1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar belakang masalah

Dalam perkembangannya dewasa ini antara penguasa masyarakat terjadi

suatu hubungan timbal balik. Pada suatu sisi masyarakat mempengaruhi penguasa

dalam menjalankan tugasnya, pada sisi lain penguasa memberi pengaruh tertentu

pada masyarakat. Di dalam masyarakat penguasa yang diwakili oleh pemerintah

melaksanakan aneka ragam tugas yang menjadi kewajibannya. Tugas-tugasnya ini

dapat dibedakan dalam tugas-tugas yang mengatur masyarakat dan tugas-tugas

yang mengurus masyarakat (ordenede en verzorgende taken). Tugas-tugas

mengatur penguasa, terutama menyangkut peraturan-peraturan yang harus

dipatuhi oleh para warga. Contoh mengenai hal ini ialah keterlibatan penguasa

dalam perkembangan tata ruang. Dalam rangka tugas-tugas mengatur, penguasa

memerintah dan melarang, dan ia melahirkan sistem-sistem perizinan.1

Menurut Sjachran Basah, izin adalah perbuatan hukum Administrasi

Negara bersegi satu yang mengaplikasikan peraturan dalam hal konkreto

berdasarkan persyaratan dan prosedur sebagaimana ditetapkan oleh ketentuan

peraturan perundang-undangan.2

1 Philipus Mandiri Hadjon, 1993, Pengantar hukum perizinan, Surabaya, Yuridika, hlm 12 Ridwan HR, 2003, Hukum Administrasi Negara, UII Pres, Yogyakarta, hlm. 152

2

Perizinan inilah yang menjadi persoalan di dalam peredaran penjualan dan

penggunaan minuman beralkohol. Hal ini dikarenakan keterkaitan diantara hukum

permintaan dan penawaran di dalam hukum ekonomi. Di mana dalam prakteknya

bahwa jika tidak ada permintaan maka tidak akan ada pula penawaran. Permintaan

itu datangnya dari masyarakat karena itu para pengusaha-pengusaha minuman

beralkohol melakukan penawaran dengan cara membuka usaha penjualan

minuman beralkohol tersebut. Pengaruh masyarakat sangat besar terhadap

perkembangan dunia usaha yaitu mengenai peredaran penjualan dan penggunaan

minuman beralkohol karena prilaku masyarakat modern akhir-akhir ini yang

memanfaatkan minuman beralkohol sebagai gaya hidup mereka yang sangat

duniawi tidak memikirkan kepentingan akhirat dan kesehatan. Itu juga merupakan

prilaku-prilaku budaya barat yang ditularkan kepada kita sebagai masyarakat

timur melalui prilaku-prilaku mereka yang bebas dan tanpa ada aturannya.

Banyaknya beredar minuman beralkohol juga didukung secara tidak

langsung oleh banyaknya diskotik, klub-klub malam, kaf-kafe dan usaha-usaha

kecil lainnya di Kabupaten Sleman yang secara sengaja menjual bebas minuman

beralkohol baik minuman beralkohol dari merek-merek luar negeri, maupun

merek-merek dalam negeri, atau yang sengaja di buat dan di oplos sendiri oleh

masyarakat, yang menyebabkan minuman yang pada mulanya hanya di konsumsi

oleh golongan tertentu dan bernilai jual tinggi, kini dapat di nikmati oleh

golongan manapun dan dapat dimiliki secara mudah. Banyaknya diskotik, klub-

klub malam, kaf-kaf dan usaha-usaha kecil yang menjual minuman beralkohol

juga menimbulkan permasalahan baru bagi Pemerintah khususnya Pemerintah

3

Daerah Kabupaten Sleman Yogyakarta. Oleh karena itu Pemerintah Daerah

Kabupaten Sleman Yogyakarta membuat suatu Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun

