Hakikat Pembukaan Dalam

UUD 1945

Ni'matul Huda

Abstract

The spirit of the 1945 constitution preamble is the fundamental principle of Indonesia.Whether ornot the 1945 Constitution is changed, it relates to a political matter, so thataprohibition to change the preamble shoeldbe included In the constitution.

Kesepakatan MPR Tahun 1999

Dalam Sidang Tahunan MajelisPennusyawaratan Rakyat tahun 1999 disepakatiuntuk tidak mengubah Pembukaan UUD 1945karena ha! itu dipandang sudah final.Kesepakatan untuk tidak mengubah PembukaanUUD 1945 dulu pemah dllakukan oleh MajelisPeimusyawaratan Rakyat Sementara (MPRS).Penegasan tersebut ditegaskan dalamKetetapan MPRS No. XX/MPRS/1966. Dalamiampiran Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966tentang Memorandum DPR-GR MengenalSumber Tertib Hukum Rl dan Tata Urutan

Peraturan Perundang-undangan Rl, Bagian I, No.3 sub 0., dinyatakan bahwa:

"Pembukaan UUD 1945 sebagaiPemyataan Kemerdekaan yang terperinciyang mengandung cita-cita luhur dariProidamasi 17 Agustus 1945 dan yangmemuat Pancasila sebagai DasarNegaramerupakan satu rangkaian denganProklamasi 17 Agustus 1945 dan olehkarena itu tidak dapat dirubah olehsiapapun juga, termasuk MPR hasilPemilu, yang berdasarkan Pasal 3 danPasal 37 UUD berwenang menetapkan

dan merubah UUD karena merubah isi

Pembukaan berarti pembubaran Negara.Dalam kedudukannya yang demikian tadiPembukaan UUD 1945merupakan dasardansumberhukum daribatangtubuhnya."

Pemyataan tersebut kemudianditegaskan kembali dalam Ketetapan MPR No.lll/MPR/1983 jo Ketetapan MPR No. Ill/MPR/1988 (kedua Ketetapan MPR tersebutrumusannya sama). Adapun pandangan ataudasar pikiran yang melatar belakangi iaiahkarena Pembukaan UUD 1945:

mengandung cita-cita luhur ProklamasiKemerdekaan 1945;memuatPancasilasebagai Dasar Negara;merupakan satu kesatuan denganProklamasi Kemerdekaan 17 Agustus1945;merubah isi Pembukaan UUD 1945 berarti

membubarkan Negara ProklamasiKemerdekaan Republik Indonesia.Penegasan ini ada kemiripannya dengan

pendapat Notonagoro pada Seminar Pancasilatahun 1955 yang mengatakan, Pembukaan UUD

d.

12 JURNAL HUKUM. NO. 28 VOL. 12JANUARI2005:12-25

Ni'matuI Huda. Hakikat Pembukaan Dalam UUD 1945

1945 itu merupakan pokok kaidah fundamentalNegara Republlk Indonesia dan mempunyaikedudukan tetap terlekat kepada keiangsunganNegara Republlk Indonesia atas ProklamasiKemerdekaan tanggal 17 Agustus 1945. Olehkarena itu, tidak dapai diubah denganjalanhukum.^

Menurut M. Tolctiah Mansoer,^ merubahPancasila berarti mengubah Negara RepublikPancasiia dan melenyapkan Pancasila berartimembubarkan Negara Republik Pancasilayang dilahirkan berdasarkan Proklamasi 17Agustus 1945. Berdasarkan Ketetapan MPRSNo. XX/MPRS/1966 tersebut PembukaanUUD 1945 pada hakikatnya adalah bagianyang paling essensiil UUD 1945.

Timbul pertanyaan, sampai seberapajauhkah kekuatan tiukum pendapat MPRtersebut? Dalam UUD 1945, baik dalambatang tubuh maupun dalam penjelasannyatidak dijumpai ketentuan yang melarangdiubahnya Pembukaan UUD. Hukum TataNegara dan Hukum Konstitusi Indonesia tidakmemberikan jawaban terhadap masalahtersebut. Sekallpun demikian, untukmenjawab pertanyaan serta meninjaumasalah tidak dapat diubahnya PembukaanUUD 1945 ditinjau dari landasan hukum, adabeberapa hal yang dapat dipergunakansebagai bahan pembahasan, yakni:1. tentang tata urutan peraturan perundang-

undangan di negara Republik Indonesia;2. tentang kedudukan ketentuan yang

berbunyi, bahwa "UUD 1945 terdiri dariPembukaan dan Batang Tubuh";

3. tentang kedudukan Ketetapan MPRS yang

berisi ketentuan yang berbunyi"Pembukaan UUD 1945 tidak dapatdiubah oleh siapapun, termasuk MPRhasil pemiiu".Pertama, Ketetapan MPR sebagai satu

bentuk peraturan perundang-undangan tidakdiatur secara jelas dalam Undang-UndangDasar. Ketetapan MPR/S lahir di tahun 1960andan terus berjalan hingga munculnyakesepakatan MPR untuk menghapuskansumtier hukum Ketatapan MPR melaluiKetetapan MPR No. 1/MPR/2003 tentangPeninjauan Terhadap Materi dan Status'Hukum Ketetapan MPRS dan Ketetapan MPRRl Tahun 1960 Sampai Dengan Tahun 2002.

Memang UUD 1945 tidak menyebutsumber hukum tersebut tetapi karenaKetetapan MPR/S sudah berjalan dalampraktek ketatanegaraan sehingga telahmenjadi konvensi. Mengenai bentuk peraturanyang bernama UUD dengan jelas disebutdalam Pasal 3 UUD 1945. Sedangkan sumberhukum Ketetapan MPR diambil dari penafsiranterhadap bunyi Pasal 3 UUD 1945, bahwaMPR menetapkan Garis-garis Besar HaluanNegara (GBHN).

