KONSEP DAN PENDEKATAN PPERENCANAAN DAN PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Makalah ini akan membahas konsep dan pendekatan perencanaan dan penganggaran sektor publik, mulai dari definisi anggaran sektor publik, prinsip-prinsip anggaran sektor publik, fungsi anggaran sektor publik sampai dengan pendekatan penyusunan anggaran sektor publik. Aspek perencanaan memiliki peranan yang penting bagi suatu organisasi, baik bagi organisasi yang berorientasi laba maupun nirlaba. Aktivitas organisasi akan terlaksana dengan lebih baik jika seluruh tahapan proses perencanaan dilaksanakan secara konsekuen. Perencanaan strategik mendorong pemikiran ke depan dan menjelaskan arah yang dikehendaki di masa yang akan datang. Perencanaan strategik merupakan upaya pengimplementasian pencapaian tujuan-tujuan organisasi yang telah ditetapkan sebelumnya melalui pengembangan strategi-strategi (program dan kebijakan umum). Perencanaan strategik memiliki peranan yang penting bagi organisasi, karena didalam perencanaan strategi tergambarkan program-program organisasi yang akan menjadi acuan bagi organisasi dalam menyusun anggaran. Anggaran sektor publik menjadi instrumen kebijakan untuk mencapai tujuan organisasi. Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan. Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik, maka sistem anggaran serta pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus dilakukan dengan cermat dan sistematis.

PENGERTIAN PERENCANAAN

Istilah perencanaan pembangunan, khususnya pembangunan ekonomi, sudah biasa terdengar dalam pembicaraan sehari-hari. Akan tetapi, perencanaan diartikan berbeda-beda dalam berbagai literatur yang berbeda. Conyers & Hills (1994) mendefinisikan perencanaan sebagai suatu proses yang berkesinambungan, yang mencakup keputusan-keputusan atau pilihan-pilihan atas berbagai alternatif penggunaan sumber daya untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu pada masa yang akan datang. Definisi tersebut mengedepankan 4unsur dasar perencanaan, yaitu:

1. Pemilihan, merencanakan berarti memilih, perencanaan merupakan proses memilih di antara berbagai kegiatan yang diinginkan, karena tidak semua yang diinginkan itu dapat dilakukan dan dicapai dalam waktu yang bersamaan.

2. Sumber daya, perencanaan merupakan alat pengalokasian sumber daya. Penggunaan istilah sumber daya, menunjukkan segala sesuatu yang dianggap berguna dalam pencapaian suatu tujuan tertentu. Sumber daya mencakup sumber daya manusia; sumber daya alam (tanah, air, hasil tambang, dan sebagainya); sumber daya modal dan keuangan. Perencanaan mencakup proses pengambilan keputusan tentang bagaimana sumber daya yang tersedia itu digunakan sebaik-baiknya.

3. Tujuan, perencanaan merupakan alat untuk mencapai tujuan. Konsep perencanaan sebagai alat pencapaian tujuan muncul berkenaan dengan sifat dan proses penetapan tujuan. Salah satu masalah yang sering dihadapi oleh seorang perencana adalah bahwa tujuan-tujuan mereka kurang dapat dirumuskan secara tepat. Sering kali tujuan-tujuan tersebut didefinisikan secara kurang tegas, karena kadang kala tujuan-tujuan tersebut ditetapkan oleh pihak lain.

4. Waktu, perencanaan mengacu ke masa depan. Salah satu unsur penting dalam perencanaan adalah unsur waktu. Tujuan-tujuan perencanaan dirancang untuk dicapai pada masa yang akan datang. Oleh karena itu,perencanaan berkaitan dengan masa depan.

Perencanaan ditinjau dari dimensi waktu dapat dipilah dalam 2 (dua) dimensi, yaitu:

1. perencanaan jangka panjang (strategic planning)

2. perencanaan jangka menengah & jangka pendek (operational planning) Perencanaan jangka panjang biasa disebut sebagai perencanaan strategik (strategic planning). Perencanaan strategik biasanya berjangka waktu 3 tahun atau lebih.

