T E S I S

PERKEMBANGAN SISTEM PEMERINTAHANDAERAH DI INDONESIA PADA ERA ORDE BARU

DAN ERA REFORMASI

OLEH :

SUDONO SYUEBNIM : 12105095

PROGRAM MAGISTER ILMU HUKUMUNIVERSITAS NAROTAMA

SURABAYA2008

ii

PERKEMBANGAN SISTEM PEMERINTAHANDAERAH DI INDONESIA PADA ERA ORDE BARU

DAN ERA REFORMASI

T E S I S

Diajukan Untuk Memenuhi Tugas Akhir Guna Memperoleh Gelar Magister Ilmu Hukum

OLEH :

SUDONO SYUEBNIM : 12105095

PROGRAM MAGISTER ILMU HUKUMUNIVERSITAS NAROTAMA

SURABAYA2008

iii

HALAMAN PENGESAHAN

TESIS INI TELAH DISETUJUI TANGGAL : …………………

PEMBIMBING

Prof. Dr. M. KHOIDIN, S.H., M.hum., C.N.

MENGETAHUI

Ketua Program Studi Ilmu Hukum Program Pasca Sarjana Universitas Narotama Surabaya

Dr. SADJIJONO, S.H., M.Hum.

iv

Telah diuji pada

Tanggal :

PANITIA PENGUJI TESIS

Ketua : ______________________________

Anggota : 1. _________________________________

2. _________________________________

v

KATA PENGANTAR

Alhamdulillahhirabbil'alamin penulis panjatkan hanya kehadirat Allah SWT,

karena atas karunia dan rahmatNyalah penulis dapat menyelesaikan penulisan tesis

ini dengan judul "Perkembangan Sistem Pemerintahan Daerah Di Indonesia Pada Era

Orde Baru Dan Era Reformasi", sesuai dengan apa yang penulis harapkan.

Pada kesempatan ini, penulis ingin pula menyampaikan rasa hormat dan terima

kasih yang sedalam-dalamnya kepada :

1.Bapak H.R. Djoko Soemadijo, SH Rektor Universitas Narotama Surabaya

selaku penanggung jawab penyelenggara Program Magister Ilmu Hukum.

2.Bapak Prof. Dr. H.R. Sri Soemantri M.SH. MS., Direktur Program Pascasarjana

Bapak Dr. H. Ismanto Hadi Santoso, In MS selaku Direktur Pelaksana

Program Pascasarjana.

3.Bapak Dr. Sadjijono, SH, MHum, Ketua Program Pascasarjana Ilmu Hukum

4.Bapak Prof. Dr. M. Khoidin, SH., Mhum., CN. Selaku pembimbing yang telah

membimbing penulis sehingga dapat menyelesaikan penulisan tesis ini

5.Bapak dan Ibu Dosen yang telah memberikan bekal ilmu hukum dalam masa

perkuliahan penulis.

6.Bapak dan Ibu Panitia Penguji Universitas Narotama Surabaya khususnya

Pascasarjana ilmu hukum

7.Segenap karyawan karyawati di lingkungan Universitas Narotama Surabaya

yang banyak Membantu dan melayani penulis

vi

istri dan anak-anak tercinta yang telah memberikan dukungan moral dan doa kepada

penulis setiap saat.

Atas segala bantuan dan dorongan yang penulis tidak sebutkan semoga

mendapat rahmat dan hidayah dari Allah SWT. Penulis menyadari sepenuhnya bahwa

tesis ini masih jauh dari sempurna, oleh karena itu saran dan kritik yang bersifat

membangun demi kesempurnaan tesis ini dan semoga dapat bermanfaat guna

menambah pengetahuan bagi yang membacanya.

Surabaya, Maret 2008

Penulis

vii

RINGKASAN

Penyelenggaraan pemerintahan merupakan salah satu tugas negara dengan tujuan untuk mensejahterakan rakyat. Hal itu sudah menajdi amanat konstitusi sebagaimana tercantum dalam Pembukaan UUD 1945. Demikian pula penyelenggaraan pemerintahan di daerah telah diamanatkan dalam pasal 18 UUD 1945 dan Amandemend II UUD 1945 yang dilaksanakan pada tahun 2000. Prinsip penyelenggaraan pemerintahan harus dilaksanakan sedemikian rupa dengan memberikan kebebasan kepada daerah untuk mengatur rumah tangga sendiri berdasarkan prinsip-prinsip demokrasi dengan tujuan menuju terciptanya kemakmuran rakyat.

