kepemimpinan kepala daerah dan reformasi birokrasi: studi...
TRANSCRIPT
KEPEMIMPINAN
KEPALA DAERAH
DAN
REFORMASI BIROKRASI:
Studi Kasus di Kabupaten Sragen
Prasetyo Aribowo
Program Pascasarjana Studi Pembangunan Universitas Kristen Satya Wacana, Salatiga
Jl. Diponegoro 52-60, Salatiga 50711 Telp (0298) 321212 (hunting), Fax. (0298) 321433
Katalog Dalam Terbitan (KDT)
352 Pra Prasetyo Aribowo K Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi / Prasetyo Aribowo
–- Salatiga: Program Pascasarjana Universitas Kristen Satya Wacana Press, 2012.
xviii, 314 p ; 24 cm ISBN 978 – 979 – 729 – 0832
1. Bureaucracy 2. Civil services 3. Leadership
I. Title
Cetakan pertama : 2012 ISBN : 978 – 979 – 729 – 0832
Setting/layout : Trifosa Widoningsih
_________________________________________________________________
Kepemimpinan Kepala Daerah
dan Reformasi Birokrasi Studi Kasus di Kabupaten Sragen
DISERTASI
Diajukan untuk memperoleh gelar Doktor
di Universitas Kristen Satya Wacana.
Disertasi ini telah dipertahankan dalam Ujian Terbuka
Program Pascasarjana Studi Pembangunan
Universitas Kristen Satya Wacana, yang dipimpin oleh
Rektor Magnificus Prof. Dr. John A. Titaley
pada hari Senin, 19 November 2012, pukul 10.00 W.I.B.
di Gedung Probowinoto
Universitas Kristen Satya Wacana,
Jalan Diponegoro 52-60 Salatiga,
Jawa Tengah
Oleh:
Prasetyo Aribowo Lahir di Purwokerto, Jawa Tengah, Indonesia
Promotor:
Prof. Daniel Daud Kameo, S.E., M.A., Ph.D.
Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S.
Ko Promotor:
Dr. Marwata, S.E., M.Si., Akt., Ph.D.
Penguji:
Prof. Supramono, S.E., MBA., DBA.
Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto, M.Sc.
Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si.
iii
SUMMARY
The implementation of decentralization policy since 2001 has
led to a great success in regional governance reform. This reform is
manifested in form of stronger supervisory roles of parliament and
civil society towards local governments and the existance of leadership
of the regional head, chosen through democratic election. The
Regional Autonomy policy has transformed local government
administration from a centralistic and deterministic model into
decentralistic and democratic model. It is hoped that the local
government will have greater space and opportunity to improve public
service in the region. This expectation is built upon the continuing
shift of paradigm of new public management and good governance,
which become the main agenda of public policy that is strongly
advocated throughout Indonesia. Nevertheless, more than a decade after its implementation, the
expectation is far from its realization. The community continue to face
variety of problems in public services and obstacles in dealing with
regional government bureaucracy. The presence of regional head,
elected through democratic system, does not automatically translate
into fundamental changes in public services. Local government
bureaucracy that maintains paternalistic and feodalistic cultural
behaviour provides lack incentive to initiate reform. This is
exacerbated by the unpreparedness of the national government to draft
a comprehensive bureaucratic reform framework. With these external
challenges, the roles and responsiveness of a regional head become
critical. Sragen District has demonstrated its capacity to push
bureaucratic reform agenda under the leadership of its regional head.
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
iv
This doctoral theses elaborated bureaucratic reform initiative in
Seragen District and explored internal and external conditions
contributing to stronger roles of regional head in moving forward
bureaucratic and public service reforms. Qualitative methos is applied
in the collection of indepth information, involving 30 key informants
in Sragen District, Province and National levels. Within the period of 2000-2011, Sragen District is headed by
Untung Wiyono. Under his leadership, this district has undergone
bureaucratic reform aimed at improving public services. During this
term, Sragen District was widely known by the regional and national
governments for its public service innovative reform movement. The
leadersip of Sragen head district, which generally inclined toward an
autocratic style, has succeeded in pushing bureaucratic reform
initiative through formal and informal mechanisms that based on
cultural and sistemic approaches. Sragen head district presented the
approaches using Javanese culture and thus, more acceptable by Sragen
community and bureaucrats. From Sragen’s successes ones learned the lessons that
bureaucratic reform initiative would succeed only if the regional leader
has the internal capacity or called the intrinsic factors, to manipulate
the existing external challenges or the extrinsic factors to become the
drivers of the bureaucratic reform. With his entrepreneurial
background, Sragen head district used his internal capacity to take
advantage of the external condition to break the impasse in
implementing bureaucratic reform in three critical aspects: human
resources, institution and information and procedural systems. Bupati
Untung Wiyono managed to transform Sragen bureaucratic
accountability from a traditional bureaucracy into performance
accountability-oriented bureaucracy. The positive result of the reform
has not only been appreciated by community in general but equally
recognized by provincial and national governments. The findings of this empirical study explicate the potential of a
top-down bureaucratic reform in a situation where the maturity level
of the bureaucracy is low. Managerialism paradigm is also viable with
Kata Pengantar
v
the integration of leadership and cultural elements in the
implementation at the local level. For future approach, this doctoral theses recommends that
bureaucratic reform policy falls under a strong and solid umbrella
institution directly coordinated by the President or Vice President.
