1154408804 new public management

8/8/2019 1154408804 New Public Management

1/34

New Public Management


atau

Bagaimana Good Governance bisa dicapai?


2/34


Struktur:

1. Pendahuluan: Mengapa kita memerlukan New Public Management?

2. New Public Management

a. Tujuan

b. Tuntutan dan Prasyarat

i. Batasan tanggung jawab

ii. Penyatuan wewenang untuk bidang kerja dan dana

3. Instrumen New Public Management

a. Manajemen kontrak

b. Penyerahan tanggung jawab di bidang sumber daya

c. Orientasi pada hasil kerja (output)

d. Pengawasan

i. kalkulasi biaya dan produk kerja

ii. Laporan

iii. Penganggaran

e. Orientasi pada warga/pelanggan

f. Personalia

g. Teknik informasi

h. Manajemen kualitas

4. Pengaktifan struktur baru

a. Penerapan asas persaingan

i. Benchmarking

ii. Persaingan melalui perusahaan swasta

5. Realisasi tindakan dan implementasi

6. Daftar bacaan


3/34


4/34

2. New Public Management

New Public Management tidak selalu dipahami sama oleh semua orang.

Bagi sementara orang, NPM adalah suatu sistem manajemen desentral dengan

perangkat-perangkat manajemen baru seperti controlling, benchmarking dan lean

management; bagi yang lain, NPM dipahami sebagai privatisasi sejauh mungkin

atas aktivitas pemerintah. Sebagian besar penulis membedakan antara pendekatan

manajemen sebagai perangkat baru pengendalian pemerintah dan pendekatan

persaingan sebagai deregulasi secara maksimal serta penciptaan persaingan pada

penyediaan layanan pemerintah kepada rakyat.

Jika disimpulkan, NPM memiliki ciri-ciri berikut:

Pengendalian yang berorientasi pada persaingan dengan cara pemisahanwewenang antara pihak yang memberi dana dan pihak pelaksana tugas;

pemfokusan pada efektifitas, efisiensi dan mutu pelaksanaan tugas; pemisahan

manajemen strategis (APA?) dari manajemen operasional (BAGAIMANA?);

Dalam pemberian order dan anggaran umum, pelaksana order swasta dan

pemerintah diperlakukan sama.

Administrasi lainBenchmarking

Parlemen

Definisi produk, kualitasjumlah dan harga

Keputusan anggaran

Controlling

administrasi

Produksi atau penjualanproduk

Tanggungjawab totalsecara desentral

manajemen kualitas

Pena-warSwas-ta

Pemilu Service, MarketingWarga Pemilih Klien

Grafik: New Public Management dan pengendaliannya

Manajemen kontrak

Anggaran departemen

laporan controlling

kontrak


5/34

Adanya upaya meningkatkan inovasi yang terarah (sebagai bagian dari order kerja)

karena adanya pendelegasian (bukan hanya desentralisasi) manajemen

operasional.

a. Tujuan

Tujuan New Public Management adalah untuk merubah administrasi publik

sedemikian rupa sehingga, kalaupun belum bisa menjadi perusahaan, ia bisa lebih

bersifat seperti perusahaan. Administrasi publik sebagai penyedia jasa bagi warga

harus sadar akan tugasnya untuk menghasilkan layanan yang efisien dan efektif.

Tapi, di lain pihak ia tidak boleh berorientasi pada laba. Padahal ini wajib bagi

sebuah perusahaan kalau ia ingin tetap bertahan dalam pasar yang penuh

persaingan.

Tujuan di atas bukanlah satu tujuan yang tak dapat dicapai, seperti yang ditunjukkan

oleh pengalaman dari berbagai negara (Swedia, Belanda, Selandia Baru, AS,

Britania Raya, dls.) yang beberapa tahun lalu merasa harus melakukan reformasi

terhadap kinerja administrasi publik di negara mereka. Reformasi ini juga menjadi

semakin penting di negara-negara lain dan juga di Amerika Latin.

Alasan mengapa politik dan administrasi tertarik pada NPM sangat beranekaragam

dan cenderung tak jelas: adminsitrasi mengharapkan memperoleh otonomi yang

lebih besar dan debirokratisasi, pihak politisi yang mengurus masalah keuangan

(parlemen, DPRD) ingin secepat mungkin mereformasi anggaran, sementara

pemerintah dan juga parlemen mengharapkan memperoleh kemungkinan

pengendalian yang lebih besar dan baru. Banyak politisi khawatir, dengan anggaran

umum (Globalbudget) pihak pemerintah dan administrasi hendak melepaskan diri

dari kewajiban justifikasi dan ingin melucuti wewenang parlemen dalam membuat

keputusan dengan cara mengajukan anggaran yang tak berarti. Pihak pelaksana

order kecewa jika dilakukan pemangkasan anggaran atas dasar perbandingan

produksi dan biaya (benchmarking). Indikator produksi dianggap tak memadai atau

keseluruhannya dilihat sebagai dampak negatif ekonomi yang tak pada tempatnya

atau sebagai penghinaan terhadap administrasi yang profesional.


6/34

Untuk menilai administrasi dalam kasus konkritnya, orang harus terlebih dulu

menjawab pertanyaan-pertanyaan berikut:

Hasil atau tujuan apa saja yang akan dicapai? (outcome)

Kerja apa saja yang diperlukan untuk bisa memenuhi tujuan (hasil) ini? (output)

Siapa yang harus melaksanakan kerja tersebut?

Berapa banyak dana pemerintah yang harus digunakan untuk itu?

Semakin monopolistik kondisi umum yang harus dihadapinya maka makin penting

pula perbandingan hasil kerja dan biaya dalam administrasi publik. Akibatnya, si

klien (warga) tidak bisa memilih sekolah, jasa pembuangan sampah atau polisi

(karena semuanya ditangani pemerintah atau pemkot). Karena seringkali tidak ada

dana yang memadai, maka pajakpun atau harga pasar tidak mempengaruhi

sistem, misalnya sistem kepolisian. Selain biaya, outcome, output dan lain-lainnya juga harus dipahami dengan teliti. Ini selalu memunculkan kontroversi besar

menyangkut pengukuran dan kualitasnya. Karena itu jaminan kualitas dalam sektor

publik masih lebih penting, tapi juga kadang-kadang lebih rumit daripada di

perusahaan-perusahaan swasta. Karena, misalnya, harus dilakukan evaluasi-

evaluasi yang menyeluruh dan banyak makan biaya. Artinya, harus ada evaluasi

yang menggunakan metode yang dapat merambah seluruh bidang dalam

administrasi publik terhadap dampak yang telah dicapai dari upaya-upaya yang

dilakukan.

b. Tuntutan dan prasyarat

Langkah untuk menerapkan New Public Management bisa dilakukan dengan syarat

ada cukup jumlah pendukung yang kritis yang menghendaki reformasi. Para

pendukung ini harus berasal dari administrasi (pemda, pemkot) dan politik; berarti

mereka harus seorang birokrat dan politisi. Warga juga akan setuju dengan

penerapan NPM ini karena mereka banyak mengkritisi kelemahan atau kinerja

administrasi yang loyo. Namun demikian, reformasi ini harus didukung bersama agar

warga bisa memberikan tekanan yang dibutuhkan terhadap politisi dan pihak

administrasi untuk menyelesaikan proses reformasi dengan sukses.

Harus jelas bahwa restrukturisasi seperti ini punya harga, tapi harus disadari pula

bahwa penghematan yang dihasilkan reformasi ini bisa dengan mudah membiayai

kembali investasi. Akan tetapi, sebelum upaya penerapan New Public Management


7/34

ini bisa direalisasikan, harus diciptakan dulu prakondisi, yakni pertama, batasan

tanggung jawab antara unit perencana dan unit pelaksana (politik dan administrasi)

dan perangkat sumber daya yang bersifat desentral.

i. Batasan tanggung jawab

Seperti telah diindikasikan di atas, manajemen publik baru merupakan isu

menyangkut penetapan apa dan bagaimana. Di sini unit perencana

(tataran politik: parlemen pusat atau daerah) menentukan apa yang harus

dihasilkan administrasi (pemerintah daerah atau pemerintah kota).

Contohnya, politik hendak menciptakan citra kota yang baik, membuat taman

kota dipelihara dan mempertahankan pohon-pohon yang tumbuh di kota.

Untuk merealisasikan ini, unit perencana menetapkan cakupan dan kualitas.

Kemudian ditentukan berapa sering areal hijau tersebut dibersihkan danrumputnya dipotong. Sekarang tugas unit pelaksana: pihak administrasi

menghitung biaya yang dibutuhkan untuk melakukan kerja yang digambarkan

di atas. Ini berarti, pihak administrasi membuat proposal permintaan dana

kepada pihak politik (parlemen). Apabila parlemen setuju dengan permintaan

dana tersebut, maka akan dibuat kesepakatan. Tapi, kalau pihak pemerintah

tidak setuju dan menganggap tawaran tersebut terlalu tinggi, masih ada

beberapa kemungkinan lain untuk bisa membuat kesepakatan. Pemerintah

atau unit perencana bisa menurunkan tuntutan kualitasnya atau meminta

administrasi untuk melakukan outsourcing agar administrasi tidak perlu

melakukan sendiri kerja tersebut, tapi bisa menyuruh pihak lain, misalnya

pihak swasta. Namun, proses ini juga bisa berakhir dengan keputusan

pemerintah untuk menyediakan sumber dana yang lebih besar kepada pihak

unit pelaksana atau administrasi dan dengan demikian menerima proposal

awal.