Meski telah diatur secara konstitusional namun praktik penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia mengalami pasang surut pada Orde Baru dan Orde Reformasi. Sehubungan dengan hal tersebut maka melalui penelitian ini Penulis mencoba membahas perkembangan sistem pemerintahan daerah di Indonesia pada era Orde Baru dan era Reformasi. Disamping itu juga dikaji soal bagaimana pengaturan mengenai penyelenggaraan sistem pemerintahan daerah di Indonesia, dan prinsip-prinsip hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia pada era Orde Baru dan era Reformasi.

Penelitian ini dilakukan dengan metode yuridis normatif, yakni mengacu pada bahan hukum berupa peraturan perundang-undangan yang mengatur penyelenggaraan pemerintahan daerah di Indonesia. Dari kajian dan analisis terhadap bahan hukum diperoleh temuan, pertama, sistem pemerintahan daerah di Indonesia telah diatur secara konstitusional dalam Uud 1945 yang kemudian dijabarkan dalam undang-undang baik pada massa setelah kemerdekaan (masa Orde Lama) maupun pada masa Orde Baru dan akhirnya direformasi pada masa Reformasi pasca jatuhnya Orde Baru tahun 1998. Penyelenggaraan pemerintahan daerah pada Orde Baru didasarkan pada tahun UU No.5 Tahun 1974 dengan sistem otonomi secara luas dan bertanggungjawab. Prinsip tersebut dalam pelaksanaanya tidak memberikan keleluasaan kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri, karena hubungan Pemerintah dan Pemerintah Daerah dilaksanakan secara sentralistis.

Kedua, pada era Orde Baru penyelenggarana pemerintahan daerah dilaksanakan dengan prinsip sentralisasi, artinya pemerintah pusat masih memegang kendali yang sangat kuat atas pemerintah daerah, sehingga pemerintah daerah tidak mandiri dalam mengurusi rumah tangga daerahnya. Hal ini menimbulkan ketergantungan pemerintah daerah kepada pemerintah pusat. Hubungan antara Pemerintah dan Pemerindah Daerah bersifat hirarkhis dan struktural, sehingga pemerintah daerah tidak mempunyai kemandirian mengurus rumah tangganya, yang berakibat terhambatnya penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan daerah.

Ketiga, penyelenggaraan pemerintahan pada era reformasi dilaksanakan berdasarkan prinsip demokrasi dengan asas desentralisasi yaitu penyerahan sebesar-besarnya urusan pemerintahan dari Pemerintah kepada Pemerintah Daerah. Pemerintah Pusat hanya mengurusi beberapa bidang pemerintahan yang tidak dapat diserahkan kepada daerah, yaitu keuangan, politik dan keamanan, peradilan, hubungan luar negeri dan agama. Hal ini ditandai dengan reformasi konstitusional terhadap Pasal 18 UUD 1945 tentang Pemerintahan Daerah yang kemudian diikuti penggantian UU No. 5 Tahun 1974 dengan UU No. 22 Tahun 1999 sebagaimana diubah dengan UU No. 32 Tahun 2004. Hubungan antara Pemerintah dan

viii

Pemerintah Daerah dilaksanakan berdasarkan prinsip kesetaraan yakni Pusat memberikan kewenangan sebesar-besarnya kepada Daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Hubungan DPRD dan Kepala Daerah dilaksanakan berdasarkan prinsip kemitraan dan check and balance. DPRD dan Kepala Daerah mempunyai fungsi dan tugas yang berbeda namun muaranya adalah sama-sama menuju pada terciptanya kesejahteraan rakyat daerah.

Melalui tesis ini disarankan agar Pemerintah (Departemen Dalam Negeri) tidak mengintervensi kepada Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Pengawasan Pemerintah terhadap kewenangan Pemerintah Daerah dalam pembentukan peraturan daerah dan penyusunan anggaran daerah seperti yang selama ini terjadi hendaknya dikurangi atau dihapus dengan menyerahkan sepenuhnya kepada DPRD agar lebih optimal dalam menjalankan fungsi legislasi, anggaran dan pengawasan.