2007 yang mengatur masalah Pengedaran, Penjualan dan Penggunaan Minuman

Beralkohol. Pengedaran minuman beralkohol adalah penyaluran minuman

beralkohol untuk diperdagangkan, Penjualan minuman beralkohol adalah kegiatan

usaha jual beli minuman beralkohol yang dilakukan secara terus menerus dengan

tujuan pengalihan hak dengan disertai imbalan atau kompensasi, Penggunaan

minuman beralkohol adalah mengkonsumsi minuman beralkohol.3

Disamping pembuatan Peraturan Daerah yang mengatur tentang segala

praktek minuman beralkohol, Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman Yogyakarta

seharusnya juga melaksanakan penertiban, pengawasan dan pendataan terhadap

diskotik, klub-klub malam, kaf-kafe dan usaha-usaha kecil yang menjual

minuman beralkohol secara langsung, sehingga dapat diketahui diskotik, klub-

klub malam, kaf-kaf dan usaha-usaha kecil itu belum memiliki surat izin usaha

dagang atau sudah memiliki izin dalam pengedaran, penjualan dan penggunaan

minuman beralkohol, atau bertentangan dengan Peraturan Pemerintah Daerah

Kabupaten Sleman Nomor 8 Tahun 2007 Tentang Pengedaran, Penjualan dan

penggunaan minuman beralkohol.

Ditetapkannya tentang pelarangan, pengedaran, penjualan dan penggunaan

minuman beralkohol diharapkan akan mampu mengurangi kejahatan, karena

sebagian kejahaatan biasanya berawal dari seringnya meminum-minuman

beralkohol. Hal tersebut disampaikan Kabid Trantib Dinas Pol PP dan Tibmas

3 Peratuaran Daerah Kabupaten Sleman, Nomor 8 Tahun 2007

4

Sleman Drs. Ardani dan juga Kasi Operasional Sukamto, SH. Penetapkan Perda

ini merupakan momentum yang sangat strategis untuk lebih menertibkan

peredaran, penjualan dan penggunaan minuman beralkohol di Kabupaten Sleman.

Dengan ditetapkannya perda Miras ini maka pemanfaatan minuman beralkohol di

Sleman dapat ditertibkan dan dikontrol, sehingga tidak mengganggu keamanan

dan ketertiban masyarakat. Sedang kewenangan Pemkab Sleman dalam mengatur

dan menertibkan peredaran minuman beralkohol ditujukan untuk menghindari

timbulnya kerasahan masyarakat akibat maraknya peredaran miras. Terlebih lagi

kabupaten Sleman menjadi salah satu daerah tujuan pendidikan dan wisata ,

sehingga kepercayaan masyarakat dari luar sleman perlu dijaga dan ditumbuhkan.

Salah satu upaya untuk menumbuhkan kepercayaan masyarakat dari luar sleman

tersebut dapat dilakukan dengan memberikan jaminan suasana dan kondisi

wilayah sleman yang nyaman dan kondosif. Dengan pengesahan perda miras yang

dilakukan Kamis 7 Juni 2007 tersebut merupakan wujud komitmen Pemkab

Sleman dan sekaligus memberikan payung hukum dalam menertibkan peredaran,

penjualan dan penggunaan minuman beralkohol.4

Dengan demikian akan mengurangi keresahan masyarakat oleh tindakan

kejahatan yang berawal dari meminum-minuman beralkohol dan dapat diketahui

juga pengusaha-pengusaha diskotik, klub-klub malam, kaf-kafe dan usaha-usaha

kecil minuman beralkohol yang sudah memiliki izin atau yang belum memiliki

4 http://www.slemankab.go.id/index1.php?hal=detail_berita.php&id=1034 diakses selasa, 10 maret 2009 jam 14.00wib

5

izin dalam pengedaran, penjualanan, penggunaan minuman beralkohol. Oleh

karena itu Pemerintah Kabupaten Sleman perlu lebih aktif mengsosialisasikan,

dan bertindak tegas kepada masyarakat terutama kepada pengusaha-pengusaha

diskotik, klub-klub malam, kafe-kafe, dan usaha-usaha kecil lainnya yang belum

maupun yang hendak berjualan minuman beralkohol agar segera mengurus izin

mereka masing-masing dan dari itu pula Pemerintah Kabupaten Sleman

memberitahukan sanksi-sanksi hukumannya apabila dalam pengedaran, penjualan

dan penggunaan minuman beralkohol belum sesuai dengan Perda Daerah

Kabupaten Sleman Peraturan Daerah Nomor 8 Tahun 2007 Tentang Pengedaran,

Penjualan dan Penggunaan Minuman Berakohol.