Pada proses penentuan kesepakatan, pihak pelaksana tetap menjadi pihak

yang menentukan pertanyaan, bagaimana pekerjaan harus dilakukan. Hal ini

khususnya terletak pada sektor yang disebut alokasi sumber daya, yaitu

bidang yang menentukan kebutuhan biaya untuk personal, investasi dan

pengeluaran-pengeluaran lainnya.


8/34

Dengan adanya pemisahan antara keputusan strategis (perencana) dan

keputusan pihak pelaksana, maka tumpang tindih wewenang akan bisa

dikurangiyang pada gilirannya menghasilkan pembagian wewenang yang

lebih jelas di antara kedua pihak. Ini hanya bisa dilakukan dengan cara

mendelegasikan wewenang kepada administrasi. Tapi di lain pihak, ini juga

berarti bahwa pihak perencana (pemerintah) mendapatkan ruang gerak yang

lebih leluasa, yang memungkinkannya siap membuat keputusan yang benar-

benar penting dan melihat serta menilai efisiensi kerja administrasi.

ii. Penyatuan tanggung jawab yang mengurus bidang kerja dan dana.

Dewasa ini pembagian tugas di kebanyakan administrasi publik ditandai

dengan pemisahan antara wewenang yang mengurus bidang kerja dan

wewenang yang membidangi dana. Tugas diserahkan pada departemen-

departemen, kantor-kantor atau unit-unit administrasi, sementara dana yang

dibutuhkan untuk melaksanakan tugas-tugas tersebut berada di bawah

tanggung jawab bagian lain. Dana diberikan kepada departemen-departemen

melalui anggaran yang rinci. Dalam anggaran ini juga telah ditentukan alokasi

dana. Sejalan dengan waktu, tugas-tugas yang dilakukan masing-masing

departemen, kantor dan sejenisnya menjadi kerja rutin. Keputusan tentang

dana yang disediakan tidak lagi dilihat dalam hubungannya dengan tugas

yang diserahkan. Artinya, si pemberi dana tidak tahu lagi diapakan saja dana

yang telah dialokasikan; ia hanya berorientasi pada ketersediaan dana. Ini

berarti tidak lagi keterikatan antara order/tugas dengan dana yang diberikan.

Pihak administrasi (pemda/pemkot) merespon ini dengan jawaban bahwa

merekalah yang menetapkan berapa banyak layanan yang hendak

diproduksi dan bagaimana kualitasnya. Fenomena ini merupakan salah satu

alasan tergerogotinya hak parlemen dan dewan kota atau DPRD dalam ikut

menentukan anggaran.

c. Kondisi di Amerika Latin1

Penyusunan administrasi negara yang efisien di negara-negara Amerika Latin

merupakan prasyarat bagi peningkatan demokratisasi, pengembangan ekonomi dan


9/34

pengalokasian dana secara adil. Dalam kaitan ini reformasi manajemen memiliki

peran istimewa guna memperbaiki efisiensi peyelenggaraan pemerintahan.

Di banyak negara, reformasi manajemen sedang dipersiapkan atau sudah

diterapkan, meski kadang-kadang dengan pengalaman berbeda dan khususnya

dengan kesadaran bahwa tidak ada paradigma yang standar. Hal ini ditunjukkan

oleh sejumlah studi komparatif.2

Jawatan publik di Amerika Latin sebagian besar tidak memiliki administrasi yang

profesional, kalaupun ada, hanya dalam kasus-kasus tertentu saja. Akses terhadap

jawatan publik dan juga praktek kenaikan pangkat (promosi) sangat dipolitisasi dan

biasanya tidak berdasarkan prestasi kerja dan kualifikasi. Ini terjadi baik pada tingkat

pimpinan maupun pada sebagian besar karyawan di dinas pemerintah.

Di masa lalu, jabatan dalam pemerintahan selalu menjadi wadah bagi yangberkuasa untuk menciptakan lapangan kerja bagi aktivis partai, dan karena itu,

jabatan dalam pemerintahan selalu tak pernah lowong. Oleh karenanya, sangat

mungkin setelah dilakukan analisa terhadap kebutuhan akan lapangan kerja untuk

layanan-layanan yang dihasilkan selama ini, jumlah lapangan kerja yang dibutuhkan

jelas berada di bawah angka riilnya. Jika sudah begini, ada dua pilihan yang tersisa:

mengurangi jumlah personal dalam jabatan publik sebagaimana yang benar-benar

dibutuhkan yang artinya akan terjadi PHK massal dan secara politis tidak akan bisa

berhasil, atau mencoba meningkatkan cakupan layanan secara signifikan dengan

jumlah karyawan yang ada. Andai pilihan kedua ini yang diambil, maka sangat

mungkin harus dilakukan investasi besar di bidang pendidikan dan peningkatan

kualifikasi.

Rintangan lain terhadap implementasi New Public Management adalah terlalu

banyaknya regulasi yang tak jelas dan diterapkan secara semena-mena. Regulasi ini

lebih bersifat mengatur daripada diarahkan untuk memberi layanan kepada

masyarakat. Itu artinya, administrasi publik di Amerika Latin cenderung mengatur

tata kehidupan warganya, tapi tidak melayani masyarakat. Dilihat dari sisi psikologis,

ini bisa menjadi penghalang. Apalagi dengan pendekatan New Public Management,

segala bentuk pekerjaan dalam administrasi publik yang tidak melayani masyarakat

adalah pemborosan. Selain itu, Amerika Latin juga dikenal dengan Undang-undang

administrasinya yang kaku, yang tidak bisa digunakan secara fleksibel, kecuali jika

masyarakat menyuap para pegawai administrasinya.


10/34

Struktur hirarki dalam administrasi (pemda/pemkot) di Amerika Latin juga sangat

nyata dan penting bagi rasa harga diri para pemimpinnya, di tingkat manapun.

Pendekatan New Public Management yang menghapus hirarki ini akan

menimbulkan masalah.

Jadi, dilihat secara keseluruhan, peluang untuk menerapkan New Public

Management nampak tidak bagus. Tapi di lain pihak, saat ini sudah ada jutaan

warga yang menderita atas ketidakmampuan pemerintah untuk memberikan

pelayanan yang dibutuhkan. Kalau mengingat rentannya demokrasi di Amerika Latin

dan kecenderungan situasi yang ekstrim, yakni jatuhnya kekuasaan kepada politisi

yang populis atau mungkin munculnya kekuasaan otoriter, maka penerapan sistem

administrasi yang menunjukkan hasil konkrit sangatlah mendesak.

3. Perangkat-perangkat New Public Management

a. Manajemen kontrak

Penyelenggaraan administrasi publik selama ini ditandai dengan keputusan-

keputusan yang bersifat hirarkis dan berdasarkan petunjuk-petunjuk khusus. Dengan

perangkat manajemen kontrak, praktek ini akan diubah yakni dengan membuat

kesepakatan tentang biaya dan apa yang harus dikerjakan.

Yang dimaksud dengan manajemen kontrak adalah penyelenggaraan administrasi

melalui kesepakatan-kesepakatan tentang tujuan yang hendak dicapai. Kesepakatan

ini mencakup mulai dari tujuan yang hendak diraih hingga pengawasan terhadap

proses pencapaian tujuan tersebut. Landasan manajemen kontrak adalah kontrak

atau perjanjian antara pihak-pihak yang membuat perjanjian. Siapakah pihak yang

membuat perjanjian ini? Pihak pertama adalah pemerintah (politik), dan pihak

lainnya adalah pihak yang memberikan layanan atau pihak pelaksana. Dalam

prakteknya, pemerintah tergantung pada masing-masing konstitusinya, terdiri dari

parlemen (untuk sistem parlementer) atau presiden bekerjasama dengan parlemen

(untuk sistem presidensiil). Di tingkat daerah ada DPRD yang menjadi pemberi order

dan di lain pihak ada pemerintah daerah sebagai unit pelaksana. Seperti yang telah

diuraikan dalam sub bahasan tentang pembatasan tanggung jawab, petunjuk-

petunjuk strategis untuk mencapai tujuan ditentukan oleh parlemen (pusat atau

daerah) yang nantinya harus bertanggung jawab kepada warga, sementara di lain


11/34

pihak unit pelaksana (administrasi: pemda atau pemkot) merupakan pihak pemberi

layanan yang profesional yang bertanggung jawab untuk menghasilkan kerja yang

efisien. Asas manajemen kontrak juga bisa diterapkan dalam penyelenggaraan

administrasi. Pimpinan masing-masing bagian harus mendelegasikan tugas kerja

kepada karyawan yang bertanggung jawab. Karyawan ini membuat kerja tertentu

dalam divisinya. Selain mendelegasikan tugas, pimpinan juga berbicara dengan

karyawannya tentang hasil kerja, anggaran dan ruang gerak untuk bertindak.

