kebijakan_publik_sebagai_proses.pdf

8/17/2019 Kebijakan_Publik_Sebagai_Proses.pdf

1/65

1 | Teori Kebijakan Publik

Nama : Nalora Satiningrum

NIM : F1B012064

KEBIJAKAN PUBLIK SEBAGAI PROSES

Dimensi paling inti dari kebijakan publik adalah proses kebijakan. Di sini kebijakan

publik dilihat sebagai sebuah proses kegiatan atau sebagai satu kesatuan sistem yang bergerak

dari satu bagian ke bagian lain secara sinambung, saling menentukan dan saling

membentuk. Menurut Dye (2005, 31), bagaimana sebuah kebijakan dibuat dapat diketahui

dengan mempertimbangkan sejumlah aktivitas atau proses yang terjadi didalam sistem

politik.

Pembuatan kebijakan publik merupakan fungsi penting dari sebuah pemerintahan.

Karenanya,kemampuan dan pemahaman yang memadai dari pembuat kebijakan terhadap

proses pembuatan kebijakan menjadi sangat penting bagi terwujudnya kebijakan publik

yangcepat, tepat danmemadai. Kemampuan dan pemahaman terhadap prosedur pembuatan

kebijakan tersebut juga harus diimbangi dengan pemahaman dari pembuat kebijakan publik

terhadap kewenangan yang dimilikinya. Hal ini terkait dengan kenyataan sebagaimana

diungkapkan oleh Gerston (2002) bahwa kebijakan publik dibuatdan dilaksanakan pada

semua tingkatan pemerintahan, karenanya tanggungjawab para pembuatkebijakan akan

berbeda pada setiap tingkatan sesuai dengan kewenangannya (Gerston, 2002, 14). Selain itu

menurut Gerston, hal yang penting lainnya adalah bagaimana memberikan pemahaman

mengenai akuntabilitas dari semua pembuat kebijakan adalah kepada masyarakat yang

dilayaninya (Gerston, 2002, 14). Dengan pemahaman yang seperti ini, akan dapat

memastikan pembuatan kebijakan publik yang mempertimbangkan berbagai aspek dan

dimensi yang terkait, sehingga pada akhirnya sebuah kebijakan publik dapat

dipertanggungjawabkan secara memadai.

Proses kebijakan publik merupakan proses yg amat rumit dan kompleks. Oleh

karenanya untuk mengkajinya para ahli kemudian membagi proses kebijakan publik ke dalam

beberapa tahapan. Tujuannya untuk mempermudah pemahaman terhadap proses tersebut

(Charles Lindblom, 1986: 3). Pembagian tersebut amat bervariasi antara ahli yang satu

dengan ahli lainnya, sehingga dimungkinkan adanya perbedaan. Misalnya : ada yang

menambahkan perubahan atau penghentian kebijakan setelah evaluasi kebijakan.


2/65


Lester dan Joseph, merumuskan 6 tahap dalam siklus pembuatan kebijakan. Langkah

pertama melakukan identifikasi permasalahan Pemerintah dan menyusun agenda, kedua

merumuskan kebijakan yang akan dibuat, ketiga menerapkan kebijakan yang akan

diputuskan, keempat melakukan evaluasi kebijakan, kelima menyusun penyempurnaan

kebijakan dan yang terakhir mengakhiri suatu kebijakan. Dari siklus tersebut jelas secara

berurut dengan sistematis Lester bersama Joseph merumuskan bagaimana siklus pembuatan

kebijakan seharusnya.

Proses Pembuatan kebijakan sejak desain hingga implementasi dan evaluasinya,

perlu dipandang sebagai suatu siklus dari serangkaian kegiatan kebijakan yang merujuk pada

pola berulang yang ditunjukkan oleh prosedur-prosedur yang berkaitan dengan proses

kebijakan publik yang secara umum ditunjukkan seperti pada gambar di atas. Dalam ilmu politik, siklus kebijakan adalah alat yang digunakan untuk menganalisis perkembangan item

kebijakan. Hal ini juga dapat disebut sebagai "pendekatan stagist", "tahapan heuristik" atau

"tahap pendekatan". Dengan demikian aturan praktis daripada kenyataan yang sebenarnya

tentang bagaimana kebijakan dibuat, tetapi telah berpengaruh dalam bagaimana para ilmuwan

politik memandang kebijakan secara umum.

Stage 1

Agenda Setting

Stage 2

Policy

Formulation

Stage 3

Policy

Implementation

Stage 4

Policy Evaluation

Stage 5

Policy Change

Stage 6

Policy

Termination


3/65


Siklus Kebijakan – Sebuah Model Sederhana dari Proses Kebijakan

Pada tahun 1956 Lasswell memperkenalkan tujuh tahap model proses kebijakan yang

terdiri dari kecerdasan, promosi, rekomendasi, pemanggilan, aplikasi, pemutusan, dan

penilaian. Model ini telah sangat berhasil sebagai kerangka dasar bagi bidang studi kebijakan

dan menjadi titik awal dari berbagai tipologi proses kebijakan. Versi-versi yang

dikembangkan oleh Brewer dan Deleon (1983), Mei dan Wildavsky (1978), Anderson

(1975), dan Jenkins (1978) adalah salah satu yang paling banyak diadopsi. Saat ini,

perbedaan antara agenda setting, perumusan kebijakan, pengambilan keputusan, pelaksanaan,

dan evaluasi (akhirnya mengarah ke terminasi) telah menjadi cara yang konvensional untuk

dapat menggambarkan kronologi proses kebijakan.

Pemahaman Lasswell tentang model proses kebijakan lebih bersifat preskriptif

(menentukan) dan normatif daripada deskriptif dan analitis. Sementara studi empiris tentang

pengambilan keputusan dan perencanaan dalam organisasi, yang dikenal sebagai teori

perilaku pengambilan keputusan yang dikemukakan oleh Simon (1947), telah berulang kali

menunjukkan bahwa pembuatan keputusan pada kenyataannya biasanya tidak mengikuti

urutan tahap diskrit, perspektif tahapan masih dianggap sebagai tipe ideal dalam perencanaan

rasional dan pengambilan keputusan. Menurut model rasional, pembuatan keputusan apapun

harus didasarkan pada analisis yang komprehensif terhadap masalah dan tujuan, diikuti oleh

koleksi inklusif dan analisis informasi dan mencari alternatif terbaik untuk mencapai tujuan

tersebut. Ini meliputi analisis biaya dan manfaat dari opsi yang berbeda dan seleksi akhir dari

arah tindakan.

Perspektif tahapan Lasswell telah melampaui analisis formal dari lembaga tunggal

yang mendominasi bidang kajian tradisional administrasi publik yang berfokus pada

kontribusi dan interaksi yang berbeda dari aktor dan institusi dalam proses kebijakan.Selanjutnya, perspektif tahapan telah membantu mengatasi bias ilmu politik di sisi masukan

(perilaku politik, sikap, organisasi kepentingan) dari sistem politik. Kombinasi antara model

input-output Easton dengan perspektif tahapan Lasswell kemudian berubah menjadi model

siklus. Perspektif siklus menekankan proses umpan balik (loop) antara output dan input dari

pembuatan kebijakan, yang menyebabkan proses kebijakan berlangsung terus-menerus.

Integrasi model input-output Easton juga berkontribusi lebih lanjut pada diferensiasi dari

proses kebijakan. Alih-alih berakhir dengan keputusan untukmengadopsi program tindakan

tertentu, fokus diperluas untuk mencakup pelaksanaan kebijakan dan khususnya reaksi dari


4/65


kelompok sasaran yang terkena (dampak) dan dampak yang lebih luas dari kebijakan di

dalam masing-masing sektor sosial (hasil).

Hogwood dan Peters (1983) mengusulkan gagasan tentang suksesi kebijakan untuk

menggarisbawahi bahwa kebijakan baru berkembang dalam suatu lingkungan yang telah

dipadati dengan kebijakan yang telah ada sebelumnya. Oleh karena itu, sebelum kebijakan

baru menjadi bagian utama dari lingkungan pembuatan kebijakan sistemik, sering kebijakan

lain bertindak sebagai hambatan utama bagi pengadopsian dan implementasi kebijakan baru

dalam ukuran tertentu. Pada saat yang sama, kebijakan membuat efek samping dan menjadi

penyebab masalah kebijakan berikutnya – lintas sektor (misalnya, konstruksi jalan yang

mengarah ke masalah lingkungan) serta dalam sektor-sektor (misalnya, subsidi untuk produk

pertanian menyebabkan overproduksi) – dan, karenanya, kebijakan baru itu sendiri

(―kebijakan menjadi penyebab dirinya sendiri,‖ Wildavsky 1979, 83-85).

I. Penetapan Agenda Kebijakan (Agenda-Setting)

Untuk mengetahuai tentang agenda setting kita harus mencari tahu apa itu masalah

kebijakan. Karena masalah kebijakan yang nantinya akan dibuat agenda setting. Masalah

kebijakan (lester dan stewart,2000) adalah kondisi yang menimbulkan ketidak puasan

masyarakat sehingga perlu dicari penyelesaianya. Sedangkan agenda setting adalah suatu

tahap diputuskanya masalah yang menjadi perhatian pemerintah untuk dibuat menjadi suatu

kebijakan (Ripley, 1985)

Agenda setting merupakan sebuah langkah awal dari keseluruhan tahapan kebijakan.

Sehingga agenda setting menjadi tahap yang sangat penting dalam analisis kebijakan. Agenda

setting adalah tahap penjelas tahapan kebijakan lainya. Didalam masalalah kebijakan dan

agenda setting ini nantinnya akan dapat diketahuai kearah mana kebijakan yang dibuat oleh

pemerintah apakah berpihak kepada rakyat atau sebaliknya.Dalam penentuan kebijakan

public sangatlah dipengaruhi oleh factor lingkungan.

A. Agenda Setting: Pengakuan Masalah dan Seleksi Isu

Pembuatan kebijakan mensyaratkan pengakuan dari masalah kebijakan. Soal

pengakuan itu sendiri membutuhkan masalah sosial yang telah didefinisikan sebagai sesuatu

yang memerlukan kebutuhan intervensi negara. Langkah kedua bahwa masalah yang diakui

sebenarnya dimasukkan ke dalam agenda untuk mempertimbangkan secara serius aksi publik


5/65


(agenda setting). Agenda tidak lebih dari ―daftar subjek atau masalah ynag pejabat -pejabat

pemerintahan, dan orang-orang di luar pemerintah yang erat berhubungan dengan orang-

orang pejabat- pejabat, menaruh perhatian serius pada waktu tertentu.‖ (Kingdom 1995, 3)

Hasil agenda setting adalah seleksi antara beragam masalah dan isu. Ini adalah proses

penataan masalah strategi kebijakan mengenai potensi dan instrumen yang membentuk

pengembangan kebijakan pada tahap berikutnya dari siklus kebijakan. Jika asumsi ini

diterima bahwa tidak semua permasalahan yang ada bisa menerima tingkat perhatian yang

sama dan beberapa tidak diakui sama sekali (Baumgartener dan Jones 1993, 10), pertanyaan

tentang mekanisme agenda setting muncul. Apa yang dianggap sebagai masalah kebijakan?

