d_902009006_bab ii

43 43

BAB II

KEBIJAKAN PUBLIK, MODAL SOSIAL, DAN RESISTENSI

PEDAGANG KAKI LIMA (PKL)

Kebijakan publik merupakan keputusan yang berisikan

tujuan dan cara-cara mencapai tujuan. Kebijakan publik dibuat

oleh pemerintah. Analisis kebijakan mempelajari apa yang

dikerjakan oleh pemerintah, mengapa pemerintah

melakukannya, dan apa akibat atau konsekuensi dari kebijakan

yang dibuat oleh pemerintah. Pemerintah membuat kebijakan

umumnya ditujukan untuk menciptakan kesejahteraan dan

kebahagiaan bagi masyarakat. Dalam mengkaji kebijakan, dalam

bagian berikut disajikan pandangan dari Dye, Laswell, Easton,

Simon, dan Lindblom. Dalam kerangka perspektif filsafat juga

diketengahkan pandangan dari Machiavelli, Bacon, Popper,

Hayek, Etzioni, dan Habermas. Tahap yang cukup penting dari

proses kebijakan adalah implementasi kebijakan, karenanya

dalam bagian ini juga dipaparkan konsep implementasi

kebijakan, termasuk di dalamnya dibahas rekomendasi

kebijakan yang dipandang baik dan dampak dari kebijakan yang

diambil oleh pemerintah.

Dalam pembangunan ekonomi terdapat beberapa modal

atau kapital yang dapat digunakan. Modal tersebut di antaranya

modal manusia, modal ekonomi, modal kultural, modal

spiritual, dan modal sosial. Seperti halnya kapital ekonomi,

modal sosial juga dapat diperlakukan sebagai stok yang dapat

diinvestasikan dan digandakan. Dalam bab ini dijelaskan

pandangan modal sosial menurut Coleman, Putnam, Fukuyama,

dan Bourdieu. Pandangan mereka sangat mewarnai alur

disertasi ini, utamanya perspektif yang berkaitan dengan

kepercayaan (trust), norma (norm) dan jaringan (networking). Dalam bagian berikut dibahas secara singkat tentang unsur-

Studi tentang kontribusi Modal Sosial terhadap Resistensi PKL di Semarang

44

unsur modal sosial tersebut dan bagian selanjutnya membahas

jenis modal sosial, yaitu bonding social capital dan bridging social capital.

Unit analisis penelitian ini adalah pedagang kaki lima

(PKL), karenanya dalam bagian berikut dikemukakan konsep

sektor informal dan pedagang kaki lima, termasuk di dalamnya

pandangan tentang sektor informal dan pedagang kaki lima

(PKL), urbanisasi dan sektor informal, serta dinamika

perkembangan sektor informal dan pedagang kaki lima (PKL).

Sebelum sampai pada kerangka berpikir penelitian sebagai road map penelitian, dalam bagian akhir dari bab ini dibahas konsep resistensi, yang memuat materi tentang apa yang menyebabkan

terjadinya resistensi dan apa bentuk-bentuk dari resistensi.

A. Tinjauan tentang Kebijakan Publik

Pengaturan mengenai bagaimana PKL harus beraktivitas di

kota, demikian pula mengapa pemerintah kota melakukan

perencanaan terhadap kotanya agar terlihat tertib, rapi, indah,

dan nyaman bagi warganya, merupakan bagian dari kebijakan

publik yang disusun dan akan diimplementasikan. Dalam bagian

berikut dijelaskan uraian tentang konsep kebijakan publik,

khususnya berkaitan dengan proses, pendekatan, dan model

yang digunakan. Kebijakan publik bukan merupakan konsep

yang baru dikenal selama ini. Sudah banyak pakar yang

melakukan kajian dan riset tentang kebijakan publik. Kata

publik dalam kebijakan publik dapat dipahami ketika

dikaitkan dengan istilah privat. Istilah publik dapat dirunut

dari sejarah negara Yunani dan Romawi Kuno. Bangsa Yunani

Kuno mengekspresikan kata publik sebagai koinion dan privat disamakan dengan idion. Sementara bangsa Romawi Kuno menyebut publik dalam bahasa Romawi res-publica dan privat sebagai res-priva. Saxonhouse sebagaimana dikutip Parsons

45

BAB II



(2005:4) melakukan pemilahan antara kata publik dan privat

sebagai berikut.

Publik Privat

Polis Rumah tangga

Kebebasan Keharusan (necessity) Pria Wanita

Kesetaraan Kesenjangan

Keabadiaan Kesementaraan

Terbuka Tertutup

Pemilahan publik dan privat dalam konteks ruang, dalam

praktik kehidupan tidaklah mudah. Saxonhouse (dalam Parsons

2005) menyadari bahwa batas-batas keduanya tidaklah absolut.

Hubungan antara ruang publik dengan ruang privat sangat

kompleks dan mencerminkan interdependensi. Kepentingan

publik dan privat pun bisa saling bertentangan. Untuk

memecahkan ketegangan antara kepentingan publik dan privat

adalah dengan memasukkan gagasan pasar. Sebagaimana

dikemukakan Habermas, bahwa pada awal abad 19, ruang

publik yang berkembang di Inggris, berasal dari perbedaan

antara kekuasaan publik dan dunia privat.

Cara memaksimalkan kepentingan individu dan sekaligus

mempromosikan kepentingan publik adalah dengan

menggunakan kekuatan pasar (Parsons 2005). Berfungsinya

kebebasan individu (konsep publik dalam telaah Saxonhouse di

atas) dalam menentukan pilihan dapat memenuhi kepentingan

individu sekaligus meningkatkan ketersediaan barang publik

dan kesejahteraan publik. Dalam kaitan ini, peran negara dan

politik adalah menciptakan kondisi di mana kepentingan publik

dapat dijamin. Itulah sebabnya, pemerintah tidak boleh banyak

mencampuri urusan individu. Kepentingan publik dalam hal ini

akan terlayani dengan baik jika kepentingan kebebasan

ekonomi dan pasar difasilitasi oleh negara, tetapi tidak diatur

dan dikendalikan oleh negara. Intervensi negara bisa dipahami


46

sejauh intervensi tersebut untuk menjamin penegakan hukum

dan hak asasi manusia, namun tidak mencampuri keseimbangan

alami yang muncul dari kepentingan diri. Untuk kepentingan

kajian terhadap eksistensi pedagang kaki lima (PKL), dalam

bagian berikut perlu diketengahkan dikotomi antara sektor

publik dan sektor privat, karena hal ini juga berkaitan dengan

posisi dan peran negara di dalamnya.

Baber sebagaimana dikutip Parsons (2005) dari Masey,

menyebutkan sepuluh ciri penting dari sektor publik, yaitu (1)

sektor publik lebih kompleks dan mengemban tugas-tugas yang

lebih mendua, (2) sektor publik lebih banyak problem dalam

mengimplementasikan keputusan-keputusannya, (3) sektor

publik memanfaatkan lebih banyak orang yang memiliki

motivasi yang sangat beragam, (4) sektor publik lebih banyak

memperhatikan usaha mempertahankan peluang dan kapasitas,

(5) sektor publik lebih memperhatikan kompensasi atas

kegagalan pasar, (6) sektor publik melakukan aktivitas yang

lebih banyak mengandung signifikansi simbolik, (7) sektor

publik lebih ketat dalam menjaga standar komitmen dan

legalitas, (8) sektor publik mempunyai peluang yang lebih besar

untuk merespon isu-isu keadilan dan kejujuran, (9) sektor

publik harus beroperasi demi kepentingan publik, dan (10)

sektor publik harus mempertahankan level dukungan publik

minimal di atas level yang dibutuhkan dalam industri swasta.

Sektor publik tidak selalu hanya mengejar keuntungan

finansial. Sektor ini bisa mengejar keuntungan finansial, tetapi

dapat juga mengutamakan kesejahteraan sosial. Jika yang dikejar

adalah kesejahteraan sosial, maka sektor publik ini tergolong

sektor nonprofit, yang ciri-cirinya adalah (1) sektor ini tidak

mengejar keuntungan, (2) cenderung menjadi organisasi

pelayanan, (3) ada batasan yang lebih besar dalam tujuan dan

strategi yang mereka susun, (4) lebih tergantung kepada klien

untuk mendapatkan sumberdaya finansialnya, (5) lebih

didominasi oleh kelompok profesional, (6) akuntabilitasnya

47

BAB II



berbeda dengan akuntabilitas organisasi privat atau provit, (7)

manajemen puncak tidak mempunyai tanggung jawab yang

sama atau imbalan finansial yang sama, (8) organisasi sektor

publik bertanggung jawab kepada elektorat dan proses politik,

dan (9) tradisi kontrol manajemennya kurang (Parsons 2005).

Istilah kebijakan atau kebijaksanaan memiliki banyak

makna. Hogwood dan Gunn, seperti dikutip Parsons (2005:15)

menyebutkan 10 penggunaan istilah kebijakan, yaitu sebagai

label untuk sebuah bidang aktivitas, sebagai ekspresi tujuan

umum atau aktivitas negara yang diharapkan, sebagai proposal

spesifik, sebagai keputusan pemerintah, sebagai otorisasi formal,

sebagai sebuah program, sebagai output, sebagai hasil (outcome), sebagai teori atau model, dan sebagai sebuah proses. Makna modern dari gagasan kebijakan dalam bahasa Inggris

adalah seperangkat aksi atau rencana yang mengandung tujuan

politik.

Istilah kebijakan memiliki makna yang tidak jauh berbeda

dengan kata kebijakan. Kebijaksanaan sebagai suatu kumpulan

keputusan yang diambil oleh seorang pelaku atau oleh

kelompok politik dalam usaha memilih tujuan-tujuan dan cara-

cara untuk mencapai tujuan-tujuan itu (Budiarjo 1992:12).

Friedrich mengartikan kebijakan sebagai suatu tindakan

yang mengarah pada tujuan yang diusulkan oleh seseorang,

kelompok atau pemerintah dalam lingkungan tertentu

sehubungan dengan adanya hambatan seraya mencari peluang

untuk mencapai tujuan atau sasaran yang dinginkan (Widodo

2007:13).

Post, et al (1999) memaknai kebijakan publik sebagai

rencana tindakan yang dilakukan oleh pejabat pemerintah

untuk mencapai tujuan yang lebih luas yang memengaruhi

kehidupan penduduk negara secara substansial.


48

Kebijakan memiliki arti umum dan spesifik. Dalam arti

umum, kebijakan menunjuk pada jaringan keputusan atau

sejumlah tindakan yang memberikan arah, koherensi, dan

kontinuitas. Dalam kaitan ini, Greer and Paul Hoggett (1999)

memaknai kebijakan sebagai sejumlah tindakan atau bukan

tindakan yang lebih dari sekedar keputusan spesifik. Dalam arti

spesifik, ide kebijakan berkaitan dengan cara atau alat (means) dan tujuan (ends), dengan fokus pada seleksi tujuan dan sarana untuk mencapai sasaran yang diinginkan.

Ide kebijakan di atas melibatkan apa yang disebut Easton

sebagai alokasi nilai-nilai (the allocation of values) dan memiliki konsekuensi distribusional. Kebijakan dalam arti

khusus, berkaitan dengan ruang publik. Kebijakan berada pada

ruang hidup di luar kepentingan privat individu atau kelompok.