Apa yang dimaksud dengan manajemen kontrak di sini bukanlah kontrak atau

perjanjian-perjanjian yang mengikat secara hukum seperti halnya dalam dunia

bisnis, tapi menyangkut kesepakatan tujuan yang bersifat mengikat tentang jangka

waktu yang telah ditetapkan. Kesepakatan ini mengandung tiga unsur penting.

Dalam perjanjian ditetapkan produk serta kerja yang harus dilakukan berdasarkan

kuantitas dan kualitas (tujuan kerja) serta anggaran yang dibutuhkan (tujuan

keuangan). Yang penting dalam kesepakatan ini adalah bahwa si pemberi order

menjelaskan produk yang diinginkan, tapi tidak menentukan bagaimana proses

kerjanya dilakukan. Ini berarti, bagaimana pihak pelaksana mengerjakan produk

yang diinginkan sang pemberi order adalah urusan mereka sendiri, tapi tentu saja

untuk bisa menghasilkan produk yang diminta, si pelaksana harus memahami

obyek3 yang akan digarap.

Instrumen perjanjian memberikan keuntungan kepada kedua belah pihak. Pertama-

tama, pemberi order dapat leluasa merancang bagaimana ia merealisasikan tujuan

politiknya dalam takaran yang terukur dan memberikan order sesuai dengan dana

yang ada. Sementara si pelaksana juga mendapat peluang menciptakan lapangan

kerja yang lebih menarik dan terjamin melalui kreativitas dan prakarsa sendiri.

Unsur penting lain yang mendukung berfungsinya manajemen kontrak adalah

adanya penerapan sistem laporan kerja (lihat sub bahasan controlling) yangmemberikan semua informasi mengenai pelaksanaan kepada pihak pemberi order

dan dengan demikian mendokumentasikan kemajuan kerja sedemikian rupa

sehingga pihak pemberi order setiap saat bisa berunding lagi dengan pihak

pelaksana order.


12/34

b. Penyerahan tanggung jawab di bidang sumber daya

Manajemen kontrak bertujuan mengarahkan perhatian utama dan minat bagian-

bagian di kantor administrasi pada hasil kerja mereka. Secara teknis ia berfungsi

sebagai berikut: pekerjaan yang harus dihasilkan oleh sebuah bagian atau

departemen (produk) didefinisikan dengan jelas. Agar dapat melakukan pekerjaan

ini, departemen tersebut memperoleh anggaran yang disesuaikan dengan produk

yang dipesan. Dari anggaran inilah dapartemen harus membiayai semua pekerjaan

yang dibutuhkan untuk menghasilkan produk tersebut. Apabila ada pekerjaan yang

dilakukan oleh bagian (departemen) lainkarena misalnyatidak ada cukup personil

dalam departemennya sendiri, maka pekerjaan itu secara prinsip harus dibayar.

Anggaran yang telah ditetapkan untuk satu produk tidak bisa ditambah. Apabila di

tengah-tengah tahun pelaksanaan anggaran dana yang diperlukan ternyata kurang,

pihak pelaksana harus bisa memikirkan jalan keluarnya. Dana tambahan dapat

disetujui parlemen hanya apabila terjadi penambahan tugas yang relevan yang

tidak bisa direncanakan sebelumnya, dan apabila pihak departemen yang

mengerjakan order telah mencoba semua kemungkinan untuk menutupi biaya yang

kurang. Apakah departemen telah bekerja dengan baik atau tidak, hal itu diukur dari

tingkat keberhasilan memenuhi kesepakatan kerja yang telah dilakukan sebelumnya.

Untuk bisa bekerja dengan baik, departemen membutuhkan ruang gerak yang

memadai. Departemen harus diberikan kebebasan untuk menentukan sendiri

bagaimana ia menyelesaikan kerja yang diberikan oleh pihak pemberi order. Oleh

karena itu, kepada mereka (departemen) harus diserahkan tanggung jawab untuk

mengatur penggunaan sumber daya (dana, posisi, personalia, perangkat penunjang)

sesuai dengan tujuan yang telah ditentukan. Apabila aturan-aturan telah ditentukan

sebelumnya oleh pusat, departemen bisa mengelola sendiri sumber dayanya

dan/atau menukarnya satu sama lain.

Baru dengan adanya penyerahan tanggung jawab untuk mengurus sumber daya,

departemen bisa mengembangkan tanggung jawab terhadap pelanggan dan pasar.

Apabila misalnya dalam sebuah instansi masyarakat secara rutin harus

menunggu lama untuk mendapatkan pelayanan yang memang sudah menjadi hak

mereka, maka si kepala instansi dapat mengatur sumber daya yang ada dengan


13/34

leluasa. Ini hanya mungkin terjadi manakala ada desentralisasi wewenang. Dengan

kata lain si kepala kantor bisa memutuskan sendiri bagaimana ia memaksimalkan

sumber daya mereka. Untuk kasus waktu tunggu yang lama itu misalnya, ia bisa

mengatur penempatan karyawannya secara fleksibel untuk mengantisipasi

banyaknya jumlah warga yang hendak dilayani. Dengan cara ini si kepala instansi

beserta jajarannya benar-benar melihat masyarakat yang menunggu sebagai

pelanggan dan ia serta karyawannya berperan sebagai pelayan. Jika sudah

demikian kondisinya, baru ia mampu menangggung seluruh tanggung jawab untuk

mengelola departemen atau instansinya.

Untuk bisa menghayati tanggung jawab mengatur sumber daya secara efisien, pada

prinsipnya kepada departemen harus diserahkan tugas-tugas manajemen,

pengendalian dan controlling seperti berikut ini:

Organisasi dan penempatan personalia

Penyediaan informasi dan otomatisasi

Perencanaan anggaran dan sumber daya

Pengelolaan dana

Kalkulasi awal dan pasca layanan (produk)

Kalkulasi biaya dan kerja

Analisa pembiasan anggaran dengan mengacu pada ekonomi perusahaan

Pelaporan

Departemen yang mengerjakan order (proyek) harus melaporkan secara rutin

tentang pelaksanaan kerja dan menangani sendiri jika terjadi pembiasan anggaran

(misalnya di pertengahan tahun anggaran ternyata dana dipastikan kurang). Dalam

laporannya, departemen hendaknya menyertakan perhitungan akhir mereka sendiri.

c. Orientasi pada hasil kerja (output)

Administrasi hanya dapat dikendalikan secara efisien apabila titik tolak

penyelenggaraannya berada pada hasil (output) kerja. Tapi sekarang ini tidak

demikian adanya. Sampai hari ini pengendalian administrasi publik secara umum

masih dilakukan melalui input, artinya melalui penjatahan sumber daya secara

sentral. Rancangan anggaran belanja mengatur berapa banyak uang yang boleh

dikeluarkan oleh administrasi dan bagaimana mereka harus menggunakan uang itu.


14/34

Tapi tidak ada bagian dalam keterangan anggaran itu yang menyatakan dengan

pasti kerja (produk) apa saja yang harus ia hasilkan dengan uang tersebut dan apa

yang benar-benar bisa diharapkan oleh pemerintah dari anggaran itu.

Administrasi yang dikendalikan murni atas dasar penjatahan sumber daya (input)

dari pusat ini tidak memiliki keleluasaan dalam merancang berbagai pelayanan

kepada masyarakat luas. Dan ini tidak bisa dibenarkan jika ditinjau dari sistem

demokrasi. Aparat administrasi (pemda/pemkot) yang tidak perlu membuktikan

secara rutin apa yang akan ia lakukan secara konkrit dengan dana yang ia minta

dari pemerintah, akan terus menerus membuat pengeluaran yang tak terkontrol dan

menggunakan dana tanpa perhitungan. Suatu manajemen pemerintahan yang

menerima begitu saja bahwa administrasi merumuskan sendiri tujuan-tujuan dan

kerja mereka, berarti tidak menggunakan substansi hak anggaran. Tidak adanyakaitan yang jelas antara pemberian dana (input) dan hasil kerja (output) merupakan

kekurangan dalam penataan administrasi dewasa ini termasuk di negara-negara di

mana birokrasi Weberian berjalan dengan baik karena penyelenggaraan

administrasinya tidak ditujukan pada produksi kerja yang efisien. Kekurangan ini

tidak bisa ditutupi meskipun dilakukan beberapa perbaikan dalam proses produksi

administrasi.

Untuk bisa melahirkan hubungan antara input dan output harus ada basisnya, dan

basis itu adalah produk kerja. Produk kerja ini merupakan rangkuman dari setiap

aktivitas administrasi yang kemudian dibuat dalam sebuah katalog produk kerja

berdasarkan jumlah, kualitas dan biaya, serta berdasarkan kelompok sasaran dan

permintaan pelanggan (warga). Jumlah produk yang dirangkum tidak boleh terlalu

rendah, karena akan membuat kemungkinan pengendalian menjadi hilang, tetapi

juga tidak terlalu tinggi karena akan menimbulkan banjir informasi yang pada

gilirannya akan menyulitkan keputusan strategis.

