Program Magister Akuntansi

SISTEM ANGGARAN NEGARA, PUSAT & DAERAH(pertemuan 4)

Dosen : Dr. H. Islahuzzaman, S.E., M.Si., Ak., CA.Dr. H. Islahuzzaman, S.E., M.Si., Ak., CA.Matkul : Akuntansi PemerintahanAkuntansi Pemerintahan

AB I

I. Pengertian Keuangan Negara

NAMA NAMA : REYNOLD GUSTAF: REYNOLD GUSTAF

NIM NIM : 161502033: 161502033

September 2015

Keuangan negara meliputi seluruh rangkaian kegiatan yang berkaitan dengan

pengelolaan semua hak dan kewajiban negara. Dan seluruh rangkaian kegiatan ini

memiliki akibat-akibat keuangan sehingga memerlukan adanya suatu perencanaan

keuangan yang cermat (budgeting atau penganggaran). Anggaran ini memiliki fungsi

diantaranya sebagai pedoman dalam mengelola negara dalam periode tertentu,

sebagai alat pengawasan dan pengendalian masyarakat terhadap kebijakan yang telah

dipilih oleh pemerintah dan sebagai alat pengawasan masyarakat terhadap

kemampuan pemerintah dalam melaksanakan kebijakan yang telah dipilih.

Budget atau anggaran dalam pengertian umum diartikan sebagai suatu rencana

kerja untuk suatu periode yang akan datang yang telah dinilai dengan uang. Kata

budget yang digunakan di Inggris sendiri merupakan serapan dari istilah bahasa

Perancis yaitu bouge atau bougette yang berarti “tas” di pinggang yang terbuat dari

kulit, yang kemudian di Inggris kata budget ini berkembang artinya menjadi tempat surat

yang terbuat dari kulit, khususnya tas tersebut dipergunakan oleh Menteri Keuangan

untuk menyimpan surat-surat anggaran. Sementara di negeri Belanda, anggaran

disebut begrooting, yang berasal dari bahasa Belanda kuno yakni groten yang berarti

memperkirakan.

Di Indonesia sendiri, pada awal mulanya (pada jaman Hindia-Belanda) secara

resmi digunakan istilah begrooting untuk menyatakan pengertian anggaran. Namun

sejak Proklamasi tanggal 17 Agustus 1945, istilah “Anggaran Pendapatan dan Belanja”

dipakai secara resmi dalam pasal 23 ayat 1 UUD 1945, dan di dalam perkembangan

selanjutnya ditambahkan kata Negara untuk melengkapinya sehingga menjadi

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara.

II. PENGERTIAN DAN PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN

NEGARA

A. PENGERTIAN ANGGARAN

Anggaran merupakan salah satu bagian dari proses pengendalian manajemen

yang berisi rencana tahunan yang dinyatakan secara kuantitatif, diukur dalam satuan

moneter. Anggaran merupakan taksiran sumber daya yang diperlukan untuk

melaksanakan program kerja.

- 2 -

Anggaran negara adalah suatu pernyataan tentang perkiraan pengeluaran dan

penerimaan yang diharapkan akan terjadi dalam suatu periode di masa depan, serta

data dari pengeluaran dan penerimaan yang sungguh-sungguh terjadi di masa yang

lalu” (John F. Due:1975). Anggaran negara, gambaran dari kebijaksanaan pemerintah

yang dinyatakan dalam ukuran uang, berupa kebijaksanaan pengeluaran untuk periode

di masa depan maupun penerimaan untuk menutup pengeluaran pemerintah tersebut.

Dari anggaran negara dapat diketahui realisasi pelaksanaan kebijaksanaan pemerintah

di masa lalu. Dapat diketahui pula tercapai atau tidaknya serta maju atau mundurnya

kebijaksanaan yang hendak dicapai. Anggaran negara bukan hanya sekadar laporan

keuangan, namun juga laporan kebijakan yang diambil. Anggaran negara

menggambarkan suatu dokumen politik negara.

