proses pembuatan kebijakan (rational...

Proses Pembuatan Kebijakan

(Rational Model)

M u b a s y s y ir H a s a n b a s r iD ra f t 2 0 1 5

T id a k u n tu k d is ita s iE m a il: m h a s a n b a s r i@ g m a il.c o m

Is i

Proses Pembuatan Kebijakan (Rational Model)...........................................1M e n g ap a m em b u a t k eb i ja k a n m e n jad i s u l it?. . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .3M e n g a p a k ita m e m b e d a k a n m a s a la h k e b ija k a n d a n m a s a la h m a n a je m e n ?.. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . ..4M a s a la h k e b ija k a n v e rs u s m a n a je m e n : S ia p a M e n e n tu k a n ?.. . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . . .4M e n g a p a k ita c e p a t s e r in g b e rte m u d e n g a n m a s a la h k e b ija k a n d a r ip a d a m a s a la h k e b ija k a n (1 )?.. . . . . . . . . .5M e n g a p a k ita c e p a t s e r in g b e rte m u d e n g a n m a s a la h k e b ija k a n d a r ip a d a m a s a la h k e b ija k a n (3 )?.. . . . . . . . . .5M e n g a p a s ik lu s k e b ija k a n s e b a ik n y a 1 ta h u n ?.. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . .6

L an g k a h M em b u a t Ke b ija k a n v e rs i S ik lu s.... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... ... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... ... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... .... ...7M u la i d a r i Ta h a p Ke b ija k a n.. .. . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . .7M u la i d a r i Ta h a p M a s a la h.. .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. .7

R in c ia n ta h a p s ik lu s..... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... ..... .... ..... ..... .... ..... ..... .... ..81 . Ta h a p M a s a la h.. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . ..92 . Ta h a p A k a r M a s a la h.. .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . .93 . P ilih a n Ke b ija k a n.. .. .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . .. . . . .94 . P e rs e tu ju a n Ke b ija k a n.. .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .1 0J ik a k ita m e n g a ju k a n s e b u a h k e b ija k a n , m e n g a p a k ita h a ru s s ia p b e rn e g o s ia s i?.. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . .1 1M e n g a p a k ita h a ru s s ia p d e n g a n a rg u m e n ta s i k ita d a n k a re n a itu b e rn e g o s ia s i d e n g a n p ih a k la in ?. . . .1 1Im p le m e n ta s i Ke b ija k a n.. .. . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . .1 3

Masalah dalam penerapan policy cycle........................................................14D in a m ik a s ta k e n o ld e r.. . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. .1 4K ro n o lo g i Ke g ia ta n T id a k S in k ro n.. .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . .. . .. . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .1 4Ko n f ik a n ta r s ta k e h o ld e r d a la m s ik lu s k e b ija k a n.. .. . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . .1 6Ke te rs e d ia a n D a n a d a n Im p le m e n ta s i K e b ija k a n.. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . .. . . . . .1 6M e n g a p a "s ik lu s k e b ija k a n ra s io n a l" ju s tru t id a k ra s io n a l?.. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . .1 8B e ra p a p e rs e n ta s e a n g g a ra n k e s e h a ta n d i d a e ra h ?.. . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . .. . . . .1 9M e n g a p a p e m e r in ta h d a e ra h t id a k m a u u ta n g ? M e n g a p a ju s tru p e m e r in ta h p u s a t m e n y u k a i u ta n g ?.2 0D a p a tk a h a la s a h k e in g n a n m e n y e le s a ik a n m a s a la h d e n g a n c e p a t m e n ja d i d a s a r k ita b e ru ta n g u n tu k k e se h a ta n ?.. .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . .. . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . .2 0M e n g a p a k ita u ta n g u n tu k p e m b a n g u n a n k e s e h a ta n ?.. .. . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . . .. . . .2 1J ik a b e n a r-b e n a r in g in b e ru ta n g u n tu k p e m b a n g u n a n k e s e h a ta n , b u k a n k a h k ita le b ih b a ik u n tu k k e g ia ta n y a n g m e m b e r ik a n p e k e r ja a n ?.. .. . . . . . . .. . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . . . .. . . . . . . .. . . . .. . . . ..2 1

: Outline Analisis Kebijakan jf new 22.odt – Hal 2

Mengapa membuat kebijakan menjadi sulit?

Membuat kebijakan itu sulit karena ia merupakan keputusan politik tentang alokasi dana yang besar. Anggota dewan perwakilan rakyat yang menguasai dana memiliki kepentingan dalam kebijakan karena mereka memiliki partai dan pendukung yang meminta balas jasa. Partai-partai saling berebut pengaruh agar mereka masing-masing memperoleh kesempatan untuk men-jadi bagian dari implementasi kebijakan.