Perencanaan strategik adalah proses menentukan tujuan-tujuan organisasi dan memutuskan program-program tindakan menyeluruh yang akan diambil untuk mencapai tujuan organisasi. Rencana strategik mencakup keputusan-keputusan pokok mengenai arah organisasi yang akan diambil serta strategi yang bakal digunakan. Perencanaan strategik lebih bersifat konseptual dibandingkan dengan perencanaan jangka menengah atau jangka pendek. Sedangkan pada perencanaan jangka menengah (operational planning) umum berkaitan dengan program tertentu yang direncanakan dalam menerapkan rencana strategik. Perencanaan jangka pendek sering direpresentatif dalam bentuk anggaran (budget) dan biasanya berdimensi waktu tahunan.DEFINISI PENGANGGARANProses akuntansi manajemen di sector publik menurut the chartred institusi of management accountan ( 1996 ) aktifitas inti akuntansi manajemen meliputi :

a. Partisipasi dalam proses perencanaan pada tingkat strategi dan operasional

b. Pembuatan dari panduan untuk keputusan manajemen

c. Memberikan kontribusi kepada pengawas dan pengendalian kinerja melalui pembuatan laporan atas kinerja organisasi

Pengertian anggaran sector publik menurut :

#. Freeman and Shoulders ( 2003 ) mengatakan bahwa anggaran adalah : merupakan proses pengalokasian sumber daya yang terbatas untuk memenuhi sifatnya kebutuhan yang sifatnya tidak terbatas.

#. Lee, Jr and Jhonson ( 1998 ) mengatakan bahwa anggaran adalah : merupakan suatu dokumen yang menjelaskan suatu kondisi keuangan organisasi yang mencakup informasi keuangan belanja aktifitas serta tujuan organisasi.

#. Mardiasmo ( 2005 ), mengatakan bahwa anggaran sebagai suatu pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu yang tertentu, yang dinyatakan dalam ukuran financial dan penganggaran merupakan proses atau metode untuk mempersiapkan suatu anggaran.

#. Indra Bastian ( 2006 ), anggaran merupakan paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran yang diharapkan akan terjadi dalam suatu saat atau beberapa periode mendatang.

Dalam pengertian lain anggaran dapat dikatakan sebagai sebuah rencana financial yang menyatakan hal hal berikut :

a. Rencana rencana organisasi untuk melayani masyarakat atau aktifitas lain yang dapat mengembangkan kapasitas organisasi dalam pelayanan

b. Estimasi besarnya biaya yang harus di keluarkan dalam merealisasikan rencana tersebut

c. Perkiraan sumber sumber yang akan menghasilkan pemasukan serta besarnya pemasukan tersebut.

Aspek aspek dalam anggaran sector publik meliputi :

1. Perencanaan

2. Pengendalian

3. Akuntabilitas publik

Anggaran berasal dari kata budget (Inggris), sebelumnya dari kata bougette (Perancis) yang berarti sebuah tas kecil. Anggaran dalam arti luas meliputi jangka waktu anggaran direncanakan, dilaksanakan dan dipertanggungjawabkan. Anggaran dalam arti sempit meliputi rencana penerimaan dan pengeluaran dalam satu tahun saja. Penganggaran (budgeting) merupakan aktivitas mengalokasikan sumberdaya keuangan yang terbatas untuk pembiayaan belanja organisasi yang cenderung tidak terbatas. Anggaran sektor publik adalah rencana kegiatan dan keuangan periodik (biasanya dalam periode tahunan) yang berisi program dan kegiatan dan jumlah dana yang diperoleh (penerimaan/pendapatan) dan dibutuhkan (pengeluaran/belanja) dalam rangka mencapai tujuan organisasi.

Anggaran mempunyai beberapa karakteristik yaitu:

1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan;

2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa tahun;3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai sasaran yang ditetapkan;4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih tinggi dari penyusunan anggaran; dan5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai alat perencanaan, Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah tersebut.

(2) alat pengendalian, Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan pemborosan-pemborosan pengeluaran, Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian dana.

(3) alat kebijakan fiskal, digunakan untuk menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi.(4) alat politik, anggaran merupakan political tool sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu.

(5) alat koordinasi dan komunikasi, alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. (6) alat penilaian kinerja, alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi.(7) alat motivasi, sebagai instrumen untuk memotivasi manajemen agar bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target(8) alat menciptakan ruang publik, Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD. Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus terlibat dalam proses penganggaran publik.Jenis jenis anggaran :

1. Berdasarkan jenis aktifitasnya :

a. Anggaran operasional

b. Anggaran modal

2. Berdasarkan pengesahan ( status Hukum ):

a. Anggaran dana umum

b. Anggaran dana khusus

3. Berdasarkan anggaran dana pemerintah :

a. Anggaran eksekutif

b. Anggaran legislative

c. Anggaran bersama

Siklus Penganggaran :

a. Persiapan

b. Persetujuan legislative

c. Administrasi

d. Pelaporan

e. Pemeriksaan

PENDEKATAN PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIKAda 2 (dua) pendekatan dalam menyusun anggaran sektor publik yaitu pendekatan tradisional dan pendekatan New Public Management (NPM). Beberapa jenis anggaran dengan pendekatan NPM, seperli ZBB, PPBS, dan Anggaran Kinerja perlu dikaji lebih mendalam sebelum diaplikasikan, karena pada masing-masing jenis anggaran tersebut memiliki Kelebihan dan kelemahan. Penerapan sistem anggaran juga perlu mempertimbangkan aspek sosial, kultural, dan kesiapan teknologi yang dimiliki oleh pemerintah.