Dalam agama Islam sudah sangat jelas bahwa minuman yang dapat

memabukan (minuman beralkohol) hukumnya haram untuk dikonsumsi bagi umat

muslim. Dari semua minuman yang tersedia hanya satu kelompok saja yang

diharamkan yaitu khamar, yang dimaksud dengan khamar yaitu minuman yang

memabukan sesuai dangan penjelasan Rasulullah SAW, Hadist yang diriwayatkan

oleh Ahmad dan Abu Daud dari Abdullah bin Umar: Setiap yang memabukan

adalah khamar (termasuk khamar) dan setiap khamar adalah diharamkan. Dari

penjelasan Rasulullah SAW tersebut jelas batasan khamar didasarkan atas

sifatnya, bukan jenis bahannya, bahannya sendiri dapat apa saja. Khamar itu

adalah sesuatu yang dapat mengacaukan akal itu diantaranya dicontohkan dalam

Al-Quran yaitu membuat orang menjadi tidak mengerti lagi apa yang diucapkan

seperti dapat dilihat pada surat An-Nisa 43: Hai orang-orang yang beriman!

Janganlah kamu sholat sedang kamu dalam keadaan mabuk, sehingga kamu

6

mengerti apa yang kamu ucapakan. Dengan demikian berdasarkan ilmu

pengetahuan dapat diartikan sifat memabukkan tersebut yaitu suatu sifat dari suatu

bahan yang menyerang syaraf yang mengakibatkan ingatan kita terganggu.5

Keharaman khamar ditegaskan dalam Al-Quran Surat Al-Maidah ayat 90-91: Hai

orang-orang yang beriman! Sesungguhnya meminum khamar, berjudi, berkorban

untuk berhala dan mengundi nasib dengan anak panah adalah perbuatan-perbuatan

keji yang termasuk perbuatan syaitan, maka jauhilah perbuatan-perbuatan itu agar

kamu mendapat keberuntungan. Sesungguhnya syaitan itu bermaksud hendak

menimbulkan permusuhan dan kebencian di antara kamu lantaran meminum

khamar dan berjudi itu dan menghalangi kamu dari mengingat Allah dan

sembahyang, maka berhentilah kamu mengerjakan perbuatan itu.6 Sayangnya

banyak orang mengasosiasikan minuman keras ini dengan alkohol saja sehingga

yang diharamkan berkembang menjadi alkohol (etanol), padahal tidak ada yang

sanggup meminum etanol dalam bentuk murni karena akan menyebabkan

kematian.7

Minuman keras atau khamar adalah produk yang dihasilkan melalui proses

fermentasi dengan menggunakan khamir (ragi sacharomyces cereviciae), pada

bahan yang mengandung pati atau mengandung gula tinggi. Proses fermentasi

adalah proses yang sudah dikenal sejak berabad tahun yang lalu. Pada zaman

kehidupan Rasulullah saw, beliau melarang para sahabat untuk mengkonsumsi jus

5 Departemen Agama RI, 2005, Mushaf Al-Quran terjemah, Depok, Al-Huda, hlm 866 Ibid, hlm 1247 http://www.wikimu.com/News/DisplayNews.aspx?ID=11444, diakses Selasa 10 maret 2009 jam (10.38wib)

7

buah yang umurnya lebih dari 3 hari, atau ketika saribuah tersebut dalam kondisi

menggelegak (berbuih). Berdasarkan penelitian para pakar, ternyata perasan sari

buah yang sudah berumur lebih dari 3 hari tersebut, maka kandungan alkohol

(ethanolnya sudah lebih dari 1 persen). Berdasarkan fakta inilah kemudian komisi

Fatwa MUI menetapkan batas maksimal kandungan alkohol (sebagai senyawa

tunggal, ethanol) yang digunakan sebagai pelarut dalam produk pangan yaitu satu

persen. Bagi konsumen muslim, minuman yang merupakan hasil fermentasi yang

menghasilkan minuman beralkohol adalah haram untuk dikonsumsi. Minuman

keras atau sering disebut dengan minuman beralkohol tersebut diproduksi dari

setiap bahan yang mengandung karbohidrat (pati) seperti biji-bijian, umbi-umbian

, atau pun tanaman palma (seperti legen, kurma). Adapun alkohol yang sering

disebut sebagai konsen dari minuman keras ini sebenarnya adalah senyawa

ethanol (ethyl alcohol) suatu jenis alkohol yang paling popular digunakan dalam

industri.