Namun demikian, sebagaimana dicatat Ranson and Steward

(dalam Greer and Paul Hoggett 1999), domain publik yang

mewarnai kebijakan publik memiliki peran esensial dalam

mengklarifikasi, menyatakan, dan mewujudkan tujuan-tujuan

publik, yang juga menjadi tujuan para individu atau kelompok

secara keseluruhan.

Apa yang dikemukakan Budiardjo, Friedrich, serta Greer

and Paul Hoggett mengenai konsep kebijakan terdapat

kesamaan, yaitu mereka sama-sama memfokuskan diri pada

suatu tindakan atau keputusan yang dimaksudkan untuk

mencapai tujuan tertentu. Tujuan atau sasaran dimaksud

tentunya adalah tujuan publik, bukan tujuan orang per orang

atau kelompok tertentu.

Ketika istilah kebijakan dan publik digabung menjadi satu,

yaitu kebijakan publik, memiliki makna yang lebih luas

daripada ketika diartikan secara sendiri-sendiri. Kebijakan

publik merupakan salah satu komponen negara yang tidak

boleh diabaikan. Menurut Nugroho (2009:11), negara tanpa

komponen kebijakan publik dipandang gagal, karena kehidupan

49

BAB II



bersama hanya diatur oleh seseorang atau sekelompok orang

saja, yang bekerja seperti tiran, dengan tujuan untuk

memuaskan kepentingan diri atau kelompok saja. Kebijakan

publik, termasuk di dalamnya adalah tata kelola negara

(governance), mengatur interaksi antara negara dengan rakyatnya. Pertanyaan yang muncul adalah sejauh mana

signifikansi kebijakan publik sebagai komponen negara.

Sebagaimana dijelaskan Nugroho (2009), setiap pemegang

kekuasaan pasti berkepentingan untuk mengendalikan negara,

sekaligus juga mengelola negara. Mengelola berarti

mengendalikan dengan menjadikannya lebih bernilai.

Pemerintah suatu negara dalam mengelola negara, tidak hanya

mengendalikan arah dan tujuan negara, tetapi juga mengelola

negara agar lebih bernilai melalui apa yang disebut dengan

kebijakan publik. Inilah tugas pemerintah atau negara

sesungguhnya. Gambar berikut memperjelas ilustrasi di atas.

Gambar 1. Dimensi Tugas Negara

Sumber: Nugroho (2009:12)

Kekuasaan yang dimiliki negara tidak dapat dipertahankan

hanya dengan kekuatan paksa, tetapi juga memerlukan

kebijakan (Parsons 2005). Negara merupakan pemegang

kekuasaan yang sah, tetapi tidak akan efektif tanpa ada

Memimpin

Mengelola Mengendalikan


50

kebijakan publik yang dibuat. Sebagaimana dikatakan Santoso

(2010:4), negara merupakan pemegang kekuasaan yang sah dan

karena kebijakan publik pada dasarnya merupakan kebijakan

negara, maka kebijakan publik dimaknai sebagai sebuah

tindakan yang dilakukan oleh pemegang kekuasaan, untuk

memastikan tujuan yang sudah dirumuskan dan disepakati oleh

publik dapat tercapai.

Hal ini menunjukkan bahwa kebijakan publik tidak hanya

dipahami sebagai persoalan teknis administratif saja, tetapi juga

dimengerti sebagai sebuah persoalan politik. Kebijakan publik

berkaitan dengan penggunaan kekuasaan, oleh karenanya

kebijakan publik berlangsung dalam latar (setting) kekuasaan tertentu. Dalam konteks ini, berarti ada pihak yang berkuasa

dan pihak yang dikuasai.

Pedagang kaki lima (PKL) dalam perspektif kebijakan

publik, berada pada posisi pihak yang seharusnya dilayani,

sedangkan pemerintah kota Semarang beserta aparaturnya

merupakan pihak yang sudah semestinya memberi pelayanan

melalui kebijakan yang diambil. Sebagaimana dikatakan Ndraha

(2003), pemerintah berfungsi untuk memenuhi kebutuhan

masyarakat sebagai konsumen atas produk-produk pemerintah,

dengan melakukan pelayanan publik dan pelayanan sipil.

Pemerintah melakukan pelayanan publik, karena

pemerintah merupakan badan publik yang diadakan tidak lain

adalah untuk melayani kepentingan publik, sedangkan dalam

hal layanan sipil, pemerintah setiap saat harus siap sedia

memberikan layanan kepada setiap orang yang membutuhkan.

Dalam realitasnya, tidak jarang yang terjadi justru sebaliknya,

masyarakat yang melayani dan pemerintah sebagai pihak yang

dilayani. Itulah sebabnya, dalam praktik pemerintahan acapkali

menimbulkan abuse of power sehingga terciptanya praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme.

51

BAB II



Sebagai pihak yang menguasai sumber daya politik,

ekonomi, budaya, dan militer, pemerintah berada pada posisi

superordinat, yakni pihak yang sangat berkuasa dalam

mengatur dan mengendalikan warga masyarakat, termasuk di

dalamnya pedagang-pedagang kecil seperti halnya PKL. Dalam

posisinya ini, pemerintah kota dengan segala kebijakannya

harus ditaati dan dipatuhi oleh PKL. Perda nomor 11 tahun

2000 tentang Pengaturan dan Pembinaan Pedagang Kaki Lima,

merupakan salah satu wujud dari kebijakan pemerintah kota

Semarang yang harus ditaati pedagang kaki lima. PKL sebagai

pihak subordinat, harus siap diatur dan dikendalikan oleh

pemerintah. Dalam konteks relasi kuasa, yang dikhawatirkan

adalah jika kebijakan publik yang ditempuh Pemkot merupakan

perencanaan yang cerdik (scheming), sebagaimana ditulis Marlowe (dalam Parsons 2005), yaitu menciptakan atau

merekayasa sebuah ceritera yang masuk akal dalam rangka

mengamankan tujuan-tujuan si perekayasa.

Perda nomor 11 tahun 2000 lebih bersifat mengatur PKL

daripada membina dan memberdayakannya. Hal ini dapat

dilihat dari judul peraturan daerah yang mengatur PKL, yaitu

Perda nomor 11 tahun 2000 tentang Pengaturan dan

Pembinaan Pedagang Kaki Lima. Perda yang ditetapkan

pemerintah kota Semarang ini berbeda dengan Perda nomor 3

tahun 2008 tentang Pengelolaan Pedagang Kaki Lima, yang

dikeluarkan pemerintah kota Surakarta. Perda nomor 3 tahun

2008 ini menunjukkan bagaimana pemerintah Surakarta

berkewajiban mengelola PKL agar mereka dapat hidup

sejahtera. Hal ini sejalan dengan ketentuan pasal 3, yang

menyatakan bahwa pengelolaan PKL bertujuan untuk

meningkatkan kesejahteraan PKL, menjaga ketertiban umum

dan kebersihan lingkungan. Konsiderans Perda nomor 3 tahun

2008 juga menguatkan ketentuan pasal 3 tersebut.

pedagang kaki lima (PKL) merupakan usaha perdagangan sektor informal yang merupakan perwujudan hak


52

masyarakat dalam berusaha dan perlu diberi kesempatan untuk berusaha guna memenuhi kebutuhan hidupnya. Keberadaan PKL ini perlu dikelola, ditata, dan diberdayakan sedemikian rupa agar keberadaannya memberikan nilai tambah atau manfaat bagi pertumbuhan perekonomian dan masyarakat kota serta terciptanya lingkungan yang baik dan sehat.

Substansi dari Perda nomor 3 tahun 2008 menunjukkan

adanya keberpihakan kepada pedagang kaki lima. Hal ini

diperlihatkan oleh pasal tentang hak PKL dan pemberdayaan

terhadap PKL. Pasal 8 Perda tersebut menyatakan bahwa untuk

menjalankan kegiatan usahanya, pemegang izin penempatan

PKL berhak: (1) mendapatkan perlindungan, kenyamanan, dan

keamanan dalam menjalankan usaha, (2) menggunakan tempat

usaha sesuai dengan izin penempatan.

Perda nomor 3 tahun 2008 mewajibkan walikota untuk

memberikan pemberdayaan kepada PKL. Sesuai dengan

ketentuan pasal 12 ayat (1), pemberdayaan terhadap PKL

berupa: (a) bimbingan dan penyuluhan manajemen usaha, (b)

pengembangan usaha melalui kemitraan dengan pelaku

ekonomi yang lain, (3) bimbingan untuk memperoleh

peningkatan permodalan, dan (4) peningkatan sarana dan

prasarana PKL.

Wujud pemberdayaan tersebut gayut dengan hak yang

dimiliki oleh PKL. Hak untuk mendapatkan perlindungan,

kenyamanan, dan keamanan dalam menjalankan usaha

sebagaimana diatur dalam pasal 12 ayat (1) tersebut, akan dapat

dinikmati secara optimal, ketika PKL juga dibantu dalam

manajemen usaha, pengembangan usaha, peningkatan

permodalan dan peningkatan sarana prasarana. Ketentuan

tentang pemberdayaan dalam Perda PKL yang dibuat

pemerintah kota Surakarta tersebut tidak dijumpai dalam Perda

PKL yang ditetapkan pemerintah kota Semarang.

53

BAB II



Perda nomor 11 tahun 2000 hanya mengatur 1 pasal tentang

hak PKL, yaitu pada pasal 6, selebihnya mengatur masalah

kewajiban, larangan, serta ketentuan pidana dan sanksi

administrasi. Dalam pasal 6 tersebut, setiap PKL mempunyai

hak untuk mendapatkan pelayanan perizinan, penyediaan lahan

lokasi PKL, dan mendapatkan pengaturan dan pembinaan. Pasal

tersebut belum menyentuh persoalan hakiki PKL, yaitu

kenyamanan dan keamanan dalam berusaha.

Perda nomor 11 tahun 2000 juga tidak mengatur tentang

kewajiban pemberdayaan yang harus dilakukan oleh

pemerintah kota Semarang. Itulah sebabnya, dalam praktik

kebijakan yang berkaitan dengan penataan PKL di Semarang,

pihak eksekutor kebijakan hanya melaksanakan apa yang telah

ditentukan oleh Perda, tidak lebih dari itu. Kebijakan penataan

PKL di Semarang lebih bersifat mengatur dan menertibkan,

sehingga tidak jarang dalam implementasinya menggusur PKL

tanpa adanya hak banding yang seharusnya dimiliki PKL.

Realitas ini menyebabkan hubungan antara Pemkot dengan

PKL menjadi tidak harmonis. Hal ini juga membawa implikasi

pada ketaatan PKL terhadap Perda dan kebijakan pemerintah

lainnya. Sementara itu, Perda nomor 3 tahun 2008 yang

digunakan Pemkot Surakarta untuk mengelola PKL, yang di

dalamnya ada ketentuan bahwa walikota berkewajiban

memberdayakan PKL, membawa implikasi pada hubungan yang

dekat antara Pemkot dengan pedagang kaki lima. Hubungan

yang dekat tersebut dapat memengaruhi tingkat kepatuhan PKL

terhadap Perda.