This umbrella institution coordinates the works of the Ministry of
State Apparatus and Bureaucratic Reform, State Administrative Office
and State Civil Service Administration Agency. Apart from that,
within the structure of local government, there is a need to revisit the
mandates of a vice regional head considering that the diversified
political orientation, technical and leadership backgrounds may trigger
potential conflict between regional head and his deputy. It is
preferable, however, that the vice regional head position be abolished
and replaced by positions at deputy level, appointed based on
specialized competencies.
vii
KATA PENGANTAR
Paradigma new public management menjadi salah satu trend yang banyak diminati oleh kalangan akademisi maupun praktisi sektor
publik di negara-negara maju, yang secara perlahan juga masuk ke
negara-negara berkembang seperti Indonesia. Paradigma ini masuk
melalui berbagai saluran pasca reformasi 1998 dan sejak saat itu
menjadi mainstream yang terus menguat di dunia akademis maupun
dalam diskusi kebijakan publik di Indonesia. Beberapa daerah di
Indonesia, di antaranya Kabupaten Sragen, mulai menangkap arah baru
dalam pengelolaan pemerintahan tersebut dengan menuangkannya
dalam dokumen perencanaan daerahnya.
Di bawah kepemimpinan Bupati Sragen periode 2000-2005,
Kabupaten Sragen mulai melakukan reformasi birokrasi yang berorien-
tasi pada pelayanan publik. Kondisi tersebut berlanjut sampai pada
periode kedua kepemimpinan Bupati Sragen 2006-2011. Mendadak
Kabupaten Sragen yang sebelumnya tidak diperhitungkan kemudian
mulai menjadi perhatian baik di tingkat regional maupun nasional
karena berbagai program reformasi birokrasinya. Selain keberhasilan
yang dicapai, banyak pula catatan kritis dari praktik di Kabupaten
Sragen. Untuk itulah penulis tertarik untuk menyusun disertasi ini,
khususnya mengenai Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi
Birokrasi di Kabupaten Sragen.
Penulisan disertasi ini tidak dapat dilepaskan dari dukungan
berbagai pihak utamanya para pembimbing kami yaitu Prof Dr. Daniel
Daud Kameo, SE.M.A., Ph.D., Prof. Dr. Ir. Kutut Suwondo, M.S., Dr.
Marwata, M.Si., Akt, Ph.D. Kami ucapkan terima kasih juga kepada
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
viii
Rektor UKSW Prof. Pdt. Dr. John A. Titaley, serta para penguji yang
dengan sabar bersedia berbagai ilmu dan perspektif saat ujian tertutup
yaitu Prof. Supramono, MBA, DBA., Dr. Ir. Lasmono Tri Sunaryanto,
M.Sc., dan Dr. Pamerdi Giri Wiloso, M.Si. Juga para narasumber baik
di Kabupeten Sragen seperti mantan bupati H.R Bawono, mantan
bupati Untung Wiyono, mantan Wakil Bupati Agus Fatchur Rahman
(sekarang Bupati Sragen periode 2011-2016), Bapak Srimoyo Tamtomo,
Bapak Kushardjono, Bapak Edy Sasongko, Bapak Tugiyono, Bapak
Isnadi, Bapak Suharto, Bapak Heri Sanyoto yang semuanya pernah
bekerja di lingkungan birokrasi dan DPRD Kabupeten Sragen sekitar
periode 2000-2011. Prof DR Miyasto, SE. MU mantan pimpinan kami
di Bappeda Jawa Tengah yang telah merekomendasikan dan mendo-
rong kami mengambil studi S3 serta Prof. Mardiasmo MBA,Akt Ph.D.,
yang memberikan rekomendasi untuk menempuh program doktor di
UKSW. Dari kalangan LSM yang membantu memberikan informasi
seperti Bapak Andang Basuki dari LSM FORMAS dan Mas Sujamto dan
LPMI.