Seperti diketahui, pada asasnya UUDhanya ditetapkan satu kali, kecuali apabila adaalasan-alasan yang kuat. Apabila undang-undang dasar atau konstitusi telah ditetapkan,maka dia berkedudukan sebagai fundamental/aiv dalam negara. Ini berarti, bahwa peraturanperundang-undangan yang lain harus sesuaidan tidak bertentangan dengan undang-undang dasar. Oleh karena itu adalah tepatditempatkannya Ketetapan MPR di bawah UUD,

' Soejadi, Pancasila SebagaiSumberTertib Hukum Indonesia, Lukman Offset, Yogyakarta, 1999, him. 106.2Moh. Tolchah Mansoer, Teks Resmi Dan Beberapa Seal Tentang UUD 1945, (Alumni, Bandung,

1983), him. 80.

13

sebagaimana diatur dalam Ketetapan MPRS No.XX/MPRS/1966 yang kemudian telah dicabutoleh Ketetapan MPR No. lll/MPR/2000tentangSumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan

Perundang-undangan.^ Akan tetapi belakanganeksistensi sumber hukum Ketetapan MPRbanyak dipertanyakan karena berubahnyasusunan dan kedudukan MPR dalam Pasal 1ayat (2) UUD 1945, dan tidak jarang dalampraktek muatan materi Ketetapan MPRbertentangan dengan UUD 1945 ataubertindak seolah-clah sejajar dengan UUD itusendiri."'

Salah satu hasll Sidang Tahunan MPR2002 yang relevan dengan masalah KetetapanMPR tersebut adalah diubahnya bunyi AturanTambahan UUD 1945. Dalam Pasal Iditegaskan"MPR ditugasi untuk melakukan penlnjauanterhadap materi dan status hukum KetetapanMPRS dan Ketetapan MPR untuk diambilputusan pada Sidang MPR 2003"; Dalam SidangTahunan MPR Tahun 2003 telah dikeluarkan

Ketetapan MPR No. l/MPR/2003 tenlangPenlnjauan Terhadap Materi dan Status HukumKetetapan MPRS dan Ketetapan MPR Rl Tahun1960Sampai Dengan Tahun 2002, yang hasilnyadikelompokkan sebagai berikut:(1) Yang dicabut dan dinyatakan tidak berlaku;(2) Yang dinyatakan tetap berlaku dengan

ketentuan maslng-masing sebagaiberikut;

a. Ketetapan MPRS No. XXV/MPRS/1966tentang Pembubaran Partai KomunisIndonesia, Pernyataan SebagaiOrganisasi Terlarang di Seluruh

Wilayah Negara Rl Bagi Partai KomunisIndonesia dan Larangan SetlapKegiatan Untuk Menyebarkan atauMengembangkan Faham atau AjaranKomunis/Marxisme-Leninisme,dinyatakan tetap berlaku denganketentuan seluruh ketentuan dalam

Ketetapan MPRS No. XXV/MPRS/1966ini, kedepan diberlakukan denganberkeadilan dan menghormati hukum,prinsip demokrasi dan hak asasimanusia.

b. Ketetapan MPR No. XVI/MPR/1998tentang Politik Ekonomi DalamRangka Demokrasi Ekonomi,dinyatakan tetap berlaku denganketentuan Pemerintah berkewajibanmendorong keberpihakan politikekonomi yang lebih memberikankesempatan dukungan danpengembangan ekonomi, usaha keciimenengah, dan koperasi sebagai pilarekonomi dalam membangkitkanterlaksananya pembangunan nasionaldalam rangka demokrasi ekonomisesuai hakikat Pasal 33 UUD NegaraRepublik Indonesia Tahun 1945.

0. Ketetapan MPR No. V/MPR/1999tentang Penentuan Pendapat diTimor Timur, tetap berlaku sampaidengan terlaksananya ketentuandalam Pasal 5 dan Pasal 6 KetetapanMPR No. V/MPR/1999.

(3) Yang tetap berlaku sampai denganterbentuknya pemerintahan hasll Pemilu

2Sumber Hukum dan Tata Urutan Peraturan Perundang-undangan sekarang mengacu pada UU No. 10Tahun 2004tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

*Ketetapan MPR sudah hilang dari tata urutan peraturan perundang-undangan melalul UU No. 10Tahun2004.

14 JURNAL HUKUM. NO. 28 VOL. 12 JANUARI2005:12 - 25

Ni'matui Huda. Hakikat Pembukaan Dafam UUD 1945

tahun 2004.

(4) Yang tetap berlaku sampai denganterbentuknya undang-undang.

(5) Ketetapan MPR tentang Peraturan TataTertib MPR yang masih berlaku sampaidengan ditetapkannya Peraturan tataTertib yang baru oleh MPR has!! Pemilutahun 2004.

(6) Yang tidak perlu dilakukan tindakan hukumlebih lanjut, baik karena bersifat einmalig(final), telah dicabut, maupun telah selesaidilaksanakan.

Kedua, mengenai kedudukan ketentuanyang berbunyi: "UUD 1945 terdiri dariPembukaan dan batang tubuhnya." Apabilakita peiajari sejarah pembentukan UUD 1945,kita akan menemukan kenyataan bahwaPembukaan UUD 1945 berasal dari PiagamJakarta yang disusun dan dirumuskan olehPanitia Sembilan. Piagam Jakarta ini mempunyaikedudukan yang kuat, karena disusun dandirumuskan oleh tokoh-tokoh pergerakankebangsaan yang mewakili golongan-golonganyang terdapat dalam masyarakat. Apa yangtercantum dalam Piagam Jakarta merupakangentlement agreement - istilah yangdipergunakan oleh Dr. Soekiman - dari wakil-wakll bangsa Indonesia. RancanganPembukaan tersebut disusun dan dirumuskanmendahului penyusunan Rancangan UUD.

Oleh karena itu ketentuan dalamKetetapan MPRS No. XX/MPRS/1966 yangmenegaskan bahwa Undang-Undang Dasar1945 terdiri dari pembukaan dan batangtubuhnya telah menimbulkan dua masalah,yaitu:1. tentang kedudukan Ketetapan MPRS Itu

sendirl, dan

2. dinyatakannya Pembukaan sebagaibagian dari UUD 1945.Di atas sudah dikemukakan bahwa

Ketetapan MPR adalah bentuk peraturanperundang-undangan yang kedudukan danderajatnya berada di bawah UUD. Oleh karenaitu menjadi pertanyaan, apakah KetetapanMPRS yang berisi ketentuan seperti diuraikandi atas masih dapat dipertahankan?