Kesulitan tidak hanya di situ. Peneliti dilibatkan untuk menunjukkan apakah sebuah masalah benar-benar sebuah masalah. Banyak peneliti yang terlibat dalam analisis situasi masalah biasanya membuat masalah makin lebar dan kompleks. Penelitian akan memakan waktu dan biaya yang besar. Proses pem-buatan kebijakan juga sering melibatkan studi lapangan dan perbandingan tentang praktik-praktik bagus yang telah ditemukan di daerah lain. Kunjun-gan studi perbandingan dan berguru pada konsultan tentang solusi-solusi apa yang tersedia untuk memecahkan masalah biasaya menghabiskan banyak dana juga. Negeri seperti Indonesia, yang memiliki dana terbatas dan mendapat dana bantuan internasional untuk membantu memecahkan masa-lah, kerap diminta untuk membuat kebijakan yang rasional seperti terlukis dalam diagram ini. Tetapi karena setiap orang yang terlibat memiliki kepentingan pekerjaan dan pendapatan dalam kegiatan mereka, dana untuk membuat kebijakan menjadi sangat besar. Akhirnya proses pembuatan kebi-jakan itu tidak mudah karena banyak pendapat dan terdapat konflik dalam pendapat-pendapat itu.

Mengapa kita harus mengikuti proses rasionalitas seperti itu?

Ia membantu memahami argumentasi bahwa setiap kebijakan merespon akar masalah. Kebijakan yang dirancang seperti ini terutama berguna jika kita ingin mengatasi masalah yang kompleks secara komprehensif dan jika memi-liki dana cukup. Negeri kaya yang mampu membiayai program besar biasanya menggunakan pola ini.


Pendekatan siklus menggunakan penalaran pemecahan masalah. Sebuah ke-bijakan ada karena ia merespon masalah.

Mengapa kita membedakan masalah kebijakan dan masalah manajemen?

Karena ada masalah-masalah yang membutuhkan penyelesaian dengan biaya yang besar dan ada yang tidak. Jika membutuhkan biaya besar, maka kebi-jakan membutuhkan argumentasi tentang besar masalah dan kedalaman atau hal yang benar-benar membuat masalah harus dipecahkan dengan dana be-sar. Sebaliknya jika masalah-masalah yang dianggap dapat diatasi di tingkat manajer atau dalam kemampuan manajer, maka hal itu adalah masalah man-ajemen.

Masalah kebijakan versus manajemen: siapa memutuskan?

Masalah yang menuntut pembuatan kebijakan biasanya memiliki kompleks-itas akar dan solusi yang tinggi, membutuhkan penuntasan berjangka pan-jang, dan membutuhkan biaya yang besar. Kebijakan menghindarkan diri dari


masalah ringan yang seharusnya menjadi urusan manajer program. Manajer-manajer yang pintar dapat menentukan masalah kebijakan menjadi masalah manajemen karena mereka kreatif mencari solusi yang tidak membutuhkan biaya besar. Sebaliknya manajer yang lemah selalu membuat masalah kecil menjadi besar sehingga akhirnya membutuhkan dana besar untuk menyele-saikannya.

Mengapa kita cepat sering bertemu dengan masalah kebijakan daripada masalah kebijakan (1)?

Manajer yang kreatif sebenarnya bisa mengambil keputusan dengan “siklus pendek”, tanpa mengikuti siklus yang panjang terdiri analisis situasi dan opsi kebijakan. Kita tidak perlu siklus kebijakan jika setiap masalah diangkat seba-gai masalah implementasi. Manajer mengambil solusi praktis ketika ia ber-hadapan masalah kecil-kecil. Jika masalah kecil-kecil bisa diatasi pada tingkat manajemen, maka masalah-masalah itu tidak pernah sempat menjadi besar. Masalah tidak perlu menjadi isu kebijakan. Meskipun demikian, stakeholder dan pemain di luar manajemen lebih suka mendorong agar suatu hal menjadi masalah kebijakan, yang dengan demikian mereka memperoleh kesempatan berkiprah. Mereka memperoleh pekerjaan dan pendapatan karena itu.

Mengapa kita cepat sering bertemu dengan masalah kebijakan daripada masalah manajemen (3)?