Kebijakan berkaitan dengan apa yang dilakukan

pemerintah. Dalam kaitan ini, Dye (2002:1) mengartikan

kebijakan publik sebagai whatever government choose to do or not to do. Kebijakan publik merupakan sebuah pilihan pemerintah untuk melakukan sesuatu atau tidak melakukan

sesuatu. Dalam buku berjudul Public Policymaking, Anderson (2000) pun setuju dengan pandangan Dye tentang makna


54

kebijakan publik sebagai apapun yang dipilih pemerintah

untuk melakukan atau tidak melakukan sesuatu.

Sesuai dengan konsep kebijakan publik di atas, pemerintah

dapat melakukan banyak hal, mulai dari mengelola konflik

dalam masyarakat, mengorganisasikan masyarakat untuk

berkonflik dengan masyarakat lain, mendistribusikan berbagai

penghargaan atau hadiah dan layanan material kepada anggota-

anggota masyarakat, hingga menarik uang dari masyarakat yang

sering diwujudkan dalam bentuk pajak.

Individu atau masyarakat mengharapkan pemerintah

melakukan banyak hal untuknya. Semua kelompok masyarakat

pasti menginginkan pemerintah dapat melayani kepentingan

mereka dan menyelesaikan persoalan-persoalan yang mereka

hadapi. Kebijakan publik harus didesain untuk menghilangkan

atau setidaknya mengurangi ketidaknyamanan dan

ketidaksenangan individu dan kelompok-kelompok masyarakat

(Dye 2002). Sejalan dengan pandangan Dye tersebut,

pemerintah kota Semarang suka atau tidak suka, melalui

kebijakan yang diambil mestinya dapat mengatasi konflik

penggunaan ruang publik yang selama ini banyak digunakan

oleh para PKL dan melalui kebijakannya pula, semua warga

kota Semarang harus dapat dibuat nyaman, aman, tenang dan

senang, termasuk mereka yang bekerja sebagai pedagang kaki

lima (PKL).

Kebijakan publik dalam pandangan Dye dan Anderson,

bukan sekedar keputusan yang menghasilkan aktivitas-aktivitas

yang terpisah. Sebagaimana dilihat Richard Rose, kebijakan

dipandang sebagai serangkaian panjang aktivitas yang saling

berhubungan (Anderson 2000). Makna kebijakan Dye maupun

Anderson, tidak semata-mata berkaitan dengan apa yang dapat

atau tidak dapat dilakukan pemerintah, tetapi lebih dari itu,

kebijakan menyangkut sejumlah aktivitas yang berkaitan

dengan kepentingan publik. Hal ini sejalan dengan apa yang

55

BAB II



digagas Carl J. Friedrich tentang kebijakan publik. Menurut

Friedrich (dalam Anderson 2000), kebijakan adalah sejumlah

tindakan seseorang, kelompok atau pemerintah dalam suatu

lingkungan tertentu yang menyediakan rintangan sekaligus

kesempatan di mana kebijakan yang diajukan dapat

dimanfaatkan untuk mengatasi usaha mencapai tujuan atau

merealisasikan tujuan dan sasaran.

Ide utama kebijakan memang terkait dengan sejumlah

tindakan. Kebijakan sebagai tindakan, dalam pandangan

Friedrich (dalam Anderson 2000), diarahkan untuk memenuhi

sejumlah maksud dan tujuan, meskipun diakui bahwa tidak

mudah untuk melihat maksud dan tujuan tindakan pemerintah.

Hanya melalui pejabat-pejabat atau agen pemerintah, kebijakan

publik dapat diketahui ke mana arahnya.

Perkembangan masyarakat industri dengan bentuk-bentuk

administrasinya, telah mengubah makna kebijakan tidak

sekedar sebagai apa yang dilakukan oleh negara, tetapi juga

memiliki kaitan dengan persoalan politik dan administrasi

birokrasi. Gagasan kebijakan sebagai politik dijalankan oleh

sebuah alat administrasi yang canggih, yang disebut dengan

birokrasi. Mereka yang berkecimpung di ruang birokrasi

dinamakan birokrat, sedangkan mereka yang berkutat pada

arena politik disebut politisi.

Birokrat memperoleh legitimasinya dari klaimnya sebagai

badan nonpolitis, sedangkan politisi mengklaim otoritasnya

berdasarkan penerimaan kebijakan-kebijakan atau platform mereka oleh elektorat (Parsons 2005). Para pelaksana kebijakan

ini memiliki apa yang oleh David Easton (dalam Parsons 2005)

disebut dengan otoritas atau kewenangan. Mengapa birokrat

dan politisi memiliki otoritas tersebut? Jawabannya adalah

sistem politik menentukan apa-apa yang dilakukan oleh para

politisi dan urusan-urusan keseharian dalam sistem politik

dilakukan oleh birokrat. Konstitusi dan Undang-undang pun


56

mengakui bahwa merekalah yang dipandang bertanggungjawab

terhadap persoalan dan agenda kebijakan yang telah disusun.

Dengan berkembangnya sistem kepartaian dan pemilu

modern pada era masyarakat industri, maka diskursus kebijakan

menjadi sarana utama bagi elektorat untuk terlibat dalam

kegiatan politik dan persaingan antara elit politik. Politisi

diharapkan memiliki kebijakan sebagaimana halnya sebuah

toko semestinya mempunyai barang dagangan. Dalam

pandangan Schumpeter (dalam Parsons 2005), kebijakan atau

pokok-pokok platform merupakan mata uang penting dalam perdagangan demokratik.

Apa yang digagas Schumpeter ini berbeda dengan ide

Lasswell tentang kebijakan. Lasswell tidak setuju jika kebijakan

disamakan dengan politik. Menurut Laswell (dalam Parsons

2005), kebijakan harus bebas dari konotasi politik, sebab politik

diyakini mengandung makna keberpihakan dan korupsi.

Terlepas dari persoalan apakah kebijakan berkaitan dengan

politik atau tidak, kebijakan publik tetap merupakan sesuatu

yang terniscaya dalam masyarakat modern. Kebijakan publik

bisa melahirkan keuntungan atau pun kerugian, bisa

menyebabkan kenikmatan, iritasi, dan rasa sakit dan dalam arti

kolektif, memiliki konsekuensi penting terhadap kesejahteraan

dan kebahagiaan (Anderson 2000).

Kebijakan melibatkan tiga komponen utama, yaitu society, political system, dan public policy itu sendiri. Ketiga komponen ini saling memengaruhi. Dalam studi tentang kebijakan publik

di Amerika Serikat, Thomas R. Dye (2002:5) menggambarkan

kaitan tiga komponen di atas seperti dalam gambar berikut.

57

BAB II



Gambar 2. Studi Kebijakan: Penyebab dan Konsekuensinya.

Berdasarkan gambar di atas, kondisi sosial ekonomi

masyarakat meliputi kesejahteraan dan pendapatan, inflasi,

resesi, dan pengangguran, pencapaian pendidikan, kualitas

lingkungan, kemiskinan, komposisi rasial, profil agama dan

etnik, kesehatan dan usia hidup, ketidaksamaan dan

diskriminasi. Kelembagaan, proses, dan perilaku dalam sistem

politik mencakupi federalisme, pemisahan kekuasaan, sistem

perimbangan kekuasaan, kepartaian, kelompok kepentingan,

perilaku voting, birokrasi, struktur kekuasaan, serta kongres,

Presiden, dan pengadilan. Kebijakan publik yang dihasilkan dari

kondisi masyarakat yang direspon dan diolah dalam sistem

politik, dapat berupa hak-hak sipil, kebijakan pendidikan,

kebijakan kesejahteraan, kebijakan pemeliharaan kesehatan,

keadilan kriminal, perpajakan, belanja dan defisit anggaran,

kebijakan pertahanan, dan peraturan-peraturan.

Garis panah yang ditunjukkan oleh garis A, B, C, D, E, dan

F pada gambar di atas, menunjukkan adanya pengaruh atau

dampak dari satu komponen terhadap komponen lainnya,

misalnya garis A menggambarkan tentang pengaruh kondisi

sosial ekonomi masyarakat terhadap lembaga, proses, dan

perilaku politik dan pemerintahan. Demikian pula, garis B

menggambarkan pengaruh dari lembaga-lembaga politik dan

Institutions, Processes,

Behaviors

Social and Economic

Conditions Public Policy

Society Political System Public Policy

A B

C

D

E F


58

pemerintah, proses, dan perilakunya terhadap kebijakan publik

yang diambil.

Segitiga kebijakan Dye dapat juga dipakai untuk memotret

bagaimana kebijakan publik di Indonesia dirancang dan

diimplementasikan. Di Indonesia, kebijakan publik yang

ditetapkan dipengaruhi oleh kondisi sosial ekonomi

masyarakatnya, baik berkaitan dengan tingkat pendidikan,

tingkat pendapatan masyarakat, tingkat kemiskinan, kualitas

hidupnya, maupun tingkat daya saingnya. Kelembagaan dan

sistem politik Indonesia memengaruhi dan juga dipengaruhi

oleh kondisi sosial ekonomi masyarakat Indonesia.

Kelembagaan tersebut sangat rumit, mencakupi sistem hukum,

sistem ekonomi, sistem politik, dan sistem kultural.

Dalam kelembagaan ini turut bermain partai politik,

pemerintah (pusat dan daerah), birokrasi, parlemen, dan

organisasi. Mereka menentukan kebijakan apa yang diambil

oleh pemerintah. Output kebijakan bisa berupa Undang-

Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, atau pun

Peraturan Daerah, baik menyangkut bidang pendidikan,

kesehatan, finansial, maupun bidang-bidang lain yang

menyentuh kehidupan masyarakat atau publik. Partai politik

dan birokrasi dinilai yang paling menonjol dalam menentukan

suatu kebijakan publik. Partai Golkar pada masa Orde Baru,

partai PDI-P pada masa pemerintahan Megawati, dan partai

Demokrat pada masa pemerintahan SBY merupakan contoh dari

partai politik yang secara dominan menentukan corak kebijakan

yang diambil oleh pemerintah.

Umumnya dalam ide kebijakan publik, pemerintah berada

pada posisi yang dominan. Artinya bahwa, kebijakan publik

tidak akan berjalan tanpa peran pemerintah. Perda PKL yang

dibuat pemerintah kota Semarang bersama DPRD juga lebih

banyak melibatkan peran Pemkot Semarang. Naskah atau draft

Raperda sudah disiapkan oleh Dinas Pasar kota Semarang. Pihak

59

BAB II



PKL yang umumnya berpendidikan SMA ke bawah, tidak

terlibat dalam penyusunan draft Perda yang mengatur

kehidupan mereka. Mereka tinggal menerima saja apa yang

sudah diputuskan oleh pemerintah kota bersama DPRD. Kalau

pun ada perwakilan PKL yang diajak bicara, itu pun hanya

perwakilan dari Asosiasi Pedagang Kaki Lima Indonsia (APKLI)

Semarang, yang tidak mewakili sepenuhnya kepentingan

pedagang kaki lima.

