BAB 4

PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapai

selama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan

penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalam

organisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor

swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,

sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk

dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan.

Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi dana

untuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaran

organisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategic

telah selesai dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk

memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.

Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi:

1. Aspek perencanaan;

2. Aspek pengendalian; dan

3. Aspek akuntabilitas publik.

Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan,

serta pelaporan dan akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus

(oversight body).

B. PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatan

dan belanja dalam satuan moneter.

Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suatu

rencana finansial yang menyatakan:

1. Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja); dan

2. Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanai

rencana tersebut (pendapatan)

1

C. PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhan

masyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainya

agar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negara

dan merupakan arahan di masa yang akan datang.

Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah

Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaan

ekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuan

tertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus dapat

memenuhi kriteria berikut :

Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat

Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah,

pemerintah propinsi atau pemerintah daerah.

Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu:

1. Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan

sosial-ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidup

masyarakat.

2. Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang

tak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas.

Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity

of resources), pilihan (choice), dan trade offs.

3. Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung

jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument

pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.

D. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu: (1) sebagai

alat perencanaan, (2) alat pengendalian, (3) alat kebijakan fiskal, (4) alat politik, (5) alat

koordinasi dan komunikasi, (6) alat penilaian kinerja, (7) alat motivasi, (8) alat

menciptakan ruang publik.

Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)

2

Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh

pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja

pemerintah tersebut.

Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk:

a) merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang

ditetapkan,

b) merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi serta

merencanakan alternatif sumber pembiayaannya,

c) mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun, dan

d) menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.

Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)

Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan

pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada

publik.

Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya

overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam

pengalokasian anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas.

Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu:

a) Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan;

b) Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances);

c) Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapat

dikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians;

d) Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.

Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkan

ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk

mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakat

sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.

Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)

Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen

eksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingan

3

tertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill,

coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemen

keuangan publik oleh para manajer publik.

Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and

Communication Tool)

Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran

publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan

juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.

Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)

Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif) kepada pemberi

wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian target

anggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.

Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)

Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainable

atau demanding but achieveable. Maksudnya adalah target anggaran hendaknya jangan

terlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hingga

terlalu mudah dicapai.

Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)

Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harus

terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang terorganisir akan

mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir

akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.

E. JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :

1. Anggaran operasional, dan

2. Anggaran modal

Anggaran Operasional (operation/recurrent budget)

4

Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalam

menjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu

pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapat

menambah aset atau kekayaan bagi pemerintah.

Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain

Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.

Anggaran Modal (capital/investment budget)

Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktiva

tetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya

pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik

publik.

F. PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:

a. Otorisasi oleh legislatif

Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelum

eksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.

b. Komprehensif

Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Pleh

karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya adalah menyalahi prinsip

anggaran yang bersifat komprehensif.

c. Keutuhan anggaran

Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum

(general fund).

d. Nondicretionary Apropriation

Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis,

efisien, dan efektif.

e. Periodik

Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun

multi-tahunan

f. Akurat

Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden

reserve) yang dapat dijadikan sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran serta

5

dapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate

pengeluaran.

g. Jelas

anggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak

membingungkan .

h. Diketahui publik

anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.

G. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu :

1. Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi

antarbagian dalam lingkungan pemerintahan.

2. Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa

publik melalui proses pemrioritasan.

3. Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.

4. Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD

dan masyarakat luas.

Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :

1. Tujuan dan target yang hendak dicapai

2. Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)

3. Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target

4. Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan

pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam,

dan sebagainya.

Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran,

aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.

H. PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN

Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga

pertimbangan mengapa pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan barang dan

jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi,

redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya.

Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau

overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklus

6

anggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:

a. Tahap persiapan anggaran (preparation);

b. Tahap ratifikasi (approval/ratification);

c. Tahap implementasi (implementation);

d. Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting and evaluation).

Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)

Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran

pendapatan yang tersedia. Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran

pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat.

Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnya

faktor “uncertainty“ (tingkat ketidakpastian) yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer

keuangan public harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata

anggaran. Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan “line-item

budgeting” akan berbeda pada “input-output budgeting”, “program budgeting” atau

“zero based budgeting”.

Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan

pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan

pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan

pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program

Pembangunan Nasional (PROPENAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan Rencana

Pembangunan Tahunan (REPETA).

Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusat

dengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan

Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan

pembangunan dimulai dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi

GBHN. PROPERNAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA.

Berdasarkan PROPERNAS dan RESENTRA serta analisis fiscal dan makro ekonomi,

kemudian dibuat persiapan APBN dan REPETA.

Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan

ketentuan Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkan

untuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA

(RENSTRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang

dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA

7

dimungkinkan adanya penekanan prioritas program pembangunan yang berbeda darisatu

daerah dengan daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA

(RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka

waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya dalam kerangka tahunan.

Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebut

dilengkapi dengan:

1. Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintah

daerah pada periode sebelumnya.

2. Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.

3. Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan,

kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.

Tahap Ratifikasi Anggaran

Tahap berikutnya adalah budget ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan

proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak

hanya memiliki “managerial skill” namun juga harus mempunyai “political skill”,

“salesmanship” dan “coalition building” yang memadai. Integritas dan kesiapan mental

yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini.

Tahap Pelaksanaan Anggran (Budget Implementation)

Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk

mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan public dalam hal ini bertanggung

jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan

dan pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk

tahap penyusuanan anggaran periode berikutnya.

Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran

Tahap terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap

persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional

anggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas.

Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem

pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and

evaluation tidak akan menemui banyak masalah.

8

IKHTISAR

Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasi

sektor publik. Anggaran publik penting sebab anggaran membantu menentukan tingkat

kebutuhan masyarakat. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintah

untuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan.

Dengan anggaran, pemerintah dapat mengalokasikan sumber daya yang langka untuk

menggerakan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, dan

meningkatkan kualitas hidup masyarakat. Dan yang penting lagi, anggaran merupakan

sarana untuk menunjukan akuntanbilitas pemerintah terhadap publik.

Anggaran publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal. Anggaran

operasional adalah pengeluaran yang dilakukan secara rutin dan tidak menambah

kekayaan serta manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran. Sedangkan anggaran modal

(aset) manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan menambah kekayaan.

BAB 5

9

JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

A. PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Sistem anggaran sektor publik dalam perkembangannya telah menjadi instrumen

kebijakan multifungsi yang digunakan sebagai alat untuk mencapai tujuan organisasi.

Hal tersebut terutama tercermin pada komposisi dan besarnya anggaran yang secara

langsung merefleksikan arah dan tujuan pelayanan masyarakat yang diharapkan.

Anggaran sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan dalam satuan

moneter sekaligus dapat digunakan sebagai alat pengendalian.

Sistem perencanaan anggaran publik berkembang sesuai dinamika perkembangan

manajemen sektor publik dan tuntutan yang muncul di masyarakat. Pada dasarnya

terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan penyusunan anggaran sektor

publik. Secara garis besar ada dua pendekatan utama yang memiliki perbedaan mendasar.

a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional

b) New public management

B. ANGGARAN TRADISIONAL

Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara

berkembang dewasa ini. Terdapat dua cirri utama dalam pendekatan ini yaitu:

a. Cara penyusunan anggaran didasarkan atas pendekatan incrementalism

b. Struktur dan susunan anggaran yang bersifat line-item.

Cirri lain yang melekat pada pendekatan anggaran tradisional tersebut adalah:

a. Cenderung sentralistis

b. Bersifat spesifikasi

c. Tahunan

d. Mengggunakan prinsip anggaran bruto

Incrementalism

Penekanan dan tujuan utama pendekatan tradisional adalah pada pengawasan dan

pertanggungjawaban yang terpusat. Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu

hanya menambah/mengurangi jumlah rupiah pada item anggaran yang ada sebelumnya

dengan menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar menyesuaikan besarnya

penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam.

Masalah utama anggaran tradisional adalah berkaitan dengan tidak adanya

10

perhatian terhadap konsep value for money. Konsep ekonomi, efesiensi dan efektivitas

sering tidak dijadikan pertimbangan dalam penyusunan anggaran tradisional. Dengan

ketiadaan perhatian pada konsep value for money ini, sering kali pada akhir tahun

anggaran terjadi kelebihan anggaran yang pengalokasiannya kemudian dipaksakan pada

aktivitas-aktivitas yang sebenarnya kurang penting untuk dilaksanakan.