Karena pemain di tingkat nasional lebih kuat daripada di tingkat daerah. Mas-alah yang membutuhkan dana besar membutuhkan rangkaian pembuatan ke-bijakan pada tingkat organisasi yang lebih tinggi, tingkat nasional yang melibatkan dewan perwakilan rakyat. Stakeholder nasional tentu saja lebih menyukai banyak masalah nasional karena dengan demikian mereka menjadi "pemain".


Tabel 1: Beda masalah pada (1) proses pembuatan ke-bijakan dan (2) implementasi

Kebijakan(Policy Maker)

Praktis(Manajer)

Akar dan kompleksitas Banyak dan tinggi Sedikit dan rendah

Waktu Siklus lama Siklus pendek

Authority Policy Maker Manajer

Kompleksitas solusi Banyak opsi kebijakan Solusi tidak problematik

Stakeholder dan perimbangan Banyak dan isu dengan konflik kepentingan

Sedikit dan di bawah otoritas manajer

Biaya Biaya besar Biaya relative kecil

Mengapa siklus kebijakan sebaiknya 1 tahun?

Siklus kebijakan biasanya megacu kepada yang 5 tahunan, meski ada yang berpikir tentang siklus 25 tahunan. Siklus 1 tahunan sering disebut kegiatan strategis jangka pendek. Bagi kita yang terpenting adalah mengambil kebi-jakan dalam siklus pergantian kepala daerah. Kebijakan dinilai ketika seorang duduk dalam pemerintahan dan selesai pada akhir pemerintahannya. Jika menduduki jabatan pemerntahan yang kedua, ia bisa meneruskan atau mem-buat siklus baru dengan dasar pengalaman yang terdahulu.

Siklus menjadi panjang karena proses dari tahap-tahap dalam pembuatan maupun pelaksanaan. Masa implementasi 3-5 tahun. Pembuatan bisa sampai 1 tahun. Lama siklus tergantung kompleksitas masalah, komitmen pengambil keputusan, birokrasi keuangan, perubahan orang yang terlibat, bukti yang bisa mempengaruhi siklus kebijakan. Pembuat kebijakan menetapkan lama siklus adalah siapa yang hendak membuat keputusan. Makin cepat suatu per-ubahan diharapkan, makin cepat evaluasi suatu kegiatan dilakukan.

Pada prinsipnya panjangnya siklus kebijakan dapat dibuat makin pendek. Makin pendek siklus itu, makin kecil biayanya, makin mudah ia dikelola. Jika dana makin kecil, maka makin kecil pula ia menjadi ajang perseturan pada koruptor (untuk negeri yang koruspsi masih menjadi isu besar).


Langkah Membuat Kebijakan versi Siklus

Orang yang membuat kebijakan bisa menggunakan siklus ini dengan dua cara: mulai dari (1) mengevaluasi kebijakan yang sedang berlangsung dan memodifikasinya atau (b) mempelajari masalah secara komprehensif dan mer-umuskan kebijakan. Pola yang pertama lebih dianjurkan daripada kedua kar-ena bermaksud memperbaiki kesalahan yang lalu. Pola kedua beranggapan seolah-olah kebijakan terdahulu bukan menjadi acuan.

Mulai dari Tahap Kebijakan

Ia bisa mulai dari kebijakan yang sekarang ada dan menilai efek dari masalah. Jika kebijakan menjadi masalah jika dampak perbaikan pada “status masalah” adalah kecil. Ia kemudian bisa mencari tahu apakah kebijakan yang dilaksana-kan selama ini memang telah cocok dengan “sebab” yang rencananya diatasi. Ia kemudian bisa membicarakan lagi apakah sebab-sebab itu memang betul merupakan kondisi yang melatarbelakangi “masalah”. Bisa terjadi sebab-sebab yang diangkat terlalu banyak sehingga kebijakan atau program kehilangan fokus perhatian. Solusi bisa saja tidak efektif karena kondisi-kondisi yang melatarbelakangi masalah begitu banyak. Pemecah masalah kadang-kadang mengalami jalan buntu ketika setiap solusi tampaknya tidak menyelesaikan masalah (lihat tentang jaringan masalah, mencari masalah yang lebih bersifat hulu atau hilir). Pemecah masalah bisa mengambil sebab yang lebih menen-tukan daripada solusi yang dipakai untuk pemecahan sebab satu.

Analis kebijakan yang memulai dari kegagalan kebijakan akan lebih mudah memusatkan diri pada alternatif solusi lain dengan cara melihat apakah betul sebab yang ingin diatasi adalah cocok atau semata-mata ada kegagalan dalam pelaksanaan kebijakan yang sudah dipilih.