Selain itu tak lupa rekan-rekan seangkatan Studi Doktor
UKSW seperti Mas Agus Suryono, Mas Sumarsono, Mbak Sri, Mbak
Fransiska, Mbak Widi, Mas Gunarto serta teman-teman diskusi seperti
Prof. Sawitri, Mas Tarwi, Mas Roy Siahainenia, Mas Prasojo, dan lain-
lain yang tidak mungkin kami sebut sartu persatu. Tidak lupa ucapan
terima kasihku tak terhingga kepada kepada Ayahanda Rusdi Subagyo
dan ibunda Panti Asworo Dyah Sutinah dan Bapak mertua dr.
Sudjatmiko Soemitro yang telah berpulang kepada Tuhan Yesus,
ibunda mertua Lily Dwi Astuti, SH serta adik-adikku Krismintasih
Setyaningrum, Puguh Praptono, Budi Susanto, Adhi Pramudito, Niken
Puspitawangi, dan Nimas Ayu yang terus memberikan semangat.
Ucapan terima kasih tak terhingga untuk istriku tercinta, Ika
Ayu Widowati yang terus mendorong penyelesaian disertasi ini agar
dapat menjadi inspirasi bagi anak-anak kami tercinta, Daniel
Prabaswara Aribowo dan Ezra Pradipta Aribowo. Untuk kalianlah
disertasi ini kudedikasikan. Pada akhirnya kepada Tuhan Yesus yang
telah memberikan kemampuan, kekuatan dan semangat di tengah-
Kata Pengantar
ix
tengah berbagai tantangan dan kesulitan saat proses penyusunan
panjang disertasi ini, kami persembahkan bagi kemuliaan-Nya.
Pada akhirnya, kami harapkan disertasi ini dapat memberikan
kemanfaatan dan sumbangan dalam mendorong reformasi birokrasi,
baik dalam konteks pengembangan ilmu maupun praktik penyeleng-
garaan pemerintahan daerah di Jawa Tengah maupun Indonesia.
Semarang, 19 November 2012
Penulis
xi
Daftar Isi
Halaman
Summary ………………………………………………………………. iii Kata Pengantar ……………..…………………………………………. vii Daftar Isi ………………………………………………………………. xi Daftar Tabel ………… ………………………………………………... xiv Daftar Gambar …………………………………..……………………. xvi Daftar Lampiran ……………………………………………………… xviii Bab Satu : FENOMENA SRAGEN: Sebuah Reformasi Biro-
krasi di Aras Lokal
1 Pengantar …………………………………………… 1 Tuntutan Reformasi Birokrasi ……………………... 3 Fenomena Reformasi Birokrasi di Kabupaten
Sragen ………………………………………………..
7 Mengapa Harus Sragen? ……………………………. 9 Fokus Disertasi ……………………………………… 14 Struktur Disertasi …………………………………… 16 Bab Dua : REFORMASI BIROKRASI DI ERA DESENTRALI-
SASI
19 Pengantar …………………………………………… 19 Reformasi Birokrasi ………………………………… 19 Desentralisasi ……………………………………….. 28 Good Governance dan Akuntabilitas Pelayanan
Publik ………………………………………………..
34 Kepemimpinan Kepala Daerah …………………….. 44 SDT (Self Determination Theory) …………………. 49 Kepemimpinan dan Budaya ………………………... 50 Pendekatan Sistem ………………………………….. 52 Bab Tiga : PEMERINTAH DAERAH DI ERA TRANSISI-
ONAL
55 Pengantar …………………………………………… 55 Desentralisasi Administrasi: Desain Setengah Hati... 55
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xii
Kondisi Politik dan Kepemimpinan Daerah di
Kabupaten Sragen: Sebelum dan Saat Memasuki Era
Transisional .................................................................
64 Kesimpulan …………………………………………. 71 Bab Empat : KABUPATEN SRAGEN: Gambaran Umum 73 Pengantar …………………………………………… 73 Kondisi Wilayah ……………………………………. 73 Administrasi Pemerintahan………………………… 75 Sejarah dan Kondisi Sosial Budaya ………………… 80 Kondisi Perekonomian dan Keuangan Daerah …… 82 Kesimpulan …………………………………………. 86 Bab Lima : REFORMASI BIROKRASI DI KABUPATEN
SRAGEN
88 Pengantar …………………………………………… 88 Pendorong Eksternal ……………………………….. 89 Pendorong Internal ………………………………… 93 Landasan Reformasi Birokrasi ……………………… 96 Strategi Reformasi Birokrasi ……………………….. 102 Aspek-aspek Reformasi Birokrasi …………………..
