ekonomi serta kebijaksanaan

Havey S. Rosen, mendefinisikan keuangan negara sebagai:

Public finance focuses on the taxing and spending activities of

government and their influence on the allocation of resources and

distribution of income

Menurut Pasal 1 Undang-Undang Nomor 17 tahun 2003 menyebutkan bahwa,

keuangan negara adalah:

semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta

segala sesuatu baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan

milik negara berhubung dengan pelaksanaan dan kewajiban tersebut.

Kemudian, pasal 2 UU tersebut menyebutkan bahwa Keuangan Negara

meliputi:

1. hak negara untuk memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan

uang, dan melakukan pinjaman;

2. kewajiban negara untuk menyelenggarakan tugas layanan umum

pemerintahan negara dan membayar tagihan pihak ketiga;

3. Penerimaan Negara;

5

4. Pengeluaran Negara;

5. Penerimaan Daerah;

6. Pengeluaran Daerah;

7. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak

lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang

dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada

perusahaan negara/ perusahaan daerah;

8. kekayaan pihak lain yang dikuasai oleh pemerintah dalam rangka

penyelenggaraan tugas pemerintahan dan/atau kepentingan umum;

9. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang

diberikan pemerintah.

Di pasal 2 itu tersurat bahwa diantara yang termasuk dalam keuangan

Negara (yang berkaitan dengan pihak lain) adalah kekayaan Negara yang

dikelola pihak lain baik berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta

hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang (angka 7) dan kekayaan pihak

lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah

(angka 9).

B. Problematika Keuangan Negara

Sebelum tahun 2003, Keuangan Negara Indonesia masih

menggunakan ketentuan perundangan peninggalan pemerintah kolonial

Belanda yang berlaku berdasarkan Aturan Peralihan UUD 1945. Peraturan

peninggalan Belanda tersebut antara lain Indische Comptabiliteitswet (biasa

disingkat ICW Stbl 1925 No.448), Indische Bedrijvenwet (biasa disingkat

IBW Stbl 1927 No.4 19) dan Reglement voor het Administratief Beheer (biasa

disingkat RAB Stbl 1933 No.381). Sedangkan pelaksanaan pemeriksaan

pertanggungjawaban keuangan negara juga menggunakan aturan Belanda yang

disebut Instructie en Verdere bepalingen voor de Algemeene Rekenkamer

(biasa disingkat IAR Stbl 1933 No.320). Peraturan perundangan-undangan

lama tersebut tidak lagi dapat mengikuti dinamika perkembangan kenegaraan

yang terjadi di Indonesia. Oleh karena itu, meskipun berbagai ketentuan

6

tersebut secara formal masih tetap berlaku, secara materiil sebagian ketentuan

dalam aturan lama tersebut tidak lagi dilaksanakan.

Hal utama yang mendorong munculnya peraturan perundangan-

undangan yang baru untuk menggantikan aturan Belanda adalah banyaknya

kelemahan yang timbul dari perangkat perundangan lama tersebut.

Kelemahan tersebut antara lain:

1. Kelemahan di bidang peraturan perundang-undangan,

2. Kelemahan di bidang perencanaan dan penganggaran,

3. Kelemahan di bidang perbendaharaan, dan

4. Kelemahan di bidang auditing.

Kelemahan-kelemahan tersebut sebenarnya sudah dirasakan sejak lama,

namun demikian solusi yang dilakukan masih bersifat parsial. Kelemahan

yang ada dalam aturan lama berusaha ditutup dengan membuat aturan baru

yang dibuat khusus untuk mengganti pasal yang menyebabkan timbulnya

kelemahan tersebut. Aturan lama masih tetap berlaku, namun khusus untuk

pasal yang diamandemen berlaku ketentuan yang baru. Metode pembenahan

“tambal-sulam” seperti ini berlangsung sampai dengan tahun 2003.