Perencanaan merupakan bagian yang tak dapat dipisahkan dari proses

manajemen organisasi. Demikian juga, anggaran mempunyai posisi yang penting.

Anggaran mengungkapkan apa yang dilakukan di masa mendatang. Anggaran dapat

diinterpretasikan sebagai paket pernyataan perkiraan penerimaan dan pengeluaran

yang diharapkan akan terjadi dalam satu atau beberapa periode mendatang. Di dalam

tampilannya, anggaran selalu menyertakan data penerimaan dan pengeluaran yang

terjadi di masa lalu. Dan menurut Mulyadi (2001:488), Anggaran merupakan suatu

rencana kerja yang dinyatakan secara kuantitatif, yang diukur dalam satuan moneter

standar dan satuan ukuran yang lain yang mencakup jangka waktu satu tahun.

Sedangkan, Menurut National Commitee on Governmental Accounting (NCGA)

yang saat ini telah menjadi Governmental Accounting Standards Board (GASB), definisi

anggaran (budget) adalah sebagai rencana operasi keuangan, yang mencakup estimasi

pengeluaran yang diusulkan dan sumber pendapatan yang diharapkan untuk

membiayainya dalam periode waktu tertentu.

Kadang-kadang pengertian anggaran negara dibedakan dalam arti luas dan

dalam arti arti sempit. Dalam arti sempit anggaran negara berarti rencana pengeluaran

dan penerimaan dalam satu tahun saja. Dalam arti luas anggaran negara berarti jangka

waktu perencanaan, pelaksanaan, dan pertanggungjawaban anggaran. Jadi, anggaran

dalam arti luas meliputi suatu daur anggaran.

Anggaran negara merupakan salah satu alat politik fiskal untuk mempengaruhi

arah dan percepatan pendapatan nasional. Adapun mengenai anggaran yang akan

digunakan tergantung pada keadaan ekonomi yang dihadapi. Dalam keadaan ekonomi

yang normal dipergunakan anggaran negara yang seimbang, kemudian dalam keadaan

- 3 -

ekonomi yang deflasi biasanya dipergunakan anggaran negara yang defisit dan

sebaliknya dalam keadaan ekonomi yang inflasi dipergunakan anggaran negara yang

surplus.

Umumnya anggaran negara dapat diklasifikasikan atas 2 kategori:

1) Anggaran Berimbang (Balanced Budgeting)

Anggaran berimbang disusun sedemikian rupa sehingga setiap

pengeluaran pemerintah dapat dibiayai oleh penerimaan dari sektor pajak

atau sejenisnya, yaitu suatu kondisi dimana penerimaan pemerintah sama

dengan pengeluaran pemerintah.

2) Anggaran Tidak Seimbang (Unbalanced Budgeting)

Anggaran tidak seimbang terdiri dari anggaran surplus dan anggaran

defisit. Anggaran surplus yaitu pengeluaran lebih kecil dari penerimaan

sedangkan anggaran defisit yaitu pengeluaran lebih besar dari

penerimaan. Anggaran belanja yang tidak seimbang biasanya akan

mempunyai pengaruh yang berlipat ganda terhadap pendapatan nasional.

B. FUNGSI ANGGARAN NEGARA

Anggaran yang dimiliki oleh suatu negara mengandung tiga fungsi fiskal utama

yaitu:

1) Fungsi Alokasi

Pemerintah mengadakan alokasi terhadap sumber-sumber dana untuk

mengadakan barang-barang kebutuhan perseorangan dan sarana yang

dibutuhkan untuk kepentingan umum. Semuanya itu diarahkan agar

terjadi keseimbangan antara uang beredar dan barang serta jasa dalam

masyarakat.

2) Fungsi Distribusi

Pemerintah melakukan penyeimbangan, menyesuaikan pembagian

pendapatan dan mensejahterahkan masyarakat.

3) Fungsi Stabilitas

Pemerintah meningkatkan kesempatan kerja serta stabilitas harga

barang-barang kebutuhan masyarakat dan menjamin selalu

meningkatkan pertumbuhan ekonomi yang mantap.