Anggaran tradisional cenderung menggunakan konsep historic cost of service.

Akibat digunakannya harga pokok pelayanan historis tersebut adalah suatu item,

program, atau kegiatan akan muncul lagi dalam anggaran tahun berikutnya meski item

tersebut sudah tidak dibutuhkan. Perubahan anggaran hanya menyentuh jumlah nominal

rupiah yang disesuaikan dengan tingkat inflasi, jumlah penduduk, dan lainnya.

Line-item

Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang

didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item

budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau

pengeluaran yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara riil

item tertentu sudah tidak relevan lagi untuk digunakan dalam periode sekarang.

Penyusunan anggaran dengan menggunakan struktur line-item dilandasi alasan

adanya orientasi sistem anggaran yang dimaksudkan untuk mengontrol pengeluaran.

Berdasarkan hal tersebut, anggaran tradisional disusun atas dasar sifat penerimaan dan

pengeluaran, seperti misalnya pendapatan dari pemerintah atasan, pendapatan dari pajak,

atau pengeluaran untuk gaji, pengeluaran untuk belanja barang, dan sebagainya, bukan

berdasar pada tujuan yang ingin dicapai dengan pengeluaran yang dilakukan.

Kelemahan Anggaran Tradisional

Beberapa kelemahan anggaran tradisional antara lain:

1. Hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran tahunan dengan

rencana pembangunan jangka panjang

2. Pendekatan incremental menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah

diteliti secara menyeluruh efektivitasnya.

3. Lebih berorientasi pada input daripada output. Hal tersebut menyebabkan

anggaran tradisional tidak dapat dijadikan sebagai alat untuk membuat kebijakan

dan pilihan sumberdaya, atau memonitor kinerja.

11

4. Sekat-sekat antar departemen yang kaku membuat tujuan nasional secara

keseluruhan sulit dicapai

5. Proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran

modal/investasi.

6. Anggaran tradisional bersifat tahunan

7. Sentralisasi penyiapan anggaran, ditambah dengan informasi yang tidak memadai

menyebabkan lemahnya perencanaan anggaran. Sebagai akibatnya adalah

munculnya budget padding atau budgetary slack.

8. Persetujuan anggaran yang terlambat, sehingga gagal memberikan mekanisme

pengendalian untuk pengeluaran yang sesuai, seperti seringnya dilakukan revisi

anggaran dan manipulasi anggaran.

9. Aliran informasi (sistem informasi financial) yang tdak memadai yang menjadi

dasar mekanisme pengendalian rutin, mengidentifikasi masalah dan tindakan.

C. ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM

Era New Publik Management

New Public Management berfokus pada manajemen sector public yang berorientasi pada

kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Publik Management

tesebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah diantaranya adalah tuntutan

untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya, dan kompetensi tender.

Salah satu model pemerintah di era New Publik Management adalah model pemerintah

yang diajukan oleh Osbone dan Gaebler (1992) yang tertuang dalam pandangannya yang

dikenal dengan konsep “reinventing government”. Perspektif baru pemerintah menurut

Oborne dan Gaebler tersebut adalah:

1. Pemerintah katalis

Pemerintah sebagai pemberi arahan dan berfokus pada pemberian pengarahan

bukan produksi pelayanan public.

2. Pemerintah milik masyarakat

Pemerintah memberikan wewenang kepada masyarakat, memberdayakan

masyarakat daripada melayani.

3. Pemerintah yang kompetitif

Menyuntikan semangat kompetisi dalam pemberian pelayanan public. Kompetisi

adalah satu-satunya cara untuk menghemat biaya sekaligus meningkatkan

kualitas pelayanan.

12

4. Pemerintah yang digerakan oleh misi

Mengubah organisasi yang digerakan oleh peraturan menjadi organisasi yang

digerakan oleh misi. Pemerintah digerakan oleh misi bukan peraturan.

5. Pemerintah yang berorientasi hasil

Pemerintah yang berorientasi hasil berusaha mengubah bentuk penghargaan dan

insentif, yaitu membiayai hasil dan bukan masukan.