Menurut peraturan Menteri Kesehatan No 86 tahun 1997, minuman

beralkohol dibedakan menjadi tiga (3) golongan. Golongan A dengan kadar

alkohol 1-5 % misalnya bir. Golongan B dengan kadar alkohol 5-20 % misalnya

anggur dan Golongan C dengan kadar alkohol 20-55 % misalnya whisky dan

brandy. Adapun proses produksi fermentasi karbohidrat mencakup tiga (3)

tahapan yaitu (1) pembuatan larutan nutrien, (2) fermentasi, dan (3) destilasi

etanol. Destilasi adalah pemisahan ethanol dari cairan fermentasi. Adapun bahan-

bahan yang mengandung gula tinggi, maka tidak memerlukan perlakuan

pendahuluan yang berbeda dengan bahan yang berasal dari pati dan selulosa yang

8

memerlukan penambahan asam (perlakuan kimia) maupun proses enzimatis

(penambahan enzym) untuk menghidrolisisnya menjadi senyawa yang lebih

sederhana. Jika bahan-bahan untuk fermentasi berasal dari biji-bijian seperti

gandum dan cereal lainnya, maka bahan tersebut harus di rendam dalam air

(soaking) hingga berkecambah , direbus, diproses menjadi mash dan dipanaskan.

Disamping penggunaan mikroorganisme pada proses fermentasi, kondisi optimal

fermentasi harus dijaga seperti masalah aerasi, pH, suhu dan lain-lain.8

Oleh karena itu perlulah kiranya pengawasan yang lebih tegas lagi dari

Pemerintah Kabupaten Sleman setelah diberlakunya Peraturan Daerah Kabupaten

Sleman Nomor 8 Tahun 2007 Tentang Pelarangan Pengedaran, Penjualan dan

Penggunaan Minuman Beralkohol. Tentu tidak cukup pula pengawasan hanya

datang dari Pemerintah saja, sebagai masyarakat yang mempunyai agama, juga

perlu melakukan pengawasan, dan dukungan kepada pemerintah dalam hal

meminimalisir pengedaran, penjualan dan penggunaan minuman beralkohol yang

telah marak.

B. Rumusan Masalah

Dari latar belakang masalah diatas, maka dapat disimpulkan suatu

rumusan masalah sebagai berikut :

8http://www.generasimuslim.com/halal-a-haram/86-gimana-sih-bikin-minuman-beralkohol, didiakses selasa 10 maret 2009 jam (10.30wib).

9

1. Apakah dalam pengedaran, penjualan dan penggunaan minuman beralkohol di

daerah Kabupaten Sleman telah sesuai dengan Peraturan Daerah Kabupaten

Sleman Nomor. 8 Tahun 2007 ?

2. Bagaimana penegakan hukum dalam pengedaran, penjualan dan penggunaan

minuman beralkohol ?

C. Tujuan Peneliatian

Berdasarkan rumusan masalah diatas, maka dapat dirumuskan tujuan

penelitian yaitu:

1. Untuk mengetahui pelaksanaan Peraturan Daerah Sleman Nomor 8 Tahun

2007 Tentang Pengedaran, Penjualan dan Penggunaan Minuman Beralkohol

apakah berjalan efektif sesuai dengan cita-cita pemerintah daerah kabupaten

sleman.

2. Untuk mengetahui pelaksanaan penegakan hukum terhadap izin pengedaran

penjualan dan penggunaan minuman beralkohol di Kabupaten Sleman.

D. Manfaat Penelitian

1. Teoritis

10

Secara teoritis penelitian ini diharapkan dapat memberikan

sumbangan dalam upaya memperkaya materi tentang penegakan hukum

terhadap izin Pengedaran Penjualan dan Penggunaan Minuman Beralkohol.

2. Praktis

Secara praktis penelitian ini diharapkan dapat memberikan masukan

bagi Pemerintah Daerah Kabupaten Sleman dalam rangka penegakan hukum

terhadap izin Pengedaran Penjualan dan Penggunaan Minuman Beralkohol.