Bagaimana dan kapan masalah kebijakan menjadi agenda pemerintah? Dan mengapa masalah

lain dikecualikan dari agenda? Selain itu, siklus perhatian masalah, dan pasang surut solusi

berhubungan dengan masalah spesifik yang menjadi aspek relevan dari studi kebijakan yang

memiliki perhatian terhadap agenda setting.

Penelitian sistematis dalam agenda setting terlebih dahulu muncul sebagai bagian dari

kritik terhadap pluralisme dalam Amerika Serikat. Salah satu pendekatan klasik

mengemukakan bahwa perdebatan politik dan karenanya, agenda setting muncul dari konflik

antara dua aktor, dengan aktor politik yang kurang kuat yang ingin meningkatkan perhatian

pada masalah (ekspansi konflik) (Schattschneider, 1960). Yang lainnya menyarankan bahwa

agenda setting ialah hasil dari suatu proses penyaringan isu dan masalah, sehingga non-

keputusan (isu-isu dan masalah yang sengaja dikeluarkan dari agenda formal). Langkah

penting dalam proses agenda setting adalah memindahkan suatu masalah dari pengakuan –

sering dinyatakan oleh kelompok-kelompok yang berkepentingan atau aktor yang terkena

dampak – ke agenda politik formal.

Pertemuan dari sejumlah faktor dan variabel yang berinteraksi menentukan apakah isukebijakan menjadi topik utama dalam agenda kebijakan. Faktor-faktor ini mencakup kondisi-

kondisi material lingkungan kebijakan (seperti tingkat perkembangan ekonomi), dan aliran

dan siklus ide dan ideologi, yang penting dalam mengevaluasi masalah dan menghubungkan

mereka dengan solusi (proposal kebijakan). Dalam konteks itu, konstelasi kepentingan antara

aktor yang relevan, kapasitas lembaga yang bertanggungjawab untuk bertindak secara efektif,

dan siklus persepsi masalah publik serta solusi yang berhubungan dengan masalah yang

berbeda adalah sangat penting.


6/65


Sementara model agenda setting sebelumnya berkonsentrasi pada aspek ekonomi dan

sosial sebagai variabel penjelas, pendekatan yang lebih baru menekankan peran gagasan,

yang dinyatakan dalam wacana publik dan profesional (misalnya, komunitas epistemis; Haas

1992), dalam membentuk persepsi masalah tertentu. Baumgartner dan Jones (1993, 6)

memperkenalkan gagasan monopoli kebijakan sebagai ―monopoli dalam pemahaman politik‖

dari masalah kebijakan tertentu dan pengaturan kelembagaan yang memperkuat ―citra

kebijakan‖ tertentu, mereka menyatakan bahwa agenda setting dan perubahan kebijakan

terjadi ketika ―monopoli kebijakan‖ menjadi semakin diperdebatkan dan sebelumnya (atau

setidaknya ―non-aktif‖) aktor yang tidak berkepentingan dimobilisasi. Mengubah gambar

kebijakan sering terkait dengan perubahan ―tempat‖ kelembagaan di mana masalah-masalah

diperdebatkan (Baumgartner dan Jones, 1993;2002).

1. Karakteristik Masalah Kebijakan

Untuk menelaah isi atau masalah kebijakan, menurut Ripley perlu dipahami terlebih

dahulu kondisi yang berkembang dalam masyarakat. Contoh : Penaikan Harga Bahan Bakar

Minyak. Masalah kebijakan dalam penaikan harga BBM adalah dari segi naiknya harga

minyak mentah dunia yang berpengaruh pada perekonomian suatu Negara. Dengan naiknya

harga minyak mentah dunia, pemerintah memiliki permasalahan tentang BBM apakah

nantinya pemerintah akan menaikan atau akan tetap pada harga awal. Jika pemerintah

menaikan harga BBM masalah dari kebijakan akan luas dampaknya. Terutama dari segi

ekonomi mengingat daya beli masyarakat kita yang masih rendah. Sehingga masyarakat

miskin akan bertambah. Atau dari segi social, dengan biaya produksi yang tingggi para

pengusaha akan menekan biaya produksi, dan biasanya pengusaha dalam upay penekanaan

biaya produksi akan mem-PHK karyawan.

Dengan masalah yang vital dan menyangkut masyarakat banyak. Pemerintah dituntutuntuk bijak dalam mengambil kebijakan ini, karena masalah ini menyangkut masyarakat

banyak. Dan pemerintah itu sendiri.

a. Sifat Masalah-Masalah Kebijakan

Masalah-masalah kebijakan adalah kebutuhan, nilai-nilai, atau kesempatan-

kesempatan yang tidak terealisir tetapi yang dapat dicapai melalui tindakan publik. Informasi

mengenai sifat, cakupan, dan kepelikan/keruwetan suatu masalah dihasilkan dengan

menerapkan prosedur analisis-kebijakan dalam memahami masalah. Perumusan masalah,


7/65


yang merupakan fase penelitian kebijakan di mana para analis menelaah berbagai formulasi

masalah yang saling berbeda dari para pelaku kebijakan, tidak dapat dipungkiri merupakan

kegiatan yang paling penting dari para analis kebijakan. Perumusan masalah merupakan

sistem petunjuk pokok atau mekanisme pendorong yang mempengaruhi keberhasilan semua

fase analisis kebijakan dewasa ini. Memahami masalah kebijakan adalah sangat penting,

karena para analis kebijakan kelihatannya lebih sering gagal karena mereka memecahkan

masalah yang salah daripada karena memperoleh solusi yang salah terhadap masalah yang

tepat.

b. Ciri-ciri Masalah

Contoh-contoh berikut ini akan membuat kita berhati-hati untuk tidak menerima

begitu saja masalah kebijakan, karena pemahaman atau akal sehat sehari-hari acapkali

menyesatkan ketika kita berurusan dengan hal-hal rumit seperti masalah-masalah kebijakan.

Uraian berikut ini menjelaskan beberapa ciri penting dari masalah kebijakan:

Saling ketergantungan dari masalah kebijakan.

Masalah-masalah kebijakan di dalam satu bidang (misalnya, energi) kadang-kadang

mempengaruhi masalah-masalah kebijakan di dalam bidang lain (misalnypa, pelayanan

kesehatan dan pengangguran). Dalam kenyataan masalah-masalah kebijalan bukan

merupakan kesatuan yang berdiri sendiri; mereka merupakan bagian dari seluruh sistem

masalah yang paling baik diterangkan sebagaimesses, yaitu, suatu sistem kondisi ekstenal

yang menghasilkan ketidakpuasan di antara segmen-segmen masyarakat yang berbeda.

Sistem masalah atau messes sulit atau bahkan tidak mungkin dipecahkan dengan

menggunakan pendekatan analitis — yaitu, pendekatan yang memecahkan masalah ke dalam

elemen-elemen atau bagian-bagian yang menyusunnya — karena jarang masalah-masalah

dapat didefinisikan dan dipecahkan secara sendiri-sendiri. Kadang-kadang merupakan hal

yang mudah "untuk memecahkan sepuluh masalah yang saling terkait, daripada memecahkan

satu masalah secara sendiri. Sistem masalah yang saling tergantung mengharuskan suatu

pendekatan holistik , suatu pendekatan yang memandang bagian-bagian sebagai tak

terpisahkan dari keseluruhan sistem yang mengikatnya.

Subyektivitas dari Masalah Kebijakan.


8/65


Kondisi eksternal yang menimbulkan suatu permasalahan didefinisikan,

diklasifikasikan, dijelaskan, dan dievaluasi secara selektif. Meskipun terdapatr suatu

anggapan bahwa masalah bersifat obyektif — misalnya, polusi udara dapat didefinisikan

sebagai tingkat gas dan partikel-partikel di dalam atmosfer — data yang sama mangenai polusi

dapat diinterpretasikan secara berbeda. Masalah kebijakan ―adalah suatu hasil pemikiran

yang dibuat pada suatu lingkungan tertentu; Masalah tersebut merupakan elemen dari suatu

situasi masalah yang diabstrakskan dari situasi tersebut oleh analis. Dengan begitu, apa yang

kita alami sesungguhnya adalah merupakan adalah suatu situasi masalah, bukan masalah itu

sendiri, seperti halnya atom atau sel, merupakan suatu konstruksi konseptual. Dalam analisis

kebijakan merupakan hal yang sangat penting untuk tidak mengacaukan antara situasi

masalah dengan masalah kebijakan, karena masalah adalah barang abstrak yang timbul

dengan mentransformasikan pengalaman ke dalam penilaian manusia.

Sifat buatan dari masalah.

Masalah-masalah kebijakan hanya mungkin ketika manusia membuat penilaian

mengenai keinginan untuk mengubah beberapa situasi masalah. Masalah kebijakan

merupakan hasil/produk penilaian subyektif manusia; masalah kebijakan itu juga bisa

diterima sebagai definisi-definisi yang sah dari kondisi sosial yang obyektif; dan karenanya,

masalah kebijakan dipahami, dipertahankan, dan diubah secara sosial. Masalah tidak berada

di luar individu dan kelompok-kelompok yang mendefinisikan, yang berarti bahwa tidak ada

keadaan masyarakat yang "alamiah" di mana apa yang ada dalam masyarakat tersebut dengan

sendirinya merupakan masalah kebijakan.

Dinamika masalah kebijakan.

Terdapat banyak solusi untuk suatu masalah sebagaimana terdapat banyak definisi

terhadap masalah tersebut. ―Masalah dan solusi berada dalam perubahan-perubahan yang

konstan; dan karenanya masalah tidak secara konstan terpecahkan. Solusi terhadap masalah

dapat menjadi usang meskipun barangkali masalah itu sendiri belum usang."

Sistem masalah (messes) bukan merupakan kesatuan mekanis: melainkan sistem yang

bertujuan (teleologis), di mana (1) tidak ada dua anggotanya yang sama persis di dalam

semua atau bahkan setiap sifat-sifat atau perilaku mereka; (2) sifat-sifat dan perilaku setiap

anggota mempunyai pengaruh pada sifat-sifat dan perilaku sistem secara keseluruhan; (3)

sifat-sifat dan perilaku setiap anggota, dan cara setiap anggota mempengaruhi sistem secara


9/65


keseluruhan, tergantung pada sifat-sifat dan perilaku paling tidak dari salah satu anggota

system; dan (4) dimungkinkan sub kelompok anggota mempunyai suatu pengaruh yang tidak

bebas atau tidak independen pada sistem secara keseluruhan. Hal ini berarti bahwa sistem

masalah — kejahatan, kemiskinan, pengangguran, inflasi, energi, polusi, kesehatan — tidak

dapat dipecah ke dalam rangkaian yang independen tanpa menimbutkan risiko menghasilkan

solusi yang tepat terhadap masalah yang salah.

Kunci karakteristik dari sistem permasalahan adalah bahwa seluruh sistem lebih besar —

yaitu, berbeda secara kualitatif — daripada sekedar jumlah dari bagian-bagiannya. Suatu

tumpukan batu dapat didefinisikan sebagai jumlah masing-masing batu tetapi tidak sebagai

suatu piramida.

2.

Proses Membentuk Agenda Kebijakan

Agenda setting merupakan kegiatan membuat masalah publik menjadi masalah

kebijakan. Agenda,menurut Jones diartikan sebagai suatu istilah yang pada umumnya

digunakan untuk menggambarkan suatu isu yang dinilai oleh publik perlu diambil suatu

tindakan.