DPRD selaku lembaga perwakilan rakyat hendaknya lebih optimal menjalankan fungsi dan tugas penyelenggaraan pemerintah di daerah dengan mengedepankan kepentingan rakyat dan tidak mengutamakan kepentingan kelompok dan golongan. Prinsip check and balance dalam penyelenggaraan pemerintah daerah benar-benar dijalankan DPRD dengan mempertimbangkan sebesar-besarnya kesejahteraan rakyat daerah bersangkutan.

ix

DAFTAR ISI

JUDUL .................................................................................................. i

LEMBAR PENGESAHAN ............................................................................ iii

KATA PENGANTAR .................................................................................... v

RINGKASAN ................................................................................................. vii

DAFTAR ISI .................................................................................................. ix

BAB I PENDAHULUAN

1. Latar Belakang Masalah .......................................................... 1

2. Rumusan Masalah ................................................................... 12

3. Tujuan Penelitian ..................................................................... 12

4. Manfaat Penelitian.................................................................... 13

a. Manfaat Teoritis .................................................................. 13

b. Manfaat Praktis ................................................................... 13

5. Tinjauan Pustaka ..................................................................... 13

6. Metode Penelitian .................................................................... 20

a. Pendekatan Masalah ........................................................... 21

b. Sumber Bahan Hukum ........................................................ 21

c. Prosedur Pengumpulan dan Pengolahan Bahan Hukum ..... 21

d. Analisis Bahan Hukum ........................................................ 22

7. Sistematika Penulisan .............................................................. 22

x

BAB II SISTIM PEMERINTAHAN DAERAH ERA ORDE BARU DAN

ERA REFORMASI

1. Sistem Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 5 Tahun 1974 .... 24

2. Sistem Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 22 tahun 1999 .... 31

3. Sistem Pemerintahan Daerah Menurut UU No. 32 2004 .............. 44

BAB III PRINSIP-PRINSIP PENYELENGGARAAN PEMERINTAH DAERAH

DI INDONESIA

1. Prinsip Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah ..... 50

2. Prinsip Pemilihan dan Hubungan Kelembagaan

DPRD dan Kepala Daerah ............................................................ 60

3. Prinsip Pertanggunganjawab Kepala Daerah ................................ 72

BAB IV PENUTUP

1. Kesimpulan.................................................................................... 85

2. Saran ............................................................................................. 87

DAFTAR BACAAN

xi

DAFTAR PUSTAKA

Baqir Manan, dikutip oleh Ateng Syafrudin, Titik Berat Otonomi Daerah pada Daerah Tingkat II dan Perkembangannya, Mandar Maju, Bandung. 1993.

___________, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945, Kawang : UNSIKA,

Bambang Yudoyono. Otonomi Daerah : Desentralisasi dan Pengembangan SDM Aparatur Pemda dan Anggota DPRD, Pustaka Sinar harapan, Jakarta. 2001.

B.N. Marbun, Otonomi Daerah 1945-2005, Proses dan Realita Perkembangan Otda, Sejak Zaman Kolonial Sampai Saat ini, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005.

______________, DPRD dan Otonomi Daerah Setelah Amandemen UUD 1945 dan UU Otonomi Daerah 2004, Pustaka Sinar Harapan, Jakarta, 2005.

Dahlan Tahib, Pancasila Yuridis Ketatanegaraan, penerbit UPPAMP YKPN, Cetakan III, Yogyakarta, 1994.

_____________, Implementasi Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945, Cetakan. II. Liberty, Yogyakarta, 1993.

____________, Implementasi Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945, Edisi Kedua, Cetakan I, Liberty, Yogyakarta, 1993

Hartono Mardi ono, Reformasi Politik Suatu Keharusan, Gema Insani, Jakarta, 1988.

Ismail Suny, Mekanisme Demokrasi Pancasila, Jakarta, Aksara Baru, 1997.

Mochtar Kusumahatmadja, Latar Belakang Otonomi Daerah yang Nyata dan Bertanggungjawab Dititikberatkan pada Daerah Tingkat II, Pusat Penelitian dan Pengembangan Pemerintahan Daerah, Badan Penelitian dan Pengembangan, Depdagri, Jakarta, 1979/1988.

Moh. Koesnardi dan Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Ctk. VII, Pusat Studi HTN Fak. Hukum UII dan CV. Sinar Bakti, Jakarta, 1988.

Muh. Yamin, Naskah Persiapan UUD 1945, Jilid I, Yayasan Prapantja, Jakarta, 1959.

xii

Padmo Wahyono, Beberapa Masalah Ketatanegaraan di Indonesia, CV. Rajawali, Jakarta, 1984

Sri Soemantri, Prosedur dan Sistem Perubahan Konstitusi, PN. Alumni, Bandung, 1979.

Sujanto, Otonomi Daerah Yang Nyata dan Bertanggungjawab, Jakarta, 1998.

Peraturan Perundang-undangan :

Undang-undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-undang No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah .

Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.