1

BAB 1

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Sertifikasi guru adalah salah satu kebijakan nasional dalam bidang

pendidikan. Sejak dikeluarkannya UU No. 14 Tahun 2005 tentang Guru dan

Dosen, sertifikasi sudah dilakukan secara bertahap mulai tahun 2007. Hingga

saat ini, sertifikasi sudah berjalan selama 6 periode. Sertifikasi merupakan

bagian dari upaya pemerintah mengatasi persoalan kurangnya jumlah tenaga

pendidik yang berkualitas di Indonesia. Melalui kebijakan sertifikasi, guru

akan memperoleh pengakuan berupa bukti formal atau sertifikat sebagai

tenaga pendidik profesional sesuai dengan standar yang telah ditentukan.

Sertifikasi guru diselenggarakan oleh perguruan tinggi yang

mempunyai program pengadaan tenaga kependidikan yang sudah terakreditasi

dan masuk dalam daftar perguruan tinggi penyelenggara sertifikasi yang

ditetapkan oleh Pemerintah. Peran Dinas Pendidikan Kabupaten/Kota adalah

menetapkan peserta sertifikasi guru setiap tahunnya. Aparat Dinas Pendidikan

Kabupaten/Kota khususnya bidang ketenagaan menjalankan perannya sebagai

implementor kebijakan mempunyai wewenang dalam membentuk Panitia

Penyelenggara Sertifikasi Guru.

Fokus dalam penelitian ini adalah memahami peran aparatur

pemerintah dalam penyelenggaraan sertifikasi guru. Aparatur pemerintah

merupakan implementor kebijakan yang bertanggungjawab terhadap proses

2

penyelenggaraan sertifikasi guru secara keseluruhan. Lokus penelitian berada

di Kabupaten Tulungagung. Penyelenggaraan sertifikasi guru di Kabupaten

Tulungagung dapat dikatakan masih jauh dari kesempurnaan. Terdapat

masalah yang belum terselesaikan secara maksimal terutama mengenai

pemenuhan hak guru dalam mendapatkan Tunjangan Profesional Pendidik

(TPP). Penelitian ini juga akan memberikan gambaran mengenai

ketidakberdayaan guru terhadap prosedur-prosedur yang disyaratkan dalam

pelaksanaan sertifikasi.

Terdapat dua mekanisme utama yang digunakan dalam proses

pemberian sertifikat pendidik kepada guru (sertifikasi) yakni penilaian

portofolio dan diklat profesi guru. Diklat profesi guru ditujukan bagi calon

peserta sertifikasi yang belum lulus penilaian portofolio. Kedua mekanisme

ini memberikan dampak yang beragam bagi para guru calon peserta

sertifikasi. Setiap guru memiliki kemampuan dan pengalaman yang berbeda-

beda, sehingga pemenuhan terhadap mekanisme portofolio tidak semudah

yang diperkirakan.

Portofolio adalah sistem mekanis sertifikasi yang mewajibkan guru

mengumpulkan bukti fisik atau dokumen yang berisi rekam jejak pengalaman,

karya, maupun prestasi selama menjalankan profesinya sebagai guru dalam

kurun waktu tertentu. 10 komponen yang harus ada untuk penilaian portofolio

antara lain 1 :

1 Peraturan Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 2012 tentang Sertifikasi bagi Guru dalam Jabatan Pasal 5 Ayat 1

3

1. Kualifikasi akademik

2. Pendidikan dan pelatihan

3. Pengalaman mengajar

4. Perencanaan dan pelaksanaan pembelajaran

5. Penilaian dari atasan dan pengawas

6. Prestasi akademik

7. Karya pengembangan profesi

8. Keikutsertaan dalam forum ilmiah

9. Pengalaman organisasi di bidang kependidikan dan sosial

10. Penghargaan yang relevan dengan bidang pendidikan

Tidak jauh berbeda dengan mekanisme sertifikasi, pelaksanaan diklat profesi

bagi guru calon peserta sertifikasi juga memerlukan proses panjang dan

diakhiri dengan ujian yang mencakup kompetensi guru di bidang (1)