Menurut Darwin, agenda adalah suatu kesepakatan umum,yang belum tentu tertulis tentang

adanya suatu masalah publik hang perlu menjadi perhatian bersama dan menuntut campur

tangan pemerintah untuk memecahkannya.

Sementara itu, proses penyusunan agenda kebijakan menurut Anderson secara runtut

adalah:

a. Private Problems

Penyusunan agenda kebijakan diawali dari suatu masalah (problems) yg muncul di

masyarakat. Masalah ini dapat diungkapkan oleh seseorang sebagai masalah pribadi ( private

problem). Masalah private merupakan masalah-2 yg mempunyai akibat terbatas atau hanya

memyangkut satu ataunsejumlah kecil orang yg terlikbat langsung. Kemudian berkembang

lebih lanjut menjadi masalah publik ( public problem).

b. Public Problems

Masalah publik diartikan sebagai masalah yang mempunyai akibat yang luas,

termasuk akibat-akibat yang mengenai orang -orangnyg terlibat secara tidak langsung.


10/65


Masalah publik tersebut kemungkinan akan berkembang menjadi isue kebijakan ( policy

issues).

c. Issues

Issues menurut John,adalah problema publik yang saling bertentangan satu sama lain

(controversial public problems). Issues dapat diartian juga sebagai per bedaan-perbedaan

pendapat di masyarakat trntang persepsi dan solusi (policy action) terhadap suatu masalah

publik. Issues kebijakan tidak hanya mengandung ketidaksepakatan mengenai arah tindakan

yang aktual dan potensial,tetapi juga mencermknkan pertentangan pandangan mengenai sifat

masalah itu sendiri. Dengan begitu, isu kebijakan merupakan hadil perbebatan tentang

definisi,klasifikasi,eksplanasi dan evaluasi masalah (Dunn,1995:97). Issues kebijakan tadi

kemudian mengalir dan masuk dalam agenda pemerintah. Agenda pemerintah merupakan

sejumlah daftar masalah di mana para pejabat publik menaruh perhatian yang serius pada

waktu tertentu. Agenda pemerintah,menurut Cobb dan Elder dalam John (1984), dibedakan

menjadi 2 macam,yaitu agenda sistemik dan agenda institusional.

d. Systemic Agenda

Agenda sistemik merupakan semua isu yang pada umumnya dirasakan oleh para

anggota masyarakat politik yang patut mendapat perhatian publik dan isu tersebut memang

berada dalam yurisdiksi kewenangan pemerintah. Semakin besar suatu isu maka akan

mencapai status pada agenda sistemik dan kemudian pindah ke agenda formal atau

institusional. Pada dasarnya, proses ini akan terjadi bila suatu masalah memiliki beberapa

karakteristik, seperti spesifisitas,signifikansi sosial, relevansi temporal, kompleksitas, dan

kategoris diutamakan.

e.

Institusional agenda

Setelah adanya proses agenda sistematis dalam isu kebijakan baru masuk ke agenda

institutional yang merupakan serangkaian masalah yang secara tegas membutuhkan

pertimbangan-pertimbangan yang aktif dan serius dari pembuat keputusan yang sah/otoritas.

Menurut Cobb dan Elder, tiga prasyarat yang dianggap diperlukan untukmasalah dalam

memperoleh status dalam agenda sistemik: (1) perhatian luas atau setidaknyakesadaran akan

masalah ini, (2) menjadi perhatian bersama dari sebagian ukuran darimasyarakat bahwa

beberapa jenis tindakan yang diperlukan menjadi obat masalah ini, dan


11/65


(3) persepsi bersama bahwa masalah ini merupakan masalah yang tepat untuk beberapa satua

n pemerintah dan jatuh dalam batas-batas kewenangannya. Sedangkan proses agenda setting

terdiri dari tiga tahap menurut Davies, (1) inisiasi, (2) difusi, dan (3) pengolahan. Pada

tahapinisiasi, masalah publik menciptakan permintaan untuk tindakan. Pada tahap difusi,

tuntutanini dialihkan ke isu-isu bagi pemerintah. Pada tahap pengolahan, masalah diubah

menjadiagenda. Davies juga berpendapat bahwa banyak isu yang dimulai dalam pemerintah

sendiridaripada asumsi umum bahwa masalah muncul dalam masyarakat umum dan bekerja

dengancara mereka ke dalam agenda pemerintah.

Proses penyusunan agenda yang sudah dipilah pemerintah dan dimasukan menjadi

isumerupakan sesuatu yang dapat dilaksanakan dengan mudah. Karena masalah publik

yangditangani pemerintah tak hanya meliputi satu aspek atau publik, sehingga proses

penangananmasalah tersebut menjadi suatu isu pemerintah dan kemudian dipecahkan

menjadi satukebijakan dapat memakan waktu yang lama. Untuk mempercepat proses

tersebut, peranmedia dibutuhkan untuk mendengungkan masalah public yang ada. Seperti

yang diketahuimedia berfungsi mengamati atas suatu permasalahan (Harold laswell dalam

Alwi Dahlan,2008) kemudian di publikasikan agar masalah public dapat memperoleh

perhatian masyarakat.

B.

Tipologi Isu Kebijakan & Perumus Agenda Kebijakan

Jika masalah-masalah kebijakan benar-benar merupakan keseluruhan dari sistem

masalah-masalah, itu berarti bahwa isu-isu kebijakan pasti sama kompleksnya. Isu-isu

kebijakan tidak hanya mengandung ketidaksetujuan mengenai serangkaian aksi yang aktual

atau potensial; tetapi juga mencerminkan pandangan-pandangan yang berbeda tentang sifat

dari masalah-masalah itu sendiri.

Kompleksitas isu-isu kebijakan dapat diperlihatkan dengan mempertimbangkan

jenjang organisasi di mana isu-isu itu diformulasikan. Isu-isu kebijakan dapat diklasifikasikan

sesuai dengan hirarki dari tipe: utama, sekunder, fungsional, dan minor. Isu-isu utama (major

issues) secara khusus ditemui pada tingkat pemerintah tertinggi di dalam atau di antara

jurisdiksi/wewenang federal, negara bagian, dan lokal. Isu-isu utama secara khusus meliputi

pertanyaan tentang misi suatu instansi, yaitu pertanyaan mengenai sifat dan tujuan organisasi-

organisasi pemerintah. Isu seperti apakah Departemen Kesehatan dan Pelayanan Masyarakat

harus berusaha menghilangkan kondisi yang menimbulkan kemiskinan adalah pertanyaan


12/65


mengenai misi lembaga. Isu-isu sekunder (secondary issues) adalah isu yang terletak pada

tingkat instansi pelaksana program-program di pemerintahan federal, negara bagian, dan

lokal. Isu-isu yang kedua ini dapat berisi isu prioritas-prioritas program dan definisi

kelompok-kelompok sasaran dan penerima dampak. Isu mengenai bagaimana mendefinisikan

kemiskinan keluarga adalah isu yang kedua. Sebaliknya, isu-isu fungsional (functional

issues), terletak di antara tingkat program dan proyek, dan memasukkan pertanyaan-

pertanyaan seperti anggaran, keuangan, dan usaha untuk memperolehnya. Terakhir, isu-isu

minor (minor issues), adalah isu-isu yang ditemukan paling sering pada tingkat proyek-

proyek yang spesifik. Isu-isu minor meliputi personal, staff, keuntungan bekerja, waktu

liburan, jam kerja, dan petunjuk pelaksanaan serta peraturan.

Jones menyatakan bahwa ―not all problems become public, not all public problems

became issues, and not all issues are acted on in government agenda.‖ ( tidak semua masalah

dapat menjadi masalah umum/public, dan tidak semua masalah public dapat menjadi issu,

dan tidak semua issu dapat menjadi agenda pemerintah).

Apabila menginginkan suatu kebijakan publik mampu memecahkan masalah publik

( public problem), masalah publik harus dirumuskan menjadi masalah kebijakan ( policy

problems). Menurut Tomas Dye, tahapan mendefinisikan masalah itu disebut Agenda Setting .

Kondisi masyarakat yang tidak didefinisikan sebagai masalah dan alternatif solusi tidak

pernah diusulkan, tidak akan pernah menjadi isu kebijakan ( policy issues). Kegiatan

menjadikan masalah publik ( public problems) menjadi masalah kebijakan ( policy problems)

sering disebut dengan penyusunan (agenda setting ). Agenda setting adalah sebuah fase dan

proses yang sangat strategis dalam realitas kebijakan publik. Karena dalam proses inilah

ruang untuk memaknai apa yang disebut sebagai masalah publik dan prioritas dalam agenda

publik dipertarungkan.

Penyusunan agenda pemerintah (agenda setting ) dimulai dari kegiatan fungsional,

meliputi Persepsi, Definisi, Agregasi, Organisasi dan Representasi; yang bermuara pada

terusungnya suatu masalah publik dan atau suatu isu publik menjadi suatu masalah yang oleh

pemerintah (pembuat kebijakan) dianggap penting untuk dicari jalan keluarnya melalui

kebijakan publik. Produk riil dari proses penyusunan agenda pemerintah adalah

terakomodasinya kepentingan publik (masalah publik) menjadi opini publik, kemudian

menjadi tuntutan publik, untuk selanjutnya menjadi masalah prioritas yang akan dicarikan

penyelesaiannya.


13/65


1. Tipologi Masalah Kebijakan

Terdapat tiga kelas masalah kebijakan (Dunn, 1994:146), yaitu: masalah yang

sederhana (well-structured), masalah yang agak sederhana (moderately-structured) dan

masalah yang rumit (ill-structured). Struktur dari masing-masing kelas ini ditentukan oleh

tingkat kompleksitasnya, yaitu, derajat seberapa jauh suatu masalah merupakan sistem

permasalahan yang saling tergantung. Perbedaaan di antara masalah-masalah yang sederhana,

agak sederhana, dan run-it digambarkan dengan mempertimbangkan variasi di dalam elemen-

elemen mereka.

Table 5-1. Perbedaan dalam struktur dari tiga tipe masalah kebijakan

STRUKTUR MASALAH

ELEMEN Sederhana Agak Sederhana Rumit

Pengambilam ke-

putusan

Alternatif

Kegunaan (nilai)

Hasil

Probabilitas

Satu atau beberapa

Tebatas

Konsensus

Pasti atau berisiko

Dapat dihitung

Satu atau beberapa

Terbatas

Konsensus

Tidak pasti

Tak dapat dihitung

Banyak

Tak terbatas

Konflik

Tidak diketahui

Tak dapat

dihitung

Masalah yang sederhana (well-structured problems) adalah masalah yang melibatkan

satu atau beberapa pembuat keputusan dan seperangkat kecil alternatif-alternatif kebijakan.

Kegunaan (nilai) mencerminkan konsensus pada tujuan-tujuan jangka pendek yang secara

jelas diurutkan dalam tatanan pilihan pembuat keputusan. Hasil dari masing-masing alternatif

diketahui dengan keyakinan yang tinggi (secara deterministik) atau di dalam margin

kesalahan yang rnasih dapat diterima (risiko). Prototipe masalah yang sederhana adalah

masalah keputusan yang dikomputerkan secara penuh, di mana semua konsekuensi dari

semua alternatif kebijakan diprogram. Masalah-masalah operasional yang secara relatif lebih

rendah di dalam instansi pemerintah memberi gambaran mengenai masalah yang sederhana.