Setelah produk kerja dirumuskan dan beberapa produk kerja digabungkan menjadi

sekumpulan produk kerja, kemudian baru ditentukan unit-unit kerja serta

perlengkapan dana dan personilnya. Jadi, jika berangkat dari uraian ini, landasan

perencanaannya pun jelas: pelaksanaan kerja mengacu pada tujuan yang telah

ditetapkan oleh pemberi order (pemda atau pemkot), bukan sebaliknya. Kalau

diterjemahkan, ini berarti, tujuan-tujuan dari pemerintah (politik) tidak lagi mengacu


15/34

pada kesediaan dan kemampuan administrasi, melainkan administrasilah yang

harus bekerja berdasarkan tugas-tugas strategis yang telah ditentukan oleh politik.

Pengembangan informasi tentang dana dan produk kerja menjadi pedoman kerja.

Dengan bantuan pedoman kerja atau garis-garis besar ini, adminsitrasi bisa

dikendalikan dengan lebih baik. Dan ini berarti hubungan antara kalkulasi dana dan

hasil kerja (output) telah tercipta. Dengan demikian tercipta pula transparansi biaya

yang pada gilirannya bisa dijadikan landasan dasar bagi tanggung jawab terhadap

biaya dan pengukuran kinerja di setiap departemen atau divisi. Syarat untuk itu

adalah berfungsinya pengawasan (controlling) dan manajemen kontrak yang

berorientasi pada hasil kerja (output).

Satu masalah khusus pada proses pengendalian tata kerja administrasi yang

berdasarkan pada output adalah masalah pengukuran output itu sendiri. Karena

selain mengukur jumlah produk kerja yang telah dicapai (kuantitatif), juga harus

dilakukan pengukuran kualitas produk kerja (kualitatif). Di negara-negara yang

administrasinya tidak berorientasi pada pelayanan masyarakat, unsur kualitatif ini

seringkali diabaikan jika tidak mau dikatakan sama sekali tak ada. Karena itu

penerapan upaya-upaya manajemen yang bertujuan meningkatkan mutu pelayanan

dalam kaitannya dengan kepuasan masyarakat menjadi tantangan besar.

d. Controlling

Controlling bisa diartikan sebagai satu konsep terpadu guna mengendalikan

administrasi secara efisien dan ekonomis dalam rangka mencapai tujuan yang

telah ditetapkan oleh politik. Untuk bisa berfungsi seperti ini, controlling harus

menyediakan informasi yang dibutuhkan pada saat yang tepat. Pengadaan informasi

disesuaikan dengan tingkat kebutuhan yang dimiliki manajemen politik atau

pemerintah sebagai pihak perencana, dan administrasi sebagai pelaksana.

Controlling mencakup semua fungsi yang bertujuan memperbaiki pengadaan

informasi pada instansi-instansi di tingkat atas. Controlling juga menangani fungsi-

fungsi tertentu , seperti mengenali kebutuhan akan informasi, pengadaan informasi,

penyiapan dan penerapan praktis metode-metode analisa dan evaluasi, serta

persiapan pengolahan informasi untuk perencanaan dan pengawasan hasil.


16/34

Oleh karena itu, Controlling lebih dari sekedar pengawasan. Ia merupakan upaya

menyediakan informasi dengan tujuan mengendalikan sebuah proses.

Controlling dibedakan atas controlling strategis (politik) dan controlling operasional

(pelaksana, dalam hal ini administrasi), tergantung pada perspektif waktu, tingkat

pemadatan informasi dan fungsinya bagi daerah.

Controlling strategis merujuk pada tujuan dan perencanaan jangka panjang.

Contohnya adalah model yang biasanya relatif abstrak, tetapi sangat penting bagi

keseluruhan administrasi. Sebaliknya, controlling operasional diarahkan pada

aktivitas sehari-hari dalam sebuah departemen atau divisi. Controlling ini sangat

detail dan nyata dan juga mengandung tujuan jangka pendek. Memang controlling

ini sangat penting bagi kinerja departemen, tapi biasanya tidak memiliki peran

sentral dalam pengendalian administrasi secara keseluruhan.

i. Kalkulasi biaya dan produk kerja

Controlling sebagai pendukung manajemen sangat tergantung pada kalkulasi

biaya dan produk kerja. Dengan kalkulasi ini diharapkan biaya dan produk

kerja bisa lebih transparan dan administrasi bisa mencari jalan alternatif yang

ekonomis dalam melakukan kerjanya.

Sistem kalkulasi dalam administrasi publik yang diterapkan selama ini kalau

benar-benar dilakukan secara serius dan tidak ditujukan untuk menutupi

pengeluaran tidak menciptakan transparansi dalam penyusunan biaya yang

diperlukan untuk menghasilkan produk kerja. Paling jauh hanya dibuat

kalkulasi pemasukan dan pemakaian uang. Kalau dibandingkan dengan

kalkulasi ini, kalkulasi biaya dan produk kerja jelas lebih detail dan ada

kejelasan menyangkut waktu (periode) pelaksanaan kerja, pekerjaan yang

dilakukan serta hasil yang diraih. Faktor penting dalam penerapan sistem

kalkulasi biaya adalah bahwa berbagai layanan kepada masyarakat umum

dirumuskan sebagai produk seperti halnya diuraikan dalam sub bahasan

orientasi pada hasil kerja. Karena hanya dengan cara inilah biaya bisa

dikalkulasi sesuai produk yang dihasilkan (kalkulasi biaya produk kerja) dan

tidak lagi ditampilkan sebagai biaya secara umum. Yang termasuk kalkulasi

biaya kerja adalah jenis biaya yang menunjukkan tipe biaya apa saja (biaya


17/34

personal, biaya barang, dls.) yang terpakai pada saat memproduksi kerja,

kalkulasi biaya tempat, yakni biaya yang digunakan untuk keperluan tempat

(bagian/divisi misalnya) dan kalkulasi biaya total, yakni kalkulasi yang

menghimpun berbagai biaya untuk suatu produk kerja dan dengan demikian

menjadi dasar kalkulasi bagi harga pekerjaan yang dilakukan.

Penerapan kalkulasi biaya kerja ini merupakan beban yang berat dalam

administrasi publik karena untuk itu dibutuhkan perombakan cara berpikir dan

hanya bisa diraih melalui proses belajar yang memerlukan waktu lama.

Padahal instrument ini (kalkulasi biaya kerja) termasuk salah satu persyaratan

terpenting dalam rangka meraih efisiensi dan membuat keputusan produksi

yang tidak boros biaya. Di sini mungkin kalkulasi biaya administrasi bisa

memainkan peran karena ia memberikan data tentang seberapa jauhproduksi yang hendak diraih serta membantu secara strategis pada saat

membuat keputusan tentang seberapa jauh produksi yang hendak dilakukan

dalam adminsitrasi publik dan bidang apa saja yang kiranya bisa diserahkan

pada pihak swasta untuk dikerjakan, karena dengan cara ini, biaya menjadi

bisa ditekan.

ii. Laporan

Unsur dari semua konsep controlling adalah adanya laporan. Keleluasaan

yang muncul karena adanya desentralisasi dan delegasi harus dihubungkan

dengan kewajiban membuat laporan bagi mereka yang menerima

keleluasaan tersebut dan yang harus melaporkan kepada si pemberi order

apa yang mereka lakukan dengan dana yang telah dipercayakan kepada

mereka, dan apakah mereka benar-benar mencapai tujuan dan standar mutu

yang telah ditetapkan sebelumnya. Instrumen pelaporan ini bertujuan untuk

mengolah informasi yang dibutuhkan manajemen sesuai dengan kebutuhan.

Laporan ini umumnya berisi indeks dan sistem indeks. Data-data ini biasanya

disuplai melalui sistem kalkulasi biaya kerja. Karena itu diperlukan satu

pendukung sistem melalui penghitungan. Itu artinya, bersamaan dengan

laporan juga dilakukan kalkulasi biaya kerja dalam administrasi.

Dalam instrumen laporan ini, ada tiga tipe laporan yang berbeda:


18/34

Pertama, apa yang disebut dengan laporan yang berorientasi pada

produk.

Tipe laporan ini dikaitkan dengan orientasi pada hasil kerja (output), yakni

layanan jasa yang ditawarkan oleh administrasi publik yang dirumuskan

sebagai produk. Laporan-laporan yang berorientasi pada produk

mendiskripsikan produk-produk tersebut dan sekaligus berfungsi sebagai

landasan dasar bagi kalkulasi biaya produk. Jadi, laporan jenis ini merupakan

jawaban atas pertanyaan: Biaya apa saja yang diperlukan untuk

menghasilkan produk yang hendak dicapai tersebut? Target kualitas dan

jumlah apa saja yang telah direncanakan? Di samping laporan-laporan ini

juga dibuat laporan anggaran dengan pemanfaatan sepenuhnya anggaran

dan pengembangan setiap jenis biaya. Jenis laporan ketiga adalah laporan-

laporan yang berhubungan dengan situasi tertentu di mana dilaporkan

secara rinci tentang perkembangan di bidang-bidang tertentu.

iii. Penganggaran

Metode perencanaan anggaran belanja yang diterapkan selama ini umumnya

menjadikan angka-angka pada tahun sebelumnya sebagai pertimbangan

untuk menentukan laporan dana baru mana yang akan diserahkan kantor

atau departemen kepada administrasi keuangan pusat. Ini menyebabkan

inovasi dalam pengelolaan dana tidak muncul dan produk yang dihasilkan

pun tidak memadai karena tidak adanya fokus dalam penentuan sasaran.