Wacana tentang peran pemerintah dalam merumuskan dan

mengimplementasikan kebijakan publik, melalui agen-agennya,

dapat ditelusuri dari paradigma Keynesian. Dunia penuh dengan

ketidakpastian dan teka-teki. Masalah yang dihadapi hanya

dapat dipecahkan melalui penerapan akal dan pengetahuan

manusia. Pandangan ini membentuk latar belakang

pertumbuhan pendekatan kebijakan. Pemetaan perkembangan

ilmu kebijakan dapat dilakukan melalui keinginan untuk

mendapatkan pengetahuan mengenai tata kelola yang mampu

merumuskan problem dengan baik. Keinginan untuk

memperoleh pendekatan yang lebih rasional untuk dapat

menganalisis masalah sosial dan persoalan lainnya, terwujud

dalam bentuk perkembangan kapasitas negara untuk

mendapatkan dan menyimpan informasi, misalnya melalui

riset-riset dan survei sosial. Ide bahwa pemerintah dapat

memecahkan persoalan, setidaknya masalah ekonomi, dengan

menentukan kebijakan, menunjukkan bahwa ilmu-ilmu sosial

mulai membangun hubungan dengan ilmu politik dan

pemerintahan (Parsons 2005).

John Maynard Keynes sebagaimana dikutip Parsons (2005)

meyakini bahwa jika pemerintah memiliki kemampuan dalam

mengatasi persoalan, maka pemerintah harus mengakui

perlunya kajian pendekatan pemerintahan yang lebih kaya dan

berlandaskan teori. Keynes meramalkan bahwa di masa depan,

kajian tersebut akan muncul berdasarkan ide-ide dari para


60

ekonom, bukan dari kepentingan politik yang menentukan

pengambilan keputusan (Parsons 2005).

Laswell (dalam Parsons 2005) menunjukkan bahwa

kebijakan hanya dapat dipahami jika penjelasan tujuan-tujuan

sosial diberikan berdasarkan bidang keilmuan. Kebijakan

sebagai ilmu, menurut Laswell mencakupi (1) metode penelitian

proses kebijakan, (2) hasil dari studi kebijakan, dan (3) hasil

temuan penelitian yang memberikan kontribusi paling penting

untuk memenuhi kebutuhan inteligensia di era kita sekarang

(Parsons 2005). Pendek kata, kebijakan dalam kajian ilmiah

Laswell, mengandung ciri khas, yaitu berorientasi pada

problem, sehingga kebijakan sebagai ilmu harus bersifat

kontekstual, multimetode, dan berorientasi problem. Dalam

kaitan ini, Laswell mengibaratkan ilmuwan kebijakan seperti

dokter sosial yang menyembuhkan dirinya sendiri, sembari

belajar untuk menyembuhkan pemerintahan. Pemerintah

dalam analisis kebijakan ini bertindak sebagai problem solver.

Perumusan kebijakan berbasis teori atau ilmu politik, selain

merujuk pada pandangan Laswell, dapat pula dikaji dari

pandangan David Easton, Herbert Simon, dan Charles

Lindblom. Ketiga-tiganya juga mengkaji kebijakan berdasarkan

pendekatan rasional. Semua pengkaji kebijakan tersebut

termasuk dalam kelompok pendekatan tahapan atau stagist. Easton misalnya, membuat model tahapan sederhana dari proses

kebijakan publik, dimulai dari input, dimediasi melalui saluran

input, yaitu kebijakan, dan diakhiri dengan output. Model

tersebut dapat dilihat pada gambar berikut.

61

BAB II



Sumber: Parsons (2005:26)

Gambar 3. Proses Kebijakan sebagai Input dan Output

Pandangan Almond dan Powell tentang proses kebijakan

tidak jauh berbeda dengan pendapat Easton, yang menjelaskan

model sistem politik sebagai model yang terdiri dari tiga

komponen atau fungsi, yaitu (1) fungsi input, berupa artikulasi kepentingan, (2) fungsi proses, yakni berupa agregasi kepentingan, pembuatan kebijakan, implementasi kebijakan,

dan keputusan kebijakan, serta (3) fungsi kebijakan (output), berupa ekstraksi, regulasi, dan distribusi.

Kebijakan publik sebagai sebuah tahapan membawa ide,

keyakinan, dan asumsi yang berbeda-beda. Latar (setting) institusional, orientasi akademik, kepentingan kebijakan, dan

relasi terhadap proses kebijakan sangat beragam, maka

kerangka teoritis yang digunakan para teoretisi berbeda-beda

pula. Bobrow dan Dryzek mengemukakan lima kerangka

analisis utama dalam kebijakan publik, yaitu ekonomi

kesejahteraan, pilihan publik, struktur sosial, pengolahan

informasi, dan filsafat politik (Parsons 2005).

Perspektif ekonomi kesejahteraan merupakan turunan

langsung dari utilitarianisme Mill dan Bentham (Parsons 2005).

Analisis kebijakan dalam perspektif ini merupakan aplikasi teori

dan model ekonomi kesejahteraan untuk meningkatkan

rasionalitas dan efisiensi pembuatan keputusan.


62

Pilihan publik (public choice) sebagai perspektif kebijakan, diartikan sebagai ilmu ekonomi yang membahas pengambilan

keputusan nonpasar atau aplikasi ilmu ekonomi pada ilmu

politik. Pokok persoalan yang dikaji perspektif pilihan publik

adalah negara, perilaku memilih, partai politik, dan birokrasi.

Pendekatan pilihan publik juga memiliki kaitan erat dengan

institusionalisme ekonomi atau kelembagaan baru, yang

berhubungan dengan analisis pasar, perilaku organisasi, dan

pembangunan dilihat dari sudut pandang pilihan rasional.

Pendekatan struktur sosial memahami kebijakan publik dari

sudut pandang teori sosiologi. Sosiologi berkontribusi dalam

memahami kekuasaan dalam masyarakat, organisasi, institusi,

dan yang lain. Kontribusi sosiologi cukup signifikan terhadap

analisis kebijakan, utamanya adalah analisis problem sosial.

Pendekatan daur hidup untuk problem sosial merupakan

contoh dari model stagist untuk proses kebijakan.

Pendekatan pengolahan informasi menganalisis tentang

bagaimana individu dan organisasi memberikan penilaian,

membuat pilihan, menangani informasi, dan memecahkan

persoalan. Pendekatan yang dipakai di antaranya Psikologi

Sosial, Ilmu Keputusan, Ilmu Informasi, dan Perilaku

Organisasi.

Filsafat banyak memberikan kontribusi terhadap analisis

kebijakan publik. Beberapa filsuf yang pemikirannya

memengaruhi kebijakan publik dan analisis kebijakan, di

antaranya adalah Machiavelli, Bacon, Karl Popper, Hayek,

Etzioni, dan Habermas.

Sebagai seorang filsuf politik, Machiavelli (dalam Parsons

2005) mengkaitkan teori-teori pemerintahan dengan

pengalamannya dalam politik aktual. Pihak penguasa, menurut

Machiavelli harus memahami bagaimana kekuasaan bisa

bekerja. Pemerintahan merupakan sebuah keterampilan. Studi

pemerintahan dapat disebut sebagai ilmu pemerintahan.

63

BAB II



Machiavelli tertarik pada seni keterampilan bernegara. Ia yakin

bahwa dengan pemahaman yang cukup mengenai realitas

politik dan kekuasaan, maka pembuat keputusan dapat

menjalankan kekuasaan secara lebih baik dan memiliki

kemampuan lebih besar dalam mengatasi setiap persoalan yang

dihadapi.

Machiavelli tertarik pada pemanfaatan kebijakan untuk

meraih tujuan yang dikejar oleh pemegang kekuasaan.

Pandangan Machiavelli relevan dengan analisis kebijakan pada

abad 20 karena adanya alasan Machiavellian, yakni keinginan

untuk memahami apa yang sesungguhnya terjadi di

pemerintahan dan bagaimana kinerja pemerintahan memenuhi

janji-janjinya. Kriteria untuk menilai kesuksesan para elit yang

bekerja di pemerintahan adalah kinerja dan hasil yang telah

dicapai. Kebijakan dalam hal ini, merupakan strategi untuk

mewujudkan tujuan. Dalam kaitan ini, tidak menjadi soal

apakah kebijakan yang dibuat benar atau salah, yang terpenting

adalah kebijakan mana yang menurut si pembuat paling bisa

dilaksanakan.

Bacon (dalam Parsons 2005) memiliki titik pandang yang

berbeda dengan Machiavelli. Dalam hal kebijakan, Bacon

mengusulkan gagasan jalan tengah (res mea), bahwa kebijakan yang baik sebagai implementasi pelaksanaan kekuasaan,

memerlukan kemampuan untuk mempertahankan otoritas dan

legitimasi dengan membangun dukungan dan persetujuan,

ketimbang harus menciptakan permusuhan sebagaimana

diyakini Machiavelli. Jika Machiavelli memandang kebijakan

sebagai aktivitas untuk mempertahankan kekuasaan, sedangkan

Bacon memahami kebijakan sebagai aktivitas untuk menjaga

keseimbangan dan otoritas. Bacon memiliki diktum terkenal,

yakni pengetahuan adalah kekuasaan.

Kebijakan dalam hal ini dipahami Bacon sebagai

penggunaan pengetahuan untuk tujuan pemerintahan. Sebagai


64

seorang politisi, Bacon berkeinginan agar kekuasaan dan

pengetahuan dalam tatanan politik baru dapat digabungkan.

Regenerasi dunia pengetahuan penting menurut Bacon,

karenanya ia menyarankan kepada para pengelola negara agar

kegiatan belajar dipandang sebagai tujuan praktis tertinggi

mereka. Masyarakat yang baik harus diatur dengan tertib,

religius, dan bersih, dan hal itu hanya bisa dilakukan jika

masyarakat mengutamakan pembelajaran.

Filsuf yang berseberangan pandangan dengan Bacon adalah

Karl Popper. Kontribusi utama Popper (dalam Parsons 2005)

terhadap filsafat kebijakan publik adalah (1) pada level

metodologi, ia menentang validitas ide ilmu pengetahuan

Baconian sebagai induksi, yakni observasi terhadap fakta-fakta

sebagai dasar pendeduksian teori atau hukum umum, (2)

sebuah metode kebijakan publik yang bertujuan membuat

pengambilan keputusan politik mendekati pendekatan ilmiah

untuk memecahkan masalah. Metode ilmiah, menurut Popper

(dalam Parsons 2005), tidak terdiri dari proses pembuktian logis

berdasarkan akumulasi fakta dan bukti, melainkan lebih berada

pada latar (setting) teori yang dapat difalsifikasi. Ia berpendapat bahwa masalah ada pada struktur pengetahuan dan dia menolak

gagasan Baconian bahwa eksistensi fakta terpisah dari persepsi,

nilai, teori, dan solusi.

Kebijakan publik tidak semata-mata dipahami dalam

kerangka ilmiah sebagaimana yang diyakini oleh para penganut

paradigma positivistik. Hayek merupakan salah satu dari filsuf

dari kelompok kanan baru yang mengkritik penggunaan

paradigma positivistik dalam analisis kebijakan publik. Salah

satu kontribusi penting dari Hayek terhadap studi kebijakan

adalah apresiasinya terhadap politik ide dan pentingnya

promosi ide melalui organisasi (Parsons 2005).