Sebagai contoh, masalah mengganti kendaraan secara relatif adalah masalah yang sederhana

yang meliputi pencarian titik optimum pada kendaraan lama yang harus dijual untuk yang

baru, diambil ke dalam perhitungan biaya perbaikan rata-rata bagi kendaraan lama dan

pembelian dan harga depriasi bagi kendaraan yang baru.


14/65


Masalah yang agak sederhana (Moderately structured problems) adalah masalah-

masalah yang melibatkan satu atau beberapa pembuat keputusan dan sejumlah alternatif yang

secara relatif terbatas. Kegunaan (nilai) juga mencerminkan konsensus pada tuiuan-tujuan

jangka pendek yang diurutkan secara jelas. Meskipun demikian, hasi1 dari alternatif-alternatif

itu belum tentu meyakinkan (deterministik) ataupun diperhitungkan di dalam margin

kesalahan yang diterima (risiko); hasil-hasil itu tidak meyakinkan/tidak tentu, yang berarti

bahwa probabilitas kesalahan tidak dapat diperkirakan sama sekali. Contoh dari masalah yang

agak sederhana adalah simulasi atau permainan kehijakan, suatu ilustrasi yang disebut dengan

"dilema tahanan." Dalam pernainan ini dua tahanan ditahan dalam ruang tahanan, sel yang

terpusat, di mana masing-masing tahanan diinterograsi oleh penuntut, yang harus

memperoleh pengakuan dari salah seorang atau kedua tahanan itu untuk menetapkan

hukuman. Penuntut yang telah mempunyai cukup bukti untuk menghukum masing-masing

tahanan yang melakukan kejahatan ringan itu, mengatakan kepada setiap tahanan, jika tidak

ada yang mengaku maka mereka akan dituduh melakukan kejahatan yang ringan dengan

tuntutan hukuman yang juga ringan; jika keduanya mengaku melakukan kejahatan yang lebih

serius, keduanya akan menerima pengurangan hukuman; tetapi jika hanya salah seorang yang

mengaku, tertuduh yang mengaku akan menerima hukuman percobaan, sementara yang lain

akan menerima hukuman maksimum. Pilihan "optimal" bagi masing-masing tahanan, dengan

asumsi bahwa masing-masing tidak mengetahui keputusan yang diambil pihak lain, adalah

untuk mengaku. Dengan begitu masing-masing akan menerima keputusan lima tahun

hukuman, karena keduanya kclihatannya berusaha untuk meminimalkan hukuman mereka.

Contoh ini tidak hanya menggambarkan kesulitan membuat pilihan ketika hasilnya tidak pasti

tetapi juga memperlihatkan bahwa pilihan individu yang "rasional" dapat memberi kontribusi

terhadap irasionalitas kolektif dalam kelompok-kelompok kecil, birokrasi pemerintah dan

masyarakat secara keseluruhan.

Masalah yang rumit (Ill-structured problems) adalah masalah-masalah yang

mengikutsertakan banyak pembuat keputusan yang utilitas (nilai)nya tidak diketahui atau

tidak mungkin untuk diurutkan secara konsisten. Jika masalah-masalah yang sederhana dan

agak sederhana mencerminkan korsensus, maka karakteristik utama dari masalah-masalah

yang rumit adalah konflik di antara tujuan-tujuan yang saling bersaing. Alternatif-alternatif

keebijakan dan hasilnya dapat juga tidak diketahui, karena tidak mungkin memperkirakan

risiko dan ketidakpastian. Masalah pilihan tidak untuk menentukan hubungan-hubungan

deterministik yang diketahui, tetapi lebih untuk mendefinisikan sifat masalah. Contoh


15/65


masalah yang rumit adalah masalah keputusan intransitif secara penuh, yaitu, suatu masalah

di mana tidak mungkin untuk memilih alternatif kebijakan tunggal yang disukai oleh semua

orang. Sementara masalah yang sederhana atau agak sederhana mengandung urutan-urutan

pilihan yang transitif-yaitu, jika alternatif A1 lebih disukai daripada alternatif A2, dan

alternatif A2 lebih disukai daripada alternatif A3, maka alternatif A1 lebih disukai daripada

alternatif A3 — masalah yang rumit mempunyai urutan pilihan yang intransitif.

Kebanyakan masalah kebijakan yang paling penting cenderung rumit (ill-structured).

Satah satu pelajaran dari ilmu politik, administrasi publik, dan disiplin lainnya adalah bahwa

masalah-masalah yang, sederhana atau agak sederhana jarang dijumpai dalam lingkungan

pemerintahan yang kompleks. Sebagai contoh, merupakan hal yang tidak realistis untuk

menganggap keberadaan satu atau beberapa pembuat keputusan dengan pilihan (manfaat)

yang sama, karena kebijakan-kebijakan publik adalah seperangkat keputusan yang saling

berhubungan yang dibuat dan dipengaruhi oleh para pelaku kebijakan di sepanjang periode

waktu yang panjang. Konsensus adalah jarang, karena pembuatan kebijakan publik

cenderung menimbulkan konflik di antara para pelaku kebijakan yang saling bersaing.

Akhirnya, merupakan hal yang hampir tidak mungkin atau jarang untuk dapat

mengindentifikasi seluruh alternatif pemecahan masalah, dan hal ini untuk sebagian karena

hambatan-hambatan pada perolehan informasi, dan juga karena kadang-kadang sulit untukmencapai formulasi permasalahan yang memuaskan. Alasan mengapa masalah yang rumit

adalah sangat penting bagi analisis kebijakan publik telah diringkaskan sejumlah ilmuwan

sosial.

2. Siapa yang Merumuskan Agenda Kebijakan?

Kingdon menyatakan bahwa terdapat tiga pihak yang memiliki pandangan

atau perspektif berbeda mengenai siapa yang berhak untuk menyusun agenda setting, yaitu 1)Pandangan elit, 2) Pandangan kaum pluralist, dan 3) Pandangan pemerintah daerah.

a. Perspektif Elitis

Stewart menyatakan bahwa kaum elit beranggapan bahwa kekuatan atau pengaruh

yang dimiliki oleh elit dapat mendominasi atau mempengaruhi pembuatan keputusan publik.

Seperti yang diungkapkan oleh Thomas R Dye pada buku The Irony of Democracy

menjelaskan bahwa elit akan berusaha untuk mempertahankan sistem yang ada,

yakni kekuasaan di tangan elit - dengan segala hal yang dapat dilakukannya. Kaum elit yang


16/65


dimaksud di sini bukan hanya pihak yang memiliki jabatan politik saja, tetapi

juga pihak yang memiliki kekuasaan dalam bisnis (elit bisnis) dan juga kekuasaan dalam

militer (elit militer).

b.

Perspektif Pluralis

Kaum pluralist beranggapan bahwa pihak yang memiliki kepentingan (interest group)

memiliki dominasi untuk menyusun agenda untuk pembuatan kebijakan. Mereka

beranggapan bahwa agenda setting merupakan proses yang terjadi akibat aktivitas-aktivitas

yang dilakukan oleh kelompok kepentingan yang dominan. Kelompok dominan tersebut akan

memberikan upaya dalam bentuk tekanan terhadap pemerintah agar keeinginannya terdapatdi

agenda setting, atau bahkan memberikan tekanan agar keinginannya sampai

diwujudkandalam sebuah kebijakan.

c.

Subgovernment

Pandangan Subgovernment menganggap bahwa terdapat 3 aktor dalam

menetapkanagenda setting, yaitu: 1) Anggota kongres pada komite atau lembaga yang isunya

dipilih; 2)Birokrat yang bertanggung jawab untuk kebijakan tersebut; 3) kelompok-kelompok

yangmengalami isu yang di angkat. Douglas Cater menyatakan bahwa hubungan antara

ketigaaktor tersebut saling terikat, namun subgovernment bekerja dengan serangkaian

hubungan pertukaran, dimana penilaian yang menguntungkan bagi kelompok-kelompok klien

diperdagangkan untuk sumbangan kampanye untuk anggota kongres, informasi dari pejabat

instansi untuk anggota kongres diperdagangkan untuk apropriasi yang menguntungkan

keagen dari kongres, dan pertukaran personil terjadi antara klien kelompok dan lembaga.

Peran apa yang dapat dimainkan oleh pemerintah dalam proses penyusunan agenda

pemerintah ( Agenda Setting )?1. Let it happen (membiarkan hal itu terjadi):

a. Pemerintah cenderung berperan sebagai pihak yang pasif dalam penyusunan

agenda pemerintah.

b. Pemerintah hanya berusaha untuk menjaga saluran informasi – komunikasi dan

penyelesaian masalah publik berjalan secara alami, tanpa intervensi aktif dari

policy maker .


17/65


c. Kondisi ini terjadi juga karena pembuat kebijakan tak mampu menjangkau

individu atau kelompok yang terkena akibat dari suatu masalah karena terlalu

kompleks dan luasnya ruang lingkup masalah tersebut.

d. Masalah publik masuk menjadi agenda pemerintah bersifat pluralistik, tergantung

bagaimana publik menyampaikan sejumlah tuntutan (atau kuantitas tekanan pada

pembuat kebijakan).

e. Kelompok yang diuntungkan adalah yang memiliki akses informasi dan

karenanya secar aktif melakukan komunikasi politik dengan pembuat kebijakan.

f.

Model ini tidak sesuai dengan prinsip pemerataan dan keadilan, karena

realitasnya adalah kelompok2 dalam masya. Tidak memiliki akses

informasikomunikasi yang sama.

g. Model ini tidak akan pernah menjangkau kepentingan kelompok yang lemah

(kelompok masya. yang biasanya tidak mampu melakukan akses

informasikomunikasi dengan pembuat kebijakan.

2.

Encourage it to happen (mendorong supaya hal itu terjadi)

a. Pemerintah mengambil langkah aktif dengan tujuan membantu masyarakat

(terutama golongan lemah) untuk dapat menentukan dan mengartikulasikan

kepentingan dan masalah yang dihadapi.

b.

Pemerintah membantu masyarakat (mendampingi secara aktif) dalam melakukan

diagnosa terhadap masalah yang dihadapi kelompok masya. tsb dengan bantuan

lembaga mediator, contohnya melalui LSM dalam melakukan pendampingan

untuk mengartikulasikan kepentingan masyarakat miskin, sebagai bentuk jemput

bola dari pem. agar dapat mengakomodasikan masalah yang dihadapi kaum

lemah menjadi agenda pemerintah.

3. Make it happen (membuat suatu hal terjadi)

a.

Pemerintah berperan sangat aktif dalam mendefinisikan masalah publik,

memasukkanya menjadi Agenda Pemerintah, merumuskan alternatif pemecahan

mslh, sekaligus menentukan tujuan yang hendak dicapai.

b. Pemerintah sebagai pembuat kebijakan tidak menunggu sistem bekerja secara

pasif, namun secara langsung melakukan intervensi terhadap sistem yang ada atau

mengarahkan beroperasinya sistem tersebut dengan menetapkan mekanisme

pendefinisian dan menetapkan prioritas masalah dalam pemerintah.