pedagogik (2) kepribadian (3) sosial dan (4) profesional.2

Keseluruhan prosedur sertifikasi nyatanya tidak dibarengi dengan

manajemen yang baik dalam pengimplementasiannya. Salah satu manfaat

kebijakan sertifikasi adalah peningkatan kesejahteraan guru melalui

penambahan gaji. Seperti yang tercantum dalam Undang-Undang Nomor 14

tahun 2005 tentang Guru dan Dosen Pasal 16 Ayat 1, disebutkan bahwa

Pemerintah memberikan tunjangan profesi kepada guru yang telah memiliki

sertifikat pendidik yang diangkat oleh penyelenggara pendidikan dan/atau

satuan pendidikan yang diselenggarakan oleh masyarakat. Besaran Tunjangan 2 Suyatno. 2008. Panduan Sertifikasi Guru. Jakarta: PT Indeks. Hal 15

4

Profesional Pendidik (TPP) setiap bulan untuk guru PNS adalah satu kali gaji

pokok. Sedangkan untuk guru non PNS, besaran TPP ditetapkan Rp 1,5 juta

per orang per bulan.3 Untuk periode tahun 2012, pembayaran TPP dilakukan

secara rapel yakni setiap tiga bulan sekali dan dibayarkan di awal bulan

tribulan berikutnya.4 TPP tahap pertama yang dijadwalkan cair pada April

merupakan rapelan dari Januari, Februari, dan Maret. Sedangkan TPP tahap

kedua dijadwalkan cair pada Juli, untuk tahap ketiga TPP cair pada Oktober,

kemudian terakhir pencairan terakhir TPP peride 2012 dijadwalkan Desember.

Dalam praktiknya pembayaran TPP yang terjadi di setiap daerah

berbeda-beda. Di Jawa Barat pembayaran tidak merata. Kota Bandung belum

ada pembayaran. Sedangkan di kabupaten seperti Garut, Tasikmalaya,

Sumedang, dan Bandung Barat, hanya dibayar dua bulan.5 Di Sulawesi Utara

pembayaran tidak serentak dikarenakan perbedaan sistem pengelolaan

administrasi keuangan. Ada Pemkab/Pemkot yang sudah menganggarkan

dalam APBD 2012, ada juga yang masih menunggu dilakukannya pergeseran

anggaran. Pemkot Kotamobagu sebagai contoh, TPP triwulan I akan

dibayarkan setelah dilakukan pembahasan mengenai pergeseran anggaran

3 Tunjangan Profesi Guru Tahap I Cair April http://www.jpnn.com/read/2012/03/23/121617/Tunjangan-Profesi-Guru-Tahap-I-Cair-April- diakses tanggal 24 September 2012 pukul 11.17 WIB 4 Keterangan Menteri Pendidikan dan KebudayaanMuh Nuh yang diolah dari berbagai sumber. 5 Pembayaran Tunjangan Guru (TPP) Siap Diambil Alih http://nq99.wordpress.com/2012/06/02/pembayaran-tunjangan-guru-tpp-siap-diambil-alih/ diakses pada 24 September 2012 pukul 10.25 WIB

5

dengan DPRD.6 Demikian pula di Kabupaten Karawang yang baru

mengucurkan TPP untuk periode Januari hingga April 2012. Sedangkan untuk

bulan Mei hingga Agustus belum disalurkan.7 Sejumlah kasus terkait

keterlambatan pembayaran TPP yang terjadi di berbagai daerah menimbulkan

pertanyaan sejauh mana pemerintah konsisten dalam mengeksekusi kebijakan

sertifikasi tersebut. Pembayaran TPP merupakan kewenangan dari pemerintah

daerah dimana keputusan untuk pencairan dana juga tergantung dari

pemkab/pemkot tersebut. Permasalahan yang serupa terjadi di Tulungagung.