6. Pemerintah berorientasi pada pelanggan : memenuhi kebutuhan pelanggan, bukan

birokrasi.

Pemerintah tradisional seringkali salah dalam mengidentifikasikan pelanggannya.

Penerimaan pajak memang dari masyarakat dan dunia usaha, tetapi pemanfaatannya

harus disetujui oleh DPR/DPRD. Akibatnya, pemerintah seringkali menganggap bahwa

DPR/DPRD dan semua pejabat yang ikut dalam pembahasan anggaran adalah

pelanggannya padahal pelanggan yang sebenarnya adalah masyarakat.

Pemerintah wirausaha tidak akan seperti itu. Ia akan mengidentifikasikan pelanggan

yang sesungguhnya. Maka, tidak berarti bahwa pemerintah tidak bertanggungjawab pada

dewan legislatif, tetapi sebaliknya, ia menciptakan sistem pertanggungjawaban ganda :

kepada legislatif dan masyarakat. Dengan cara seperti itu, maka pemerintah tidak akan

arogan tetapi terus menerus akan berupaya untuk lebih memuaskan masyarakat.

7. Pemerintah wirausaha: mampu menciptakan pendapatan dan tidak sekedar

membelanjakan.

Pemerintah daerah wirausaha dapat mengembangkan beberapa pusat pendapatan,

misalnya: BPS dan Bappeda, yang dapat menjual informasi tentang daerahnya kepada

pusat-pusat penelitian; BUMN/BUMD; pemberian hak guna yang menarik kepada para

pengusaha dan masyarakat; penyertaan modal; dll.

8. Pemerintah antisipatif: berupaya mencegah daripada mengobati.

Pemerintah tradisional yang birokratis memusatkan diri pada produksi pelayanan publik

untuk memecahkan masalah publik.

Pemerintah birokratis cenderung bersifat reaktif: seperti suatu satuan pemadam

kebakaran, apabila tidak ada kebakaran maka tidak akan ada upaya pemecahan.

Pemerintah wirausaha bersifat proaktif. Ia tidak hanya mencoba untuk mencegah

masalah, tapi juga berupaya keras untuk mengantisipasi masa depan. Ia menggunakan

13

perencanaan strategis untuk menciptakan visi.

9. Pemerintah desentralisasi: dari hierarki menuju partisipatif dan tim kerja.

Lima puluh tahun yang lalu, pemerintahan yang sentralis dan hierarkis sangat diperlukan

karena pengambilan keputusan harus dari pusat. Pada saat itu, sistem tersebut masih

sangat cocok karena teknologi informasi masih sangat primitif, komunikasi antar

berbagai lokasi masih lamban, dan aparatur pemerintah masih relatif belum terdidik. Tapi

sekarang, perkembangan teknologi sudah sangat maju, kebutuhan masyarakat dan bisnis

sudah semakin kompleks, staf pemerintah sudah berpendidikan tinggi, maka

pengambilan keputusan harus digeser ke tangan masyarakat, asosiasi, pelanggan, dan

lembaga swadaya masyarakat.

10. Pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar: mengadakan perubahan

mekanisme pasar ( sistem insentif) dan bukan dengan mekanisme administratif ( sistem

prosedur dan pemaksaan).

Ada dua cara alokasi sumberdaya, yaitu mekanisme pasar dan mekanisme administratif.

Pemerintah tradisional menggunakan mekanisme administratif, sedangkan pemerintah

wirausaha menggunakan mekanisme pasar. Pemerintah tradisional menggunakan

perintah dan pengendalian, mengeluarkan prosedur dan definisi baku dan kemudian

memerintahkan orang untuk melaksanakannya. Pemerintah wirausaha tidak memerintah

dan mengawasi tapi mengembangkan dan menggunakan sistem insentif agar orang tidak

melakukan kegiatan yang merugikan masyarakat.