18/65


C. Model Penetapan Agenda Kebijakan

Cobb, Ross, dan Ross dalam Stewart mengidentifikasi tiga model yang berbeda dari

agenda setting. Model pertama adalah model inisiatif luar, yang sangat mirip dengan

modelasli diusulkan oleh Cobb dan Elder. Model kedua mereka adalah model mobilisasi,

dimanaisu-isu tersebut dimulai di dalam pemerintahan dan status agenda akhirnya tercapai.

Model kedua ini mirip dengan yang disarankan earlierby Davies. Model ketiga mereka

disebut model inisiatif dalam, yang menggambarkan sebuah proses di mana masalah muncul

dalam pemerintah tetapi tidak diperluas ke masyarakat umum. Pendukung isu itu diinginkan

untuk menjaga masalah dalam arena pemerintahan secara eksklusif.

Cobb & Elder (Anderson, 1979) mengklasifikasikan agenda kebijakan atas dua jenis, yaitu:

1.

Agenda Sistemik ( systemic agenda): terdiri atas semua isu yang dipandang secara

umum oleh anggota masyarakat sebagai masalah yang patut memperoleh perhatian

publik, mencakup masalah-masalah yang berada dalam kewenangan sah setiap

jenjang pemerintahan masing-masing.

2.

Agenda Pemerintah ( governmental agenda): adalah serangkaian masalah yang secara

tegas mendapat perhatian aktif dan serius dari pembuat kebijakan, guna mendapatkan

penyelesaian melalui kebijakan publik yang otoritatif.

Kapan suatu isu kebijakan menjadi Systemic Agenda ?

Issue itu memperoleh perhatian yang luas atau setidak-tidaknya dapat menimbulkan

kesadaran masyarakat.

Adanya persepsi dan pandangan atau pendapat publik yang luas, bahwa beberapa

tindakan perlu dilakukan untuk memecahkan masalah itu.

Adanya persepsi yang sama dari masyarakat, bahwa masalah itu adalah merupakan

suatu kewajiban dan tanggung jawab yang syah dari beberapa unit pemerintahan

(Cobb dan Elder dalam Jones 1984).

Apabila sejumlah masalah publik telah tampil sebagai agenda pemerintah, langkah

selanjutnya adalah kewajiban pembuat kebijakan untuk memprosesnya dalam beberapa fase

berikut (Jones, 1996):

1.

Problem definition agenda → pada fase ini masalah publik dirumuskan dan mendapat

perhatian serius dari pembuat kebijakan.


19/65


2. Proposal agenda → pada fase ini masalah publik telah mencapai tingkat diusulkan

untuk menjadi kebijakan publik; jadi ada pergeseran dari perumusan masalah menuju

pemecahan masalah.

3. Bargaining agenda → pada fase ini usulan-usulan kebijakan ditawarkan untuk

memperoleh dukungan secara aktif dan serius.

4.

Continuing agenda → pada fase ini suatu masalah didiskusikan dan dinilai secara

terus menerus (terikat dengan perubahan sosial yang terjadi secara terus menerus

pula) sampai agenda ini dinyatakan gagal atau berhasil menjadi kebijakan publik.

Kondisi Nondecision-making

Peter Bachrach dan Morton Baratz (dalam Islamy, 2005) memberikan pendapat

mengenai tindakan untuk tidak membuat keputusan (nondecision-making) yang diambil oleh

para pembuat kebijakan merupakan suatu cara dengan mana tuntutan-tuntutan untuk

melakukan perubahan terhadap pengalokasian keuntungankeuntungan dan hak-hak istimewa

pada masyarakat dapat ditekan atau dihilangkan bahkan sebelum sempat disampaikan, atau

dibiarkan tetap tertutup; atau dimatikan sebelum hal tersebut memperoleh kekuatan untuk

bisa muncul dalam arena pembuatan kebijakan yang sesuai. Penolakan tersebut mungkin

dapat dilakukan dengan cara:

1.

Menggunakan kekuatan (kekuasaan) tertentu, atau dengan kata lain menggunakantekanan;

2.

Mungkin juga menggunakan nilai-nilai dalam masyarakat (ataupun para pembuat

kebijakan) untuk menolak pembuatan keputusan dan kebijakan tersebut; dan

3. Karena untuk mempertahakan status-quo sehingga pembuat keputusan tidak

merumuskan kebijakan dengan alasan untuk menghindari atau menghilangkan konflik

yang terjadi diantara para pembuat kebijakan.

Namun, satu hal yang perlu diperhatikan adalah, bahwa pendapat Thomas Dye

mengenai definisi kebijakan publik yaitu bahwa membuat keputusan ataupun tidak membuat

keputusan pada dasarnya sama-sama membawa konsekuensi bagi masyarakat.

II. Perumusan Kebijakan Publik (Policy Formulation)

Selama tahap dari siklus kebijakan, dinyatakan masalah, proposal, dan tuntutan

berubah ke dalam program pemerintah. Formulasi kebijakan dan adopsi mencakup definisi

tujuan – apa yang harus dicapai dengan kebijakan – dan pertimbangan alternatif tindakan

yang berbeda. Beberapa penulis membedakan antara perumusan (alternatif untuk tindakan)


20/65


dan adopsi akhir (keputusan formal untuk mengambil kebijakan). Karena kebijakan tidak

akan selalu diformalkan ke program terpisah dan pemisahan yang jelas antara formulasi dan

pengambilan keputusan sangat sering mungkin terjadi, kita memperlakukan mereka sebagai

sub tahapan satu panggung dari siklus kebijakan.

Dalam upaya mencoba untuk memperhitungkan gaya, pola, dan hasil yang berbeda

dari perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan, studi tentang tahap kerangka siklus

telah sangat berorientasi teori. Selama dua dekade terakhir ini, koneksi berbuah dengan teori

keputusan organisasi yang telah berkembang. Pada saat yang sama, studi perumusan

kebijakan telah lama sangat dipengaruhi oleh upaya untuk memperbaiki praktek dalam

pemerintah dengan memperkenalkan teknik dan alat perumusan keputusan yang lebih

rasional. Hal ini menjadi paling nyata selama masa kejayaan perencanaan politik dan

kebijakan reformasi di 1960-an dan 1970-an. Analisis kebijakan adalah bagian dari koalisi

reformasi yang terlibat dalam pengembangan alat-alat dan metode untuk mengidentifikasi

kebijakan yang efektif dan hemat biaya (Wittrock, Wegner, dan Wollmann 1991, 43-51;

Wollmann 1984).

Ilmuwan politik berpendapat (Lindblom 1968; Wildavsky 1979) bahwa pengambilan

keputusan tidak hanya terdiri dari pengumpulan informasi dan pengolahan (analisis), tetapi

terutama terdiri dari resolusi konflik dalam dan diantara aktor-aktor publik dan swasta dan

pemerintah departemen (interaksi). Dalam hal pola interaksi antar departemen, Mayntz dan

Scharpf (1975) berpendapat bahwa biasanya mengikuti jenis koordinasi negatif (berdasarkan

urutan partisipasi departemen yang berbeda setelah program kebijakan awal telah disusun)

bbukan dari usaha ambisius dan kompleks koordinasi positif (penyatuan solusi kebijakan

yang disarankan sebagai bagian dari penyusunan), sehingga mengarah ke proses khas

pembuatan kebijakan yang reaktif. Tujuan ilmu politik berbasis analisis kebijakan ialah untuk

menyarankan pengaturan kelembagaan yang akan mendukung pembuatan kebijakan yang

lebih aktif.

Pemerintah dan PNS lebih tinggi tidak sepenuhnya lepas dari masyarakat yang lebih

luas ketika merumuskan kebijakan; sebaliknya, mereka terus-menerus berinteraksi dengan

aktor-aktor sosial dan membentuk pola hubungan yang agak stabil (jaringan kebijakan).

Sedangkan keputusan akhir dari kebijakan tertentu tetap berada di wilayah lembaga yang

bertanggungjawab (terutama kabinet, menteri, DPR), keputusan ini didahului oleh proses

negosiasi pembentukan kebijakan lebih atau kurang informal, dengan menteri departemen


21/65


(dan unit dalam departemen), kelompok kepentingan terorganisir dan, tergantung pada sistem

politik, anggota parlemen terpilih dan rekan mereka sebagai pemain utama. Sejumlah

penelitian kebijakan dengan yakin berpendapat bahwa proses-proses dalam tahap awal

pembuatan keputusan sangat mempengaruhi hasil akhir dan sangat sering membentuk

kebijakan yang lebih besar daripada proses akhir dalam arena parlemen (Kenis dan

Schneider, 1991). Selain itu, penelitian ini menjadi argumen yang kuat dalam membantah

model rasional perumusan keputusan. Alih-alih pilihan rasional antara kebijakan alternatif,

hasil pengambilan keputusan dari tawar-menawar antara aktor-aktor yang beragam dalam

subsistem kebijakan yang – hasil yang ditentukan oleh sumber daya konstelasi dan kekuatan

(substensial dan kelembagaan) kepentingan aktor yang terlibat dan proses penyesuaian yang

saling menguntungkan partisan. Dengan demikian, membentuk gaya khas (Lindblom

1959,1979) dari pembentukan kebijakan semacam ini, terutama dalam alokasi anggaran

(Wildavsky 1964,1988).

A. Alternatif / Solusi Masalah Kebijakan

Formulasi kebijakan merupakan tahap proses kebijakan di mana program yang

bersangkutan dan diterima tindakan untuk menangani beberapa masalah publik tertentu

diidentifikasi dan disahkan menjadi hukum (Lester dan Stewart, 2000). Perumusan usulan

kebijakan publik adalah kegiatan menyusun dan mengembangkan serangkaian tindakan yang

perlu untuk menyelesaikan masalah. Perumusan kebijakan publik menyangkut upaya

menjawab pertanyaan bagaimana berbagai alternatif disepakati untukmasalah-masalah yang

dikembangkan dan siapa yang berpartisipasi (Anderson, 1976). Perumusan kebijakan sebagai

alternatif kebijakan/proses perumusan usulan kebijakan. Perumusan usulan kebijakan yang

baik dan komprehensif akan sangat dipengaruhi oleh keberhasilan para perumus kebijakan

dalam merumuskan masalah kebijakan yang terdiri dari tahap-tahap: identifikasi alternatif →

definisi dan rumuskan alternatif → penilaian alternatif → pemilihan alternatif ―yang paling

memungkinkan.‖

Untuk menghasilkan perumusan usulan kebijakan yangkomprehensif, ada beberapa hal

yang perlu diperhatikan:

Jumlah dari masalah yang ditangani. Apakah usulankebijakan akan menyampaikan

seluruh masalah dalamsuatu lingkup masalah?ataukah hanya ditujukan

padacontohnya semata?


22/65


Lingkup Analisis. Apakah lingkup analisis usulankebijakan akan melayani semua

aspek masalah? Ataukahhanya melayani aspek tertentu saja?

Memperkirakan dampak . Apakah usulan kebijakan yangdiformulasi sudah diuji semua

dampaknya? Ataukahpengujian dibatasi pada dampak langsung dalam suatulingkup issusaja?

Kegiatan perumusan usulan: mengidentifikasi alternatif, mendefinisikan dan

merumuskan alternatif, menilai alternatif, dan memilih alternatif yang paling baik.