E. Tinjauan Pustaka

Administrasi dalam arti sempit berarti segala kegiatan tulis menulis, catat-

mencatat, surat-menyurat, ketik-mengetik serta penyimpanan dan pengurusan

masalah-masalah yang hanya bersifat teknis ketatausahaan belaka.

Administrasi dalam arti luas, kata Administrasi barasal dari bahasa Inggris

administration yang pada mulanya berasal dari bahasa Latin administrare

yang berarti to serve atau melayani. Leonard D. White dalam bukunya

Introduction on the Study of Public Administration mendefinisikan administrasi

sebagai suatu proses yang umumnya terdapat pada semua usaha kelompok. negara

atau swasta, sipil atau militer, usaha yang besar atau yang kecil. Sedangkan H.A.

Simon didalam bukunya Public Admistration , mendefinisikan Administrasi

negara sebagai kegiatan dari sekelompok manusia mengadakan usaha kerja sama

11

untuk mencapai tujuan bersama. The Liang Gie menyebutkan Administrasi

sebagai organisasi, management, perbekalan dan perwakilan.

Rohcmat Soemitro mengemukakan bahwa yang dimaksud dengan Hukum

Administrasi Negara dan Hukum Tata Pemerintahan itu meliputi segala sesuatu

mengenai Pemerintahan, yakni seluruh aktivitas Pemerintah yang tidak termasuk

pengundangan dan peradilan.9

Hukum Administrasi Negara adalah seperangkat peraturan yang

memungkinkan Administrasi Negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga

melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi Negara, dan melindungi

Administrasi Negara sendiri.

Berdasarkan beberapa definisi bahwa dalam hukum administrasi negara

terkandung dua aspek yaitu : Pertama adalah aturan-aturan hukum yang mengatur

dengan cara bagaimana alat-alat perlengkapan negara itu melakukan tugasnya.

Kedua : aturan-aturan hukum yang mengatur hubungan antara alat perlengkapan

Administrasi Negara dengan para warga negaranya. Seiring dengan

perkembangan tugas-tugas pemerintahan, khususnya dalam ajaran walfare state,

yang memberikan kewenangan yang luas kepada Administrasi Negara termasuk

kewenangan dalam bidang legislasi, maka peraturan-peraturan hukum dalam

Hukum Administrasi Negara disamping dibuat oleh lembaga legislatif, juga ada

peraturanperaturan yang dibuat secara mandiri oleh Adminisrtasi Negara.

Dengan demikian, pertanyaan yang diajukan diatas, dapat diberi jawaban bahwa

9 Sf. Marbun, 2004, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, Yogyakarta, Liberty, hlm 8-9.

12

Hukum Administrasi Negara adalah hukum dan peraturan-peraturan yang

berkenaan dengan pemerintah dalam arti sempit atau Administrasi Negara,

peraturan-peraturan tersebut dibentuk oleh lembaga legislatif untuk mengatur

tindakan pemerintah dalam hubungannya dengan warga negara, dan sebagian

peraturan-peraturan itu dibentuk pula oleh Administrasi Negara.10

Hukum administrasi telah berkembang dalam suasana manakala pihak

pemerintah mulai menata masyarakat dan dalam kaitan itu menggunakan sarana

hukum, umpamanya dengan menetapakan dengan keputusan-keputusan larangan

tertentu atau dengan menerbitkan sistem-sistem perizinan. Oleh karena itu dapat

disepakati bahwa, hukum administrasi dalam bentuk sangat awalnya sudah terlalu

kuno, oleh karena Pemerintah juga sejak duhulu kala telah bertanggung jawab atas

penataan dan pengelolaan masyarakat secara lebih kurang. Hukum administrasi

dalam bentuk yang demikian ini nampaknya senantiasa merupakan hukum

administrasi luar biasa, yakni suatu hukum administrasi dalam bentuk suatu

perundang-undangan tertentu, juga ketentuan-ketentuan pelaksanaan tambahan

yang tertentu dan jika diperlukan beberapa yurisprudensi dalam suatu bidang

konkrit yang terbatas dari urusan Pemerintah. Maka orang sudah melihat

pertengahan abad ke-20 contoh-contoh hukum administrasi dalam bentuk aturan-

aturan menurut undang-undang untuk mencegah rintangan, untuk melindungi

monumen-monumen, untuk meningkatkan pembangunan yang baik, dan

sebagainya.