Aspek Sumber Daya Manusia ……………………… 124 126
Aspek Kelembagaan……………………………….. Aspek Sistem dan Prosedur …………………….….
136 147
Reformasi Birokrasi Dalam Kerangka Inovasi Program ………………………………………….….
154
Kesimpulan …………………………………………. 157 Bab Enam : KASUS PERIJINAN TERPADU SATU PINTU:
Kepala Daerah sebagai Penggerak Reformasi Pelayanan Publik
160 Pengantar ………………………………………….... 160 Pra Kondisi ………………………………………….. 160 Aktor Perubahan Pengelolaan Perizinan ………… 170 Strategi Bupati Mengintroduksi Pelayanan Perizin-
an Satu Pintu ………………………………………..
172 Aspek Kelembagaan: Inovasi dari Pola Satu Atap ke
Satu Pintu ……………………………………………
172 Aspek Sumber Daya Manusia: dari Transaksional ke
Profesional …………………………………………..
191 Aspek Sistem dan Prosedur Pelayanan …………..... 201 Akuntabilitas PTSP ………………………………… 206 Kesimpulan …………………………………………. 221
Daftar isi
xiii
Bab Tujuh : KEPEMIMPINAN KEPALA DAERAH DALAM PELAKSANAAN REFORMASI BIROKRASI: Satu Telaah Kritis
223 Pengantar …………………………………………… 223 Kapasitas Internal Kepala Daerah: Perannya dalam
Reformasi Birokrasi …………………………………
223 Kondisi Eksternal: Peluang yang Dimanfaatkan
dalam Reformasi Birokrasi ………………………….
236 Kepemimpinan Kepala Daerah: Menggunakan
Kapasitas Internal dan Memanfaatkan Kondisi Eksternal sebagai Dasar mendorong Reformasi Birokrasi yang Akuntabel ………………………….
250 Dampak Reformasi Birokrasi di Mata Masyarakat
Sragen ………………………………………………..
259 Kesimpulan …………………………………………. 263
Bab Delapan : PENUTUP 266 Pengantar …………..……………………………… 266 Kesimpulan…………..……………………………… 266 Implikasi Teoritik ………………………………….. 280 Implikasi Kebijakan ………………………………… 284 Keterbatasan Penelitian ……………………………. 285 Daftar Pustaka ………………………………………………………… 288 Lampiran Metode Penelitian …………………………………………. 299
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xiv
Daftar Tabel
Halaman Tabel 3.1 : Perolehan Kursis di DPRD Sragen Periode 1971-1997.. 66 Tabel 3.2 : Perolehan Kursi di DPRD Sragen Periode 1999-2009 .. 68 Tabel 4.1 : Kecamatan di Kabupaten Sragen ……………………… 75 Tabel 4.2 : Indikator Makro Perekonomian Kabupaten Sragen …. 83 Tabel 4.3 : PDRB Kabupaten Sragen Tahun 2006-2009 (Harga
Konstan) (juta) ………………………………………….
83 Tabel 4.4 : Hasil Produksi Pertanian Kabupaten Sragen (Ton) ….. 84 Tabel 4.5 : Perkembangan Industri di Kabupaten Sragen (Unit)… 85 Tabel 4.6 : Perkembangan Penerimaan APBD Kabupaten Sragen
Periode 2003-2009 ……………………………………..
85 Tabel 5.1 : Pola Organisasi Pemerintah Kabupaten Sragen
Periode 2000 – 2009 ……………………………………
140 Tabel 5.2 : Perkembangan Jumlah Jabatan Struktural di Kabupa-
ten Sragen Periode 2003-2009 …………………………
140 Tabel 5.3 : Pelimpahan Kewenangan Pemerintah Kabupaten
Sragen ke Tingkat Kecamadan dan Desa/Kelurahan (Konsep Small Management) …………………………..
144 Tabel 5.4 : Jumlah Perda di Kabupaten Sragen Periode 2001-2009
berdasarkan Kelompok Regulasi ………………………
152 Tabel 5.5 : Program Inovasi di Kabupaten Sragen berdasarkan
Lokus dan Aspek (2001-2009) …………………………
156 Tabel 6.1 : Penjabaran Pola Pelayanan menurut KepMenpan
nomor 81/1993 …………………………………………
162 Tabel 6.2 : Jumlah Prosedur, Lama Waktu dan Besarnya Biaya
untuk Ijin Usaha di Negara-negara ASEAN dan Nega-ra-negara Maju …………………………………………
165 Tabel 6.3 : Perbedaan Unit Pelayanan Terpadu (UPT) Tahun
2000 dan Tahun 2002 …………………………………..