Alternatif kebijakan merupakan sejumlah alat atau cara yang dapat digunakan

untuk mencapai, langsung ataupun tidak langsung sejumlah tujuan dan sasaran yang

telahditentukan sebelumnya (Mustopadijaja). Menurut William N. Dunn, alternatif kebijakan

(policy alternatives) adalah arah tindakan yang secara potensial tersedia yang dapat memberi

sumbangan kepada pencapaian nilai dan karena itu kepada pemecahan masalah kebijakan.

Brewer dan De Leon menggambarkan alternatif kebijakan sebagai pilihan diantara alternatif-

alternatif kebijakan yang telah berhasil diusulkan bagi pemecahan masalah yang sudah

diperkirakan.

Pada prinsipnya, alternatif kebijakan adalah alat atau cara-cara dan juga merupakan

pilihan-pilihan yang dipergunakan dalam

perumusan kebijakan untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan, sehingga dapat

dilaksanakan oleh aktor-aktor kebijakan publik.

Alternatif kebijakan dapat dikatakan sebagai tahapan politik dengan mengajukan berbagai

solusi potensial bagi masalah yang dihadapi pembuat kebijakan publik. Pilihan yang paling

mungkin diputuskan bukan untukmengambil tindakan khusus, melainkan untuk penemuan

penyelesaian masalah dengan jalan yang terbaik.

Cara Menentukan Alternatif atau Solusi Masalah Kebijakan

Tahap I : Mengidentifikasi Alternatif Kebijakan

Masalah-masalah yang telah dengan jelas dirumuskandan dimasukkan dalam

agenda kebijakan akan disusun pilihan pemecahannya dengan mengidentifikasi

alternatif-alternatif yang berguna atau berhubungan dengan pemecahan masalah.

Dalam situasi masalah yang sama, mungkin saja diidentifikasi alternatif yang

pernah dibuat, tetapi diperlukan juga kreativitas analis kebijakan untuk


23/65


menemukan alternatif-alternatif kebijakan yang baru dan diidentifikasi

karakteristiknya secara jelas.

Identifikasi yang benar dan jelas untuk setiap alternatifkebijakan akan

mempermudah proses perumusanal ternatif kebijakan tersebut.

Tahap II : Pendefinisian dan Perumusan Alternatif

Tujuan: Alternatif-alternatif yang telah dikumpulkan oleh pembuat kebijakan

nampak jelas pengertiannya.

Pendefinisian alternatif ―jelas‖, artinya mudah menilai dan mempertimbangkan

aspek positif dan negatif dari setiap alternatif.

Menurut W.N. Dunn, cara rumuskan alternatif sebagai berikut: Didapat dari para ahli atau pejabat publik,

Menggunakan metode ilmiah,

Memanfaatkan kasus yang paralel dengan masalah yang akandianalisis, dan

Menggunakan analogi

Tahap III : Penilaian Alternatif

Menilai alternatif adalah kegiatan pemberian bobot (harga) padasetiapalternatif, sehingga nampak jelas bahwasetiap alternatif mempunyai nilai bobot

kelebihan atau kekurangannya masing-masing, atau dapat diketahui konsekuensi

setiap alternatif (baik positif maupun negatif).

Tujuan: Mendapatkan gambaran lebih jelas mengenai tingkat efektivitas,

efisiensi,dan visibilitas setiap alternatif yang diajukan dalam mencapai apa yang

menjadi tujuan yang telah ditetapkan.

Kriteria penilaian menurut W.N. Dunn (1994):

Technical Rationality, menyangkut pilihan yang melibatkanperbandingan antar

alternatif berdasarkan kemampuan darimasing-masing alternatif dalam

mempromosikan pemecahan yang efektif terhadap masalah publik yang dihadapi.

Economic Rationality, menyangkut pilihan yang melibatkan perbandingan antar

alternatif berdasarkan kemampuan masing-masing alternatif dalam

mempromosikan pemecahan masalah publik secara efisien, yang biasanya

dihitung berdasarkan perbandingan antara biaya total (total cost) dengan manfaat

yang diperoleh (benefits) bagi masyarakat.


24/65


Legal Rationality, berkenaan dengan penilaian alternatif berdasarkan kemampuan

dalam tingkat komformitas legal (sejalan tidaknya atau mendukung tidaknya)

terhadap aturan perundang-undangan yang ada.

Social Rationality, berkaitan dengan perbandinganalternatif berdasarkankemampuannya dalam memelihara dan mempertahankan serta memperbaiki

instutusi-institusi sosial,atau dengan kata lain, apakah suatu alternatif

mempromosi institusionalisasi norma-norma atau nilai-nilai yang diakui

masyarakat.

Substantive Rationality, adalah suatu bentuk gabungandari rasionalitas (multiple

forms of rationality) yang menyangkut kriteria-kriteria sebelumnya yaitu kriteria

teknis, ekonomis, hukum, dan sosial. Teknik ini memilih atau merekomendasikan

suatu alternatif kebijakan secara rasionaldengan sistem rangking, dimana total

skor yang paling sedikit akan dianggap sebagai yang paling baik.

Tahap IV : Pemilihan Alternatif

Memilih alternatif yang ―memuaskan‖ atau ―yang paling mungkin dilaksanakan‖

setelah dilakukannya penilaian alternatif-alternatif oleh para analis kebijakan.

Alternatif yang dipilih secara memuaskanakan menjadi usulan kebijakan (policy

proposal) yang dianggap dapat dilaksanakan dan memberikan dampak positif.

B. Aktor-aktor Yang Terlibat dalam Perumusan Kebijakan

Winarno dalam Madani (2011:41) berpandangan bahwa: Kelompok yang terlibat

dalam proses kebijakan publik adalah kelompok formal dan kelompok non formal. Kelompok

formal seperti badan – badan administrasi pemerintah yang meliputi: eksekutif, legislatif

maupun yudikatif. Sementara itu, kelompok non formal terdiri dari:

1. Kelompok kepentingan (interest groups), seperti kelompok buruh, dan kelompok

perusahaan;

2.

Kelompok partai politik;

3. Warga negara individual;

Kelompok besar tersebut kemudian jika dianalisis secara lebih detail maka aktor

kebijakan yang sering kali terlibat dalam proses perundingan dan pengambilan kebijakan

internal birokrasi dapat berupa:


25/65


a. Mereka yang mempunyai kekuasaan tertentu (authoritative). Yang pertama adalah

relevan dengan konsep yang selalu melibatkan tiga oknum penting di dalamnya yaitu

lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif.

b. Mereka yang tergolong sebagai partisipan atau aktor tidak resmi. Kelompok yang

kedua adalah mereka yang secara serius seringkali terlibat di luar kelompok tersebut

baik secara langsung mendukung ataupun menolak hasil kebijakan yang ada. Pada

kelompok yang kedua inilah seringkali wujudnya dapat berupa kelompok

kepentingan, aktor partai politik, aktor para ahli dan sarjana atau enterpreneur serta

para intelektual yang ada.

Aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan dapat di bagi menjadi kelompok

formal dan kelompok non formal. Kelompok formal biasanya terdiri dari aktor resmi yang

mempunyai kekuasaan untuk membuat kebijakan seperti eksekutif, legislatif dan eksekutif.

Sedangkan pada aktor non formal terdiri dari masyarakat baik individu, kelompok

kepentingan maupun aktor partai politik.

Menurut Howlett dan Ramesh (1995:50-59) beberapa aktor atau organisasi yang

berpengaruh dalam proses pembuatan kebijakan, antara lain:

1. eksekutif dan legislatif yang dihasilkan melalui pemilihan umum (elected officials);

2.

pejabat atau birokrat yang diangkat (appointed officials);

3. kelompok kepentingan (interest group);

4. organisasi peneliti; dan

5. media massa.

Selain lima hal tersebut, aspek lain yang berpengaruh dalam kebijakan publik antara lain:

1. bentuk organisasi negara;

2. struktur birokrasi;

3. organisasi kemasyarakatan;

4. kelompok bisnis.

Sesuai pendapat Lester dan Steward (2000) dalam Kusumanegara (2010:88-89), para aktor

perumus kebijakan terdiri dari:

1. agen pemerintah; yaitu terdiri dari para birokrat karier. Mereka adalah aktor yang

mengembangkan sebagian besar usulan kebijakan (inisiator kebijakan);

2. kantor kepresiden; yaitu presiden atau aparat eksekutif. Keterlibatan presiden dan

perumusan kebijakan ditunjukan dengan pembentukan komisi kepresidenan, task

forces dan komite antar organisasi;


26/65


3. Konggres (lembaga legislatif); lembaga ini berperan dalam melegislasi kebijakan

baru maupun merevisi kebijakan yang dianggap keliru. Dinegara-negara demokrasi,

peran legislatif dalam perumusan kebijakan didasarkan pada keberadaan mekanisme

check and balances dengan pihak eksekutif;

4. Kelompok kepentingan; dinegara demokrasi, kelompok kepentingan merupakan aktor

yang terlibat dalam perumusan kebijakan spesifik.

Sementara Winarno (2007:123) bahwa kelompok-kelompok yang terlibat dalam

proses perumusan kebijakan publik dibagi kedalam dua kelompok, yakni para pemeran serta

resmi dan para pemeranserta tidak resmi. Kelompok pemeranserta resmi adalah agen-agen

pemerintah (birokrasi), presiden (eksekutif), legislatif dan yudikatif. Sedangkan kelompok

pemeranserta tidak resmi meliputi: kelompok-kelompok kepentingan, partai politik dan

warganegara individu. Sedangkan Moore (1995:112) secara umum aktor yang terlibat dalam

permusan kebijakan publik yaitu, aktor publik, aktor privat dan aktor masyarakat (civil

society). Ketiga aktor ini sangat berperan dalam sebuah proses penyusunan kebijakan publik.

Selanjutnya Lidblom (1980) dalam Agustino (2008:41) aktor pembuat kebijakan,

dalam sistem pemerintahan demokratis, merupakan interaksi antara dua aktor besar, yaitu

Insede Government Actors (IGA) dan Outside Government Actors (OGA). Para aktor

pembuat kebijakan ini terlibat sejak kebijakan publik itu masih berupa issu dalam agenda

setting hingga proses pengambilan keputusan berlangsung. Yang termasuk dalam kategori

Insede Government Actors (IGA) adalah presiden, lembaga eksekutif (staf khusus

pemerintahan), para menteri dan aparatur birokrasi. Sedangkan yang termasuk dalam kategori

Outside Government Actors (OGA) diantaranya, lembaga legislatif, lembaga yudikatif,

militer, partai politik, kelompok kepentingan dan kelompok penekan serta media — massa.

Perumusan kebijakan dalam prakteknya akan melibatkan berbagai aktor, baik yang berasal dari aktor negara maupun aktor non negara atau yang disebut oleh Anderson (2006:

46-67) sebagai pembuat kebijakan resmi (official policy-makers) dan peserta non

pemerintahan (nongovernmental participants). Pembuat kebijakan resmi atau disebut pula

aktor resmi adalah mereka yang memiliki kewenangan legal untuk terlibat dalam perumusan

kebijakan publik. Yang termasuk dalam aktor resmi adalah agen-agen pemerintah (birokrasi),

presiden (eksekutif), legislatif dan yudikatif.