ANGGARAN DENGAN PENDEKATAN TRADISIONAL (KONVENSIONAL)

Pendekatan penyusunan anggaran tradisional mempunyai beberapa karakterisitik, yaitu:

a. Incrementalism; hanya menambah atau mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya penambah pengawasan dana atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Cenderung menerima konsep harga pokok pelayanan historis.b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item; didasarkan atas dasar sifat (nature) dan penerimaan dan pengeluaran, tidak mungkin menghilangkan walaupun sudah tidak relevan. Penerimaan untuk belanja barang, bukan berdasarkan tujuan.c. Cenderung sentralistis

d. Bersifat spesifikasi

e. Tahunan dan

f. Menggunakan prinsip anggaran bruto.

Pendekatan tradisional ini memiliki keuntungannya sederhana dan mudah dipersiapkan sedangkan kekurangannya :

1. Terpaku pada sumber daya yang yang telah ada pada sebelumnya

2. Akuntabilitas terpusat pada satu konsep yang hanya mengacu pada nilai uang dan bukan pada hasil atau manfaat suatu program

3. Tidak mampu member informasi yang cukup untuk menilai efisiensi dan efektifitas suatu organisasi

4. Apabila suatu program yang sudah ditetapkan suatu anggaran maka program tersebut akan terus tercantum pada anggaran anggaran yang akan dating

5. Laporan anggaran yang dihasilkan tidak banyak memuat data keuangan yang berguna dalam perencanaan penyususnan program dan evaluasi kegiatan organisasi

6. Tidak menyediakan informasi yang memungkinkan pengalokasian sumber daya secara bijaksana

7. Mendorong pengambilan kebijakan / keputusan yang salah

8. Tujuan dan sasaran organisasi disusun dengan dasar jumlah uang yang dialokasikan di berbagai kegiatan

9. Gagal menampung masalah masalah yang berkaitan dengan kebijakan atau pengelolaan organisasi

ANGGARAN DENGAN PENDEKATAN NEW PUBLIC MANAGEMENT

Pendekatan baru dalam sistem anggaran publik tersebut cenderung memiliki karakteristik umum sebagai berikut:

1. Komprehensif/komparatif

2. Terintegrasi dan lintas departemen

3. Proses pengambilan keputusan yang rasional

4. Berjangka panjang

5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

6. Analisis total cost dan benefit, termasuk opportunity cost

7. Berorientasi output, dan outcome (value for money), bukan sekedar input.

8. Adanya pengawasan kinerja.Sedangkan prinsip pengelolaan keuangan untuk mengontrol kebijakan terdiri atas;

1. Akuntabilitas; prinsip pertanggungjawaban publik2. Value for Money; diterapkannya tiga prinsip dalam proses penganggaran yaitu ekonomi, efisiensi, dan efektivitas.3. Kejujuran dalam mengelola keuangan publik (probity)4. Transparansi5. PengendalianBeberapa teknik baru penganggaran sektor publik, yaitu:

1. anggaran kinerja (performance budgeting); Anggaran dengan pendekatan kinerja menekankan pada konsep value for money dan pengawasan atas kinerja output. mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat dalam anggaran tradisional, khususnya kelemahan yang disebabkan oleh tidak adanya tolok ukur yang dapat digunakan untuk mengukur kinerja.

2. Zero Based Budgeting (ZBB), Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol (zerobase), menyesuaikannya dengan tingkat inflasi atau jumlah penduduk atau factor lainnya.3. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS); teknik penganggaran yang didasarkan pada teori sistem yang berorientasi riil output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi sumber daya berdasarkan analisis ekonomi. Model ini dikembangkan dengan asumsi bahwa pembuatan keputusan didasarkan pada perhitungan atau pendekatan ilmiah dari model manajemen keuangan yang ada (cost and benefit analysis). Sistem anggaran PPBS tidak mendasarkan pada struktur organisasi tradisional yang terdiri dari divisi-divisi, namun berdasarkan program, yaitu pengelompokan aktivitas untuk mencapai tujuan tertentu.Pendekatan ini menggeser penekanan penganggaran yang sebelumnya berfokus pada pos belanja beralih pada kinerja terukur dari program kerja, karakteristiknya :

a. Mengelompokkan anggaran berdasarkan program atau aktifitas

b. Setiap program atau aktifitas dilengkapi dengan indicator kinerja yang menjadi tolak ukur keberhasilan organisasi

c. Pada tingkat yang lebih maju pedekatan ini dicirikan dengan diterapkan dengan unit costing untuk setiap aktifitas