Perbandingan Anggaran Tradisional dengan Anggaran Berbasis Pendekatan NPM

ANGGARAN TRADISIONAL NEW PUBLIC MANAGEMENT

Sentralis Desentralis & devolved management

Berorientasi pada input Berorientasi pada input, output, dan outcome (value

for money)

Tidak terkait dengan perencanaan jangka panjang Utuh dan komprehensif dengan perencanaan

jangka panjang

Line-item da incrementalism Berdasarkan sasaran kinerja

Batasan departemen yang kaku (rigid department) Lintas departeman (cross department)

Menggunakan aturan klasik: vote accounting Zero-base budgeting, planning programming

budgeting system

Prinsip anggaran bruto Sistematik dan rasional

14

Bersifat tahunan Bottom-up budgeting

Spesifik

D. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN

Dengan munculnya era New Public Management telah mendorong usaha untuk

mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan anggaran sector

publik. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa teknik pengnggaran

sector publik, misalnya teknik anggaran kinerja (performance budgeting), zero based

budgeting (ZBB), dan planning, programming, and budgeting system (PPBS).

Pendekatan baru nin memiliki karakteristik:

1. Komprehensif/komparatif

2. Terintegrasi dan lintas departemen

3. Proses pengambilan keputusan yang rasional

4. Berjangka panjang

5. Spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas

6. Analisis total cost dan benefit (termasuk opportunity cost)

7. Berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input

8. Adanya pengawasan kinerja

E. ANGGARAN KINERJA

Pendekatan kinerja disusun untuk mengatasi berbagai kelemahan yang terdapat

dalam anggaran tradisional, khususnya yang disebabkan oleh ketiadaan tolok ukur yang

bisa digunakan untuk mengukur kinerja dalam pencapaian tujuan dan sasaran pelayanan

publik. Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for

money dan pengawasan kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme

penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sistematik dan rasional

dalam proses pengambilan keputusan.

Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran tradisional yang

menganggap bahwa tanpa adanya arahan dancampur tangan, pemerintah akan

menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros. Menurut pendekatan

anggaran kinerja,dominasi pemerintah dapat diawasi dan dikendalikan melalui penerapan

internal cost awareness, audit keuangan danaudit kinerja, serta evaluasi kinerja eksternal.

Dengan kata lain, pemerintah dipaksa bertindak berdasarkan cost minded, harus efisien,

memakai dana secara ekonomis, dan dituntut mampu mencapai tujuan yang ditetapkan.

15

F. ZERO BASED BUDGETING (ZBB)

Konsep ini dimaksudkan untuk mengatasi kelemahan yang ada pada system anggaran

tradisional. Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep ini dapat menghilangkan

incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol(zero-base).

Proses Implementasi ZBB

Terdiri dari 3 tahap, yaitu:

1. Identifikasi unit-unit keputusan

Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari pusat-pusat pertanggungjawaban.

Setiap pusat pertanggungjawaban merupakan unit pembuat keputusan yang salah

satu fungsinya adalah untuk menyiapkan anggaran. ZBB merupakan system

anggaran yang berbasis pusat pertanggungjawaban sebagai dasar perencanan dan

pengendalian anggaran.

2. Penentuan paket-paket keputusan

Tahap selanjutnya adalah menyiapkan dokumen yang berisi tujuan unit keputusan

dan tindakan yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan tersebut. Dokumen

inilah yang disebut paket keputusan. Paket keputusan merupakan gambaran

komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat

dievaluasi secara individual. Ada 2 jenis paket keputusan:

a. Paket keputusan mutually-exclusive

Merupakan paket keputusan yang memiliki fungsi yang sama

b. Paket keputusan incremental

Merefleksikan level usaha berbeda dalam melakukan kegiatan tertentu.

3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan

Tahap berikutnya adalah meranking semua paket berdasarkan manfaatnya

terhadap organisasi. Tahap ini merupakan jemnbatan menuju proses alokasi

sumber daya di antara berbagai kegiatan yang beberapa diantaranya sudah ada

dan yang lainnya baru sama sekali.