Menurut Sri Soemantri,® MPRS melaluiketetapannya tidak berwenang untuk berbuatdemikian. Dengan dinyatakannya "Pembukaansebagai bagiah dari UUD 1945" MPRS telahmenetapkan Pembukaan setingkat dengan UUD,.yang dinamakan batang tubuh. Hal inimempunyai konsekuensi bahwa Pembukaanjuga akan termasuk dalam wewenang MPRsebagaimana diatur dalam Pasal 37 UUD1945, yakni dapat diubah oleh MPR.

Ketiga, masalah "tidak dapat diubahnyaPembukaan UUD 1945 oleh siapapuntermasuk MPR hasil pemilu". Dapatkahdibenarkan MPRS membuat ketetapan sepertiitu? Ditinjau dari sudut hukum, setiapKetetapan MPRS atau Ketetapan MPRapapun isinya selalu dapat diubah ataudinyatakan tidak berlaku oleh KetetapanMPRyang lain. Hal ini dikarenakan Ketetapan MPRadalah suatu bentuk peraturan perundang-undangan hasil MPR, bukan dalamkedudukannya sebagai Konstituante atauSidang Pembentukan UUD.

Dari uraian di atas dapat disimpulkanbahwa dapat diubah atau tidaknyaPembukaan UUD 1945 sangat terkait denganmasalah politik, masalah dapat diubah atautidaknya Pembukaan tidak dapat diatur dalam

•Sri Soemantri M, Prosedurdan Sistem Perubahan Konstitusi, (Alumni, Bandung, 1987), him.

15

peraturan perundang-undangan yang lain,termasuk Ketetapan MPR. Dengan lainperkataan hal itu harus diaturdalam UUD.®

Salah satu hasll perubahan UUD 1945yakni Aturan Tambahan Pasal II menegaskanbahwa UUD Negara Republlk IndonesiaTahun 1945 terdiriatas Pembukaan dan Pasal-pasal. Kemudlan dalam Pasal 37 ditegaskan,bahwa yang dapat diubah adalah pasal-pasalUndang-Undang Dasar, dan yang tidak dapatdiubah adalah bentuk Negara KesatuanRepubllk Indonesia. Penegasan in!mengukuhkan kesepakatan anggota MPRuntuk tidak menjadikan Pembukaan UUD1945 sebagai obyek perubahan, dan yangdapat diubah adalah pasal-pasal UUD.

Menurut pengamatan ASS Tambunan,'meskipun MPR sudah sepakat untuk tidakmerubah (mempertahankan) PembukaanUUD 1945 tetapi dalam kenyataannya pasal-pasal yang merupakan terjemahan dariPembukaan dirubah juga. Perubahan-perubahan yang terjadi secara terang-terangan bertabrakan atau menyimpang dariPembukaan. Berarti yang dimaksud denganmempertahankan adalah dalam arti harfiahsaja. Lebih lanjut Tambunan menyatakan,bahwa Pembukaan merupakan suatu bagiandari UUD yang tertinggi tingkatannya, artinyabahwa preambule mendasari sistemkonstitusidan mengikat sistem kenegaraan. Dengandemikian, tingkatan Pembukaan UUD 1945adalah di atas Batang Tubuh danPenjelasannya. Hal-hal yang terdapat dalamBatang Tubuh dan Penjelasan UUD 1945

tidak boleh terlepas dari Pembukaan. Sistemkonstitusi dn struktur bangunan negaraRepubllk Indonesia dibangun di atas landasanPembukaan UUD 1945. Dalam PembukaanUUD 1945 terkandung pokok-pokok pikiranyang menguasai hukum dasar yang tertulismaupun yang tidak tertulis. Oleh karenanyaperlu diketahui pokok-pokok pikiran apa sajayang terkandung dalam Pembukaan UUD1945.

Pokok-pokok Pikiran Pembukaan UUD1945

Pembukaan UUD 1945 merupakan saturangkaian kesatuan yang tidak dapatdipisahkan dengan Proklamasi KemerdekaanIndonesia 17 Agustus 1945. ProklamasiKemerdekaan Indonesia adalah merupakanperumusan daripada cita-cita bangsa Indonesiayang terkandung dalam hati sanubarinya, suatucita-cita moral yang hendak dicapai olehbangsa Indonesia baik dalam llngkunganbangsa Indonesia sendiri maupun dalampergaulan bangsa-bangsa di dunia. Didalamnya pun lelah terlukis pandangan hidupdan tujuan hidup bangsa Indonesia. Proklamasimerupakan Pernyataan Kemerdekaan"Declaration of Independence" dari rakyatIndonesia. Pernyataan Kemerdekaan atauProklamasi Kemerdekaan 1ni merupakansumber hukum dari adanya Republlk Indonesia.JadI Proklamasi Kemerdekaan Itu merupakansandaran hukum berdlrinya negara RepublikIndonesia. Proklamasi Kemerdekaan yang

®LIhat dalam Ni'matuI Huda, Hukum Tata Negara Kajian Teoritis dan Yuridis Tertiadap Konstitusi Indonesia,(Pusat Stud! Hukum FH Ull kerjasama dengan Gama Media, Yogyakarta, 1999), him. 40.

'ASS. Tambunan, Amandemen Kebablasan Undang-Undang DasarBaru dan Komisi Konstitusi, (BiroHukam dan Hukum DPR Rl, Jakarta, 2002), him. 16.