27/65


Selain pembuat kebijakan resmi, terdapat pula peserta lain yang terlibat dalam proses

kebijakan yang meliputi diantaranya kelompok kepentingan; partai politik; organisasi

penelitian; media komunikasi; serta individu masyarakat. Mereka ini yang disebut oleh

Anderson sebagai peserta non pemerintahan (nongovernmental participants) atau aktor tidak

resmi, karena penting atau dominannya peran mereka dalam sejumlah situasi kebijakan tetapi

mereka tidak memiliki kewenangan legal untuk membuat kebijakan yang mengikat. Peranan

mereka biasanya adalah dalam menyediakan informasi; memberikan tekanan; serta mencoba

untuk mempengaruhi (Anderson, 2006: 57-67). Mereka juga dapat menawarkan proposal

kebijakan yang telah mereka siapkan. Untuk memahaminya perlu memahami pula sifat-sifat

semua pemeran serta ( participants), bagian atau peran apa yang mereka lakukan, wewenang

atau bentuk kekuasaan yang mereka miliki, dan bagaimana mereka saling berhubungan serta

saling mengawasi.

Interaksi Aktor-aktor dalam Perumusan Kebijakan Publik

Pada pembahasan mengenai kebijakan publik, maka aktor mempunyai posisi yang

sangat strategis bersama-sama dengan faktor kelembagaan (institusi) kebijakan itu sendiri.

Interaksi aktor dan kelembagaan merupakan penentu proses perjalanan dan strategi yang

dilakukan oleh komunitas kebijakan dalam makna yang lebih luas. Menurut howlett dan

Ramesh dalam Madani (2011:36) menjelaskan bahwa pada prinsipnya aktor kebijakan adalah

mereka yang selalu dan harus terlibat dalam setiap proses analisa kebijakan publik, baik

berfungsi sebagai perumus maupun kelompok penekan yang senantiasa aktif dan proaktif di

dalam melakukan interaksi dan interelasi di dalam konteks analisis kebijakan publik.

Pendapat lain juga dikemukakan oleh Anderson dalam Madani (2011:37) bahwa aktor

kebijakan meliputi aktor internal birokrasi dan aktor eksternal yang selalu mempunyai

konsern terhadap kebijakan. Aktor individu maupun kelompok yang turut serta dalam setiap perbincangan dan perdebatan tentang kebijakan publik. Berdasarkan pendapat ahli, maka

dapat disimpulkan bahwa aktor kebijakan yaitu seorang maupun sekelompok orang yang

terlibat dalam penentu kebijakan, baik pada proses perumusan, implementasi dan evaluasi

kebijakan publik. Aktor kebijakan ini dapat berasal dari pejabat pemerintah, masyarakat,

kaum buruh, maupun kelompok kepentingan.

Menurut Anderson dalam Madani (2011:41), menyatakan bahwa: Dengan

memperhatikan berbagai ragam dan pendekatan dalam memahai berbagai aktor yang terlibat


28/65


dalam proses kebijakan publik, maka konsep dan konteks aktor adalah sangat terkait dengan

macam dan tipologi kebijakan yang akan dianalisis. Dalam perspektif formulasi masalah

kebijakan publik, maka aktor yang terlibat secara garis besarnya dapat dipilah menjadi dua

kelompok besar yaitu kelompok dalam organisasi birokrasi (the official policy makers) dan

yang lain adalah keelompok di luar birokrasi (un-official policy maker).

C. Model-Model Perumusan Kebijakan

Terdapat sejumlah model perumusan kebijakan publik yang dikemukakan oleh para

ahli antara lain : Model Institusional, Model Elit – Massa, Model Kelompok, Model Sistem –

Politik, Model Rational-Comprehensive, Model Incremental, Model Mixed-Scanning.

Model-model ini bertujuan untuk menyederhanakan proses perumusan kebijakan yang sangat

rumit, dan sekaligus mudah dimengerti. Untuk pemahaman lebih lanjut maka dapat

dijabarkan model tersebut sebagai berikut :

1.

Model Institusional . Model ini merupakan model yang tradisional dalam proses

pembuatan kebijakan publik. Fokus atau pusat perhatian model ini terletak pada

struktur organisasi pemerintah karena kegiatan-kegiatan politik berpusat pada

lembaga-lembaga pemerintah. Maka kebijakan publik secara otoritatif dirumuskan

dan dilaksanakan pada lembaga-lembaga pemerintah.

2. Model Elit Massa. Menurut Nicholas Henry (1975) dalam Setyodarmodjo

(2005:251) model ini memandang administrator-adminitrator pemerintahan tidaklah

tampil sebagai ―pelayan rakyat‖ melainkan lebih bertindak sebagai

―penguasa‖. Dalam model elit-massa ini, kekuasaan pemerintah berada ditangan

kaum elit. Kaum elitlah yang menentukan kebijakan publik, sedang pejabat

pemerintah atau para administrator hanya melaksanakan kebijakan yang ditentukan

oleh kaum elit. Dengan demikian masyarakat hanya tinggal menerima apa saja yangdikehendaki pejabat.

3. Model Kelompok . Model ini menganut paham David B. Truman (1951) dalam Islamy

(2007:42) yang menyatakan bahwa interkasi kelompok-kelompok adalah merupakan

kenyataan politik. Individu-individu yang memiliki kepentingan yang sama

mengikatkan baik secara formal maupun informal kedalam kelompok kepentingan

(interest group) yang dapat mengajukan dan memaksakan kepentingan-

kepentingannya kepada pemerintah. Menurut teori kelompok, kebijakan publik adalah

merupakan perimbangan (equilibrium) yang dicapai sebagai hasi perjuangan


29/65


kelompok. Untuk menjaga perimbangan tersebut maka tugas/peranan sistem politik

adalah menengahi konflik yang terjadi diantara kelompok-kelompok tersebut.

4.

Model Sistem Politik . Model ini sebenarnya merupakan pengembangan dari teori

sistem David Easton. Model ini didasarkan pada konsep-konsep teori informasi

(input, withinputs, outputs dan feedback) dan memandang kebijakan publik sebagai

respon suatu sistem politik terhadap kekuatan-kekuatan lingkungan (sosial, politik,

ekonomi, kebudayaan, geografis dan sebagainya) yang ada disekitarnya,

5. Model Rasional : Menggambarkan keadaan yang senyatanya terhadap yang terjadi

dalam pembuatan kebijakan. Dalam hal ini, para pembuat kebijakan dilihat perannya

dalam perencanaan dan pengkoordinasian untuk menemukan pemecahan masalah

yang akan digunakan untuk:

Menghitung kesempatan dan meraih atau menggunakan dukungan internal dan

eksternal.

Memuaskan permintaan lingkungan.

Memuaskan keinginan atau kepentingan para pembuat kebijakan.

6. Komprehensif : Merupakan model yang terkenal dan juga paling luas dterima

dikalangan para pengkaji kebijakan publik. Pada dasarnya model ini terdiri dari

beberapa elemen yaitu :

Pembuat keputusan dihadapkan kepada masalah tertentu.

Tujuan-tujuan, nilai-nilai atau sasaran-sasaran yang mengarahkan pembuat

keputusan dijelaskan dan disusun menurut arti pentingnya.

Berbagai alternatif untuk mengatasi masalah perlu diselidiki.

Konsekwensi-konsekwensi (biaya dan keuntungan) yang timbul dari setiap

pemilihan alternatif diteliti.

Antara alternatif dengan konsekwensi yang menyertainya dapat dibandingkan

dengan alternatif lainnya.

Keseluruhan proses tersebut akan menghasilkan suatu keputusan rasional yaitu

keputusan yang efektif untuk mencapai tujuan tertentu yang diinginkan (intended

goal). Model Rational Comprehensive didasarkan atas teori ekonomi atau konsep

manusia ekonomi (consept of an economic man). Dalam model ini konsep rasionalitas

sama dengan konsep efisiensi. Oleh karena itu dapat dikatakan bahwa suatu kebijakan

yang rasional itu adalah suatu kebijakan yang sangat efisien — dimana rasio antara


30/65


nilai yang dicapai dan nilai yang dikorbankan adalah positif dan lebih tinggi

dibandingkan dengan alternative-alternatif yang lain.

7.

Incramental : Model penambahan, yang berawal dari kritik terhadap model rasional

komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau inkrementalisme. Dalam

aplikasinya, bahwa ia berusaha menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut

dengan jalan menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional

komprehensif. Model ini bersifat deskriptif, artinya bahwa model ini menggambarkan

secara aktual cara-cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan.

8.

Mixed Scanning : Model ini merupakan upaya mengambungkan antara model rasional

dengan model incremental. Amitai Etzioni (1967) memperkenalkan teori sebagai

suatu pendekatan terhadap formulasi keputusan-keputusan pokok dan inkremental,

menetapkan proses-proses formulasi kebijakan pokok dan urusan tinggi yang

menentukan petunjuk-petunjuk dasar, proses-proses yang mempersiapkan keputusan-

keputusan pokok dan menjalankannya seteleh keputusan itu tercapai. Pada dasarnya

model ini adalah model yang amat menyederhanakan masalah. (Nugroho, 2004:124).

D. Faktor-Faktor Strategis yang Berpengaruh dalam Perumusan Kebijakan

a. Faktor Politik.

Dalam perumusan suatu kebijakan diperlukan dukungan dari berbagai faktor

kebijakan (policy aktor), baik aktor – aktor dari kalangan pemerintah (Presiden, menteri,

panglima TNI dan lain-lain), maupun dari kalangan bukan pemerintah (pengusaha, media

massa, LSM dan lain-lain).

b.

Faktor Ekonomi / Finansial.

Faktor ini perlu dipertimbangkan, terutama apabila kebijakan tersebut akan

menggunakan dana yang cukup besar atau akan berpengaruh pada situasi ekonomi dalam

negara/daerah, seperti yang kita ketahui bersama, sejak diberlakukannya Otonomi Daerah

kepada Kabupaten/Kota di Indonesia, sejak saat itu pula semua daerah sudah berlomba-lomba

untuk membuat/memunculkan ide-ide baru dalam bentuk kebijakan tanpa memperhatikan

keuangan daerah, sehingga banyak pula daerah dalam pelaksanaan anggaran mengalami

defisit, dan jelas hal ini mempengaruhi terhadap penyelenggaraan pemerintahan dan

pembangunan masyarakat.

c.

Faktor Administrasi / Organisatoris.


31/65


Apakah dalam pelaksanaan kebijakan itu benar-benar akan didukung oleh

kemampuan administrative yang memadai, atau apakah sudah ada organisasi yang akan

melaksanakan kebijakan itu. Dalam kemampuan administrative termasuk kemampuan

Sumber Daya Aparatur yang melaksanakan kebijakan pemerintahan, kadang kala banyak

dipaksakan dengan Sumber Daya yang ada, misalnya dengan terbukanya aturan untuk

memperbolehkan daerah melakukan pemekaran daerah, maka dengan segala usaha dan upaya

yang ada Provinsi, Kabupaten/kota untuk melakukan pemekaran, bayangkan saja sekarang

saja untuk Indonesia keadaan tahun 2013 sudah ada 34 Provinsi dengan 497 Kabupaten/Kota,

tetapi pertanyaan yang timbul apakah Sumber Daya Aparatur yang mendukungnya sudah

sesuai dengan kompetensi (persyaratan) yang sudah ditetapkan oleh aturan tersendiri.