Hayek bersama sejawatnya mendirikan think-thank pertama, yaitu Mont Pelerin Society pada tahun 1947, yang

65

BAB II



menjadi sumber inspirasi bagi terbentuknya beberapa think-thank lainnya, seperti Institute of Economic Affairs. Hayek menolak positivisme logis dari kelompok Vienna dan ia

mengkritik gagasan yang menyatakan bahwa pengetahuan

objektif eksis dan dapat berfungsi sebagai basis untuk

mendeduksi hukum atau merencanakan masyarakat secara

ilmiah.

Pengetahuan manusia sangat terbatas, sehingga pendapat

yang mengatakan bahwa negara, pemerintah atau birokrasi

dapat menyatukan dan mengkoordinasikan semua informasi

yang tidak terbatas dalam rangka membuat keputusan sosial dan

mencampuri kebebasan pasar dan pilihan individu, merupakan

pandangan yang keliru dan menyesatkan. Bagi Hayek,

masyarakat bukan hasil dari desain manusia, tetapi merupakan

tatanan spontan (Parsons 2005).

Gagasan untuk membuat tatanan tersebut menjadi lebih

baik melalui campur tangan penerapan teori kebijakan oleh

pemerintah adalah sebuah gagasan yang secara epistemologis

tidak tepat. Hayek (dalam Parsons 2005) percaya bahwa

pemerintah atau pembuat kebijakan tidak dapat memecahkan

masalah atau memperbaiki apa-apa yang muncul secara spontan

dari interaksi antara individu bebas dengan pasar bebas. Itulah

sebabnya, Hayek mengusulkan bahwa peran kebijakan publik

harus terbatas pada bagaimana memastikan agar tatanan

spontan dalam masyarakat dan perekonomian bisa berjalan

tanpa campur tangan negara.

Negara berfungsi untuk mempromosikan kebebasan

personal dan pasar serta menegakkan aturan undang-undang

untuk terwujudnya kemaslahatan semua individu. Apabila

pembuatan kebijakan harus melibatkan negara, harus dijamin

bahwa kebijakan tersebut tidak sampai menciptakan monopoli

(Hayek dalam Parsons 2005)


66

Pada era 1990-an berkembang paradigma komu-

nitarianisme. Etzioni merupakan salah satu pendukung utama

paradigma tersebut. Etzioni (dalam Parsons 2005) menunjukkan

jalan tengah antara penggunaan regulasi dan kontrol negara di

satu pihak dengan penggunaan kekuatan pasar murni di pihak

lainnya. Bagaimana negara mengambil peran dalam kehidupan

masyarakat, berikut ini pandangan Etzioni.

Menurut pandangan komunitarian, inti negara kesejahteraan yang kuat, tetapi terbatas harus dipertahankan. Tugas-tugas lain yang selama ini dilaksanakan negara harus diserahkan kepada individu, keluarga, dan komunitas. Dasar filosofisnya adalah kita perlu mengembangkan rasa tanggung jawab personal, sekaligus tanggung jawab bersama. Bagaimana kita melaksanakan aktivitas yang harus ditangani pada level masyarakat? Jawabannya adalah dengan menerapkan prinsip subsidiary. Prinsip ini menyatakan bahwa tanggung jawab untuk setiap situasi pertama-tama jatuh pada mereka yang paling dekat dengan persoalan. Hanya ketika solusinya tidak bisa ditemukan oleh individu, maka keluarga harus ikut terlibat. Jika keluarga tidak bisa mengatasinya, barulah komunitas lokal boleh terlibat. Jika memang persoalannya terlalu besar untuk komunitas, barulah negara diperbolehkan terlibat (Parsons 2005:54).

Paradigma kebijakan yang diusulkan Etzioni ini

menunjukkan adanya garis tanggung jawab yang jelas, yaitu

perorangan, keluarga, komunitas, dan masyarakat secara

keseluruhan. Kebijakan publik harus ditujukan untuk

mempromosikan dan membangkitkan kembali institusi-institusi

yang berdiri di antara individu dan negara, yaitu keluarga,

organisasi relawan, sekolah, gereja, lingkungan rukun tetangga,

dan komunitas. Pembuat kebijakan, menurut Etzioni, harus

mau mengubah kebijakan dalam rangka memberi penekanan

yang lebih besar kepada tanggung jawab personal ketimbang

pada hak-hak personalnya. Nilai moral harus menjadi batu

pijakan bagi kebijakan untuk mengatasi semakin luasnya

fragmentasi masyarakat modern.

67

BAB II



Merujuk pada pandangan Etzioni ini, pemerintah kota

Semarang dalam membuat kebijakan penataan PKL, seyogyanya

lebih menitikberatkan pada pemberian rasa tanggung jawab

kepada PKL untuk mengelola aktivitas ekonomi dan lingkungan

di mana mereka berdagang. Pemberian tanggung jawab ini tidak

cukup efektif kalau hanya diserahkan kepada individual PKL,

tetapi lebih banyak diserahkan kepada asosiasi PKL di masing-

masing lokasi PKL. Diyakini bahwa dengan pemberian otonomi

tanggung jawab ini, diperkirakan PKL dapat menjalankan

aktivitas ekonominya dengan baik dan dampak pengiringnya

adalah ruang publik kota menjadi terawat, rapi, dan bersih

karena adanya simbiosis mutualisme antara PKL dan

pemerintah kota Semarang.

Kebijakan publik sebagai upaya pemecahan masalah

berdasarkan rasionalitas atau akal manusia dikritik oleh

Habermas. Seperti halnya Hayek, Habermas (dalam Parsons

2005) mengakui adanya dominasi rasionalitas dalam

memecahkan problem. Habermas memperkuat ide rasionalitas

dalam analisis kebijakan, dengan mengusulkan konsep

rasionalitas komunikatif. Habermas (dalam Parsons 2005)

berpendapat bahwa daripada meninggalkan nalar sebagai

informing principle bagi masyarakat kontemporer, kita sebaiknya menggeser perspektif dari konsep nalar yang

terbentuk dalam pengertian subjek-objek yang

terindividualisasikan ke konsep penalaran yang terbentuk

dalam komunikasi intersubjektif.

Penalaran seperti itu, diperlukan ketika kehidupan bersama

yang berbeda-beda dalam ruang dan waktu yang sama

mendesak kita untuk mencari cara menemukan kesepakatan

tentang bagaimana menangani persoalan kolektif (Habermas

dalam Parsons 2005). Upaya membangun rasa memahami

sebagai fokus aktivitas penalaran akan menggantikan filsafat

kesadaran yang berorientasi subjek yang menurut Habermas

telah mendominasi konsep barat tentang nalar sejak era


68

pencerahan. Gagasan Habermas menimbulkan dampak luas bagi

teori dan praktik kebijakan publik. Pada level teori misalnya,

ide-idenya menyarankan perlunya perhatian yang lebih besar

kepada bahasa, wacana, dan argumen. Dalam tataran praktis,

teori Habermas, seperti situasi perbincangan yang ideal,

mengajak para perumus kebijakan untuk mencari metode

analisis baru dan proses institusional baru yang dapat

mempromosikan pendekatan interkomunikatif guna

merumuskan dan mengimplementasikan kebijakan publik.

Dalam teori kebijakan publik terdapat pendekatan dan

model yang dapat digunakan baik untuk merumuskan maupun

mengimplementasikan kebijakan publik. Sebagaimana sudah

dijelaskan pada uraian sebelumnya bahwa kerangka analisis

kebijakan yang dominan adalah pengambilan keputusan yang

rasional, namun pendekatan tahapan (stagist) atau siklus tetap menjadi basis untuk melakukan proses analisis kebijakan. Dye

(2002) menawarkan beberapa model analisis kebijakan, yaitu

institutional model, process model, rational model, incremental model, group model, elite model, public choice model, dan game theory model. Model-model yang ditawarkan tersebut memiliki kelebihan dan kelemahan masing-masing. Salah satu

model kebijakan yang sering digunakan analis adalah rational model. Model rasional (rational model) adalah model kebijakan publik yang tujuannya ingin mencapai keuntungan sosial

maksimum (Dye 2002:16).

Dalam model ini, pemerintah memilih kebijakan yang dapat

menghasilkan keuntungan bagi masyarakat melebihi biaya yang

harus ditanggung masyarakat. Dalam model tersebut terdapat

konsep kunci, yaitu keuntungan sosial maksimum. Konsep

keuntungan sosial maksimum (maximum social gain) memiliki dua makna, yaitu (1) tidak ada kebijakan yang diadopsi jika

biaya yang ditanggung melebihi keuntungan yang diperoleh, (2)

di antara alternatif kebijakan, pengambil keputusan seharusnya

69

BAB II



memilih kebijakan yang menghasilkan keuntungan lebih besar

daripada biaya yang dikeluarkan.

Untuk menyeleksi kebijakan rasional, pembuat kebijakan

harus (1) mengetahui seluruh pilihan nilai-nilai masyarakat dan

pertimbangan relatif mereka, (2) mengetahui seluruh alternatif

kebijakan yang tersedia, (3) mengetahui seluruh konsekuensi

dari masing-masing alternatif kebijakan, (4) mengkalkulasi rasio

antara keuntungan dan biaya dari masing-masing alternatif

kebijakan, (5) menyeleksi alternatif kebijakan yang paling

efisien.

Dye (2005) menjelaskan proses kebijakan berdasarkan

model rasional seperti terlihat pada gambar di bawah ini.

Gambar 4. Model Rasional dari Sistem Keputusan

Suatu kebijakan publik pada prinsipnya berisi kepentingan

publik, bukan kepentingan negara, pemerintah atau pun elit

politik. Selama kebijakan publik memiliki nilai dan manfaat

1.establishment of complete set of

operational goals

with weights

3.preparation of complete set of

alternative

policies

2.establishment of complete inventory of other values and of resources with

weights

4. preparation of complete set of predictions

of benefits and costs for each

alternative

5.calculation of net

expectation for each

alternative

6.comparison of net

expectations and

identification of

alternatives with highest

net

expectation

Output Pure

rationality

policy

Input all

resources

needed for

pure

rationality

process

All data

needed for

pure

rationality

process


70

bagi kepentingan publik, maka ia dapat disebut kebijakan

publik. Dalam kebijakan publik terdapat tiga nilai pokok, yaitu

(1) kebijakan publik bersifat cerdas, artinya mampu

memecahkan masalah yang sesungguhnya dialami, (2) kebijakan

bersifat bijaksana, artinya butir kebijakan yang telah ditetapkan

tidak menimbulkan masalah baru yang lebih besar, dan (3)

kebijakan publik memberikan harapan kepada seluruh

masyarakat bahwa mereka dapat memasuki hari esok lebih baik

daripada hari ini (Nugroho 2009:329). Secara teoretik, kebijakan

yang ditetapkan pemerintah cenderung baik dan ideal, tetapi

dalam implementasinya sering tidak sesuai dengan cita-cita

yang dikandung dalam kebijakan tersebut.

Sebaik-baiknya suatu perencanaan, jika pelaksanaan atau

implementasinya tidak maksimal apalagi menyimpang dari

perencanaan, maka kebijakan yang diambil juga dinilai tidak

baik. Implementasi kebijakan merupakan kelanjutan dari

politik dengan berbagai sarana (Dye 2002). Artinya bahwa,

tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan sebagai keputusan

politik harus dapat dicapai dengan berbagai tindakan yang

melibatkan cara, strategi atau taktik tertentu. Dalam kalimat

yang singkat, Anderson (2000) menjelaskan implementasi

kebijakan sebagai what happens after a bill becomes law, artinya bahwa implementasi kebijakan berkaitan dengan apa

yang terjadi setelah Rancangan Undang-Undang menjadi

Undang-Undang.