16 JURNAL HUKUM. NO. 28 VOL 12JANUARI2005:12 - 25

Ni'matuI Huda. Hakikat Pembukaan Dalam UUD 1945

merupakan Pernyataan Kemerdekaan bangsaIndonesia itu dimuat dalam alinea ketigaPembukaan UUD 1945. Maka dari itu, sudahterang bahwa Proklamasi Kemerdekaan yangmerupakan sumber hukum berdlrinya negaraRepublik Indonesia tldak dapatdipisahkan dariPembukaan UUD 1945. Pembukaan UUD

1945 jelas merupakan penuangan darlpadacita-cita bangsa Indonesia.^

Di dalam Penjelasan UUD 1945 dapatdiketahul bahwa Pembukaan UUD 1945

mengandung empat pokok-pokok pikiran yangmellputi suasana kebatlnan dari UUD NegaraRepublik Indonesia. Pokok-pokok pikiran in!merupakan cita-clta hukum bangsa Indonesiayang mendasarl hukum dasar negara, balk yangtertulls maupun yang tldak tertulls. Pokok-pokokpikiran tersebut adalah sebagai berikut:

Pokok pikiran pertama: "Negara" -begitu bunylnya - "meilndungl segenapbangsa Indonesia dan seluruh tumpahdarah Indonesia dengan berdasar ataspersatuan dengan mewujudkan keadilansoslal bag! seluruh rakyat Indonesia." Dalampembukaan inl diterlma aliran pengertlannegara persatuan, negara yang meilndungldan mellputi segenap bangsa Indonesiaseluruhnya. JadI negara mengatasl segalapaham golongan, mengatasl segala pahamperseorangan, Negara menurut pengertlan"pembukaan" Itu menghendaki persatuanmellputi segenap bangsa Indonesiaseluruhnya. Inilah suatu dasar negara yangtldak boleh dilupakan. Rumusan Inlmenunjukkan pokok pikiran Persatuan.Dengan pengertlan yang lazim, negara,penyelenggara negara dan setlap warganegara wajib mengutamakan kepentlngan

negara di atas kepentlngan golongan ataupunperorangan.

Pokok pikiran keduafUegara hendakmewujudkan keadilan soslal bagi seluruhrakyat". Inl merupakan pokok pikiran Keadilansosial, yang didasarkan pada kesadaranbahwa manusia Indonesia mempunyai hakdan kewajiban yang sama untuk menclptakankeadilan soslai dalam kehldupan masyarakat.

Pokok pikiran ketiga yang terkandungdalam "pembukaan" lalah negara yangberkedaulatan rakyat, berdasarkan atas'kerakyatan dan permusyawaratan perwakllan.Oleh karena itu sistem negarayang terbentukdalam Undang-Undang Dasar harus berdasaratas kedaulatan rakyat dan berdasar ataspermusyawaratan perwakllan. Memang ailranInl sesual dengan slfatmasyarakat Indonesia.Pokok pikiran yang ketiga ini menunjukkanbahwa di dalam negara Indonesia yangberdaulat adalah rakyat Indonesia, kedaulatanada dl tangan rakyat. Dan pelaksanaan dariasas kedulatan Ini disertai asas lalnnya yaituasas musyawarah dan dilakukan oleh wakli-wakll rakyat. Jadi pelaksanaan asaskedaulatan Inl dengan musyawarah yangdilakukan wakll-wakil rakyat.

Pokok pikiran keempai yang terkandung"pembukaan" iaiah negara berdasar atasKetuhanan Yang Maha Esa menurut dasarkemanusiaan yang adil .dan beradab. Olehkarena Itu, Undang-Undang Dasar harusmengandung Isi yang mewajibkan pemerlntahdan laln-lain penyelenggara negara untukmemelihara budi pekerti kemanusiaan yangluhur dan memegang teguh clta-cita moralrakyat yangluhur. Pokok pikiran yangkeempatini menunjukkan keyakinan bangsa Indonesia

'Azhary, Pancasiladan UUD 1945, (Ghalla Indonesia, Jakarta, 1985), him. 14-15.

17

akan adanya Tuhan Yang Maha Esa, adanyacita kemanusiaan dan cita keadilan dari bangsaIndonesia yang menjunjung tinggl harkat danmartabat manusia dan kesemuanya itu menjadidasar negara yang mengikat balk pemerintahmaupun rakyatnya.

Keempat pokok pikiran tersebut jelasmerupakan pancaran dari pandangan hidupdan dasar falsafah negara Pancasila. Denganmengungkap keempat pokok pikirn inidapatlah kita gambarkan bahwa PembukaanUUD 1945 itu mengandung pandangan hidupbangsa Indonesia Panoasiia.^

Pada tanggai 15 Juli 1945, Ir.Soekarno sebagai penggali Pancasila dalampidatonya di depan BPUPKI menyatakan:"Keberanian menunjukkan bahwa kita tidakhanya membebek kepada contoh-contohUUD negaralain. Akan tetapi, membuat sendiriUUD yang baru, yang berisi kefahamankeadilan yang menentang individualisme danliberalisme, yang berjiwa kekeluargaan dangotong-royong.""*

Selain keempat pokok pikiran itu,keempat alinea Pembukaan Undang-UndangDasar masing-masing mengandung pula cita-cita luhur dan filosofis yang harus menjiwaikeseluruhan sistem berpikir materi Undang-Undang Dasar. Alinea pertama menegaskankeyakinan bangsa Indonesia bahwakemerdekaan Itu adalah hak asasi segalabangsa, dan karena itu segala bentukpenjajahan dl atas dunia harus dihapuskan,

®/b/£/., him.20-21.Untuk pertama kalinya Pancasila diucapkan oleh Ir. Soekamo dalam pidato tanggai 1Juni1945 yang

kemudian dikenal sebagai "lahirnya Pancasila". Tanggai 15Juli 1945, Dr. Radjiman Wedicdinlngrat, KetuaBPUPKI meminta agarIr Soekamo membentangkan kembali Pancasilasebagai filosofische grondslag, filsafat,dasar pikiran, jiwadan hasratyangsedalam-dalamnyadari bangsaIndonesia yanghendak mendirlkan negaraIndonesia yang merdekayangsekaligus merupakan penjelasan danpembelaan atas kritik-kritikyang disampaikanpada rapattanggai 14Juli 1945.

karena tidak sesuaidengan peri kemanusiaandan peri keadilan. Alinea keduamenggambarkan proses perjuangan bangsaIndonesia yang panjang dan penuhpenderitaan yang akhirnya berhasilmengantarkan bangsa Indonesia ke dapanpintu gerbang negara Indonesia yangmerdeka, bersatu, berdaulat, adil dan makmur.Alinea ketiga menegaskan pengakuan bangsaIndonesia akan ke-Maha Kuasaan Tuhan

Yang Maha Esa, yang memberikan doronganspiritual kepada segenap bangsa untukmemperjuangkan perwujudan oita-citaluhurnya, yang atas dasar keyakinan spiritualserta dorongan luhur itulah rakyat Indonesiamenyatakan kemerdekaannya.