Pada periode tahun 2003-2004, pemerintah melakukan langkah

strategis dengan melakukan “overhaul” menyeluruh atas sistem keuangan di

Indonesia. Di tahun tersebut, pemerintah bersama DPR mengeluaran satu paket

undang-undang bidang keuangan yang terdiri dari:

1. Undang-undang No.17 tentang Keuangan Negara

2. Undang-undang No. 1 tentang Perbendaharaan Negara, dan

3. Undang-undang No.15 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung

Jawab Keuangan Negara

Ketiga undang-undang tersebut pada akhirnya secara tuntas dapat

menggantikan peraturan perundangan lama yang disusun pemerintah Belanda.

Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan Negara

adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan”. Ini merupakan poin kunci

7

yang dapat digunakan untuk mengetahui ciri dan inti keuangan Negara, antara

lain:

1. Dari sisi obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua

hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, termasuk

kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan pengelolaan

kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik berupa uang,

maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung

dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Ciri dan inti keuangan Negara disini adalah hak dan kewajiban yang

“dapat dinilai dengan uang, berwujud kebijakan, kegiatan, uang

atau barang dan di 3 (tiga) cluster, yaitu bidang fiscal, bidang

moneter dan pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan.

Yang menarik disitu diuraikan bagian dari salah satu cluster

keuangan Negara adalah PENGELOLAAN kekayaan negara yang

dipisahkan, BUKAN sekedar kekayaan Negara yang dipisahkan”.

Disitu tersirat makna bersifat on going activity sepanjang aktivitas),

BUKAN initial outlay atau jumlah penyertaan modal pertama saja.

Semua orang kemungkinan besar tahu apa yang dimaksud dengan

pengelolaan”.

2. Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi

seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara, dan/atau

dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah Daerah, Perusahaan

Negara/Daerah, dan badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan

negara.

Dari sini sangat jelas ciri dan inti keuangan Negara. Salah satu poin

yang perlu dicermati adalah “badan lain yang ada kaitannya dengan

keuangan Negara”. Makna kata “yang ada kaitan” tentu bisa berarti

modal untuk mendirikan, suntikan dana penyelamatan, dana

akuisisi dan sebagainya. Berangkat dari situ dapat diidentifikasi dan

ditentukan, kira-kira badan apa saja yang dapat dikategorikan

dengan itu. LPS-kah? KPU-kah? Panwaslu-kah? Dan lain-lain.

8

3. Dari sisi proses, Keuangan Negara mencakup seluruh rangkaian

kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek sebagaimana

tersebut di atas mulai dari perumusan kebijakan dan

pengambilan keputusan sampai dengan pertanggunggjawaban.

4. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi seluruh kebijakan,

kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan dengan pemilikan

dan/atau penguasaan obyek sebagaimana tersebut di atas dalam rangka

penyelenggaraan pemerintahan negara.

Itulah keempat ciri dan inti keuangan Negara. Uraian tersebut

mencerminkan bahwa jati diri keuangan Negara dapat diidentifikasi dengan

pendekatan Subjek Predikat Objek Keterangan (SPOK). Jika identifikasi

tersebut dilakukan pada lembaga/badan hUkum/pihak lain maka SPOK yang

relevan adalah:

1. Subjeknya: badan lain yang ada kaitannya dengan keuangan negara

2. Predikatnya: kegiatan yang berkaitan dengan pengelolaan obyek mulai

dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan

pertanggunggjawaban

3. Objeknya:

a. semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang,

termasuk kebijakan, kegiatan, uang, dan barang dalam pengelolaan

kekayaan negara yang dipisahkan;

b. kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas

yang diberikan pemerintah

4. Keterangannya: kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan

dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek dalam rangka

penyelenggaraan pemerintahan Negara.