Penganggaran dalam konteks New Public Management berangkat dari

metode arus balik. Di sini politik atau pemerintah dalam hal ini

menetapkan semacam kerangka acuan bagi administrasi untuk menentukan

anggarannya. Patokan anggaran yang ditetapkan secara top-down ini

diperbandingkan dengan anggaran departemen yang dibuat secara bottom-

up, dan akhirnya baru dirundingkan suatu anggaran yang akan ditetapkan.

Anggaran ini selanjutnya akan terus dialokasikan dalam sebuah departemen

sehingga pada akhirnya setiap unit kerja mendapatkan anggaran untuk

menyelesaikan pekerjaannya. Dengan anggaran ini, unit kerja bisa membuat

perencanaan sendiri bagaimana ia menyelesaikan sebuah pekerjaan.

Karena proses ini selalau berjalan dalam koridor persaingan (lihat

benchmarking dan persaingan dengan pihak swasta), maka sasaran atau


19/34

tujuan unit kerja tersebut adalah membuat alokasi faktor sedemikian rupa

sehingga dengan jumlah dana yang diperoleh bisa diraih hasil maksimal, atau

dengan sasaran yang telah ditetapkan, dana dan/atau sumber daya yang

digunakan hanya sedikit (minimax-system).

e. Orientasi pada warga/pelanggan

Intisari New Public Management berbunyi: Segala sesuatu yang tidak

bermanfaat bagi warga adalah pemborosan. Kalimat ini mengungkapkan bahwa

administrasi bukanlah tujuan akhir, dan ia hanya punya satu tugas, yakni

memberikan layanan kepada rakyat yang memang berhak mendapatkannya. Di

beberapa negara pernah dikembangkan apa yang disebut citizen charta (piagam

warga) yang merangkum hak-hak apa saja yang dimiliki warga sebagai pembayar

pajak kepada negara. Ini artinya, warga tidak lagi dilihat sebagai abdi, melainkan

sebagai pelanggan yang karena pajak yang dibayarkannya mempunyai hak atas

layanan dalam jumlah tertentu dan kualitas tertentu pula.

Jadi, negara dilihat sebagai suatu perusahaan jasa modern yang kadang-kadang

bersaing dengan pihak swasta, tapi di lain pihak, dalam bidang-bidang tertentu

memonopoli layanan jasa, namun dengan kewajiban memberikan layanan dan

kualitas maksimal sejalan dengan benchmarkingdan administrasi-asministrasi publik

lainnya.

Sayangnya administrasi klasik lebih menganggap dirinya sebagai pembuat aturan

yang bertugas mendisiplinkan warga dan layanan yang mereka tawarkan sangat

sedikit dan terutama sekali mereka tidak diwajibkan untuk menciptakan mutu

layanan yang baik. Selain itu, administrasi klasik tidak bersifat terbuka: ia

menganggap warga yang ingin mewujudkan haknya sebagai faktor pengganggu. Di

sini pendekatan New Public Management menciptakan kriteria yang sama sekali

berbeda. Prinsip dalam New Public Management berbunyi: dekat dengan wargaatau pelanggan, memiliki mentalitas melayani dan luwes, inovatif dalam memberikan

layanan jasa kepada warga.

Dengan demikian, tugas administrasi adalah menciptakan transparansi dan

tercapainya layanan, memberdayakan personil dalam melayani masyarakat, serta


20/34

menciptakan kondisi yang berorientasi pada pelayanan. Tujuan ini harus diraih

antara lain dengan langkah-langkah berikut:

Memberikan informasi yang komprehensif secara aktif kepada warga tentang

layanan jasa yang ditawarkan, sehinga warga bisa menilai layanan tersebut dan bisa

memutuskan untuk menolak atau menerimanya.

Membuat layanan bisa diraih secara mudah baik dari segi waktu maupun tempat,

yakni membuat tawaran yang desentral dan waktu buka layanan yang fleksibel.

Memberikan pelatihan kepada personil (karyawan) administrasi publik sehingga

memiliki keterampilan ketika berhadapan dengan pelanggan.

Memperbaiki kualitas hubungan dengan warga dan upaya-upaya marketing

misalnya dengan cara melakukan pengecekan terhadap kepuasan pelanggan dan

menyesuaikan tawaran layanan pada permintaan warga sebagai pelanggan.

Dalam pelaksanaannya, sangat penting dilakukan dialog dengan warga, sehingga

tindakan yang diambil benar-benar sesuai dengan kebutuhan masyarakat. Untuk itu

langkah yang bisa diambil adalah melakukan semacam angket dan sarana yang

secara efisien mengatur keberatan-keberatan masyarakat sebagai pelanggan.

Dengan cara ini, selain kualitas layanan dan citra administrasi, juga bisa diketahui

keinginan masyarakat atau masukan-masukan dari mereka.

Akan tetapi, orientasi kepada pelanggan saja tidaklah cukup. Masyarakat sebagai

pelanggan juga harus dibebaskan dari sikap yang terkadang terlalu tinggi

harapannya kepada pemerintah, dan harus dijelaskan kepada mereka bahwa setiap

layanan ada harga yang harus dibayar. Dan bahkan harga ini harus selalu dibayar:

oleh warga secara pribadi (biaya administrasi) atau oleh orang lain (pajak), atau oleh

generasi yang akan datang (hutang).

Mengingat situasi keuangan yang ada di hampir semua administrasi publik, banyak

dari mereka yang harus membuat keputusan untuk menghapus layanan-layanan

administrasi dan menyerahkan layanan tersebut dikerjakan oleh pihak ketiga

karena layanan dari pemerintah tidak bisa lagi dibiayai. Hal ini hanya bisa

didiskusikan dengan masyarakat jika administrasi bisa menyebutkan harga

layanan dan membuktikan harga ini dengan melampirkan hasil kalkulasi biaya kerja.

Administrasi publik yang dekat dengan warga juga berarti mewujudkan transparansi

tentang hal yang bisa dilakukan dan yang tak bisa dilakukan. Jika New Public


21/34

Management diterapkan, pemerintah harus kembali pada fungsi dasarnya

(keamanan dalam dan luar negeri, hubungan luar negeri, jaminan aturan hukum,

infrastruktur makro, perlindungan konstitusi, dsb.), dan begitu pula dengan pemda

atau pemkot (jaminan penyediaan kebutuhan dasar, pembuangan sampah,

pemanfaatan wilayah, perencanaan daerah, dsb.).4

Administrasi publik harus benar-

benar kuat dalam bidang-bidang ini, dan harus membuat layanan yang dapat

dipercaya.

Layanan-layanan lain lebih banyak dikelola oleh pihak swasta dan tentu saja harus

dibayar kepada mereka atau dikelola sendiri oleh rukun warga (RW) atau rukun

tetangga (RT). Jelaslah di sini bahwa orientasi kepada warga itu tidak hanya dilihat

dalam hubungan antara si pemberi dan pengguna layanan, melainkan warga sendiri

memiliki fungsi dalam membuat layanan untuk mereka sendiri.

f. Personalia

Personalia merupakan faktor kunci bagi suksesnya sebuah proses modernisasi.

Modernisasi administrasi publik hanya akan berhasil apabila potensi sumber daya

manusia dimanfaatkan secara maksimal, atau jika ada kekurangan di bidang ini

memperbaiki sumber daya manusianya (human capital). Dalam proses modernisasi

penting sekali melibatkan karyawan, karena tanpa itu hanya akan dicapai

ketidakpastian dan seringkali sikap penolakan (boikot) yang merintangi pelaksanaan

reformasi. Di sini harus ditentukan sedini mungkin tujuan-tujuan yang jelas untuk

menyadarkan makna modernisasi kepada karyawan dan juga untuk menunjukkan

keuntungan apa saja yang mereka miliki dengan adanya tujuan yang jelas tersebut.

Untuk membentuk manajemen personalia yang sukses, harus diambil beberapa

langkah berbeda. Langkah yang paling utama adalah upaya ofensif dalam

meningkatkan kualifikasi karyawan. Langkah ini berupa pendidikan dan pelatihan

guna meningkatkan pengetahuan di bidang ekonomi perusahaan, manajemen dan

komunikasi. Jadi, perlu dilakukan investasi terarah kepada peningkatan kompetensi

keahlian dan sosial para karyawan. Langkah-langkah ini terutama sekali perlu

dilakukan di negara-negara di mana proses menjadi karyawan dalam kantor publik

tidak berdasarkan kualifikasi dan realibitas karyawan, melainkan melalui nepotisme

atau cara-cara politis.


22/34

Pertanyaan yang sering dilontarkan yakni apakah New Public Management baru

bisa diterapkan apabila ada birokrasi seperti yang dimaksud Weber (birokrasi

Weberian), mungkin bisa dijawab seperti ini: memang birokrasi seperti ini

memudahkan implementasi New Public Management, tapi kita tidak harus bertitik

tolak pada satu prasyarat. Karenaa birokrasi Weberian itu tidak mengenal prinsip

efisiensi dan efektivitas dalam jawatan publik; padahal dua hal ini merupakan tujuan

utama dari New Public Management.