Alinea keempat menggambarkan visibangsa Indonesia mengenal bangunankenegaraan yang hendak dibentuk dandiselenggarakan dalam rangka melembagakankeseluruhan cita-cita bangsa untuk merdeka,bersatu, berdaulat, adil dan makmur dalamwadah Negara Indonesia. Alinea keempat inimenentukan dengan jelas mengenal TujuanNegara dan Dasar Negara Indonesia sebagaiNegara yang menganut prinsip demokrasikonstitusionai. Negara Indonesia itudimaksudkan untuk tujuan (1) melindungisegenap bangsa Indonesia dan seluruhtumpah darah Indonesia; (2) memajukankesejahteraan umum; (3) mencerdaskankehldupan bangsa; dan (4) mewujudkanketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan,

18 JURNAL HUKUM. NO. 28 VOL 12 JANUARI2005:12 - 25

Ni'matuIHuda. Hakikat Pembukaan Dalam UUD 1945

perdamaian abadi dan keadilan sosial.Memajukan kesejahteraan umum danmencerdaskan kehidupan bangsa merupakanduatujuan positif sebagai "common virtued' atau"amralma'ruf yang perlu diwujudkan bersamamelalui pelembagaan Negara Indonesia itu.Sedangkan tujuan yang hendak dicapaidengan peran negara dalam rangkaperlindungan Internal dan ketertiban duniaeksternal, berslfat negatif dalam rangka "nahial-munkai" terhadap segala bentuk ancamandan tantangan yang perlu dicegah danditanggulangi atau dihadapi dengan sebalk-baiknya berdasarkan prlnslp kemerdekaan,perdamaian abadI dan keadilan sosial."

Pokok-pokok pikiran tersebut mencakupsuasana kebatinan yang terkandung dalamUndang-undang Dasar. Pokok-pokok pikiran itumencerminkan falsafah hidup {weltanshaung)dan pandangan dunia [world vieWj bangsa Indonesia serta cita-cita hukum (rechtsideey^yang menguasai dan menjiwai hukum dasar,balk yang tertulis (Undang-Undang Dasar)maupun yang tidak tertulis. Undang-UndangDasar mewujudkan pokok-pokok pikiran itudalam perumusan pasal-pasalnya yang secaraumum mencakup prinsip-prinslp pemikirandalam garis besarnya.

Cita Hukum (Rechtsidee) Pancasila

Dalam upaya leblh memahami tentang

" JImly Asshiddlqie, Konstitusidan Konstitusionaiisme Indonesia, dilerbitkan atas kerjasama (Mahkamahkonstitusi dengan Pusat Studi HTN FH-UI, Jakarta, 2004), him. 52-53.

" Cita hukum {rechtsidee) mengandung art! bahwa pada haklkatnya hukum sebagai aturan tingkah lakumasyarakat berakar pada gagasan, rasa, karsa, cipta dan fikiran darl masyarakat itu sendlri." Jadi, cita hukumitu adalah gagasan, karsa, cipta dan pikiran berkenaan dengan hukum atau persepsi tentang makna hukum,yang dalam intinya terdirl atas tiga unsur: keadilan, kehasil-gunaan [doelmatigheid) dan kepastian hukum. Lihatdalam B. Arief Sidharta, Refleksi Tentang Strukturllmu Hukum, (Mandar Maju, Bandung, 1999), him. 181.

Majalah Pembinaan Hukum Nasional, No. 1,1995,him. 73.

Rechtsidee atau cita hukum, Koesnoemenyatakan hawa cita hukum itu merupakannilai hukum yang telah diramu dalam kesatuandengan nilai-nilai lalnnya yang berasal darlkategorl nilai-nilal lalnnya, yang menunjukkanpula sejauhmana fenomena kekuasaanterintegrasi padanya. Cita hukum itu meliputisegi formalnya yaitu sebagai suatu wadah nilai-nilal hukum yang telah digarap denganmemperhitungkan alam kenyataan sekelilingkelompok yang bersangkutan. Segi materiilatau substansial cita hukum adalah sebagainilai hukum yang telah diramu dalam satukesatuan dengan nilai-nilai dari kategori nilailalnnya termasuk fenomena kekuasaan,menurut cita rasa budaya masyarakat yangbersangkutan.^^

Cita hukum itu terbentuk dalam pikirandan sanubari manusia sebagai produkberpadunya pandangan hidup, keyakinankeagamaan dan kenyataan kemasyarakatanyang diproyeksikan pada proses pengkaidahanperilaku warga masyarakat yang mewujudkantiga unsur : keadilan, kehasil-gunaan(doelmatigheid) dan kepastian hukum. Dalamdinamika kehidupan kemasyarakatan, citahukum itu akan mempengaruhi dan berfungsisebagai asas umum yang mempedomani[guiding principle), norma kritik (kaidahevaluasi) dan faktor yang memotivasi dalampenyelenggaraan hukum (pembentukan,penemuan, penerapan hukum) dan perilaku

19

hukum.

Dirumuskan dan dipahaminya cita hukumakan memudahkan penjabarannya ke dalamberbagai perangkat aturan kewenangan danaturan perilaku dan memudahkan terjaganyakonsistensi dalam penyelenggaraan hukum.Dengan demikian, seyogianya tata hukum itumerupakan sebuah eksemplar rasifikasi citahukum kedalam berbagai kaidah hukum yangtersusun dalam sebuah slstem.'^

Menurut Radbruch, rechtsideemerupakan baglan kebudayaan yangberhubungan dengan nilai keadilan. Pendapatini berbeda dengan Kelsen yang menyatakanbahwa konsep-konsep ideologi, moral,termasuk pula keadilan, adalah berada di luarhukum, dan mempunyai pemahaman yangberbeda. Kelsen menyatakan Law and justiceare two different concepts. Kelsen jugamengatakan bahwa Rechtsidee itumempunyai dua fungsi, yaitu fungsi regulatifdan fungsi konstitutif.^^ Menurut Stammler,Rechtsidee mengandung pengertian sebagaiarah pikiran [denknchting] ataumetode pikiran[denkmethode), yang digambarkan sebagaikehendak sosial. Dalam hal ini, menurutStammler, bahwa arah dari cita-citamasyarakat itulah yang menjadi ide hukum ataurechtsidee ini menentukan isi hukum positif:'®