Dalam rangka mendukung terwujudnya good governance dalam

penyelenggaraan negara, pengelolaan keuangan negara perlu diselenggarakan

secara profesional, terbuka, dan bertanggung jawab sesuai dengan aturan

pokok yang telah ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar. Sesuai dengan

9

amanat Pasal 23C Undang-Undang Dasar 1945, Undang-undang tentang

Keuangan Negara perlu menjabarkan aturan pokok yang telah ditetapkan

dalam Undang-Undang Dasar tersebut ke dalam asas-asas umum yang

meliputi baik asas-asas yang telah lama dikenal dalam pengelolaan keuangan

negara, seperti asas tahunan, asas universalitas, asas kesatuan, dan asas

spesialitas maupun asas-asas baru sebagai pencerminan best practices

(penerapan kaidah-kaidah yang baik) dalam pengelolaan keuangan negara,

antara lain :

1. akuntabilitas berorientasi pada hasil;

2. profesionalitas;

3. proporsionalitas;

4. keterbukaan dalam pengelolaan keuangan negara;

5. pemeriksaan keuangan oleh badan pemeriksa yang bebas dan mandiri.

Asas-asas umum tersebut diperlukan pula guna menjamin

terselenggaranya prinsip – prinsip pemerintahan daerah sebagaimana yang

telah dirumuskan dalam Bab VI Undang-Undang Dasar 1945. Dengan

dianutnya asas-asas umum tersebut di dalam Undang-undang tentang

Keuangan Negara, pelaksanaan Undang-undang ini selain menjadi acuan

dalam reformasi manajemen keuangan negara, sekaligus dimaksudkan untuk

memperkokoh landasan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah di Negara

Kesatuan Republik Indonesia.

10

BAB III

PEMBAHASAN PROBLEMATIKA KEUANGAN NEGARA

A. Asset PT. BUMN (Persero)

Pasal 1 ayat (2) UU No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik

Negara menyatakan bahwa Perusahaan Persero, yang selanjutnya disebut

Persero, adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya

terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51% (lima puluh satu

persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan

utamanya mengejar keuntungan. Selanjutnya Pasal 11 menyebutkan terhadap

Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi

perseroan terbatas sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No. 1 Tahun

1995 tentang Perseroan Terbatas.

Karakteristik suatu badan hukum adalah pemisahan harta kekayaan

badan hukum dari harta kekayaan pemilik dan pengurusnya. Dengan demikian

suatu Badan Hukum yang berbentuk Perseroan Terbatas memiliki kekayaan

yang terpisah dari kekayaan Direksi (sebagai pengurus), Komisaris

(sebagai pengawas), dan Pemegang Saham (sebagai pemilik). Begitu juga

kekayaan yayasan sebagai Badan Hukum terpisah dengan kekayaan Pengurus

Yayasan dan Anggota Yayasan, serta Pendiri Yayasan. Selanjutnya kekayaan

Koperasi sebagai Badan Hukum terpisah dari Kekayaan Pengurus dan

Anggota Koperasi.

BUMN yang berbentuk Perum juga adalah Badan Hukum. Pasal 35

ayat (2) Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik

Negara menyatakan, Perum memperoleh status Badan Hukum sejak

diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang pendiriannya.

Berdasarkan Pasal 7 ayat (6) Undang-Undang No. 1 Tahun 1995

tentang Perseroan Terbatas, BUMN Persero memperoleh status badan

hukum setelah akte pendiriannya disahkan oleh Menteri Kehakiman

(sekarang Menteri Hukum dan HAM).

11

Berdasarkan hal-hal tersebut di atas kekayaan BUMN Persero

maupun kekayaan BUMN Perum sebagai badan hukum bukanlah kekayaan

negara.