Pembayaran TPP untuk guru sekolah dasar di Kabupaten Tulungagung juga

mengalami keterlambatan sama seperti kabupaten/kota lainnya. Dalam hal ini,

masalah yang dihadapi oleh masing-masing UPTD (Unit Pelaksana Teknis

Daerah) yang ada di setiap kecamatan tentunya berbeda satu sama lain. Guru

sekolah dasar di Kecamatan Kedungwaru belum menerima TPP untuk

tribulan 1 dan tribulan 2. TPP yang seharusnya dibayarkan setiap tiga bulan

sekali nyatanya sampai memasuki tribulan 3 belum juga dipenuhi. Artinya,

TPP dari Januari hingga Juni 2012 belum dibayar sampai saat ini.

Pembayaran TPP kepada guru yang lolos sertifikasi dilakukan melalui

rekening yang dimiliki oleh masing-masing guru. Setiap guru memang

diwajibkan untuk membuka rekening guna mentransfer pembayaran TPP.

Yang menjadi masalah adalah rekening tersebut tidak digunakan secara terus-

6 Standar Kompetensi dan Sertifikasi Guru http://www.manadopost.co.id/index.php?mib=berita.detail&id=112739 diakses pada 24 September 2012 pukul 10.42 WIB 7 Sejumlah Guru Minta Pencairan Dana Sertifikasi http://www.pikiran-rakyat.com/node/198858 diakses pada 24 September 2012 pukul 11.24 WIB

6

menerus melainkan harus selalu berganti dengan rekening yang baru di bank

yang baru pula. Untuk guru sekolah dasar di Kecamatan Kedungwaru

beberapa bank yang berperan dalam membayarkan TPP secara bergantian

antara lain BRI-BritAma, Bank Jatim, Bank Mandiri, dan BRI-Simpedes.

Keharusan untuk membuka rekening baru bagi setiap guru yang akan

menerima TPP dikeluhkan sebagai proses yang tidak efisien karena

memerlukan waktu yang lebih lama.

Portofolio atau lebih sering disebut dengan istilah pemberkasan, dalam

praktiknya terhadap guru sekolah dasar di Kecamatan Kedungwaru

diwajibkan untuk dilakukan setiap tiga bulan sekali. Yakni sesuai dengan

mekanisme pembayaran TPP yang juga dilakukan setiap tiga bulan sekali.

Proses penilaian terhadap portofolio atau pemberkasan menunjukkan hasil

yang tidak relevan dengan semestinya. Salah satu contohnya adalah

pengumpulan berkas berupa SK terakhir yang didalamnya tercantum besaran

gaji pokok yang diterima guru PNS sesuai dengan pangkat dan golongannya

saat ini. Jumlah TPP yang diterima guru seharusnya sama dengan jumlah gaji

pokok yang tercantum dalam SK terbaru. Akan tetapi, yang terjadi adalah

pembayaran TPP masih didasarkan pada SK lama. Hal ini dirasa cukup

merugikan bagi guru yang telah mencapai kenaikan tingkat dan golongan, dan

jumlah gaji pokok guru sudah berbeda dari yang sebelumnya. Kerja dari

aparatur pemerintah kemudian dipertanyakan, khususnya Dinas Pendidikan

dan Kebudayaan Kabupaten/Kota yang memiliki kewenangan untuk

membentuk Panitia Pelaksanaan Sertifikasi Guru. Prosedur-prosedur yang

7

diterapkan dalam rangka sertifikasi guru nyatanya justru mempersulit guru

dalam mendapatkan sesuatu yang menjadi haknya. Disatu sisi pemerintah

menerapkan kebijakan untuk meningkatkan kualitas pendidikan yang diikuti

dengan peningkatan kesejahteraan guru, disisi lain prosedur yang digunkan

malah menjadi hambatan. Kecamatan Kedungwaru hanyalah satu diantara 19

kecamatan yang ada di Kabupaten Tulungagung. Masing-masing daerah

mempunyai peluang yang sama dalam menjumpai permasalahan sertifikasi

semacam ini.