Dalam pandangan Larenz, rechtsidee itumendapatkan pernyataannya di dalam asas-asas hukum. Dengan rumusan yang dibalikLarenz menyatakan rechtsbeginselen alsuitingen van de rechtsidee. Lebih lanjut Larenz

menyatakan bahwa rechtsidee bersifatnormatif, apriori konstitutif sebagai syarattransendental yang mendasari setiap bentukhukum positif. '̂

Cita hukum bangsa Indonesia berakardalam Pancasila yangoleh para Bapak PendiriNegara Republik Indonesia ditetapkansebagai landasan kefilsafatan dalam menatakerangka danstruktur dasar organisasi negarasebagaimana yang dirumuskan dalam UUD1945. Pancasila adalah pandangan hidupbangsa Indonesia yang mengungkapkanpandangan bangsa Indonesia tentanghubungan antara manusia dan Tuhan,manusia dan sesama manusia, serta manusiadan alam semesta yang berintikan keyakinantentang tempat manusia individual di dalammasyarakat dan alam semesta. Dangan katalain, Pancasila adalah jawaban bangsa Indonesia terhadap pertanyaan "Was ist derl^ensch, and was ist seine Steliung im Sein7Yang merupakan inti keseiuruhan pemiklrankefilsafatan Max Scheler. Jawaban tersebut

secara formal dicantumkan dalam

Pembukaan UUD 1945, khususnya dalamrumusan lima dasar kefilsafatan bernegara,dan dijabarkan lebih lanjut dalam pasal-pasalBatang Tubuh Undang-Undang Dasartersebut. Dengan demkian, cita hukumPancasila harus mencerminkan tujuanbernegara dan seperangkat nilai dasar yangtercantum baik dalam Pembukaan maupunbatang tubuh serta Penjelasan UUD 1945, danberbagai ketetapan MPR terkait.'®

"B.AriefSidharta,/b/d." Soejadi, Pancasila..., Op.Cit., him. 77.

Ibid.

Ibid,\\\m.7Q.B. Ariaf Sidharta, Refleksi..Op.Cit, Him. 182. Untuk kondisi Indonesia sekarang (pasca amandemen

UUD 1945), cita hukum Pancasila tercermin dalam Pembukaan dan pasal-pasal, karena Penjelasan UUD 1945

20 JURNAL HUKUf^. NO. 28 VOL 12 JANUARI2005:12 - 25

Ni'matuIHuda. Hakikat Pembukaan Dafam UUD 1945

Kaitan antara Pembukaan denganBatang Tubuh

Pada umumnya konstitusi suatu negaramempunyai pembukaan yang menjadipernyataan isi sebuah pembukaan dankedudukannya terhadap {batang tubuh)undang-undang dasar. Pada umumnya isisuatu undang-undang dasar berkenaandengan alasan, maksud dan tujuan berdirinyasuatu negara. Bahkan kadang-kadang dalamsuatu pembukaan itu dikemukakan sejarahperjuangan suatu bangsa yang kemudianberhasil mendirikan suatu negara. Olehkarena itu substansi Pembukaan UUD 1945

merupakan perjanjian luhur wakil-wakil rakyatIndonesia.

Pembukaan UUD 1945 sarat dengangagasan vital-filsafati yang mengandungmuatan nilai-nilai etis dan moral, niiai-niiaipolitis-ideologis, dan nilai-nilai yuridis yangmerupakan satu kesatuan integrai-integratif,yang seharusnya kita jadikan paradigmaimperatif - dan bukan lag! sebagai alternatif -di dalam kita melakukan pengkajian pasal-pasai UUD 1945. Suatu paradigma denganvisi jauh ke depan dengan komitmentransenden sebagai perekat persatuan dankesatuan dalam hidup berbangsa danbernegara.^^

Pada bentuk umumnya Undang-UndangDasar itu terdiri atas dua bagian, yaituPembukaan dan Batang Tubuh Undang-Undang Dasar. Keduanya itu dimuat dalamsatu naskah. Untuk mengetahui betapaeratnya hubungan antara Pembukaan dan

Batang Tubuh UUD 1945, dapat kita baca daripenjeiasan resmi UUD 1945 yang berbunyi:

"Pokok-pokok pikiran tersebut meliputisuasana kebatinan dari Undang-UndangDasar Negara Indonesia. Pokok pikiran inimewujudkan cita-cita hukum {rechts idee)yang menguasai Hukum Dasar Negara,baik hukum yang tertulis (UUD) maupunhukum yang tidak tertulis UUDmenciptakan pokpk-pokok pikiran inidalam pasalnya."Dari penjeiasan tersebutdapat dilihat bahwa

Batang Tubuh UUD 1945 yang terdiri dari pasal-pasal adalah merupakan perwujudan, perinciandaripada pokok-pokok pikiran yang terkandungdalam Pembukaannya. Jadi pokok-pokokpikiran yang terkandung dalam PembukaanUUD Negara yang merupakan suasanakebatinan dari Undang-Undang Dasar sertamewujudkan cita-cita hukum yang menguasaiHukum Dasar Negara. Dengan demikiandapatlah dikatakan bahwa pook-pokok pikiranyang terkandung dalam Pembukaan UUDNegara menjiwai batang tubuh UUD Negara(pasal-pasainya) merupakan realisasi,perwujudan atau perincian daripada pokok-pokok pikiran tadi (yang terkandung dalamPembukaan). Sedangkan Pembukaan itusendiri dijiwai oieh dasar faisafah Pancasila.

Dengan tetap menyadari keagunganniiai-nilai yang terkandung dalam Pancasiladan dengan memperhatlkan hubungan antaraPembukaan dengan Batang Tubuh UUDsendiri, maka dapatlah disimpulkan bahwaPembukaan UUD yang memuat dasarfaisafah

sudah dihapuskan, demikian pula dengan Ketetapan MPR.Koento Wibisono S., "Garis BesarUraian tentang Kaitan Pembukaan UUD 1945 dengan Konstitusi",

Makalah seminar Ka;;an Komprehensiftentang Perubahan UUD Negara RlTahun /945 kerjasama SekretariatJendera! MPR Rl dengan FH UGM, Yogyakarta, 10Desember 2003.