Sebenarnya tidak ada yang salah dengan perumusan mengenai keuangan

negara dalam penjelasan Undang-Undang No. 31 Tahun 1999 tentang Tindak

Pidana Korupsi yang menyatakan :

“Keuangan negara yang dimaksud adalah seluruh kekayaan negara dalam

bentuk apapun, yang dipisahkan atau yang tidak dipisahkan, termasuk

didalamnya segala bagian kekayaan negara dan segala hak dan kewajiban

yang timbul karena :

(a) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung jawaban

pejabat lembaga Negara, baik ditingkat pusat maupun di daerah;

(b) berada dalam penguasaan, pengurusan, dan pertanggung jawaban

Badan Usaha Milik Negara/Badan Usaha Milik Daerah, yayasan,

badan hukum dan perusahaan yang menyertakan modal negara, atau

perusahaan yang menyertakan modal pihak ketiga berdasarkan

perjanjian dengan Negara.”

“Kekayaan negara yang dipisahkan” dalam Badan Usaha Milik

Negara (BUMN) secara fisik adalah berbentuk saham yang dipegang oleh

negara, bukan harta kekayaan Badan Hukum Milik Negara (BUMN) itu.

Seseorang baru dapat dikenakan tindak pidana korupsi menurut Undang-

Undang bila seseorang dengan sengaja menggelapkan surat berharga dengan

jalan menjual saham tersebut secara melawan hukum yang disimpannya

karena jabatannya atau membiarkan saham tersebut diambil atau digelapkan

oleh orang lain atau membantu dalam melakukan perbuatan tersebut (Pasal 8

Undang-Undang No. 20 Tahun 2001 tentang Perubahan atas Undang-Undang

No. 31 Tahun 1999 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi).

Namun dalam prakteknya sekarang ini tuduhan korupsi juga dikenakan

kepada tindakan-tidakan Direksi BUMN dalam transaksi-transaksi yang

12

didalilkan dapat merugikan keuangan negara. Dapat dikatakan telah terjadi

salah pengertian dan penerapan apa yang dimaksud dengan keuangan negara.

Begitu juga tidak ada yang salah dengan definisi keuangan negara dalam

Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara yang

menyatakan keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang

dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun

berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan

pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut (Pasal 1 angka 1).

Pasal 2 menyatakan Keuangan negara sebagaimana dimaksud dalam

Pasal 1 angka 1, meliputi, antara lain kekayaan negara/kekayaan daerah yang

dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang,

barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan

yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.

Saya berpendapat bahwa kekayaan yang dipisahkan tersebut dalam

BUMN dalam lahirnya adalah berbentuk saham yang dimiliki oleh negara,

bukan harta kekayaan BUMN tersebut.

Kerancuan mulai terjadi dalam penjelasan dalam Undang-undang ini

tentang pengertian dan ruang lingkup keuangan negara yang menyatakan :

“Pendekatan yang digunakan dalam merumuskan Keuangan

Negara adalah dari sisi obyek, subyek, proses, dan tujuan. Dari sisi

obyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi semua hak dan

kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, term asuk

kebijakan dan kegiatan dalam bidang fiskal, moneter dan

pengelolaan kekayaan negara yang dipisahkan, serta segala sesuatu baik

berupa uang, maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik

negara berhu bung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dari sisi subyek yang dimaksud dengan Keuangan Negara meliputi

seluruh obyek sebagaimana tersebut di atas yang dimiliki negara,

dan/atau dikuasai oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah daerah,

Perusahaan Negara/Daerah, san badan lain yang ada kaitannya

dengan keuangan negara. Dari sisi proses, Keuangan Negara

13

mencakup seluruh rangkain kegiatan yang berkaitan dengan

pengelolaan obyek sebagaimana tersebut di atas mulai dari

perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan sampai dengan

pertanggungjawaban. Dari sisi tujuan, Keuangan Negara meliputi

seluruh kebijakan, kegiatan dan hubungan hukum yang berkaitan

dengan pemilikan dan/atau penguasaan obyek sebagaimana

tersebut di atas dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan

negara.