Mulai dari Tahap Masalah

Masalah bisa menjadi starting point untuk membuat kebijakan. Yang di-hawatirkan dari cara ini adalah bahwa kita seolah-olah memulai dari awal, bukan mengikuti siklus yang sudah berjalan. Kita cenderung mencari akar masalah yang lebih komprehensif sehingga kita bisa kehilangan fokus. Meskipun ada cara pembuatan prioritas masalah, analis cenderung ingin men-cari penyelesaia yang komprehensif. Meskipun demikian, yang menguntun-gkan dari cara ini adalah kita berpikir baru dan tidak terpengaruh dengan ke-


bijakan yang “salah” sebelumnya.

Rincian tahap siklus

Tabel di bawah merangkum 4 komponen siklus kebijakan.

Tabel 2: Tahap dalam Siklus Kebijakan

Tahap Kegiatan Produk

Analisis Situasi Riset, identifikasi masa-lah, literatur

Need and problem ana-lysis document.

Pengalaman Program y a n g E f e k t i f s e-belumnya

Studi literatur, perb-andingan antar negara, konsultasi ahli, belajar dari kesalahan pengala-man yang lalu

To change technical pro-posal into administrative proposal

Proses administratif dan politik

Advocacy, lobby and ne-gotiation.

Political acceptance

Implementas i dan evaluasi

Pilot study, local capa-city development, opera-tional management.

Jurang antara kebutuhan terisi. Health service de-livery


1. Tahap Masalah

• Sesuatu yang menjadi perhatian.• Kenyataan yang tidak diharapkan.• Jurang antara kenyataan dan harapan• Kenyataan yang dianggap membawa kerugian atau gangguan pada eorang

atau kelompok.• Penyimpangan dari hak asasi manusia• Memiliki indikator yang disepakati• Contoh kematian atau kematian karena diare

Implementasi dan evaluasi terhadap kebijakan memberi informasi tentang dampak terhadap masalah. Bagaimana status masalah akibat dari pelaksan-aan kebijakan yang ada. Masalah-masalah apa yang masih menjadi perhatian dan belum diatasi? Evaluasi menghasilkan profil masalah kesehatan, siapa yang memiliki masalah itu paling besar

2. Tahap Akar Masalah

Analisis situasi dan penelitian merupakan strategi memahami masalah. Proses ini sering juga disebut root cause analysis. Ia menekankan situasi di balik masa-lah. Ia bisa menggunakan perspektif kedokteran, perspektif sosial, public policy, atau manajemen Hasil dari analisis siasi adalah profil alasan-alasan mengapa masalah itu terjadi.

3. Pilihan Kebijakan

Langkah selanjut adalah studi literatur, perbandingan antar negara, konsultasi ahli, belajar dari kesalahan pengalaman yang lalu. Proses ini menghasilkan dokumen tentang pengalaman program yang mengatasi masalah sebelumnya atau di tempat lain.


Tabel 3: Kematian Ibu dari beberapa Sudut PandangStakeholder Akar Alternatif Terpilih

Dokter Antenatal care yang tidak lancar

Bidan versus dukun Bidan desa

Masyrakat Ekonomi dan tidak ke profesioal

Kartu sehat, askeskin, tabulin

Asuransi kesehatan miskin

Rumahsakit Pertolongan emergen-cy

PonekMPS

Making pregnancy safer

Rumahsakit Pemahaman kesehat-an reproduksi

Health EducationSafe Motherhood

Safe Motherhood

MasyarakatTrans-

portasi

Rawatan pra-bersalin, ambu-

lans,

pembelian ambulans oleh partai politik

Dokter spesialis Tidak ingin di tempat terpencil

Dokter umum plusDokter spesialis

Dr spesialis dengan honor khusus di daerah terpencil

Puskesmas Pertolongan dini Sistem rujukan Poned dan ponek

Peneliti Kedokteran Penyakit penyebab kematian

Program Penanggulangan Penyakit

Peneliti sosial Struktur sosial Program untuk masyarakat miskin

Terhadap akar masalah, banyak solusi sudah dibuat orang. Tiap negara memi-liki cara mereka sendiri dalam berurusan dengan masalah. Daerah satu ber-beda dengan daerah lain. Jika perencana melakukan studi banding tentang cara-cara pemecahan masalah itu, maka ia memiliki pilihan-pilihan untuk dir-inya dan karena itu membuat perhitungan mana yang paling cocok dengan situasi daerahnya. Perencana bisa berkonsultasi dengan ahli dalam berbadai bidang tentang bagaimana pemecahan masalah dilihat dari kacamata profe-sional tertentu.