21

Negara Pancasila dan UUD 1945 adalah satukesatuan yang tidak dapat dipisahkan; bahkanmerupakan rangkaian kesatuan nilai dannorma yang terpadu. UUD 1945 terdiri darirangkaian pasal-pasal yang merupakanperwujudan dari pokok-pokok pikiran yangterkandung dalam Pembukaan UUD, yangtidak lain adaiah pokok-pokok pikiran, yaitu:Persatuan Indonesia, Keadiian Sosial,Kedauiatan Rakyat berdasar atas kerakyatandan permusyawaratan perwakiian danKetuhanan Yang Maha Esa menurutkemanusiaan yang adil dan beradab, yang tidaklain adalah siia-sila dari Pancasila, sedangkanPancasiia itu sendiri. memancarkan niiai-niiai

yang luhur yang teiah mampu memberikansemangat kepada dan terpancang dengankhidmat daiam perangkat UUD 1945.Pembukaan dan Batang Tubuh (pasal-pasaiUUD 1945), UUD 1945 pada hakikatnyamerupakan satu rangkaian kesatuan yang tidakdapat dipisahkan.®'

Hasil Kajian Komisi Konstitusi

MPR Rl periods 1999-2004 teiahbersepakat untuk mempertahankanPembukaan UUD 1945.Kesepakatan tersebuttidakiah dapat diartikan sebagai sikap untukmensakraikan pembukaan. Kesepakatanuntuk tetap mempertahankan PembukaanUUD 1945 dilandasi oleh berbagai aiasan.Aiasan-aiasan tersebut antara lain adalah

bahwa Pembukaan merupakan suatu citahukum {rechtsidee), dan sekaiigus norma fundamental negara {Staatsfundamentalnorm)

yang merupakan pedoman bagi pembentukanhukum di bawahnya. Seiain itu Pembukaanmengandung nilai-nilai universal tentangkebenaran dan keadiian.

Kesepakatan MPR untuk mempertahankanPembukaan bukan sekedar didukung oiehkesepakatan nasionai, namun mendapatkanpembenaran dari hai-hal sebagai berikut:^^1. Nilai dan Norma Dasar Negara

{Staatsfundamentalnorm)Upaya mempertahankan Pembukaan

UUD 1945 sesungguhnya terkait denganperistiwa panting Prokiamasi Kemerdekaan17 Agustus 1945 sebagai perjanjian iuhur{Gentlemeni Agreement). Peristiwa sejarahbagi bangsa Indonesia yang amat penting bagiupaya memperjuangkan suatu kemerdekaan.Kemerdekaan merupakan pintu gerbangkeberadaan Republik Indonesia sebagainegara berdauiat. Lebih dari itu, wujud konkritProkiamasi secara historis terkait denganPiagam Djakarta. Presiden Soekarnomengakui akan suasana kebatinan Pembukaanyang teiah memberikan semangat zaman(volkgeisf) yang dapat menjadi pengarah bagipenyeienggara negara.

Mempertahankan Pembukaan dapatberarti bahwa bangsa Indonesia menghormatidan mengabadikan semangat perjuanganpendiri bangsa atas kelangsungan sejarah dankemerdekaan Indonesia. Mengabadikan niiai-niiai terpuji bangsa juga dapat menjadi tailbatin masyarakat Indonesia untuk memeliharapersatuan dan kesatuan. Pembukaan sebagaidasar negara harus menjamin tegaknyaBhineka Tunggai ika, secara moral menjadi

^Azhary, Pancasila..., Op.Cit., him. 22.2'Hasil Kerja Komisi Konstitusi yang dibukukan oleh Krisna Harahap dalam KonstitusiRepublik Indonesia

SejakProkiamasi Hingga Reformasi, (Grafiti Budi Ulami, Bandung, 2004), him.189-195.

22 JURNAL HUKUM. NO. 28 VOL 12 JANUARI2005:12 - 25

Ni'matuI Huda. Hakikat Pembukaan Dalam UUD 1945

kewajiban untuk mempertahankannya,mematuhi dan, menghormati esensi perjajianluhur tersebut.

2. Visi dan Misi NegaraKehendak untuk tidak melakukan

perubahan teitiadap Pembukaan sesungguhnyadikaitkan dengan dasar dan tujuan berdirinyaNegara Kesatuan Republik Indonesia. Visi danmisi bangsa (Grand Vision and Mission of State)mengandung cita-cita luhur dan mulia yang jauhke depan (Grand Vision). Hal ini harus menjaditekat bulat suatu bangsa dan masyarakatnyadalam mewujudkan tujuan negara, baik yangteroakup dalam pencapaian tujuan jurlsdikslnasional maupun dalam dimensi intemasional.Pencapaian tujuan negara dalam jurisdlksinasional tidak saja terbatas pada adanyapembagian dan pemisahan antara kekuasaanlegislatif, eksekutif dan judikatif. Akan tetapihendaknya dapat diarahkan pada upaya-upaya konkrit untuk melindungi danmensejahterakan segenap warga negara.

Pencapaian tujuan negara dalam dimensiintemasional tertuang dalam sikap suatunegara atau bangsa untuk mematuhiketentuan hukum intemasional, yaitu ikut aktifdalam upaya-upaya penyeienggaraan tatanandunia yang tertib (world ordet) dan perdamalandunia (world peace). Bagaimana tindakannegara selalu peduli dengan cara-cara damaidalam menyelesalkan suatu pertikaian,termasuk menempatkan hukum sebagaipanglima (supremacy of taw) merupakan visidan misi negara.

3. Dasar dan Filsafat Negara(F/7osof/sc/ie Grondslag)Pentingnya Pembukaan UUD 1945 tetap

dipertahankan terkait dengan eksistensi dasarfilosofis atau ideologi negara. Sebab,

Pembukaan merupakan kerangka acuan dansumber pemersatu bangsa, yang dihasilkanmelalui perjuangan politik dan diwujudkandalam suatu kesepakatan nasional (NationalConsensus). Pancasila sebagai dasar filsafatkenegaraan berfungsi sebagai pengarah danpemelihara komitmen kebersamaan, danpersatuan masyarakat Indonesia.