Keunggulan ZBB:

1. Jika ZBB dilaksanakan dengan baik maka dapat menghasilkan alokasi sumber

daya secara lebih efisien

2. ZBB berfokus pada value for money

16

3. Memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi dan ketidakefektifan

biaya

4. Meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer

5. Meningktkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan

anggaran

6. Merupakan cara yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong

organisasi untuk selalu menguji alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta

tingkat pengeluaran

Kelemahan ZBB:

1. Prosesnya memakan waktu, terlalu teoritis dan tidak praktis, membutuhkan biaya

yang besar, serta menghasilkan kertas kerja yang menumpuk karena pembuatan

paket keputusan

2. ZBB cenderung menekankan manfaat jangka pendek

3. Implementasi ZBB membutuhakan teknologi yang maju

4. Masalah besar yang dihadapi ZBB adalah proses meranking dan mereview paket

keputusan. Mereview ribuan paket keputusan merupakan pekerjaan yang

melelahkan dan membosankan, sehingga dapat mempengaruhi keputusan.

5. Untuk melakukan perankingan paket keputusan dibutuhkan staf yang memiliki

keahlian yang mungkin tidak dimiliki organisasi. Selain itu dalam perankingan

muncul pertimbangan subjektif/ mungkin terdapat tekanan politik sehingga tidak

objektif lagi.

6. Memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan

harus dalam anggaran

7. Implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam organisasi

G. PLANNING, PROGAMMING, AND BUDGETING SYSTEM (PPBS)

PPBS merupakan teknik penganggaran yang didasarkan pada teori system yang

berorientasi pada output dan tujuan dengan penekanan utamanya adalah alokasi

sumberdaya berdasarkan analisis ekonomi. PPBS adalah salah satu model penganggaran

yang ditujukan untuk membantu menajemen pemerintah dalam membuat keputusan

alokasi sumber daya secara lebih baik. Hal tersebut disebabkan sumber daya yang

dimiliki pemerintah terbatas jumlahnya, sementara tuntutan masyarakat tidak terbatas.

17

Proses Implementasi PPBS

Langkah implementasinya meliputi:

1. Menentukan tujuan umum organisasi dan tujuan unit organisasi dengan jelas

2. Mengidentifikasikan program dan kegiatan untuk mencapai tujuan yang telah

ditetapkan

3. Mengevaluasi berbagai alternatif program dengan menghitung cost-benefit dari

masing-masing program

4. Pemilihan program yang memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil

5. Alokasi sumber daya ke masing-masing program yang disetujui

Karakteristik PPBS:

1. Berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk mencapai tujuan

2. Secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan datang

karena PPBS berorientasi pada masa depan

3. Mempertimbangkan semua biaya yang terjadi

4. Dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai program, yang meliputi:

identifikasi tujuan, identifikasi secara sistematik alternatif program untuk

mencapai tujuan, estimasi biaya total dari masing-masing alternatif program, dan

estimasi manfat yang ingin diperoleh dari masing-masing alternatif program

Kelebihan PPBS

1. Memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari manajemen puncak ke

manajemen menengah

2. Dalam jangka panjang dapat mengurangi beban kerja

3. Memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya dalam

perencanaan program

4. Lintas departemen sehingga dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan

kerja sama antar departemen

5. Menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian

tujuan organisasi

6. PPBS menggunakan teori marginal utility, sehingga mendorong alokasi sumber

daya secara optimal

Kelemahan PPBS

18

1. PPBS membutuhkan system informasi yang canggih, ketersediaan data, adanya

system pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi

2. Implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan

teknologi yang canggih

3. PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan

4. PPBS mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan

manusia yang kompleks

5. PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented. Penggunaan

statistic terkadang kurang tajam untuk mengukur efektivitas program. Statistik

hanya tepat untuk mengukur beberapa program saja

6. Pengaplikasian PPBS menghadapi masalah teknis sehingga menyulitkan dalam

melakukan alokasi biaya

Masalah utama penggunaan ZBB dan PPBS

1. Bounded rationality, keterbatasan dalam menganalisis semua alternatif untuk

melakukan aktivitas

2. Kurangnya data untuk membandingkan semua alternatif, terutama untuk

mengukur output

3. Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di masa depan, perubahan

politik, dan ekonomi

4. Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan beban pekerjaan yang sangat berat

5. Kesulitan dalam menentukan tujuan dan perankingan program terutama ketika

terdapat pertentangan kepentingan

6. Seringkali tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara

cepat dan tepat

7. Terdapat hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah

8. Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan

keputusan politik

9. Pada akhirnya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional

19