Studi-studi sebelumnya telah memberikan gambaran umum terkait

implementasi kebijakan sertifikasi. Winarsih mengungkapkan adanya

pengaruh dari faktor komunikasi, sumber daya, disposisi implementor, stuktur

birokrasi organisasi pelaksana, dan lingkungan sosial ekonomi terhadap

implementasi kebijakan sertifikasi guru.8 Namun demikian, penelitian ini

tidak membahas mengenai profesionalitas aparat dalam upaya penyelenggaran

sertifikasi. Profesionalitas merupakan konsep yang digunakan dalam

menjelaskan peranan aparat sebagai implementor kebijakan. Profesionalitas

menurut penelitian yang dilakukan oleh Arief Dwi Sulistya adalah mencakup

responsifitas dan inovasi aparat yang dipengaruhi oleh pemahaman visi dan

misi organisasi, wewenang dan tanggungjawab dalam struktur organisasi,

kepemimpinan dan pemberian penghargaan yang kurang selaras dengan

tujuan organisasi dimana hal-hal tersebut perlu mendapatkan perhatian serius

8 Winarsih. 2008. Implementasi Kebijakan Sertifikasi guru (Studi Kasus di Kabupaten Semarang), Program Pascasarjana Universitas Diponegoro. Semarang. Thesis

8

untuk menentukan pencapaian tujuan organisasi.9 Dalam hal ini,

profesionalitas yang dijelaskan oleh Arief Dwi Sulistya mengarah pada

pelaksanaan tugas-tugas pemerintahan, pembangunan dan pembinaan

kemasyarakatan serta pemberian pelayanan kepada masyarakat.

Kedua penelitian tersebut masing-masing menggunakan konsep

implementasi dan profesionalitas secara terpisah. Disini digunakan kedua

konsep tersebut secara bersamaan untuk menjelaskan sejauh mana

profesionalitas aparat yang kemudian dapat mempengaruhi proses

implementasi kebijakan sertifikasi. Salah satu fokus yang kurang mendapat

perhatian adalah upaya aparat menjalankan perannya dalam memenuhi

kebutuhan dan hak dari peserta sertifikasi. Fokus ini menarik untuk dikaji

karena mencoba menggali peranan aparatur pemerintah dalam implementasi

kebijakan sertifikasi guru dengan menggunakan konsep profesionalitas.

Fenomena lapangan terkait upaya kebijakan sertifikasi guru

dilaksanakan di Kabupaten Tulungagung merupakan bagian dari proses

implementasi. Implementasi adalah satu dari beberapa proses kebijakan

publik. Implementasi kebijakan adalah aktivitas-aktivitas yang dilakukan yang

dilakukan untuk melaksanakan sesuatu kebijakan secara efektif.10 Dari

perspektif teoritik, implementasi bermula dari kebijakan itu sendiri dengan

tujuan-tujuan dan sasaran-sasaran yang ditetapkan. Proses implementasi akan

9 Sulistya, Arief Dwi. 2008. Profesionalitas Aparatur Pemerintah (Studi Kasus Responsifitas dan Inovasi Aparatur di Kecamatan Sumber Kabupaten Rembang) Program Pascasarjana Universitas Diponegoro. Semarang. Thesis 10 Santosa, Pandji. 2008. Administrasi Publik: Teori dan Aplikasi Good Governance. Bandung: PT Refika Aditama. Hal 43

9

berbeda-beda tergantung pada sifat kebijakan yang dilaksanakan. Macam-

macam keputusan yang berbeda akan menunjukkan karakterisktik, struktur-

struktur dan hubungan-hubungan antara faktor-faktor yang mempengaruhi

pelaksanaan kebijakan publik sehingga proses implemetasi juga akan

mengalami perbedaan.11 Kebijakan sertifikasi guru mempunyai tujuan utama

berupa peningkatan kualitas guru yang diikuti dengan peningkatan kualitas

pendidikan nasional. Sertifikasi adalah sarana dalam rangka mencapai tujuan

tersebut, oleh karena itu keberhasilan dari pelaksanaan sertifikasi ini

merupakan faktor penentu bagi tercapainya tujuan yang sesungguhnya.

Pendidikan nasional memiliki standar, begitu pula dengan tenaga pendidik

juga harus memiliki standar. Sama halnya dengan profesi lainnya, guru juga

memerlukan pembuktian atas tingkat profesionalitas mereka. Dan pembuktian

itulah yang diwujudkan melalui proses sertifikasi.