Hal yang penting dalam pendekatan ini adalah penerapan metode-metode dan

instrumen-instrumen kerja yang menciptakan iklim di mana prinsip-prinsip New

Public Management bisa tumbuh subur. Salah satu metode itu adalah teamwork

sebagai ganti dari metode pembagian kerja yang tumpang tindih; organisasi yang

bersifat vertikal (sejajar) sebagai ganti model hirarki; manajemen proyek sebagaiganti prinsip pekerja khusus (Sachbearbeiterprinzip), keahlian yang bersifat umum

sebagai ganti pengetahuan yang hanya menjurus pada satu bidang tertentu;

kerangka acuan sasaran sebagai ganti pengendalian melalui aturan dan hal-hal

yang detail, jaringan pengolahan data (EDV) sebagai ganti pencatatan setiap

aktivitas dan pembayaran upah berdasarkan prestasi kerja sebagai ganti prinsip

penyediaan (Versorgungsprinzip). Prinsip-prinsip manajemen ini di banyak negara

berbenturan dengan bentuk kerja praktis dan terutama sekali dengan undang-

undang kerja dan dengan mentalitas para karyawan dalam jawatan publik yang

menganggap diri mereka memiliki semua keistimewaan sebagai pegawai negeri.

g. Teknik informasi

Prinsip-prinsip manajemen yang telah diuraikan di atas beserta seluruh bentuk

pengendalian membutuhkan suatu sistem informasi yang sempurna. Penggabungan

informasi dan komunikasi yang cepat, pemadatan data untuk pengendalian dan

kemungkinan mengakses kumpulan data guna memenuhi keinginan pelanggan.

Semua itu membutuhkan jaringan alat pengolahan data sehingga pekerjaan bisa

dilakukan dengan cepat, dan, terutama sekali bisa dipercaya.

Tanpa teknik informasi dan komunikasi yang menggunakan jaringan struktur

klien/server, unit-unit yang bekerja secara desentral tidak bisa dikendalikan, dan

tidak mungkin pula membuat pengolahan data klien yang memuaskan. Hanya


23/34

dengan teknologi seperti ini varian one-stop-shop5 dalam berhubungan dengan klien

(masyarakat) bisa terjamin. Karena bentuk ini memastikan karyawan bisa

menggunakan pengetahuan administrasinya, dan melalui buku-buku panduan

organisasi digital dimungkinkan melakuan layanan jasa di bidang administrasi tanpa

harus tergantung pada waktu dan tempat.

h. Manajemen kualitas

Setiap produk termasuk pekerjaan yang mengiringi produk tersebut memiliki

sejumlah ciri yang bisa dibedakan. Pada awalnya kualitas adalah sekumpulan

karakter sebuah barang atau jasa yang menunjukkan tingkat keterpakaiannya

(pendekatan kualitas yang berorientasi pada produk).

Tapi kemudian dipastikan bahwa ada produk yang menunjukkan semua karakter

yang direncanakan, namun tidak diminati pembeli. Jadi, ternyata, masalahnya bukan

terletak pada karakter barang, melainkan bagaimana pelanggan menilai kualitas

produk tersebut. Kriteria-kriteria berikut sangat menentukan penilaian (subyektif)

pelanggan:

Produk harus sesuai dengan tuntutan dan tujuan penggunaan yang direncanakan.

Di samping itu kualitasnya harus sangat tinggi sehingga ia menjadi pertimbangan si

pelanggan dalam memutuskan untuk membeli produk tersebut atau tidak. (penilaian

kualitas secara selektif).

Harga dan kapasitas produk harus tidak jauh berbeda dari produk yang dijadikan

perbandingan oleh pelanggan (penilaian kualitas secara relatif).

Makin dekat produk yang ditawarkan dengan tuntutan-tuntutan ini makin besar pula

kemungkinan munculnya permintaan pelanggan akan produk tersebut (pendekatan

kualitas yang berorientasi pada pelanggan). Sayangnya tuntutan pelanggan akan

kualitas produk jarang sekali ditentukan secara jelas. Ini berarti pihak penawar

produk harus mengenali harapan-harapan pelanggan yang sering tak dinyatakan

tersebut dengan cara mengambil tindakan yang sesuai, dan kemudian menarik

kesimpulan yang benar serta membuat pengamatan secara terus menerus.

Pendekatan kualitas yang ketiga (pendekatan kualitas yang berorientasi pada nilai)

tampaknya penting bagi administrasi publik, khususnya pada kasus-kasus di mana

ia tidak harus bersaing dengan pihak swasta dan bisa menawarkan layanan yang

karena alasan politik tidak dipungut biaya (contohnya pengendalian lalu lintas,


24/34

sekolah). Di sini adminsitrasi publik tidak bisa semata-mata mengikuti cara pandang

pelanggan. Karena pelayanan yang seperti ini harus melewati proses saringan

dalam produksinya, yakni menyangkut biaya pengadaan dan sasaran yang hendak

dicapai pemerintah (outcome). Dalam New Public Management, persaingan dan

perbandingan layanan berfungsi sebagai asas dasar peningkatan nilai.

Sejalan dengan sejarah, filosofi dan organisasi kebijakan perusahaan yang

diarahkan pada kepuasan klien secara optimal telah pula berubah. Perkembangan

perubahan organisasi yang berlangsung dalam tiga tahap ini bisa dilukiskan sebagai

berikut:

Konsep manajemen mutu lama menekankan pada pengawasan akhir dari produk

yang dihasilkan. Pengujian dilakukan oleh bagian tersendiri, yakni bagian

pengawasan mutu. Apabila terjadi penyimpangan mutu, hal ini diatasi dengansegera (menyortir produk yang tidak sempurna, menambah yang kurang), atau

dilayani kemudian, yakni pada pelayanan purnajual (layanan garansi). Sebenarnya

produk-produk perusahaan Jepanglah yang telah menyebabkan terjadinya

perubahan orientasi pada pengamatan mutu yang berorientasi pada proses.

Tujuannya adalah untuk mengganti proses pengujian yang banyak memakan biaya

dengan realisasi level kualitas yang dikehendaki selama proses produksi layanan.

Agenda di balik ini adalah bahwa setiap karyawan punya andil dalam menentukan

kualitas dan karenanya ikut memikul tanggung jawab. Konsep-konsep terbaru juga

mempertimbangkan seluruh sistem dan dengan demikian seluruh potensi sebuah

organisasi. Dimensi potensi ini mencakup syarat-syarat layanan menyangkut

barang, personil dan organisasi dari seorang penawar. Selain itu hasil kerja dari

pihak lain juga ikut dipertimbangkan. Faktor lain yang ikut pula diperhatikan adalah

meningkatnya pernyataan-pernyataan tentang dampak kerja administrasi (efektifitas,

outcome).

Jadi fokusnya telah mengalami perubahan, bukan lagi pada upaya menghilangkan

kesalahan melainkan menghindari kesalahan. Dalam literatur, fenomena ini dibahas

dengan tajuk quality managementatau total quality management.

Manajemen mutu berarti: administrasi melakukan segala sesuatunya dalam rangka

mengorganisasikan proses-proses produksi, standar dan sumber daya bersama

para staf manajemen dan karyawannya. Tujuan pengorganisasian ini adalah agar


25/34

administrasi merespon kebutuhan-kebutuhan warga/klien yang masih legitim selama

proses produksi kerja/layanan. Perkembangan ini belum tertanam dalam pikiran

para karyawan. Tampaknya kualitas masih saja diputuskan pada produk, bukan

pada kebutuhan pelanggan.

- Kriteria dan standar untuk pengukuran kualitas:

Kriteria apa saja yang diperlukan untuk mengukur kualitas dalam administrasi publik,

dan standar apa saja yang harus dicapai melalui kriteria tersebut?

Kriteria: Tidak kehilangan waktu

Standar: waktu tunggu maksimal

Pemberitahuan antara dalam x hari

Waktu tunggu maksimal di telepon

Lama proses maksimal dalam hari

Kriteria: Reliabilitas layanan

Standar: Kuota kesalahan yang boleh muncul x %

Pencapaian andil x % dari kelompok sasaran

Kriteria: Ketepatan informasi

Standar: Instruksi di atas kertas

Tawaran konsultasi, hearing

Kriteria: Kemungkinan memilih

Standar: pilihan antara komunikasi personal, per telepon dan tertulis

Sistem penerangan teknis

Tawaran bantuan pada saat pemohonan

Kriteria: Lingkungan yang positif

Standar: Ruang tunggu dan tempat duduk untuk x %

Jarak yang maksimal dari lalu lintas umum

Tempat parkir untuk setiap pengunjung dari luar

Jarak maksimal (antara tempat tinggal warga dengan kantor terdekat)

Kriteria: Karyawan yang ramah, suka membantu

Standar: Setidaknya pernah ditatar cara-cara berinteraksi dengan warga

Saling membantu jika dibutuhkan

Menyapa klien dengan nama


26/34

Kriteria: Kenyamanan pelayanan

Standar: Waktu buka

Bersedia menelpon kembali

Tawaran konsultasi

Kriteria: Membuat layanan yang kompeten

Standar: Memiliki karyawan yang cukup

Punya akses ke atasan

Tawaran pelatihan (pendidikan lanjutan) dan manfaatnya

Meminta alasan untuk keputusan yang diambil

4. Pengaktifan struktur baru

Reformasi administrasi tidak berhenti pada upaya perubahan struktur atau

penciptaaan struktur baru. Struktur yang telah diubah atau struktur baru yang telah

diciptakan itu harus diaktifkan, dan untuk itu harus ditemukan motor penggeraknya

yang memotivasi karyawan untuk membuktikan produktivitas kerja dan kemampuan

inovasi mereka dan untuk bertugas di administrasi publik. Penerapan instrumen-

instrumen ekonomi perusahaan dalam administrasi publik tidak cukup untuk

menjamin efisiensi dan efektifitas yang lebih tinggi. Tekanan untuk menciptakan

efisiensi hanya bisa muncul bila sistem persaingan yang diterapkan berjalan dengan

baik. Persaingan ini menghasilkan kemungkinan perbandingan antara yang

bertanggung jawab pada produk dan anggaran yang dampaknya adalah tekanan

kepada pihak penawar layanan untuk selalu mengoptimalkan kerjanya.