Suatu kebijakan harus diimplementasikan agar memiliki

dampak atau tujuan yang diinginkan (Winarno 2007). Menurut

van Meter dan van Horn, sebagaimana dikutip Nawawi (2009),

implementasi kebijakan merupakan tindakan yang dilakukan

oleh individu, pejabat, atau kelompok pemerintah dan swasta

yang diarahkan untuk tercapainya tujuan yang telah digariskan

dalam keputusan kebijakan. Implementasi juga dimaknai

sebagai suatu proses atau serangkaian keputusan dan tindakan

yang ditujukan agar keputusan-keputusan yang diterima oleh

71

BAB II



lembaga legislatif dapat dijalankan (Winarno 2007). Tugas

implementasi, menurut Grindle (1980) adalah membentuk

suatu kaitan yang memudahkan tujuan-tujuan kebijakan bisa

direalisasikan sebagai dampak dari suatu kegiatan pemerintah.

Dari berbagai pendapat tersebut dapat disimpulkan bahwa

kegiatan implementasi bukan sekedar kegiatan akhir dari suatu

kebijakan, tetapi merupakan proses atau aktivitas yang dapat

memastikan bahwa kebijakan atau keputusan yang telah

ditetapkan dapat dijalankan dengan baik. Implementasi

kebijakan bukan sekedar dilihat dari bagaimana pelaksanaan

programnya, tetapi diukur dari bagaimana program tersebut

dapat mewujudkan tujuan dan sasaran yang telah ditetapkan

oleh kebijakan. Dalam kaitan ini, van Meter dan van Horn,

sebagaimana diungkapkan kembali oleh Winarno (2007)

menyarankan agar tujuan dan sasaran suatu kebijakan yang

akan dilaksanakan harus dapat diidentifikasi dan diukur. Hal ini

penting, karena implementasi kebijakan tidak akan berhasil jika

tujuan-tujuan yang ditetapkan tidak dapat diukur.

Ukuran tujuan dan sasaran kebijakan dapat dilihat pada

pernyataan dari pembuat kebijakan atau dalam dokumen

regulasi yang ditetapkan. Untuk mengetahui bagaimana sasaran

pembangunan pendidikan dapat dicapai atau telah dilaksanakan

dengan baik, seorang analis kebijakan dapat mengkaji dokumen

UUD 1945 hasil amandemen pasal 31 ayat (4). Dalam pasal

tersebut ditetapkan bahwa negara memprioritaskan anggaran

pendidikan sekurang-kurangnya dua puluh persen dari

anggaran pendapatan dan belanja negara serta dari anggaran

pendapatan dan belanja daerah untuk memenuhi kebutuhan

penyelenggaraan pendidikan nasional. Jika ada suatu daerah

provinsi atau kabupaten belum mencantumkan anggaran

pendidikan sebesar 20%, berarti kebijakan pendidikan tidak

berjalan sebagaimana mestinya.


72

Guna memahami kebijakan pemerintah dalam melakukan

perlindungan tenaga kerja, utamanya anak-anak dan

perempuan, seorang analis kebijakan harus mengkaji Undang-

Undang Nomor 13 Tahun 2003 tentang Ketenagakerjaan. Pasal-

pasal yang dapat dikaji di antaranya pasal 68 sampai dengan 85.

Pasal 68 misalnya, mengamanatkan bahwa pengusaha dilarang

mempekerjakan anak. Jika ada pengusaha mempekerjakan anak,

maka ia dapat dikenai sanksi karena telah melanggar ketentuan

undang-undang ketenagakerjaan. Namun demikian, pasal 69

Undang-undang ini memberi kelonggaran kepada pengusaha,

bahwa ia dapat mempekerjakan anak yang berusia antara 13

hingga 15 tahun untuk melakukan pekerjaan ringan sepanjang

tidak mengganggu perkembangan dan kesehatan fisik, mental

dan sosial anak.

Dari dua contoh kebijakan tersebut, dapat disimpulkan

bahwa suatu kebijakan dapat diimplementasikan dan dapat

diukur jika sasaran dan tujuannya jelas. Jika tidak, maka

inplementasi kebijakan wajib dipertanyakan.

Masalah yang paling penting dalam implementasi kebijakan

adalah bagaimana memindahkan suatu keputusan ke dalam

kegiatan atau pengoperasian dengan cara tertentu (Jones 1991).

Implementasi suatu program kebijakan dilakukan melalui tiga

pilar, yaitu:

(1) organisasi, yakni menyangkut pembentukan atau penataan

kembali sumber daya, unit-unit dan metode untuk

membuat program dapat berjalan,

(2) interpretasi, yakni menafsirkan agar program dapat menjadi

rencana dan pengarahan yang tepat, dapat diterima dan

dilaksanakan,

(3) penerapan, yakni ketentuan rutin dari pelayanan,

pembayaran dan lainnya yang disesuaikan dengan tujuan

program (Jones sebagaimana dikutip Nawawi 2009).

73

BAB II



Berhasil tidaknya aktivitas implementasi kebijakan

tergantung pada apa yang dilakukan oleh badan-badan

pelaksana. Kegiatan implementasi kebijakan yang dilakukan

oleh badan-badan pelaksana mencakupi berbagai jenis kegiatan,

yaitu:

(1) badan-badan pelaksana yang ditugasi oleh undang-undang

dengan tanggung jawab menjalankan program harus

mendapatkan sumber-sumber yang dibutuhkan agar

implementasi berjalan lancar,

(2) badan-badan pelaksana mengembangkan bahasa anggaran

dasar menjadi arahan-arahan konkret, regulasi, serta

rencana dan desain program,

(3) badan-badan harus mengorganisasikan kegitan-kegiatan

mereka dengan menciptakan unit-unit birokrasi dan

rutinitas untuk mengatasi beban kerja,

(4) badan-badan pelaksana memberikan keuntungan atau

pembatasan kepada para pelanggan atau kelompok-

kelompok target (Winarno 2007).

Pembuatan kebijakan publik tidak berakhir pada telah

dirumuskannya hukum atau peraturan oleh lembaga yang

berwenang. Implementasi kebijakan melibatkan seluruh

aktivitas yang didesain untuk membawa kebijakan kepada

lembaga legislatif untuk dijadikan undang-undang. Aktivitas-

aktivitas tersebut juga menciptakan organisasi baru, seperti

departemen, agensi dan birokrasi. Organisasi-organisasi tersebut

harus mampu menterjemahkan hukum dan undang-undang ke

dalam peraturan dan regulasi yang operasional.

Dalam rangka fungsi ini, organisasi harus mampu

menetapkan personil, menyusun kontrak, menggunakan dana,

dan melakukan tugas. Seluruh aktivitas tersebut melibatkan

keputusan yang dibuat oleh birokrat. Dalam masyarakat yang

makin kompleks permasalahan dan kebutuhannya, posisi

birokrasi makin menonjol sebagai lembaga pengambilan


74

keputusan yang menyangkut kepentingan publik. Dalam

praktiknya, birokrasi melakukan tugas-tugas rutin dan dalam

keadaan tertentu ia dapat melakukan diskresi atau mengambil

suatu kebijaksanaan yang berbeda, yang menguntungkan

kepentingan publik atau setidak-tidaknya tidak merugikan

publik.

Pada umumnya birokrat memiliki keyakinan kuat tentang

nilai-nilai dalam program dan tugas-tugas mereka (Dye 2002).

Para pejabat Environmental Protection Agency (EPA) memiliki komitmen yang kuat terhadap gerakan lingkungan, pejabat-

pejabat di CIA juga memiliki keyakinan yang kuat mengenai

pentingnya kecerdasan yang bagus untuk keamanan nasional,

dan pejabat-pejabat di Social Security Adminsitration (SSA) memiliki komitmen kuat untuk memelihara keuntungan dari

sistem pengunduran diri. Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK)

di Indonesia memiliki komitmen kuat untuk menciptakan

Indonesia bersih dari korupsi. WALHI sangat berkepentingan

terhadap terjaganya lingkungan hidup di Indonesia. Demikian

pula, Asosiasi Pedagang Kaki Lima Indonesia (APKLI) memiliki

komitmen untuk memberdayakan pedagang kaki lima (PKL).

Dalam kaitannya dengan eksistensi PKL di Semarang, Persatuan

Pedagang Kaki Lima Semarang (PPKLS) memiliki komitmen

dan kepedulian yang tinggi terhadap nasib dan masa depan

PKL.

Salah satu unsur yang harus diperhatikan para pelaksana

kebijakan (birokrat) adalah komunikasi. Implementator

kebijakan yang efektif harus mengetahui apa yang harus mereka

lakukan. Keputusan kebijakan dan perintah harus diteruskan

kepada personil yang tepat, sebelum keputusan dan perintah

tersebut dapat diikuti. Dalam kaitan ini, komunikasi dipandang

memegang peranan penting. Edwards (dalam Winarno 2007)

mengusulkan tiga hal penting dalam proses komunikasi

kebijakan, yaitu transmisi, kejelasan, dan konsistensi.

75

BAB II



Dalam hal transmisi, seorang pejabat yang akan

mengimplementasikan keputusan hendaknya menyadari bahwa

suatu keputusan telah dibuat dan perintah telah dikeluarkan.

Dalam transmisi ini memang terdapat kendala yang harus

diperhatikan dengan seksama oleh pelaksana kebijakan.

Kendala itu di antaranya (1) adanya pertentangan pendapat

antara para pelaksana dengan perintah yang dikeluarkan oleh

pengambil kebijakan, (2) informasi melewati hierarkhi birokrasi

yang berlapis-lapis, (3) penerimaan komunikasi juga dihambat

oleh persepsi dan ketidakmauan para pelaksana untuk

mengetahui persyaratan-persyaratan kebijakan (Winarno 2007).

Kebijakan yang baik tidak hanya mensyaratkan adanya

petunjuk-petunjuk pelaksanaan dan petunjuk-petunjuk teknis,

tetapi juga ditentukan oleh adanya komunikasi kebijakan yang

jelas. Acapkali instruksi yang diteruskan ke pelaksana sangat

kabur, tidak jelas kapan pelaksanaannya serta cara bagaimana

program dapat dilaksanakan. Ketidakjelasan komunikasi ini

akan menyebabkan terjadinya interpretasi yang bermacam-

macam mengenai kebijakan yang akan ditindaklanjuti.

Konsistensi merupakan faktor ketiga dari komunikasi

kebijakan. Jika implementasi kebijakan berlangsung efektif,

maka perintah atau instruksi pelaksanaannya harus konsisten.

Perintah yang tidak konsisten akan mendorong pelaksana

kebijakan bertindak longgar dalam menafsirkan dan

mengimplementasikan program kebijakan. Penafsiran yang

keliru ini akan menyebabkan implementasi program tidak

efektif, sehingga tujuan yang telah ditetapkan tidak dapat

dicapai.