177 Tabel 6.4 : Gambaran Input dan Output di BPT Sragen 2006-2009 208 Tabel 6.5 : Perkembangan Tingkat Efisiensi (TE) di BPT Sragen
Periode 2006-2009 …………………………………….
208 Tabel 6.6 : Perbandingan antara Target dan Realisasi Belanja BPT
Daftar isi
xv
Kabupaten Sragen ……………………………………... 210 Tabel 6.7 : Perkembangan IKM di BPT Kabupaten Sragen ……… 213 Tabel 6.8 : Perhitungan Korelasi Anggaran, Pelayanan Izin dan
Pendapatan BPT Kabupaten Sragen 2006-2009 ………
214 Tabel 6.9 : Jenis dan Lama Pelayanan Perizinan di BPT Kabupa-
ten Sragen ………………………………………………
215 Tabel 6.10 : Jenis dan Lama Pelayanan Non Perizinan di BPT
Kabupaten Sragen ……………………………………...
216 Tabel 6.11 : Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Sragen
(2002-2010) …………………………………………….
217 Tabel 6.12 : Perkembangan PAD Kabupaten Sragen (2002-2010)… 218 Tabel 7.1 : Perbedaan Akuntabilitas Profesional dan Akunta-
bilitas Manajerial ……………………………………….
253 Tabel 7.2 : Gaya dan Metode Kepemimpinan Bupati Sragen
dalam rangka Reformasi Birokrasi …………………….
259
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xvi
Daftar Gambar
Halaman Gambar 1.1 : Faktor Pembentuk Hasil Kebijakan ……………….. 27 Gambar 4.1 : Peta Geografis Kabupaten Sragen …………………. 76 Gambar 5.1 : Rapat Koordinasi dengan Staf ………..……………. 111 Gambar 5.2 : Apel Pagi ……………………………………………. 113 Gambar 5.3 : Sambang Desa ………………………………………. 116 Gambar 5.4 : Bupati Sragen saat Mendalang ….………………….. 118 Gambar 5.5 : Safari Ramadhan ……………………………………. 122 Gambar 5.6 : Pembekalan CPNS Kabupaten Sragen ……………... 130 Gambar 5.7 : Peresmian Technopark Ganesha oleh Persiden RI..,, 135 Gambar 6.1 : Prosedur Pelayanan Manual (Customer inline)…… 167 Gambar 6.2 : Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
167 Gambar 6.3 : Bagan Keterkaitan antar Aktor dalam Aplikasi
Model Perizinan Satu Pintu di Kabupaten Sragen ...
171 Gambar 6.4 : Struktur Organisasi UPT Kabupaten Sragen (Pola
Satu Pintu) …………………………………………..
176 Gambar 6.5 : Struktur Kelembagaan KPT ………………………... 179 Gambar 6.6 : STOK Badan Pelayanan Terpadu Kabupaten Sragen 181 Gambar 6.7 : Struktur Organisasi Badan Perizinan Terpadu
Kabupaten Sragen …………………………………...
189 Gambar 6.8 : Konsolidasi dan Supervisi Pelaksanaan PTSP oleh
Bupati Sragen ………………………………………..
198 Gambar 6.9 : Proses Pelayanan Satu Atap di UPT Sragen Tahun
2000-2002 ……………………………………………
202 Gambar 6.10 : Mekanisme Pelayanan di BPT Sragen ……………... 205 Gambar 6.11 : Pelayanan Model PTSP di kantor BPT Sragen ……. 205 Gambar 6.12 : Kunjungan Presiden SBY ke BPT Sragen ………….. 206 Gambar 6.13 : Kunjungan Gubernur Jawa Tengah ke BPT Sragen.. 211 Gambar 6.14 : Pemberian Penghargaan Investment Award 2010 ... 220 Gambar 7.1 : Peranan Kapasitas Internal Kepala Daerah dalam
Pelaksanaan Desentralisasi ………………………….
235
Daftar isi
xvii
Gambar 7.2 : Pengaruh Kondisi Eksternal dalam Pelaksanaan Desentralisasi ………………………………………..
249
Gambar 7.3 : Kepemimpinan sebagai Faktor Antara untuk Mengubah Akuntabilitas Tradisional menuju Akuntabilitas Manajerial ...........................................
254 Gambar 8.1 : Model Kepemimpinan Kepala Daerah yang Ber-
orientasi pada Reformasi Birokrasi ..........................
279
Kepemimpinan Kepala Daerah dan Reformasi Birokrasi
xviii
Daftar Lampiran
Halaman Lampiran : Metode Penelitian ………………………………….. 299