4. Persetujuan Kebijakan

Kegiatan di sini menyangkut dimensi administratif dan politik, advokasi, lobi dan negosiasi politis dan negosiasi dana (di sini banyak kesempatan untuk korupsi).


Gambar di atas menceritakan tentang proses persetujuan kebijakan di tingkat kabupaten. Setelah tahap 3 dilaksanakan, ketika kebijakan mana yang akan diambil sudah diputuskan di tingkat pengusul kebijakan (dalam gambar di atas diusulkan oleh bidang P2M), pengusul mencari persetujuan bertahap hingga pada tingkat dewan perwakilan rakyat daerah. Kita bisa bercerita ban-yak tentang skenario argumen berbeda dari setiap stakeholder.

Jika kita mengajukan sebuah kebijakan, mengapa kita harus siap bernegosiasi?

Karena semua orang akan mengajukan keberatan terhadap argumen-argumen dari pihak lain. Mereka akan mengajukan sesuatu yang menguntungkan kepentingan mereka. Itulah kenyataannya. Kita tetap harus bernegosiasi meskipun kita membela kepentingan publik. Jadi sesuatu yang kita anggap bagus bagi kita selalu tidak demikian menurut kacamata orang lain.

Mengapa kita harus siap dengan argumentasi kita dan karena itu bernegosiasi dengan pihak lain?

Karena selalu ada potensi opsi kebijakan kita ditolak oleh pihak lain. Karena itu, setiap kebijakan yang diajukan biasanya mengambil bentuk versi a, versi b, versi c, dan seterusnya akibat ada modifikasi karena negosiasi.


Gambar 1: Alur Persetujuan Anggaran

Tabel 4: Alasan Penolakan Kebijakan Alasan Penolakan Alternatif Penyelesaian

Dianggap tidak mendesak oleh Bappeda atau DPRD karena ada hal lain yang dianggap lebih penting.

Membuat prioritas baru jika kegiatan dipandang mendesak; Menukar kegi-atan satu dengan yang lain; Membuat beberapa rencana A, B, atau C untuk suatu tujuan; Menyajikan analisis biaya dan manfaat dari tiap rencana kegi-atan.

Stakeholder lain tidak memahami kepentingan publik dari kegiatan itu, dan juga dampak terhadap ke-pentingan dari lembaga lain.

Membuat kondisi yang realistik dalam diagram masalah; Memberikan proposal lengkap kepada anggota dewan atau bappeda agar mereka bisa memahami rasionalitas kegiatan; Membuat diagram masalah dari kacamata pihak lain; Menggambarkan kegiatan-kegiatan prioritas dalam diagram analisis situasi atau diagram masalah; Latihan “dramatisasi” kepentingan dari masalah yang diangkat.

Dana terlalu besar dari ukuran yang biasanya diberikan untuk program sejenis.

Memberikan alternatif kegiatan dan biayanya sehingga DPRD atau Bappeda memberikan perhatian serius tentang suatu kegiatan; Membuat opsi kebi-jakan dan analisis perbandingan manfaat dan biaya.

Pemda dan DPRD lebih mendu-kung gedung atau pembelian alat daripada untuk pencegahan pe-nyakit. Mereka menyukai pembe-lian karena di situ ada komisi.

Membuat perbandingan nilai kegiatan nonfisik dan yang fisik; Membuat perbandingan value for money dengan cara “dramatisasi” masalah.

Jumlah item kegiatan terlalu ba-nyak sehingga lebih pantas untuk dicoret. Pemda lebih peduli de-ngan pemerataan anggaran dari-pada manfaat spesifik dari satu program yang diusulkan dinas.

Memasukkan item-item yang memiliki biaya kecil ke dalam item yang bia-yanya lebih besar.Membuat daftar yang lebih sederhana dan mudah dipahami.

Pemenangan program di luar sek-tor kesehatan karena lebih men-datang-kan kickback money dari-pada sektor kesehatan.

Mengkonsultasikan praktek ini ke pihak yang berwajib;Membuat perilaku itu menjadi isu dalam koran;Membuat perencanaan advokasi.

Petugas yang hadir saat rapat ang-garan tidak dapat meyakinkan ke-pentingan dari kegiatan kepada panitia anggaran

Membuat diagram analisis situasi lebih realistik untuk daerah itu; Memiliki staf khusus untuk advokasi, negosiasi dan kerja sama pihak luar.

Karena perencana menganggap proposal sudah rasional, dana ha-rus disetujui.

Perencana dilatih untuk memahami juga rasionalitas bappeda atau DPRD.

Tidak monumental bagi Bupati atau pun DPRD.