Pancasila sebagai acuan dasar dalambermasyarakat, berbangsa dan bemegara, dldaiamnya terkandung dimensi Teologis yangmenempatkan eksistensi Tuhan Yang Maha Esasebagai Sang Pencipta. Sila Pertama yaitu"Ketuhanan Yang f^aha Esa", menjadi sumberinspirasi bagi Sila Persatuan, Kemanusiaan,Kerakyatan, dan Keadilan. Dasar-dasar filosofiskehidupan bernegara dlletakkan sebagaikekuatan potensi akal manusia secara kolektif.Karena itu, isi Pembukaan yang mengandungPancasila sebagai dasar negara menempatkanwarga negara Indonesia sebagai makhluk mono-duaiis. Hal itu merupakan suatu pemikiran yangmenempatkan manusia sebagai makhlukTuhan, sekaligus makhluk sosial. Atas dasarfilosofis seperti itu, masyarakat Indonesiamenolak ajaran manusia sebagai zoon politiconatau homo economicus semata, melainkansuatu masyarakat yang juga mengakui akankekuatan Tuhan Yang Maha Esa sebagaipencipta. Menempatkan Pancasila sebagaidasar negara dalam Pembukaan secarategasmenolak timbulnya paham Indonesia sebagainegara agama (theocracy), dan tidak puladapat memisahkan secara tegas adanyapemisahan agama dengan negara(secularisme).

4. Cita Hukum (Rechtsidee)Pembukaan mengandung cita hukum dan

merupakan hukum tertinggi (supreme oflaw of

23

the land) yang tidak saja mengandung prinsip-prinsip atau asas-asas hukum fundamental,norma-norma dasar yang berfungsi sebagalsumber hukum tertinggi dan harus menjadiacuan juridis bagi ketentuan hukum yang secarahierarkis berada di bawah undang-undang dasar.

Pembukaan sebagal cita hukum harusdapat mengarahkan pada terclptanya norma-norma dasar yang mengandung kepastianhukum {legal cetiaint/), kemanfaatan {utilit)^ dankeadilan bagi semua{justice forall). Ketiga prinsipdasar yuridls tersebut menjadi sangat penting.Secara yuridis dan idiologis Pembukaanberfungsi sebagai instrumen pengarah danpengendali tegaknya perlindungan HAM, status,fungsi dan kewenangan negara, mekanismehubungan antara lembaga negara sesamanyadan hubungan antara negara dengan warganegaranya.

Pembukaan sebagai rechtsidee atau citahukum akan tetap menjadi supreme oflawofthenation, pengarah dan penentu kepastianperaturan hukum bilamana masyarakatmengakui keberadaannya denganmenempatkan hukum dasar tertulis dan hukumdasar tidak tertulis yang berfungsi sebagaipanglima dalam menyelesaikan perlikaian yangteijadi dalam masyarakat dan bangsa.

Simpulan

Dapat atau tidaknya Pembukaan UUD1945 diubah oleh MPR bukan hanya karenaalasan adanya kesepakatan polltik dari seluruhanggota MPR untuk tidak merubahnya, tetapijuga dikarenakan Pembukaan mengandungcita hukum {rechtsidee) dan merupakan hukumtertinggi {supreme oflaw ofthe land) yang tidaksaja mengandung prinsip-prinsip atau asas-asas hukum fundamental, norma-norma dasar

yang berfungsi sebagai sumber hukum tertinggidan harus menjadi acuan juridis bagi ketentuanhukum yang secara hierarkis berada di bawahundang-undang dasar.

Daftar Pustaka

ASS. Tambunan, Amandemen KebablasanUndang-Undang Dasar Baru danKomisi Konstitusi, Biro Hukam danHukum DPR Rl, Jakarta, 2002.

Azhary, Pancasila dan UUD 1945, GhallaIndonesia, Jakarta, 1985.

Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, FHUll Press,Yogyakarta, 2003.

, DPR,DPDdan fiJIPR dalam UUD 1945BARU, FH Ull Press, Yogyakarta, 2003.

B. Arief Sidharta, Refleksi Tentang StrukturllmuHukum, Mandar Maju, Bandung, 1999.

Jimly Asshiddiqie, Format KelembagaanNegara dan Pergeseran KekuasaanDalam UUD 1945, FH Ull Press.Yogyakarta, 2003.

Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni'matul Huda,Teori dan Hukum Konstitusi, CetakanKetiga, Rajawali Press, Jakarta, 2003.

Jlmly Asshiddiqie, "Konsolidasi Mater) UUDRl", makalah dalam kuliah perdanaProgram Maglster (S2) llmu HukumUniversitas Islam Indonesia,Yogyakarta, 13September 2001.

, Konstitusidan Konstitusionallsme Indonesia, diterbitkan atas kerjasamaMahkamah konstitusi dengan PusatStud) HTN FH-UI, Jakarta. 2004.

Koento Wiblsono S., Garis Besar Uraian

24 JURNAL HUKUIVI. NO. 28 VOL 12JANUARI2005:12 - 25

Ni'matuI Huda. Hakikat Pembukaan Dalam UUD 1945

tentang Kaitan Pembukaan UUD 1945dengan Konstitusi, Makalah Seminar"Kajian Komprehensif tentangPerubahan UUD Negara Rl Tahun1945 Kerjasama Sekretariat JenderaiMPR Rl dengan FH UGM", Yogyakarta,10 Desember 2003.

Krisna Harahap dalam Konstitusi RepublikIndonesia Sejak Proklamasi HinggaReformasi, Grafltl BudI UtamI,.Bandung, 2004.

Moh. Tolchah Mansoer, Teks Resmi DanBeberapa Soal Tentang UUD 1945,Alumni, Bandung, 1983.

Ni'matuI Huda, Hukum Tata Negara Kajian

Teoritis dan Yuridis terhadap Konstitusi• Indonesia, Pusat StudI Hukum FH Ull,

Yogyakarta, 1999.

, Poiitik Ketatanegaraan IndonesiaKajian terhadap Dinamika PerubahanUUD 1945, FH UII Press, Yogyakarta,2003.

SoejadI, Pancasila Sebagai Sumber TertibHukum Indonesia, Lukman Offset,Yogyakarta, 1999.

Sri Soemantrl M, Prosedur dan SistemPerubahan Konstitusi, Alumni,Bandung, 1987.

UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945dan Perubahannya.

25