10 Ridwan HR, Op.cit , hlm.26-27

13

Dengan berkembangnya tugas-tugas pemerintah itu, orang dapat melihat

bahwa pada berbagai bidang urusan Pemerintah itu terjadi suatu penumpukan dari

pengeluaran aturan dan keputusan-keputusan pemerintah. Dengan demikian

terjadi bidang-bidang hukum administrasi yang luar biasa yang merupakan lebih

kurang sebagai yang berdiri sendiri ; hukum perpajakan, hukum pencegahan atau

hukum lingkungan, hukum pengatur lapangan, dan seterusnya.

Sebagai lawan istilah Hukum Administrasi Luar biasa kita kenal dengan

istilah Hukum Administrasi Umum. Sebagai peranan pihak pemerintah menjadi

lebih penting atas berbagai bidang sosial dan dengan demikian Hukum

Administrasi Khusus meningkat pada bidang-bidang itu dan menjadi tambah sulit,

maka timbul kebutuhan untuk mempelajari unsur-unsur bersama dari Hukum

Administrasi Khusus itu dalam kaitannya satu sama lain. Oleh karena itu, disemua

bidang urusan Pemerintah kita temukan umpamanya perizinan.11

Izin adalah salah satu instrumen yang paling banyak digunakan dalam

hukum administrasi. Pemerintah mengunakan izin sebagai sarana yuridis untuk

mengemudikan tingkah laku para warga.

Izin ialah suatu persetujuan dari penguasa berdasarkan undang-undang

atau peraturan pemerintah, untuk dalam keadaan tertentu menyimpang dari

ketentuan larangan perundangan. Dengan memberi izin, penguasa

memperkenankan orang yang memohonnya untuk melakukan tindakan-tindakan

11 R. Sri Soemantri Martosoewignjo, 2008, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Yogyakarta, Gadjahmada University Press, hlm 30

14

tertentu sebenarnya dilarang. Ini menyangkut perkenaan bagi suatu tindakan yang

demi kepentingan umum mengharuskan pengawasan khusus atasnya.

Izin (dalam arti sempit) adalah pengikatan-pengikatan pada suatu

peraturan izin pada umumnya didasarkan pada keinginan pembuat undang-undang

untuk mencapai suatu tatanan tertentu atau untuk menghalangi keadaan yang

buruk. Tujuannya ialah mengatur tindakan-tindakan yang oleh pembuat undang-

undang tidak seluruhnya dianggap tercela, namun dimana ia menginginkan dapat

melakukan pengawasan sekedarnya.

Pada prinsipnya (dalam arti sempit) ialah bahwa suatu tindakan dilarang,

terkeculi diperkenankan, dengan tujuan agar dalam ketentuan-ketentan yang

disangkutkan dengan perkenan dapat dengan teliti diberikan batas-batas tertentu

bagi setiap kasus. Jadi, persoalannya bukanlah untuk hanya memberi perkenan

dalam keadaan-keadaan yang sangat khusus, tetapi agar tindakan-tindakan yang

diperkenankan dilakukan dengan cara tertentu (dicantumkan dalam ketentuan-

ketentuan). Penolakan izin hanya dilakukan jika kriteria yang ditetapkan oleh

penguasa tidak dipenuhi atau bila karena suatu alasan tidak mungkin memberi izin

kepada semua orang yang memenuhi kriteria.

Pada umumnya system perizinan terdiri atas larangan, persetujuan yang

merupakan dasar pengecualian (izin) dan ketentuan-ketentuan yang berhubungan

dengan izin.

Larangan dan wewenang suatu organ pemerintahan untuk menyimpang

dari larangan itu dengan memberi izin, harus ditetapkan suatu perundang-

15

undangan . ini timbul dari azas legalitas : dalam Negara hukum demokrasi

Pemerintahan ( kekuasaan eksekutif ) hanya memiliki wewenang-wewenang yang

dengan tegas diberikan kepadanya dalam undang-undang dasar atau undang-

undang lain. Latar belakang azas ini, yang disebut sebagai azas pemerintahan

berdasarkan undang-undang (het beginsel van wetmatigheid van het bestuur),

ialah keharusan untuk memperoleh jaminan-jaminan tertentu terhadap penguasa.