Menjadikan program kesehatan sebagai kegiatan monumental; Menuliskan alasan kongkrit yang berkaitan dengan karir Bupati, DPRD, atau pejabat yang memutuskan dana.

Berbicara dalam alam pikiran dan bahasa yang berbeda.

Mengikuti istilah-istilah yang dipakai oleh lawan bicara. Hindari pengguna-an istilah yang tidak dikenal oleh lawan bicara. Jika kita menguasai keada-an, maka lebih mudah menyesuaikan diri dalam “bahasa” mereka daripada mereka menyesuaikan kepada kita.


Implementasi Kebijakan

Pelaksanaan kebijakan dikelola oleh lembaga pelaksana. Pelaksanaan kebi-jakan dikepalai oleh manajer program yang bekerja membuat persiapan-per-siapan hngga evaluasi.

Manajer mengerjakan 4 fungsi utama manajemen. Planning membuat per-siapan-persiapan untuk strategi kerja, aturan kerja, kotrak kerja dan logistik. Planning juga menetapkan sasaran dan ciri-ciri mereka. Organizing mencari dan merekrut tenaga sesuai dengan desain organisasi yang akan dipilih. Actuating membuat hasil produksi itu disampaikan ke klien atau masyarakat, membuat cara-cara pelayanan sehingga masyarakat puas dan mendapat apa yang mereka butuhkan. Controlling melakukan pengawasan terhdap kinerja dari tenaga dan kesesuaian layanan dengan kebutuhan.


Masalah dalam penerapan policy

cycle

Dinamika stakenolder

• Pihak yang terlibat dalam siklus beragam dan memungkinkan memiliki preferensi dan kepentingan yang berbeda.

• Stakeholder di perangkat kabupaten tidak terlibat dalam proses sebelum implementasi.

• Komponen siklus dikuasai pihak luar dari birokrasi.• Pembuaan siklus dikerjakan pihak yang berbeda dari yang bekerja di la-

pangan.

Kronologi Kegiatan Tidak Sinkron

• Pelaksanaan program terlambat. Kegiatan paling banyak pada waktu keti-ka uang turun sekitar bulan Juni.

• Politisi bekerja sekitar bulan januari-maret • Perencana tidak sempat mengevaluasi program dan meneruskan perenca-

naan anggaran untuk tahun berikutnya.


Gambar 2: Kronologi kegiatan dalam perencanaan


Jan Feb Mar Apr May Jun Jul Aug Sep Oct Nov Dec

Fund Available

Use of Fund

Reported

Activities IncreaseRoutine and Basic Activities

Next Year Planning

Politician Financial Report

Reporting for Performance Accountability

Parliament Budget

Approval Meeting

Program Implement

ation

Policy Process

Admnistrative Planning

Next Year Financial Report

Konflik antar stakeholder dalam siklus kebijakan

Siklus kebijakan terdiri dari tiga proses dan stakeholder pokok. Proses teknis berurusan dengan bagaimana ahli mencoba memahami masalah secara kaca-mata ilmu. Proses administratif mempertimbangkan aspek dana dan politik dalam pembiayaan kebijakan teknis. Proses implementasi menentukan apakah manejemen program mampu mewujudkan kebijakan dengan sumber-sumber yang tersedia. Tiga sisi ini penting didalami untuk memahami kegagalan kebijakan. Yang kerap terjadi adalah kebijakan itu secara teknis masuk akal, tetapi kemudian dana tidak tersedia cukup dan bahkan secara politik kalah dari kebijakan yang lebih buruk. Ingat proses politik condong memperhitungkan kepentingan non teknis.

Tabel 5: Perbedaan rencana teknis dan administratifTeknis Administratif

Pendekatan penyelesaian Penyelesaian ilmiah Penyelesaian politis dan adminis-tratif

Prioritas pertimbangan Pertimbangan efektivitas kegiat-an dalam rangka tujuan tertentu

Pertimbangan jatah biaya untuk masing-masing sektor

Standar yang digunakan Menggunakan standar profesio-nal

Menggunakan standar birokrasi

Pembuat Ahli atau profesional Politisi atau pejabat

Starting pointMasalah yang harus diatasi

Ketersediaan sumber dan komitmen politik

Pertimbangan keputusan Efektivitas Efisiensi

Ketersediaan Dana dan Implementasi Kebijakan

Gambar di bawah ini menyederhanakan 2 kronologi pengembangan kebi-jakan: yang menggunakan (1) pola masalah dan (2) pola yang menggunakan pola dana yang tersedia.