Bidang pengelolaan Keuangan Negara yang demikian luas dapat

dikelompokkan dalam sub bidang pengelolaan fiskal, sub bidang

pengelolaan moneter, dan sub bidang pengelolaan kekayaan negara

yang dipisahkan.”

Penjelasan Pasal 2 huruf g sendiri adalah cukup jelas.

Kesalahan terjadi lagi dalam Peraturan Pemerintah No. 14 Tahun

2005

tentang Tata Cara Penghapusan Piutang Negara/Daerah. Pasal 19

menyatakan penghapusan secara bersyarat dan penghapusan secara mutak

atas piutang Perusahaan Negara/Daerah dilakukan sesuai dengan

ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Selanjutnya Pasal

20 menyatakan bahwa tata cara dan penghapusan secara bersyarat dan

penghapusan secara mutlak atas piutang Perusahaan Negara/Daerah yang

pengurusan piutang diserahkan kepada PUPN, diatur lebih lanjut dengan

Peraturan Menteri Keuangan. Dengan demikian peraturan ini tidak

memisahkan antara kekayaan BUMN Persero dan kekayaan Negara sebagai

pemegang saham.

Tampaknya pemerintah menyadari kekeliruan pemikiran tersebut di atas

ketika menghadapi kredit bermasalah (non-performing loan/NPL) bank PT.

BRI (Persero) Tbk, PT. Bank BNI (Persero) Tbk, PT. Bank Mandiri (Persero)

Tbk.

Pemerintah merencanakan penghapusan pasal 19 dan Pasal 20 PP No. 14

Tahun 2005. Menteri Keuangan Sri Mulyani menyatakan :

14

“Selanjutnya, pengurusan piutang perusahaan negara/daerah

dilakukan berdasarkan UU Perseroan Terbatas dan UU Badan

Usaha Milik Negara (BUMN). Jadi disebutkan bahwa aturan yang

mengatur bank-bank BUMN adalah UU Perseroan dan UU

BUMN.”

Usulan perubahan PP No. 14 Tahun 2005 tersebut menjadi perdebatan di

dalam Komisi XI karena dianggap membatalkan Pasal 2 ayat g UU No. 17

Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Ada usul anggota DPR, untuk

perubahan PP No. 24 Tahun 2005 perlu meminta fatwa Mahkamah Agung RI.

Namun ada pula yang berpendapat, Pemerintah harus membuat peraturan

pemerintah pengganti undang-undang (perpu) untuk membatalkan Pasal 2

ayat g UU Keuangan Negara.

B. Kerugian PT. BUMN (Persero) Dalam Kaitannya Dengan Keuangan

Negara.

Pasal 56 Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan

Terbatas menyatakan bahwa dalam waktu lima bulan setelah tahun buku

perseroan ditutup, Direksi menyusun laporan tahunan untuk diajukan

kepada RUPS, yang memuat sekurang-kurangnya, antara lain

perhitungan tahunan yang terdiri dari neraca akhir tahun buku yang baru

lampau dan perhitungan laba/rugi dari buku tahunan yang bersangkutan serta

penjelasan atas dokumen tersebut. Dengan demikian kerugian yang diderita

dalam satu transaksi tidak berarti kerugian perseroan terbatas tersebut, karena

ada transaksi-transaksi lain yang menguntungkan. Andaikata ada kerugian

juga belum tentu secara otomatis menjadi kerugian perseroan terbatas,

karena mungkin ada laba yang belum dibagi pada tahun yang lampau atau

ditutup dari dana cadangan perusahaan.

Dengan demikian tidak benar kerugian dari satu transaksi menjadi

kerugian atau otomatis menjadi kerugian negara. Namun beberapa sidang

pengadilan tindak pidana korupsi telah menuntut terdakwa karena terjadinya

kerugian dari satu atau dua transaksi.