Kemudian apakah organisasi pemerintah daerah yang dibentuk sudah mampu memenuhi

kebutuhan masyarakat dan mempunyai tugas pokok dan fungsi yang sesuai dengan

pembentukan organisasi (tidak tumpang tindih/overlaping). Apalagi sesuai konsep reformasi

birokrasi yang sedang diakbarkan mulai dari Pemerintah Pusat sampai kepada Pemerintah

Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota dalam penataan kelembagaan tidak boleh adanya

tumpang tindih antara organisasi yang satu dan yang lainnya, seandainya ini terjadi harus

dilakukan evaluasi kembali.

d.

Faktor Teknologi.

Apakah teknologi yang ada dapat mendukung penyelenggaraan pemerintahan, apabila

kebijakan tersebut kemudian diimplementasikan. Secara kenyataan teknologi yang ada pada

prinsipnya dapat mendukung kebijakan yang dibuat oleh Pemerintah, tetapi kadang kala

permasalahan adalah yang mempergunakan teknologynya (SDM) tidak siap dengan

teknology yang ada, contoh sederhana perangkat komputer / laptop hanya dipergunakan

kebanyakan untuk mengetik, dan kalau dilihat kepada program-program yang ada dalam

perangkat tersebut mampu mengimplementasikan untuk kegiatan-kegiatan/penciptaan lainnya

tergantung kepada kesiapan SDA nya.

e.

Faktor Sosial, budaya dan Agama.

Apakah kebijakan tersebut tidak menimbulkan benturan sosial, budaya dan agama

atau yang sering disebut masalah SARA, seperti yang baru terjadi di Kota Padang dalam

rencana pembangunan Rumah Sakit SLAOM dan kegiatan ekonomi, dikritik oleh masyarakat

dan lembaga-lembaga masyarakat, karena akan berpengaruh tegaknya agama Islam. Hal ini

juga harus menjadi perhatian Pemerintah Daerah, disatu sisi Pemerintah ingin memajukan

daerah dan meningkatkan ekonomi masyarakat dengan mendatangkan investor luar untuk

membangun daerah, dan disatu sisi masyarakat juga melakukan protes terhadap rencana


32/65


pembangunan tersebut, maka disinilah yang diperlukan sekali Sinergi antara masyarakat dan

pemerintah sehingga mempunyai pemahaman dan persepsi yang sama dalam membangun

daerahnya.

f. Faktor Pertahanan dan keamanan.

Apakah kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh Pemerintah atau Pemerintah Daerah

tidak akan mengganggu stabilitas keamanan negara/daerah, misalnya dalam pembangunan

gerbang batas negara/daerah yang kadang-kadang dapat menimbulkan konflik antar daerah

dan masyarakat, maka itu yang sangat diperlukan disini adalah melakukan sosialisasi dengan

berbagai pihak yang terkait dan koordinasi antara negara dengan negara atau antara daerah

yang berbatasan.

III.

Implementasi Kebijakan Publik (Policy Implementation)

Implementasi kebijakan merupakan tahap yang krusial dalam proses kebijakan publik.

Suatu kebijakan atau program harus diimplementasikan agar mempunyai dampak atau tujuan

yang diinginkan. Implementasi kebijakan dipandang dalam pengertian luas merupakan alat

administrasi publik dimana aktor, organisasi, prosedur, teknik serta sumber daya

diorganisasikan secara bersama-sama untuk menjalankan kebijakan guna meraih dampak atau

tujuan yang diinginkan.

Van Meter dan Van Horn dalam Budi Winarno (2005:102) mendefinisikan

implementasi kebijakan publik sebagai: ‖Tindakan-tindakan yang dilakukan oleh organisasi

publik yang diarahkan untuk mencapai tujuan-tujuan yang telah ditetapkan dalam keputusan-

keputusan sebelumnya. Tindakan-tindakan ini mencakup usaha-usaha untuk mengubah

keputusan-keputusan menjadi tindakan-tindakan operasional dalam kurun waktu tertentu

maupun dalam rangka melanjutkan usah-usaha untuk mencapai perubahan-perubahan besar

dan kecil yang ditetapkan oleh keputusan-keputusan kebijakan‖.

Tahap implementasi kebijakan tidak akan dimulai sebelum tujuan dan sasaran

ditetapkan terlebih dahulu yang dilakukan oleh formulasi kebijakan. Dengan demikian, tahap

implementasi kebijakan terjadi hanya setelah undang-undang ditetapkan dan dana disediakan

untuk membiayai implementasi kebijakan tersebut.Implementasi kebijakan merupakan tahap

yang bersifat praktis dan berbeda dengan formulasi kebijakan sebagai tahap yang bersifat

teoritis. Anderson (1978:25) mengemukakan bahwa: ”Policy implementation is the

application by government`s administrative machinery to the problems.” Kemudian Edward


33/65


III (1980:1) menjelaskan bahwa: “policy implementation,… is the stage of policy making

between establishment of a policy…And the consequences of the policy for the people whom

it affects.”

Berdasakan penjelasan di atas, Tachjan (2006i:25) menyimpulkan bahwa

implementasi kebijakan publik merupakan proses kegiatan adminsitratif yang dilakukan

setelah kebijakan ditetapkan dan disetujui. Kegiatan ini terletak di antara perumusan

kebijakan dan evaluasi kebijakan. Implementasi kebijakan mengandung logika top-down,

maksudnya menurunkan atau menafsirkan alternatif-alternatif yang masih abstrak atau makro

menjadi alternatif yang bersifat konkrit atau mikro.

Implementasi kebijakan merupakan tahapan yang sangat penting dalam proses

kebijakan. Artinya implementasi kebijakan menentukan keberhasilan suatu proses kebijakan

dimana tujuan serta dampak kebijakan dapat dihasilkan. Pentingnya implementasi kebijakan

ditegaskan oleh pendapat Udoji dalam Agustino (2006:154) bahwa: ―The execution of

policies is as important if not more important than policy making. Policy will remain dreams

or blue prints jackets unless they are implemented” .

Proses implementasi kebijakan yang ideal akan mencakup elemen inti sebagai berikut:

Spesifikasi detail program, yaitu bagaimana dan dimana lembaga/organisasi program

seharusnya akan dieksekusi? Bagaimana hukum/program ditafsirkan?

Alokasi sumber daya, yaitu bagaimana anggaran didistribusikan? Personil yang mana

yang akan mengeksekusi program? Unit organisasi yang mana yang akan

bertanggungjawab untuk eksekusi?

Keputusan, yaitu bagaimana keputusan kasus tunggal dilakukan?

Deteksi tahap pelaksanaan sebagai missing link (Hargove, 1975) di dalam studi

kebijakan dapat dianggap sebagai salah satu inovasi konseptual yang paling penting dari

penelitian kebijakan pada 1970-an. Sebelumnya, pelaksanaan kabijakan ini tidak diakui

sebagai tahap yang terpisah di dalam atau elemen dari proses pembuatan kebijakan.

Awalnya, implementasi dipandang dari perspektif yang kemudian disebut pendekatan

top-down. Pelaksanaan studi generasi pertama sehingga berbagi pemahaman hirarki, top-

down pemerintahan, setidaknya sebagai ukuran normatif bagi penelitian hasil implementasi.

Penelitian Implementasi tertarik dalam mengembangkan teori tentang pekerjaan apa. Salah

satu cara untuk melakukan ini adalah menilai efektivitas berbagai jenis instrumen kebijakan


34/65


berdasarkan teori tertentu tentang hubungan sebab dan akibat. Instrumen kebijakan telah telah

diklasifikasikan ke dalam peraturan, keuangan, informasi, dan alat kebijakan organisasi.

Perspektif bottom-up menyarankan sejumlah reorientasi analisis yang kemudian

diterima dalam penerapan yang lebih luas dan literatur kebijakan. Pertama, peran sentral

lembaga implementasi dan personil mereka dalam membentuk hasil kebijakan yang

sebenarnya telah mengakui; khususnya pola mengatasi tuntutan yang beragam dan

bertentangan yang sering dikaitkan dengan kebijakan adalah tema penelitian yang berulang.

Kedua, fokus pada kebijakan tunggal dianggap sebagai masukan ke dalam proses

pelengkapan implementasi, jika tidak diganti, oleh perspektif yang dianggap kebijakan

sebagai hasil dari pelaksanaan hasil dari interaksi pelaku yang berbeda dan program yang

berbeda.

Singkatnya, penelitian implementasi memainkan peran utama dalam memicu

penelitian kebijakan melangkah jauh dari suatu negara terpusat, yang terutama tertarik dalam

meningkatkan internal administrasi dan kapasitas pemerintah dan meningkatkan desain

program dan implementasi. Sejak akhir tahun 1980-an, penelitian kebijakan terutama tertarik

pada pola interaksi negara-masyarakat dan perhatiannya telah bergeser terhadap pengaturan

institusional bidang organisasi dalam masyarakat yang lebih luas (misalnya, kesehatan,

pendidikan, atau bagian ilmu). Jaringan kebijakan dan negosiasi mode koordinasi antara

aktor-aktor publik dan swasta tidak saja (analitis) dianggap sebagai pola meresap yang

mendasari pembuatan kebijakan-kontemporer, namun juga (normatif) dianggap sebagai cara

yang efektif dari pemerintahan yang mencerminkan kondisi modern masyarakat. Studi

pembuatan kebijakan semakin menurun mengikuti model tahap tradisional, namun

mancakup semua jenis aktor di bidang organisasi dan peraturan, dengan demikian

mengurangi kerangka siklus kebijakan.

A. Aktor-aktor yang Terlibat dalam Implementasi

Proses implementasi program dalam sebuah kebijakan, tentunya ada aktor-aktor yang

terlibat. Aktor-aktor itu bisa berasal dari masyarakat sipil, pemerintahan,maupun pihak

swasta. Masyarakat sipil misalkan organisasi komunitas, organisasi inisering merancang

kebijakan politik yang berlabel masyarakat. Dengan sendirinyamasyarakat, baik itu individu

maupun kelompok terlibat dalam implementasi programyang telah legislasi. Kemudian, aktor

dari pemerintahannya seperti birokrasi yangmenjadi agen administrasi yang paling


35/65


bertanggungjawab atas implementasi kebijakan. Serta badan legislatif, eksekutif dan

yudikatif yang dalam implementasinya mereka menentukan berbagai peraturan yang spesifik

yang paling mendasar.

Menurut Anderson dan Lester dan Stewart (Solahuddin K, 2009:100), dalam tahapan

implementasi terdapat berbagai aktor yang terlibat. Mereka bisa berasal dari kalangan

pemerintah maupun masyarakat, dan diidentifikasi dari kalangan birokrasi, legislatif, lembaga

peradilan, kelompok-kelompok penekan dan organisasi komunitas.

1. Birokrasi

Pihak yang terlibat penuh dalam implementasi kebijakan publik adalah birokrasi

seperti yang dijelaskan oleh Ripley dan Franklin dalam Tachjan (2006:27): ‖Bureaucraciesare dominant in the implementation of programs and policies and have varying degrees of

importance in other stages of the policy process. In policy and program formulation and

legitimation activities, bureaucratic units play a large role, although they are not

dominant‖. Dengan begitu, unit-unit birokrasi menempati posisi dominan dalam

implementasi kebijakan yang berbeda dengan tahap fomulasi

kebijakan_publik_sebagai_proses.pdf

Documents