• Pola berbasis masalah

Pola masalah paling sering berurusan dengan dana tidak sesuai dengan kebu-tuhan yang direncanakan. Daerah miskin memiliki masalah penerapan: dana


terlambat dan jumlah tidak mencukupi. Birokrat membuat perencanaan un-tuk memperoleh dana. Dana yang tersedia kecil. Dana yang turun tidak sesuai dengan jadwal. Orang tidak bisa bekerja. Kegiatan pelaksanaan tidak berjalan sesuai waktu dan porsi yang direncanakan. Konsekuensi dari pendekatan itu adalah mereka hanya menyelesaikan sebagian kecil dari masalah. Masalah yang dirumuskan dalam perencanaan tetap tidak teratasi.

• Pola berbasis dana

Pola kedua memulai dari “dana yang tersedia”. Dana untuk memecahkan mas-alah tersedia dalam skala terbatas. Orang bisa bekerja meski skala kecil. Kegi-atan dibuat sesuai dana yang ada. Ia lebih realistik karena kegiatan itu betul akan dijalankan karena memang kapasitas kita memungkinkan melakukan hal itu. Bekerja dalam skala kecil lebih mudah dikelola daripada skala besar. Perencana sengaja membuat target yang kecil dengan dampak lebih spesifik. Program menjadi lebih sustainable.

Daerah kaya lebih cocok menggunakan pola siklus pemecahan. Mereka memi-liki kapasitas finansial untuk memecahkan masalah. Perencana mement-ingkan efektifitas yang diinginkan. Strategi yang efektif dicari terlebih dulu karena memiliki biaya cukup. Sebaliknya, daerah miskin tidak cukup memiliki dana untuk kegiatan dari seluruh proses siklus.


Gambar 3: "Money follows function" vs "function fol-lows money"

• Ketuntasan masalah

Isu ketuntasan biasa digunakan sebagai alat argumentasi perencana dan pem-buat kebijakan menggunakan model rasional. Ketidaktuntasan masalah ini dapat dipahami sebagai kewajaran karena masalah-masalah publik mempun-yai dimensi yang luas dan kompleks. Pemecahan masalah pada satu situasi dapat membawa dampak masalah lain pada situasi yang lain. Ketuntasan membutuhkan sumber banyak yang tak-tersedia dan manajemen yang kuat.

Ketuntasan menjadi kurang penting daripada upaya terus-menerus mem-perbaiki. Tidak tuntas bisa ditafsirkan sebagai kewajaran. Yang rugi adalah justru jika kita terlilit utang. Sebaliknya, fungsi mengikuti uang menekankan kegiatan perencanaan yang didasarkan pada sumber yang ada. Dana diang-gap terbatas dan kita membuat rencana dalam batas dana yang ada itu.

Profesi kesehatan menganggap masalah perlu dipecahkan dengan strategi standar tetapi dana sebenarnya tidak tersedia. Bank asing sengaja datang un-tuk ‘membantu’ dana dalam bentuk ‘bantuan utang’. Akibatnya, jika tidak hati-hati, kita tergantung pada utang. Ada yang berpendapat bahwa lebih baik kita mengutamakan function follow money.

Mengapa "siklus kebijakan rasional" justru tidak rasional?

Kebijakan publik memecahkan masalah-masalah publik. Meski demikian, ke-bijakan publik menjadi tidak rasional karena mereka mengandung biaya politik dan birokrasi yang besar. Meskipun tampak rasional, stakholder di neg-ara yang koruptif mudah menyalahgukan logika siklus kebijakan karena mereka ingin menjadikan kebijakan dalam kerangka korupsi.

Kita menamakan hal yang seperti itu sebagai kebijakan yang tidak rasional. Tidak ada kebijakan yang rasional murni. Meskipun mereka mengutamakan publik, ada banyak kepentingan berbeda dari pihak-pihak di dalam “publik”. Kita penting mengingat rasionalitas kebijakan itu sebagai sesuatu kontinyu. Ia bisa mengandung muatan politik yang berbeda – kadang-kadang kecil dan ka-dang-kadang besar.


Tabel 6: Antara kebijakan dan implementasinyaPelaksanaan

Kebijakan Tidak Mendukung Mendukung

Tidak rasional Kita di sini (A) Tidak bisa rasional meski lingkungan mendukung (B)

Rasional Bisa rasional tetapi tidak didukung lingkungan (C)

Kebijakan rasional yang didu-kung ling-kungan pelaksanaan.