Penganggaran berbasis kinerja diantaranya menjadi jawaban untuk digunakan sebagai alat pengukuran dan pertanggungjawaban kinerja pemerintah, elemen elemen yang perlu diperis kinerja adalah :

1. Tujuan yang disapakati dan ukuran pencapaianya

2. Pengumpulan informasi yang sistimatis atas pencapaian realisasi kinerja dapat diandalkan dan konsisten, sehingga dapat diperbandingkan antara biaya dan prestasinya

3. Penyediaan informasi secara terus menerus sehingga dapat digunakan dalam manajemen perencanaan, penganggaran dan evaluasi

Kelebihan dari pendekatan ini :

a. Mengalihkan perhatian dari pengendalian anggaran ke pengendalian menejerial

b. Mendorong perencanaan yang lebih baik

c. Manajemen memiliki alat pengendalian yang lebih terhadap bawahannya karena tidak hanya melihat banyak yang dibelanjakan oleh bawahan tetapi juga menilai kinerja aktifitas mengunakan standar satuan mata uang atau unit aktifitas

d. Anggaran kinerja menekankan pada aktifitas yang memakai anggaran daripada besarnya jumlah anggaran yang terpakai

e. Dianggap lebih sesuai dengan karateristik organisasi sector publik yang tidak mengejar profit dan lebih berorientasi pada kualitas pelayanan

Kekurangannya :

a. Tidak banyak personal bagian anggaran atau akuntasi yang memiliki kemampuan yang memadai untuk mengindentifikasi unit pengukuran dan menlakukan analisis biaya

b. Terkandang terdapat kondisi sulit bahkan tidak memungkinkan pengukuran kinerja mengingat banyaknya asset dan aktifitas organisasi sector publik yang tidak dapat langsung terukur dalam satuan unit output atau biaya per unit yang dapat dimengerti

c. Sering terjadi aktifitas yang langsung diukur biayanya secara detail dan dilakukan pengukuran secara detai lainya tanpa pertimbangan memadai yang diberikan pada aktifitas tersebut.

Selain kelebihan dan kekurangan di atas pendekatan kinerja juga mengunakan indicator sebagai ukuran kuantitatif dan kualitatif yang menggambarkan tingka pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditentukan dengan memperhatikan indicator masukan ( input ), keluaran ( output ), hasil (outcome ), manfaat ( benefit ) dan dampak ( impact ) dengan criteria : clear, relevant, economic, adequate, dan monitorable.

Pendekatan Sistim Perencaraan Program dan Perencanaan Terpadu ( Planning, Programming and Budjeting system ).

Pendekatan ( PPBS ) ini dikembangkan untuk mengatasi ketidakpuasan terhadap sistim penganggaran tradisional dan penganggaran berbasis kinerja. Karakteristik dari pendekatan ini :

1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas ( program ) untuk mencapai tujuan

2. Dirumuskan dalam bentuk program atau aktivitas yang diderivikasi dari visi, misi dan tujuan dalam dokumen perencanaan

3. Indicator kinerja disusun dan dikembangkan secara terintegrasi dengan sasaran strategis yang ada dalam dokumen perencanaan

4. Dalam tingkat yang lebih maju, pendekatan ini memperhitungkan kebutuhan biaya dalam jangka menengah sebagai upaya konsistensi dengan sasaran stategis.

Kelebihan PPBS :

1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke manajemen menengah

2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja

3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam perencanaan program

4. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian organisasi

5. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber daya secara optimal

Kelemahannya :

1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi

2. PPBS bagus secara teori tapi sulit dalam implementasi

3. PPBS mengabaikan realitas politik dan rialitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang kompleks

4. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis.

PENDEKATAN ZERO BASED BUDGETING ( ZBB )

Pendekatan ini merupakan setiap aktivitas atau program yang telah diadakan ditahun sebelumnya tidak secara otomatis dapat dilanjutkan melainkan harus terus di evaluasi setiap tahunnya.

Keunggulan ZBB :

1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara efisien

2. ZBB berfokus pada value for money

3. Memudahkan untuk mengindentifikasi terjadinya efisiensi dan ketidakefektifan biaya

4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer

5. Meningkatkan partsipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran

6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu mengujialternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran

Kelemahannya :

1. Prosesnya memakan waktu lama ( time consuming ), terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya yang besar

2. ZBB cendrung menekankan manfaat jangka pendek

3. Implementasi ZBB membutuhkan teknologgi yang maju

4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses merengking dan mereview paket keputusan, mereview begitu banyak paket keputusan sangat melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan

5. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi.

1