Setiap kebijakan harus memiliki dampak atau konsekuensi

yang diinginkan. Dampak atau konsekuensi adalah perubahan

yang bisa diukur dalam masalah yang luas, berkaitan dengan

program yang telah ditetapkan, berdasarkan undang-undang

atau keputusan yudisial (Winarno 2007). Keputusan yang baik


76

sudah semestinya menghasilkan konsekuensi yang baik (Parsons

2005). Dalam realitasnya, tidak semua kebijakan memiliki

dampak baik dan menguntungkan bagi pihak yang dikenai

kebijakan. Kebijakan yang baik dapat dianalisis dari sejauhmana

kebijakan tersebut memberi manfaat bagi mereka yang dikenai

kebijakan tersebut. Dalam kaitan ini, Dunn (dalam Nugroho

2009) menyarankan lima prosedur umum dalam analisis

kebijakan yang dapat dipakai untuk mengukur keberhasilan

suatu kebijakan.

(1) Definisi, yaitu menghasilkan informasi mengenai kondisi-

kondisi yang menimbulkan masalah kebijakan,

(2) Prediksi, yakni menyediakan informasi mengenai

konsekuensi di masa mendatang dari penerapan alternatif

kebijakan, termasuk jika tidak melakukan sesuatu,

(3) Preskripsi, yakni menyediakan informasi mengenai nilai

konsekueksi alternatif di masa mendatang,

(4) Deskripsi, yaitu menghasilkan informasi tentang

konsekuensi sekarang dan masa lalu dari penerapan

alternatif kebijakan,

(5) Evaluasi, yaitu kegunaan alternatif kebijakan dalam

memecahkan masalah.

Dalam analisis kebijakan harus dapat dibuat rumusan

masalahnya, peramalan masa depan kebijakan, dan rekomendasi

kebijakan. Dalam hal yang terakhir, seorang analis kebijakan

harus mampu menentukan alternatif kebijakan yang terbaik

dan alasan mengapa alternatif tersebut dipilih. Rekomendasi

kebijakan yang baik memuat enam kriteria, yaitu:

(1) Efektivitas, berkenaan dengan apakah suatu alternatif

mencapai hasil yang diharapkan,

(2) Efisiensi, berkenaan dengan jumlah usaha yang diperlukan

untuk menghasilkan tingkat efektivitas yang dikehendaki,

77

BAB II



(3) Kecukupan, berkenaan dengan seberapa jauh suatu tingkat

efektivitas memuaskan kebutuhan, nilai atau kesempatan

yang menimbulkan masalah,

(4) Perataan, berkenaan dengan pemerataan distribusi manfaat

kebijakan,

(5) Responsivitas, berkenaan dengan seberapa jauh suatu

kebijakan dapat memuaskan kebutuhan, preferensi atau

nilai kelompok-kelompok masyarakat yang menjadi target

kebijakan,

(6) Kelayakan, berkenaan dengan pertanyaan apakah kebijakan

tersebut tepat untuk suatu masyarakat.

Siapapun menyadari bahwa konsekuensi dari tindakan

kebijakan tidak pernah diketahui secara penuh, dan oleh

karenanya pemantauan kebijakan merupakan suatu keharusan

(Dunn 2003). Rekomendasi kebijakan dapat dipandang sebagai

suatu hipotesis tentang hubungan antara tindakan dan hasil

kebijakan. Jika tindakan A dilakukan pada waktu t, maka hasil

O akan muncul pada t. Setiap hipotesis ini didasarkan pada

pengalaman dan asumsi tentang sebab dan akibat, sehingga

hipotesis tidak lebih dari sekadar suatu terkaan sampai ketika

hipotesis tersebut diuji oleh pengalaman berikutnya.

Pemantauan kebijakan penting bagi implementasi suatu

kebijakan. Pemantauan ini penting karena memberikan

informasi tentang sebab dan akibat dari kebijakan publik (Dunn

2003). Pemantauan kebijakan memiliki empat fungsi dalam

pandangan analis kebijakan, yaitu:

1. Kepatuhan. Pemantauan berguna untuk menentukan,

apakah tindakan administratur, staf dan pelaku lain sesuai

dengan standar dan prosedur yang dibuat oleh legislator

dan pemerintah,

2. Pemeriksaan. Pemantauan membantu menentukan, apakah

sumberdaya dan pelayanan yang dimaksudkan untuk

kelompok sasaran telah sampai kepada mereka,


78

3. Akuntansi. Monitoring menghasilkan informasi yang

bermanfaat untuk melakukan akuntansi atas perubahan

sosial ekonomi yang terjadi setelah dilaksanakan sejumlah

kebijakan dalam kurun waktu tertentu,

4. Eksplanasi. Pemantauan dapat menghimpun informasi

yang dapat menjelaskan mengapa hasil-hasil kebijakan

publik dan program bisa berbeda.

B. Tinjauan tentang Modal Sosial

Sebelum konsep modal sosial tumbuh dan berkembang,

yang lebih dahulu muncul dalam literatur ekonomi adalah

konsep modal atau kapital. Modal (kapital) pada awalnya

dipahami sebagai sejumlah uang atau faktor-faktor produksi

yang dapat diakumulasi dan diinvestasikan, yang pada suatu

ketika atau di masa depan diharapkan bisa memberi manfaat

atau layanan produktif (Dasgupta dan Serageldin 1999; Field

2008). Modal atau kapital bukan sekedar uang. Menurut Adam

Smith, kapital adalah sejumlah aset yang diakumulasikan untuk

tujuan produktif (de Soto 2006).

Modal (kapital) merupakan sebuah keajaiban yang akan

meningkatkan produktivitas dan menciptakan nilai tambah.

Modal (kapital) dalam ekonomi mempunyai fungsi yang sangat

penting dalam proses produksi barang dan jasa dalam jangka

panjang. Umumnya aktivitas ekonomi melibatkan tiga kapital

penting, yaitu kapital finansial, kapital fisik, dan kapital

manusia (Lawang 2005). Kapital personal, budaya, politik, dan

sosial juga dapat dimanfaatkan untuk kepentingan

pembangunan ekonomi. Dari semua kapital tersebut, yang

relevan dikaji dalam kaitannya dengan perlawanan atau

resistensi PKL di Sampangan, Basudewo, dan Kokrosono adalah

kapital atau modal sosial.

Konsep modal sosial sudah lama dibicarakan oleh para ahli

ekonomi, kira-kira pada abad 19 yang lalu (Castiglione,

79

BAB II



et.al.2008:2). Istilah modal sosial itu sendiri baru muncul untuk

pertama kalinya pada tahun 1916 ketika Lyda Hudson Hanifan

menulis tentang The Rural School Community Center. Perbincangan tentang modal sosial ini mengemuka,

dikarenakan para ahli ekonomi menyadari bahwa untuk

menggerakkan aktivitas ekonomi, tidak semata-mata bertumpu

pada modal manusia, modal fisik, maupun modal finansial,

tetapi ada jenis modal lain yang ternyata efektif dalam

melumasi kegiatan ekonomi, bahkan dapat memperoleh hasil

yang lebih baik daripada hanya mengandalkan modal manusia,

fisik, dan finansial, yaitu modal sosial. Literatur tentang modal

sosial cukup banyak, bahkan dapat dikatakan melimpah. Dari

semua pandangan tentang modal sosial, sumber yang sering

digunakan oleh para penulis dan peneliti modal sosial adalah

Coleman, Putnam, Fukuyama dan Bourdieu. Penelitian disertasi

ini juga mengacu pada pandangan keempat penulis tersebut.

1. Pandangan Coleman tentang Modal Sosial

James Coleman seorang sosiolog Amerika banyak

memberikan perhatian pada persoalan pendidikan. Coleman

menggunakan konsep modal sosial dalam penelitiannya tentang

pendidikan. Dalam penelitiannya, Coleman ingin melihat

apakah terdapat faktor-faktor yang berpengaruh terhadap

prestasi akademik siswa di sekolah. Salah satu temuannya

adalah bahwa kelompok sebaya memiliki pengaruh yang

signifikan dalam menentukan prestasi anak.

Dalam studinya tentang perbandingan prestasi sekolah

swasta dan sekolah negeri, Coleman (dalam Field 2010)

melaporkan bahwa prestasi siswa di sekolah swasta berafiliasi

agama Katolik lebih baik daripada di sekolah negeri. Temuan

lainnya adalah di sekolah-sekolah Katolik tersebut tingkat drop out dan membolos lebih rendah dibandingkan murid-murid yang bersekolah di negeri. Organisasi keagamaan, menurut


80

Coleman (dalam Field 2010), ada di antara organisasi yang

masih tersisa di dalam masyarakat, di luar keluarga dan lintas

generasi. Organisasi tersebut ada di antara organisasi yang di

dalamnya modal sosial komunitas dewasa tersedia bagi anak-

anak dan pemuda. Demikian pula, norma komunitas pada

orangtua dan siswa berfungsi memperkuat harapan para guru.

Komunitas ternyata menjadi sumber modal sosial yang dapat

menetralisasi dampak dari tidak menguntungkannya kondisi

sosial ekonomi dalam keluarga (Field 2010).

Dalam serangkaian penelitian mengenai pendidikan pada

masyarakat di perkampungan kumuh, Coleman sampai pada

kesimpulan bahwa modal sosial tidak terbatas pada mereka yang

kuat, tetapi juga memberikan manfaat riil bagi orang miskin dan

orang yang terpinggirkan (Field 2010). Modal sosial merupakan

sumber daya yang berisikan harapan akan reprositas,

melibatkan jaringan yang lebih luas, yang hubungan-

hubungannya diatur oleh tingginya tingkat kepercayaan dan

nilai-nilai bersama.

Coleman (2000) menemukan bahwa modal sosial, baik

berupa harapan dan kewajiban, jaringan dan informasi, serta

norma sosial, berpengaruh secara positif dalam menambah

volume modal kemanusiaan baik dalam lingkup keluarga

maupun komunitas. Intensitas relasi dalam keluarga dan di luar

keluarga memperkuat modal sosial dan turut menciptakan

modal manusia di masa depan. Dalam kaitan ini, Coleman

(2000) mendefinisikan modal sosial sebagai berikut.

Seperangkat sumber daya yang melekat pada hubungan keluarga dan dalam organisasi sosial komunitas dan yang berguna bagi perkembangan kognitif atau sosial anak atau orang yang masih muda. Sumber-sumber daya tersebut berbeda bagi orang-orang yang berlainan dan dapat memberikan manfaat penting bagi anak-anak dan remaja dalam perkembangan modal manusia mereka.

81

BAB II



Konsep modal sosial yang dielaborasi dalam penelitian

Coleman tersebut adalah relasi sosial. Menurut Coleman, relasi

sosial menggambarkan suatu struktur sosial di mana individu

bertindak sebagai sumber bagi individu lainnya (Castiglione, et

al. 2008). Struktur sosial ini memfasilitasi semua tindakan

individu atau aktor yang bekerjasama dalam struktur tersebut

(Field 2010).

Coleman dianggap sebagai pendorong utama di belakang

lahirnya teori pilihan rasional dalam sosiologi kontemporer.

Dalam teori pilihan rasional terdapat keyakinan bahwa semua

perilaku berasal dari individu yang berusaha mengejar

kepentingan mereka sendiri. Menurut Coleman (dalam Field

2010), perilaku individu sangat individualistik. Setiap orang

secara otomatis melakukan hal-hal yang akan melayani

kepentingan mereka sendiri, tanpa memperhitungkan nasib dan

kepentingan orang lain. Atas dasar ini, Coleman memahami

masyarakat sebagai sekumpulan sistem sosial perilaku individu.