Menuju ke sini (D)

Kegagalan kebijakan bisa terjadi sejak proses membuat kebijakan (A). Lingkungan dan kapasitas birokrasi tidak mungkin membuat implementasi kegiatan. Kalau dalam situasi seperti itu, apa yang saudara pikirkan?

Jika kita membuat kebijakan yang rasional pun, kita tidak bisa melakukannya (C). Kebijakannya bagus, tetapi uang tidak ada. Jika ada uang, dikorupsi. Utang pun bisa jadi lahan korupsi. Lingkungan pelaksanaan buruk.

Bagaimana komentar saudara jika kita tidak bisa membuat kebijakan yang ra-sional, tetapi berada di lingkungan yang mendukung (B)? Perlukah kita mem-buat kebijakan rasional jika hanya situasi mendukung (D)?

Berapa persentase anggaran kesehatan di daerah?

Tabel 7: Persen Anggaran Kesehatan di Daerah Kaya dan Miskin

% Anggaran Kese-hatan

Daerah kaya Daerah miskin

BesarPaling ideal (a)

Tidak sesuai. Presentase yang besar pun dananya tetap kecil (b)

Kecil Lumayan ( c ) Krisis; Kemampuan kecil, tetapi kebutuhan besar (d)

A adalah ideal jika pemerintah mengeluarkan dana kecil karena sektor swasta bisa berjalan. Jika dana pemerintah besar, maka ia bisa boros. Ia bagus jika turun ke B. Jika bisa ke posisi C, ia efisien. Swasta jalan. Pemerintah hanya mengeluarkan untuk kegiatan public health yang sangat selektif. B dan D. Di-


nas kesehatan dapat menekan DPRD atau Pemda untuk meminta dana dekonsentrasi. Dinas bisa menekan agar besar anggaran yang diminta dapat dipenuhi jika kebutuhan sektor kesehatan ingin dipenuhi. D bisa membangun melalui sistem nongovernment organization.

Mengapa pemerintah daerah tidak mau utang? Mengapa justru pemerintah pusat menyukai utang?

Orang memilih utang karena dana dapat diinvestasi ke bidang yang dapat mendatangkan keuntungan. Pemilik bisnis menggunakan prinsip itu. Pemerin-tah yang cerdas akan berutang untuk pembangunan sarana dan fasilitas pen-dukung produktivitas sehingga ia akan mendorong masyarakat berproduksi. Intinya kita boleh utang jika kita bisa mengembalikan utang itu dengan mudah.

Meski kelihatan bagus, orang mengritik kebijakan utang untuk kesehatankar-ena membuat kita tergantung pada lembaga perbankan, apa lagi jika kemam-puan pemdapatan kita rendah untuk pengembalian utang. Penyelenggara negara, di negara yang korupsi masih tinggi, menyukai utang karena mereka dapat mengakses dana besar, yang salah satunya untuk dikorupsi. Orang menyebutnya sebagai situasi buruk karena beban berganda: miskin dan ban-yak utang.

Dapatkah alasah keingnan menyelesaikan masalah dengan cepat menjadi dasar kita berutang untuk kesehatan?

Tabel 8: Kapasitas implementasi: utang versus seada-nya

Sumber DanaMasalah

Tuntas Tidak Tuntas

KapasitasUtang

Dikritik orang karena membuat ketergan-tungan. Kemampuan membayar utang

adalah kecil.

Yang terjadi, sudah banyak utang, masalah tidak tuntas. Ini

masalah kita.

Kapasitas Sendiri Strategi di sini yang kita cari. Jika tidak tuntas pun, kita harus menyadari keterbatasan itu


Mengapa kita berutang untuk pembangunan kesehatan?

Kepada daerah dan pemerintah pusat utang untuk kesehatan karena mereka percaya jika penduduk sehat, maka produktivitas meningkat. Tetapi harus dicatat bahwa produktivitas itu bergantung pada kesempatan kerja. Jika pen-duduk sehat tetapi lapangan kerja tidak tersedia, kesehatan menjadi bebaban. Jadi secara strategis, kita harus membangun lapangan pekerjaan terlebih dulu, baru berpikir utang untuk kesehatan.

Jika benar-benar ingin berutang untuk pembangunan kesehatan, bukankah kita lebih baik untuk kegiatan yang memberikan pekerjaan?

Masyarakat dengan demikian memperoleh tambahan produktivitas. Jika menggunakan dana utang untuk kesehatan, maka kita belum tentu dapat meningkatkan produktivitas masyarakat. Sehat saja tidak berarti bisa produk-tif untuk di negara yang lapangan pekerjaan sangat sulit.


proses pembuatan kebijakan (rational...

Documents