Seringkali masalah yang timbul pada implementasi persaingan di bidang

administrasi publik adalah tidak adanya pasar bagi produk yang mereka tawarkan;

terlebih administrasi publik seringkali memonopoli layanan. Ditambah lagi

keberadaan administrasi tidak terancam secara langsung walaupun ada pasar

untuk produk-produknya, kecuali jika politisi yang berkuasa cukup radikal menarik

administrasi publiknya sendiri dari pasar jika ia tidak bertahan di sana. Dengan

menerapkan model-model persaingan, diharapkan tercipta kondisi yang sedikit

banyak memiliki karakter kompetisi, misalnya melalui perbandingan intra-

administratif menyangkut kinerja dan perbandingan dengan perusahaan swasta.


27/34

a. Penerapan asas persaingan

i. Benchmarking

Benchmarking muncul pertama kali dalam ekonomi industri. Gagasan yang

mendasarinya adalah memiliki standar untuk kualitas hasil kerja sendiri.

Yang menjadi alat ukur adalah biaya dan kinerja perusahaan atau divisi

lain dengan aktivitas serupa. Di samping informasi tentang kualitas

pekerjaan sendiri, perbandingan kinerja juga memberikan peluang untuk

belajar. Dalam melakukan perbandingan ini penting sekali melakukan

analisa terhadap aktivitas penawar yang lain. Apa yang berbeda pada

produk mereka? Apa yang dapat kita pelajari dari hal itu?

Instrumen benchmarking sudah diterapkan sejak bertahun-tahun dalam

perusahaan swasta. Karena itu wajarlah kalau muncul pertanyaan apakah

instrumen ini bisa digunakan juga dalam administrasi publik. Pertanyaan ini

perlu disambut karena banyak layanan sama yang dihasilkan administrasi.

Bahkan pelaksanaan benchmarking dalam administrasi publik ada

keuntungannya karena di satu sisi tidak ada tekanan untuk bersaing dan

karenanya pemerintah daerah sampai tingkat terkecilnya (kelurahan) bisa

menginformasikan jauh lebih terbuka tentang metode produksi dan biaya

mereka. Tapi di sisi lain, tidak adanya kalkulasi biaya di banyak

administrasi membuat lebih sulit mendapatkan data-data yang benar-benar

komparatif. Pada prinsipnya ada tiga langkah yang harus ditempuh untuk

melakukan benchmarking:

1. Definisi layanan dan biaya yang hendak diperbandingkan

2. Pencatatan data-data yang diperbandingkan

3. Perbandingan hasil-hasil dan interpretasinya

Kesulitan pertama muncul di saat mendefinisikan layanan dan biaya yang

hendak diperbandingkan. Tidak setiap administrasi (pemda/pemkot)

menawarkan layanan yang sama meskipun nama produk atau layanannya

sama. Pada layanan pembersihan jalan misalnya, kinerja yang hendak

diperbandingkan harus dibatasi dengan pasti. Di sini misalnya perlu diuji

apakah layanan pembersihan juga mencakup pemeliharaan elemen-elemen

dekorasi seperti pohon-pohon dan semak-semak, atau apakah

pengosongan tong sampah termasuk di dalamnya atau tidak. Selain itu,


28/34

indikator-indikator untuk kondisi umum yang penting harus ikut diperhatikan

juga. Pembersihan jalan sepanjang satu kilometer di sebuah kampung yang

terletak di gunung tidak sama dengan pembersihan jalan di kampung di

daerah datar.

Biaya pencatatan data-data untuk perbandingan tergantung pada

manajemen administrasi. Apabila administrasi sebelumnya sudah pernah

bekerja dengan elemen-elemen kalkulasi biaya, maka keterangan yang

diperlukan umumnya sudah ada. Administrasi yang sebelumnya tidak

melakukan itu akan membutuhkan biaya tambahan untuk mencari data-

data tersebut. Ketika melakukan perbandingan hasil bagian terpenting

dalam benchmarking bisa dibandingkan nomor indeks. Untuk layanan

pembersihan jalan misalnya, indeksnya adalah biaya total pembersihan

jalan per kilometer atau biaya total per kilometer dalam seluruh jaringan

jalan. Hasilnya kemudian bisa dijadikan patokan untuk memposisikan desa

kita dalam perbandingan dengan desa lain.

Akan tetapi, perbandingan kinerja bukan bertujuan untuk membuat

semacam daftar ranking. Yang lebih penting adalah belajar bagaimana

desa lain membuat layanan serupa yang dapat diproduksi dengan biaya

yang lebih rendah. Menurut berbagai pengalaman, hasil-hasil

benchmarking harus didiskusikan secara intensif agar kondisi umum

(topografi, tuntutan akan mutu, alat-alat mesin yang ada) bisa

dinterpretasikan dengan benar. Perbandingan kinerja antara berbagai

administrasi merupakan instrumen yang ideal untuk mengoptimalkan

dampak dari aktivitas pemerintah.

ii. Persaingan dengan pihak swasta

Ilmu ekonomi terus membuktikan bahwa persaingan mendorong

peningkatan kinerja, tapi tidak ada bukti yang menyebutkan bahwa industri

swasta lebih produktif dari administrasi publik. Namun, banyak politisi

berasumsi bahwa kinerja industri swasta lebih unggul. Lalu seringkali

mereka menganggap privatisasi sebagai cara yang teruji khasiatnya dalam

rangka mengatasi masalah dalam administrasi publik. Tapi asumsi ini tidak

tepat apabila monopoli pemerintah selama ini diubah menjadi monopoli


29/34

swasta. Karena itu istilah privatisasi tidak tepat digunakan di sini.

Sebenarnya yang harus dibicarakan adalah menciptakan persaingan

(pihak pemerintah membuat tender umum untuk suatu layanan, misalnya

penyediaan air bersih). Apabila persaingan seperti ini diciptakan, maka

tidak penting lagi apakah administrasi menjadi bagian dari persaingan atau

tidak, selama tidak ada subsidi untuk mengaktifkan persaingan tersebut.

Untuk menjawab pertanyaan apakah perusahaan swasta bisa

menawarkan jasa yang lebih murah, bisa digunakan metode tender untuk

aktivitas administrasi publik. Tujuannya adalah untuk mencari penawar

yang kompeten yang bisa menghasilkan layanan jasa yang selama ini

dikerjakan administrasi pemerintah dalam bentuk dan waktu yang

diinginkan, dengan biaya serendah mungkin. Mitra seperti ini juga bisaberasal dari dalam organisasi pemerintah sendiri, artinya dari satu unit

organisasi (divisi). Jadi, masalah yang dijawab di sini adalah masalah

make or buy.

Pemberi jasa publik tidak perlu khawatir terhadap persaingan seperti ini. Di

Inggris misalnya, metode tender umum untuk sebagian besar layanan

publik merupakan suatu kewajiban yang diatur UU. Di sana 80% dari

semua tender dimenangi oleh penawar dari pemerintah.

Apabila tender ini berakhir dengan pemberian order kepada pemberi jasa

dari luar, maka ini disebut contracting out. Pemberian tender ini dilakukan

dalam bentuk perjanjian antara pihak pemerintah dan perusahaan jasa

yang di dalamnya mencantumkan kerja yang hendak dicapai dengan

ukuran kerja yang jelas. Pihak penawar secara langsung menyuplainya

kepada klien (warga). Namun, tanggung jawab secara keseluruhan dan

pengawasan mutu tetap berada di tangan administrasi publik atau

pemerintah. Dengan dikerjakannya order oleh pihak swasta, berarti beban

pemerintah berkurang, tapi di lain pihak muncul pekerjaan tambahan,

yakni dalam hal mengendalikan layanan tersebut secara keseluruhan.

Bentuk lain dari praktek pemberian pelayanan kepada publik bisa terlihat

sebagai berikut: administrasi publik atau pemerintah tetap menjadi pihak


30/34

yang memberikan layanan, tetapi beberapa bagian dari pekerjaan untuk

layanan yang akan ditawarkan (misalnya penyedian air bersih) ditangani

pihak swasta (tanggung jawab untuk perlegkapan); atau melibatkan pihak

swasta dalam pengadaan modal dan tempat produksi (Public Private

Partnership).