Dengan demikian, konsep modal sosial dipahami sebagai sarana

untuk menjelaskan bagaimana orang berusaha bekerjasama.

Coleman (dalam Field 2010) memberikan contoh yang sangat

bagus mengenai bagaimana melihat kesejajaran antara

kerjasama (modal sosial) dengan individualisme.

Dalam game theory, Coleman sebagaimana dikutip kembali oleh Field (2010), memberikan contoh mengenai dilema

tahanan. Dalam dilema tahanan ini, dua individu ditempatkan

dalam sel yang terpisah, kemudian diberitahu bahwa orang

pertama yang mengetahui akan memperoleh perlakuan yang

baik. Dilemanya adalah apakah akan tetap diam, dengan

harapan agar tidak ada bukti lainnya untuk membuktikan

kesalahannya dan tidak menerima hukuman sama sekali jika

pemain kedua bertindak serupa atau mengakui dan menerima

pengurangan hukuman.


82

Teori pilihan rasional meramalkan bahwa pilihan kedua

akan dipilih, karena masing-masing tahanan mengetahui bahwa

tahanan yang lain cenderung mengaku ketika dihadapkan pada

pilihan yang sama. Dalam teori ekonomi, Coleman melihat

bahwa majikan akan bertindak sebagai penumpang gelap (free-rider) ketika harus membayar pelatihan ketimbang diharuskan berinvestasi pada keterampilan masa depan bagi karyawan-

karyawannya. Dalam hal ini, majikan dapat membuat kalkulasi

bahwa merupakan kepentingan mereka untuk membayar

pekerja yang telah dididik orang lain. Teori pilihan rasional

meramalkan bahwa setiap individu akan menuruti kepentingan

terbesar mereka, termasuk dalam kasus ini, perusahaan harus

membayar deviden yang lebih besar dalam jangka panjang. Hal

ini dilakukan demi kemajuan perusahaan yang ia miliki.

Dari kedua kasus tersebut, tampak bahwa kerjasama seakan-

akan dapat berdampingan dengan kompetisi individual, tetapi

sesungguhnya semua itu karena adanya kalkulasi mengenai

keuntungan yang dapat diraih individu melalui aktivitas

kerjasama. Hal ini mirip dengan peran invisible hand dari pasar, sebagaimana digagas Adam Smith. Konsep kerjasama dari

Coleman tidak bertentangan dengan individualitas yang

cenderung mengejar kepentingan sendiri, dikarenakan

kerjasama yang tercipta melalui hubungan sosial telah

membantu menciptakan kewajiban dan harapan para aktor,

membangun kejujuran lingkungan sosial, membuka saluran

informasi, dan menetapkan norma yang menopang bentuk-

bentuk perilaku tertentu sambil menerapkan sanksi bagi calon-

calon penumpang gelap (free rider). Namun demikian, Coleman (dalam Field 2010:41) mengakui bahwa para aktor individual

tidak membangun modal sosial dengan mengadakan kerjasama

dengan lainnya, tetapi modal sosial tersebut lahir sebagai

konsekuensi yang tidak dikehendaki dari upaya mengejar

kepentingan mereka sendiri. Dengan kata lain, modal sosial

tidak lahir karena aktor mengkalkulasikan pilihan untuk

83

BAB II



berinvestasi di dalamnya, namun sebagai produk sampingan

dari aktivitas yang dilakukan untuk mencapai tujuan lain.

Dalam kaitan dengan penelitian tentang modal sosial

pedagang kaki lima (PKL) di kota Semarang, ditemukan bahwa

para PKL yang diteliti pada umumnya bersedia bekerjasama

dengan PKL lainnya, dikarenakan adanya kepentingan yang

sama agar mereka dapat bekerja dan mencari penghasilan untuk

menghidupi keluarganya di lokasi yng selama ini mereka

tempati. Mereka tetap bertahan di lokasi yang dilarang oleh

pemerintah kota, dikarenakan dua hal. Pertama, mereka bertahan untuk mempertahankan kelangsungan hidupnya.

Kedua, mereka bertahan karena adanya perasaan bersatu dengan PKL lainnya di bawah perlindungan paguyuban dan

organisasi lain yang mendukungnya.

Coleman meyakini bahwa analisis tentang formasi modal

sosial menyediakan suatu jalan tengah antara perspektif pilihan

rasional yang memandang tindakan sosial sebagai hasil tindakan

berbasis kepentingan diri yang bertujuan dari individu dan

perspektif norma sosial yang menjelaskan perilaku sosial sebagai

tergantung pada batasan-batasan eksternal yang dipaksakan

oleh norma (Castiglione, et al. 2008; Field 2008). Pendek kata,

modal sosial adalah cara mendamaikan tindakan individu dan

struktur sosial.

Tindakan yang mengarah pada terbentuknya modal sosial

tersebut rasional, meskipun diakui bahwa individu tidak selalu

bertindak secara rasional. Namun hampir sebagian besar

tindakan individu bersifat rasional bertujuan, sebab dalam

konteks sosial, ilmuwan sosial bertujuan memahami organisasi

sosial yang berasal dari tindakan individu dan karena

memahami tindakan seorang individu biasanya berarti melihat

alasan di balik tindakan itu, maka tujuan teoritis dari ilmu sosial

mestinya adalah memahami tindakan itu dengan cara yang

menjadikannya rasional dari sudut pandang si pelaku (Coleman


84

2009). Dengan kata lain, apa yang biasanya dianggap irasional

hanyalah karena si pengamat belum mengetahui sudut pandang

si pelaku, yang bagi pelaku, tindakan yang diambil sudah

rasional.

2. Pandangan Putnam tentang Modal Sosial

Putnam (2000) terkenal dengan bukunya Bowling Alone.

Buku tersebut menggambarkan dengan jelas bagaimana pemain

bowling yang kesepian. Metafora ini tidak dimaksudkan untuk

mendeskripsikan bahwa bangsa Amerika bepergian sendiri

untuk bermain menyendiri, namun yang hendak dinyatakan

adalah bahwa terdapat semakin sedikit kecenderungan untuk

bermain dalam tim formal untuk berhadapan dengan lawan

reguler dalam liga bowling yang terorganisasi dan lebih banyak

lagi kecenderungan untuk bermain dengan sekelompok

keluarga atau sahabat.

Masyarakat yang terus menerus menonton televisi

menyebabkan terjadinya apatisme politik dan ketidakpedulian

terhadap orang lain. Berdasarkan penelitiannya di Italia utara

dan selatan, Putnam (2000) menyimpulkan bahwa kinerja

institusional di Italia utara relatif sukses dikarenakan adanya

hubungan timbal balik antara pemerintah dengan masyarakat

sipil. Di Italia utara, gilda-gilda yang otonom, dapat mengatur

sendiri, menyumbang kematangan masyarakat sipil, yang pada

gilirannya bermanfaat mendukung kebijakan dan program

pemerintah Italia bagian utara.

Dalam artikel berjudul Economic Growth and Social Capital in Italia, Helliwel and Putnam (2000) menunjukkan pula bahwa dukungan masyarakat sipil ditambah efektivitas institusi

pemerintah daerah Italia utara memiliki tingkat kemakmuran

yang lebih baik daripada pemerintah Italia wilayah selatan.

Modal sosial, seperti tingkat pendidikan, keterbukaan, dan

85

BAB II



institusi yang efektif memberi kontribusi signifikan bagi

kepuasan warga negara kepada pemerintah daerah. Menurut

Helliwel (2006:38), kepuasan hidup (life satisfaction) berhubungan dengan berbagai jenis kepercayaan (trust) dan jaringan (networks) yang menelurkan kepercayaan. Kepuasan warga negara terhadap kinerja pemerintah Italia utara yang

pada gilirannya memberi kemakmuran kepada mereka,

menimbulkan kepercayaan (trust) yang tinggi kepada pemerintah.

Berdasarkan penelitiannya di Italia, Putnam memahami

modal sosial sebagai bagian dari organisasi sosial, seperti

kepercayaan, norma, dan jaringan yang dapat meningkatkan

efisiensi masyarakat dengan memfasilitasi tindakan-tindakan

terkoordinasi (Field 2010:49). Dalam politik, modal sosial

memberikan sumbangsih kepada tindakan kolektif dengan

meningkatkan biaya potensial bagi pengkhianat politik,

mendorong norma-norma reprositas, memfasilitasi aliran

informasi, memasukkan informasi tentang reputasi para aktor,

memasukkan keberhasilan upaya kolaborasi di masa lalu dan

bertindak sebagai penguat bagi kerjasama di masa yang akan

datang (Field 2010:50).

Pandangan Putnam tentang modal sosial berbeda dengan

pendapat Coleman. Jika Coleman lebih percaya akan pengaruh

gereja dan keluarga sebagai bagian dari bonding social capital, Putnam hanya memberikan sedikit perhatian pada institusi

gereja dan keluarga serta lebih percaya pada organisasi yang

terkonstruksi secara longgar atau bridging social capital.

Setelah mengkaji bagaimana modal sosial berpengaruh

terhadap kesuksesan pemerintah di Italia utara, Putnam

mengalihkan penelitiannya ke Amerika Serikat. Dalam

telaahnya, Putnam melihat kemerosotan besar modal sosial di

Amerika Serikat sejak tahun 1940-an, padahal sebelum ini,

Amerika Serikat memiliki asosiasi-asosiasi politik yang


86

bermanfaat bagi perkembangan demokrasi. Sebagaimana dilihat

oleh de Tocqueville (dalam Field 2010:48), melalui asosiasi-

asosiasi politik yang dimiliki oleh bangsa Amerika, warga

Amerika terbiasa berkumpul dalam jumlah banyak, mereka

berbicara dan mendengar satu sama lain, dan secara timbal balik

bergerak untuk berbuat sesuatu. Kehidupan asosiasional ini

merupakan landasan penting tatanan sosial dalam suatu sistem

yang relatif terbuka. Tingginya tingkat keterlibatan warga

mengajarkan orang bagaimana bekerjasama dalam kehidupan

bermasyarakat.

Pada tahun 1960-an, modal sosial Amerika semakin

menurun dan Putnam menggambarkan Amerika pada masa itu

sebagai telah terpecah satu sama lain dan terpisah dari

komunitas. Bukti-bukti menurunnya modal sosial Amerika, di

antaranya adalah persepsi orang Amerika tentang menurunnya

kejujuran dan keterpercayaan, meningkatnya kecenderungan

para pengemudi Amerika mengabaikan tanda berhenti di

persimpangan jalan, dan tajamnya peningkatan laporan

kejahatan. Putnam (2000) menunjukkan empat sebab utama

dari merosotnya modal sosial di Amerika Serikat.

Pertama, begitu banyaknya kesibukan dan besarnya tekanan yang diasosiasikan dengan keluarga dengan dua karir telah

mengurangi jumlah waktu dan sumber-sumber lain yang

khususnya dapat digunakan perempuan untuk terlibat dalam

komunitasnya.

Kedua, para penghuni kawasan luas metropolitan mengalami s

d_902009006_bab ii

Documents