15

Sebenarnya ada doktrin “business judgment” menetapkan bahwa Direksi

suatu perusahaan tidak bertanggung jawab atas kerugian yang timbul dari

suatu tindakan pengambilan keputusan, apabila tindakan tersebut didasarkan

kepada itikad baik dan hati-hati. Direksi mendapatkan perlindungan tanpa

perlu memperoleh pembenaran dari pemegang saham atau pengadilan

atas keputusan yang diambilnya dalam konteks pengelolaan perusahaan.

“Business judgment rule” mendorong Direksi untuk lebih berani

mengambil resiko daripada terlalu berhati-hati sehingga perusahaan tidak jalan.

Prinsip ini mencerminkan asumsi bahwa pengadilan tidak dapat membuat

kepastian yang lebih baik dalam bidang bisnis daripada Direksi. Para hakim

pada umumnya tidak memiliki ketrampilan bisnis dan baru mulai mempelajari

permasalahan setelah terjadi fakta-fakta.

C. Upaya Hukum Bagi Pemerintah Sebagai Pemegang Saham Untuk

Menuntut Direksi atau Komisaris Apabila Tindakan Mereka

Dianggap Merugikan Pemerintah Sebagai Pemegang Saham.

Undang-Undang No. 1 Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas tetap

memungkinkan Pemegang Saham menggugat Direksi atau Komisaris apabila

keputusan mereka itu dianggap merugikan Pemegang Saham berdasarkan

salah satu dari tiga pasal berikut ini:

Pasal 54 ayat (2) yang menyatakan :

“Setiap pemegang saham berhak mengajukan gugatan terhadap

perseroan ke Pengadilan Negeri apabila dirugikan karena tindakan

perseroan yang dianggap tidak adil akibat keputusan RUPS, Direksi

atau Komisaris”.

Pasal 85 ayat (3) yang menyatakan :

“Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit

1/10 (satu persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak

suara yang sah dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri

16

terhadap anggota Direksi yang karena kesalahan atas kelalaiannya

menimbulkan kerugian pada perseroan”.

Pasal 98 ayat (2) yang berbunyi :

“Atas nama perseroan, pemegang saham yang mewakili paling sedikit

1/10 (satu persepuluh) bagian dari jumlah seluruh saham dengan hak

suara yang sah dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Negeri

terhadap Komisaris yang karena kesalahan atau kelalaiannya dapat

menimbulkan kerugian pada perseroan”.

Oleh karenanya Negara sebagai Pemegang Saham berdasarkan pasal-

pasal di atas dapat menggugat individu Komisaris dan Direksi karena

keputusan mereka dianggap merugikan.

Adalah tidak benar tuntutan terhadap Direksi itu dilakukan

berdasarkan Undang-Undang 31 Tahun 1999 sebagaimana telah dirubah

dengan UndangUndang No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak

Pidana Korupsi, atas dasar harta kekayaan Badan Hukum BUMN

Persero adalah harta kekayaan negara sebagai Pemegang Saham. Seperti saya

katakan sebelumnya, bahwa harta kekayaan Badan Hukum BUMN Persero

tidaklah merupakan harta kekayaan Negara selaku Pemegang Saham.

D. Pemerintah Sebagai Pemegang Saham Dalam PT. BUMN (Persero)

Dalam Mengajukan Tuntutan Pidana Kepada Direksi dan Komisaris

PT. BUMN (Persero) Apabila Tindakan Mereka Dianggap Merugikan

Pemerintah Sebagai Pemegang Saham.

Direksi suatu perusahaan BUMN Persero dapat dituntut dari sudut

hukum pidana. Hal ini dapat saja dilakukan apabila Direksi bersangkutan

melakukan penggelapan, pemalsuan data dan laporan keuangan,

pelanggaran Undang-Undang Perbankan, pelanggaran Undang-Undang

Pasar Modal, pelanggaran Undang-Undang Anti Monopoli,

pelanggaran Undang-Undang Anti Pencucian Uang (Money

Laundering) dan Undang-Undang lainnya yang memiliki sanksi pidana.

17