Meskipun pelibatan pihak swasta yang berarti terciptanya persaingan

ada risikonya, tapi pengalaman-pengalaman internasional menunjukkan

bahwa perluasan persaingan secara wajar melalui tender terbuka sebagai

instrumen pengendalian mungkin menjadi langkah terpenting dalam

rangka meningkatkan orientasi pada warga dan penghematan anggaran.

5. Realisasi tindakan dan implementasi

New Public Management tidak memiliki teori yang menyeluruh dan umumnya

didasari pada pengalaman-pengalaman empirik hasil eksperimen yang bertujuan

membuat administrasi publik menjadi lebih baik dan lebih efisien. Tujuan ini bukan

ditunjang pada keyakinan bahwa pemerintah (administrasi publik) akan bekerja lebih

baik dan lebih cepat, tetapi karena kekurangan dana: jadi bekerja secara efisien dan

lebih baik adalah keniscayaan bagi administrasi publik.

Tidak ada buku pedoman untuk penerapan New Public Management yang menjamin

kesuksesan jika ia direalisasikan secara konsisten. Berhasil atau tidaknya New

Public Management akan sangat tergantung pada kehendak politik dari semua yang

terlibat. Itu syarat pertama. Jika syarat ini terpenuhi, harus dibuat analisa khusus

terhadap situasi, dan dalam analisa inilah ditaksir kelebihan dan kekurangan serta

risiko-risiko yang mungkin timbul di saat dilakukan perombakan ke arah

administrasi publik yang modern, atau risiko-risiko yang memang sudah ada.

Ini merupakan situasi klasik yang menjadi titik tolak untuk mengembangkan strategi.

Tanpa strategi seperti ini, implementasi biasanya tidak akan berhasil, dan akan

mandek di tengah jalan. Lalu, hasilnya pun akan lebih buruk dari kondisi yang

pernah ada sebelumnya.

Di lain pihak, ketidakpuasan warga terhadap efisiensi administrasi atau

penyelenggaraan pemerintahan dan tuntutan dari pihak donatur internasional serta


31/34

mitra memaksa penyelenggara pemerintah mengkaji tema Good Governance ke

satu arah yang mendorong terciptanya peningkatan dan perbaikan kinerja yang

pada gilirannya menghalangi terjadinya penyalahgunaan dana dan mengakhiri

pemborosan dana. Dengan penerapan New Public Management, praktek-praktek

seperti korupsi dan nepotisme pasti bisa ditemukan dan dihentikan sejak dini. Pada

saat yang sama, melalui pembatasan tanggung jawab yang jelas, mereka yang

melakukan kesalahan bisa diminta pertanggungjawabannya. Dengan demikian, New

Public Management sangat perlu diterapkan meski itu menuntut pekerjaan yang

tak ringan.

Daftar bacaan

Aberbach, Joel y Rockman, Bert (1999) Reinventar el Gobierno:Problemas y

Perspectivas En: Gestin y Anlisis de Politicas Pblicas, No.15, INAP,

Madrid Mayo/Agosto

Allen, R. (1999) New Public Management: Pitfalls for Centrals and Eastern

Europe. Public Management Forum 1(4).

Aucoin, Peter (1996). Operational Agencies: From Half-Hearted Efforts to Full-

Fledged Government Reform. Choices: Institute for Research on Public Policy,

2(4).

Batley, R. 1999. The Pole of Government in Adjusting Economies:

An Overview of Findings, International Development Department,

University of Birmingham, Birmingham, Alabama.

Boston, J. 2000. The Challenge of Evaluating Systemic Change:

The Case of Public Management Reform. Paper prepared for the

IPMN Conference Learning from Experiences with New Public

Management, Macquarie Graduate School of Management, March

4-6, Sydney.

Castaneda, T. 1997. Health Sector Reforms in Chile:

Deconcentration of Hospital Services and Decentralization of

Primary Health Care. Paper prepared for HDD, World Bank.


32/34

CLAD (1998) Una Nueva gestin pblica para Amrica Latina,

Caracas: CLAD

Dunleavy, P., and C. Hood 1994. From Old Public Administration to

New Public Management. Public Money and Management (July

Sept.): 9-16.

Echebarria, Koldo (1994) La administracin pblica en la era del management

En: Barcelona Management Review. Barcelona Vol.1

(2000) Reivindicacin de la reforma administrative: significado y modelos

conceptuales. En: Revista de CLAD Reforma y democracia. Cracas No. 18.

Flynn, N. and S. Pickard. 1996. Markets and Networks: Contracting

In Communitz Health Services. Buckingham, DK: Open University Press.

Harding, A. and A. Preker, eds. 1999. Innovations in Health Service

Delivery: Corporatization in the Hospital Sector. New York: Oxford

University Press.

Hood, C. 1991. A Public Management for All Seasons? Public

Administration, 69 (Spring): 3-19.

James, O. and N. Manning. 1996. Public Management Reform: A

Global Perspecitve. Politics 16(3): 143-149.

Kelly, J. and J. Wanna. 2000. Are Wildavskys Guardians and

Spenders Still Relevant? NPM and Budgetarz Politics. In: L. Jones,

J. Guthrie and P. Steane, eds., Learning from International Public

Management Reform. London: Elsevier-Oxford Press.

Laufer, Romain y Alain Burlaud (1989).Direccin pblica : gestin y legitimidad.

Madrid: Instituto Nacional de Administracin Pblica.

Kernaghan, K. 2000. The Post-Buereaucratic Organization and Public Service

Values. International Review of Administrative Sciences 66(1): 91-104.

Manning,N., R. Mukherjee, et al. 2000. Public Officials and Their Institutional

Environment: An Analytical Model for Assessing the Impact of Institutional Change

On Public Sector Performance. Policy Research Working Paper No. 2427. World

Bank, Washington, D.C.


33/34

Miller, P. 1996. Dilemmas of Accountability: The Limits of Accounting. In P.Hirst

And S.Khilnani, Eds., Reinventing Democracy. Oxford: Blackwell.

Minogue, M. 1998. Changing the State: Concepts and Practice in the Reform of the

Public Sector. In C.Polidano, M.Minogue and D.Hulme, eds., Beyond the New

Public Management: Changing Ideas and Practices in Governance. Cheltenham,

UK: Edward Elgar.

Mintzberg, Henry (1996) Managing Government, Governing Management.

In: Havard Business Review. Boston.

Peters, B. G. 1998. Governance without Government: Rethinking Public

Adminstration. Journal of Public Administration Research and Theory, 8(2):

223-243.

Peters, B.G. 1996. The Future of Governing: four Emerging Models.

Lawrence, KS: University of Kansas Press.

Peters, B.G. and D. Savoie. 1994. Civil Service Reform: Misdiagnosing the Patient.

Public Administration Review, 54(5).

Polidano, C. 1999. The New Public Management in Developing Countries. Institute

For Development Policy and Mangagment, University of Manchester, Manchester.

Pollitt, C. 1993. Managerialism and the Public Services. Oxford: Blackwell.

Pollitt, C., J. Birchall, et all. 1998. Decentralising Public Service Management.

Hampshire, UK: MacMillan.

Romzek, B.S. 2000. Dynamics of Public Sector Accountability in an era of Reform.

International Review of Administrative Sceinces, 66 (1): 21-44.

Schick, A. 1996. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a

Time of Change. Wellington, New Zealand: State Services Commission.

Schwartz, Herman (1994) Public Choices Theory and Public Choices. BureaucratsAnd State Reorganisation in Australia, Denmark, New Zealand and Sweden in the

1980s. In: Administration and Society, Newbury Park. Vol. 26, No.1.

Scott, Graham and Taylor, Irene. 2000. Autonomous Public Organisations in

Thailand. Victoria Link mimeo. Wellington, New Zealand.


34/34

1 CLADs DOCUMENT: A New Puclic Management for Latin America, (1998), LatinAmerican Centre for Development Administration:http://unpan1.un.org/introdoc/groups/public/document/clad/unpan000163.pdf

2 Studi komparatif tentang penerapan New Public Management: Norman Flynn dan FranzStrehl (1996), Public Sector Management in Europe, Prentice Hall, London; Kettl, Donald(1998), A revulacao global: reforma da administracao do sector pblico, dalam: Reformado Estado Administracao Pblica Gerencial, Fundacao Getlio Vargas, Rio de Janeiro;Allen R. (1999) New Public Management: Pitfalls for Central ans Eastern Europe.Public Management Forum 1 (4); Batley, R. (1999) The Role of Government in AdjustingEconomies: An Overview of Findings. International Development Department, Universityof Birmingham, Birmingham, Alabama;3 Lihat juga bab tentang prasyarat untuk implementasi New Public Management dantuntutan birokrasi anjuran Weber.4 Tendensi konsentrasi atas wewenang dasar ini dilukiskan sebagai penciptaan Lean State5One-Stop-Shop: sarana administrasi yang bertujuan untuk melayani secara menyeluruhwarga yang hendak menyelesaikan urusan administrasi dengan satu karyawan dan di satu

kantor. Ini artinya, orang yang bersangkutan tidak perlu lagi pergi ke kantor yang berbeda-beda untuk menyelesaikan urusannya, misalnya untuk izin kendaraan bermotor,pembayaran biaya tertentu dan tuntutan akan layanan jasa sosial. Semuanya diurus di satutempat (kantor) oleh seorang karyawan.

1154408804 new public management

Documents