Karena itu tindakan-tindakan penguasa diikat pada aturan-aturan yang jelas.

Norma larangan yang diuraikan secara abstrak menujukan tingkah laku mana

yang pada umumnya yang tidak diperbolehkan. Pelanggaran norma ini biasanya

dikaitkan dengan sanksi-sanksi Hukum Administrasi atau sanksi-sanksi hukum

pidana.

Berkaitan dengan izin, kalau norma larangan umum dikaitkan dengan

norma umum yang memberikan kepada suatu organ pemerintah berupa wewenang

untuk menggantikan larangan itu dengan persetujuan dalam suatu bentuk tertentu.

Keputusan yang memberikan izin adalah suatu keputusan tata usaha negara

(keputusan TUN). Keputusan Tata Usaha Negara ialah suatu keputusan sepihak

dari suatu organ pemerintahan., diberikan atas dasar wewenang ketatanegaraan

atau ketatausahaan, yang menciptakan bagi suatu atau lebih keadaan kongkrit atau

individual, suatu hubungan hukum, menetapkannya secara meningkat atau

membebaskannya, atau ditolak, menurut akibat hukumnya, izin adalah keputusan

Tata Usaha Negara yang menciptakan hukum (atau kostitutif). Ini berarti bahwa

dengan izin dibentuk suatu hubungan hukum tertentu. Dalam hubungan hukum ini

oleh organ pemerintah diciptakan hak-hak (izin) dan kewajiban-kewajiban

16

(melalui ketentuan-ketentuan) tetentu bagi yang berhak. Ketentuan-ketentuan

adalah syarat-syarat yang menjadi dasar bagi organ pemerintahan yang

memberikan izin. Fakta bahwa banyak hal izin dikaitkan pada syarat-syarat,

berhubungan erat dengan fungsi system perizinan sebagai salah satu instrumen

pengarah (pengendalian) dari penguasa.

Perizinan menurut akibat hukumnya dipaparkan sebagai keputusan yang

menciptakan hukum : dengan pemberian izin, timbul hubungan hukum tertentu.

Pembedaan keputusan yang menciptakan hukum atau yang menetapkan hukum

merupakan alat bantu untuk ikut menentukan kebebasan menguji dari hakim.

Kalau pembuat undang-undang menggantungkan akibat hukum pada kenyataan

obyektif yang dipaparkan dengan samar-samar atau apapun tidak (keputusan yang

menetapkan hukum), maka hakim memiliki kesempatan untuk menguji secara

lengkap. Dalam hal ini hakim meneliti cara menetapkan hukum oleh organ

pemerintahaan. Namun bila pembuat undang-undang memberikan kebebasan

kebijaksanaan, maka ia dengan itu menghendaki penciptaan ruang bagi

perundangan kreatif oleh organ pemerintahan untuk keadaan kongkrit individual.

Fakta bahwa keputusan untuk memberi izin atau tidak adalah suatu

keputusan TUN, berakibat bahwa organ yang berwenang dalam hal ini terikat

pada aturan-aturan dari hukum tertulis dan tidak tertulis. Pertama-tama keterikatan

pada undang-undang sendiri yang mengatur wewenang itu. Tergantung pada

kadar sejauh mana peraturan perundang-undangan mewajibkan pula organ

berwenang untuk pada kondisi-kondisi yang ditentukan memberi izin maka

terdapat wewenang menetapkan yang terikat atau justru bebas. Perbedaan antara

17

wewenang bebas dan terikat penting pula bagi pertannyaan apakah suatu izin

dapat ditarik kembali. Pada dasarnya hanya keputusan Tata Usaha Negara bebas

yang dapat ditarik kembali, kecuali bila undang-undang dengan tegas menentukan

bahwa juga keputusan-keputusan terikat boleh ditarik kembali.12

12 Philipus Mandiri Hadjon, Op.,cit, hlm 2-8