Tahap implementasi mendapat perhatian lebih karena berdasarkan

fakta-fakta empiris lapangan, permasalahan lebih banyak terjadi pada tahap

implementasi kebijakan. Keberhasilan implementasi kebijakan sertifikasi guru

pada dasarnya ditentukan oleh berbagai hal yang mempengaruhinya. Disini,

peran aparatur pemerintah menjadi salah satu faktor penting yang harus

medapat perhatian. Yang dimaksud aparatur negara adalah para implementor

kebijakan mulai dari Pemerintah Pusat hingga Pemerintah Daerah yakni aktor-

aktor yang ada di Kementrian Pendidikan dan Kebudayaan hingga mereka

yang duduk di Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Kabupaten/Kota. 11 Winarno, Budi 2004. Teori dan Proses Kebijakan Publik. Yogyakarta: Media Pressindo. Hal 106

10

Untuk mengkaji mengenai aparatur pemerintah, konsep yang

digunakan adalah profesionalitas. Profesionalitas menurut Sondang Siagian

(2000 : 163) adalah keandalan dalam pelaksanaan tugas sehingga terlaksana

dengan mutu tinggi, waktu yang tepat, cermat, dan dengan prosedur yang

mudah dipahami dan diikuti pelanggan. Dalam hal ini, sertifikasi guru

merupakan kebijakan yang bersifat nasional. Ketika kebijakan tersebut

kemudian diturunkan pada tingkat kabupaten/kota sehingga permasalahan

yang muncul di masing-masing daerah juga berbeda. Sisi profesionalitas

aparat menjadi penting untuk dibahas karena permasalahan terkait sertifikasi

berawal dari ketidakpuasan guru terhadap aparat Dinas Pendidikan pada saat

proses sertifikasi berlangsung di Kabupaten Tulungagung. Aparat Dinas

Pendidikan Kabupaten Tulungagung dinilai tidak kompeten dalam melayani

kepentingan guru selama mengikuti sertifikasi. Disamping permasalahan

keterlambatan pembayaran tunjangan profesi, guru mengaku sering mendapat

informasi yang simpang siur terkait prosedur sertifikasi, berkas-berkas

persyaratan sertifikasi yang sudah dikumpulkan tidak segera ditindaklanjuti,

beberapa instansi pendidikan (sekolah) menyatakan adanya perlakuan yang

kurang adil dalam mengurus sertifikasi. Berdasarkan temuan lapangan

tersebut, profesionalitas aparat dalam menangani pelaksaan sertifikasi guru

menjadi penting untuk diangkat dalam penelitian ini.

11

1.2 Rumusan Masalah

Bagaimana profesionalitas aparatur pemerintah Dinas Pendidikan

Kabupaten Tulungagung dalam penyelenggaraan sertifikasi guru?

1.3 Tujuan

Tujuan yang ingin dicapai dalam penelitian ini adalah mengetahui

profesionalitas aparatur pemerintah Dinas Pendidikan Kabupaten

Tulungagung dalam penyelenggaraan sertifikasi guru.

1.4 Manfaat

1.4.1 Bagi Ilmu Pengetahuan

Memberikan partisipasi terhadap pengembangan teori-teori tentang

profesionalitas aparatur pemerintah dalam penyelenggaraan sertifikasi

guru.

1.4.2 Bagi Civitas Akademika Bidang Manajemen dan Kebijakan Publik

Memberikan tambahan referensi bagi civitas akademika bidang

manajemen dan kebijakan publik mengenai kegiatan penelitian

kualitatif yang mengkaji permasalahan profesionalitas aparat

1.4.3 Bagi Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Kabupaten Tulungagung

Memberikan tambahan informasi terkait penyelenggaraan sertifikasi

guru di Kabupaten Tulungagung sehingga dapat dijadikan sebagai

referensi dalam melakukan evaluasi program.

12

1.4.4 Bagi Pembaca

Memberikan tambahan informasi dan referensi bagi siapapun yang

ingin melakukan penelitian mengenai profesionalitas aparatur

pemerintah dalam penyelenggaraan sertifikasi guru.