- 4 -

C. PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN NEGARA

Prinsip-prinsip dalam anggaran negara:

1) Demokratis, mengandung makna bahwa anggaran negara (di pemerintahan

Pusat maupun di pemerintahan Daerah), baik yang berkaitan dengan

pendapatan maupun yang berkaitan dengan pengeluaran, harus ditetapkan

melalui suatu proses yang mengikutsertakan sebanyak mungkin unsur

masyarakat selain harus dibahas dan mendapatkan persetujuan dari lembaga

perwakilan rakyat.

2) Adil, berarti bahwa anggaran negara haruslah diarahkan secara optimum

bagi kepentingan orang banyak dan secara proporsional, dialokasikan bagi

semua kelompok dalam masyarakt sesuai dengan kebutuhannya.

3) Transparan, yaitu proses perencanaan, pelaksanaan serta pertanggung

jawaban anggaran negara harus diketahui tidak saja oleh wakil rakyat, tetapi

juga oleh masyarakat umum.

4) Bermoral Tinggi, berarti pengelolaan keuangan negara harus berpegang

kepada peraturan perundangan yang berlaku, dan juga senantiasa mengacu

pada etika dan moral yang tinggi.

5) Berhati-hati, berarti pengelolaan anggaran negara harus dilakukan secara

berhati-hati, karena jumlah sumber daya yang terbatas dan mahal harganya.

Hal ini semakin terasa penting jika dikaitkan dengan unsur hutang negara.

6) Akuntabel, berarti bahwa pengelolaan keuangan negara haruslah dapat

dipertanggung jawabkan setiap saat secara intern maupun ekstern kepada

rakyat.

Kebanyakan sektor publik melakukan pembedaan krusial antara tambahan

modal dan penerimaan, serta tambahan pendapatan dan pengeluaran. Dampaknya

adalah pemisahan penyusunan anggaran tahunan dan anggaran modal tahunan. Jenis

anggaran sektor publik adalah:

1) Anggaran Negara dan Daerah APBN/APBD (Budget of State)

2) Rencana Kegiatan dan Anggaran Perusahaan (RKAP), yaitu anggaran usaha

setiap BUMN/BUMD serta badan hukum publik atau gabungan publik-swasta.

- 5 -

D. KARAKTERISTIK ANGGARAN NEGARA

Karakteristik anggaran sektor publik, adalah sebagai berikut:

1. Anggaran dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan non keuangan

2. Anggaran umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa

tahun

3. Anggaran berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai

sasaran yang ditetapkan

4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang lebih

tinggi dari penyusun anggaran

5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi tertentu.

E. PERKEMBANGAN SISTEM ANGGARAN NEGARA

Sistem anggaran negara saat ini terdiri dari 2 (dua) komponen utama:

1. Anggaran untuk pemerintah pusat yang dibagi dalam:

a. Anggaran rutin yang besarnya kira-kira 62 persen dari total pengeluaran

meliputi: belanja pegawai, belanja barang dan subsidi (BBM dan bukan

BBM)

b. Anggaran pembangunan yang besarnya kira-kira 14 persen dari total

pengeluaran meliputi pembiayaan rupiah dan pembiayaan proyek. Untuk

anggaran pembangunan, peranan dana yang berasal dari negara-negara

donatur saat ini masih cukup besar.

2. Anggaran belanja untuk daerah, yang besarnya kira-kira 24 persen dari total

pengeluaran. Anggaran ini terdiri dari Dana Alokasi Umum (DAU), Dana Bagi

Hasil (DBH), dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Dana tersebut di transfer ke

pemerintah daerah baik provinsi, kabupaten maupun kota.

Sebagai sebuah sistem, pengelolaan anggaran negara telah mengalami banyak

perkembangan. Dengan keluarnya tiga paket perundang-undangan di bidang keuangan

negara, yaitu UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, UU No. 1 Tahun 2004

tentang Perbendaharaan Negara, dan UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan

Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara, sistem pengelolaan anggaran

negara di Indonesia terus berubah dan berkembang sesuai dengan dinamika

manajemen sektor publik.

- 6 -

Pemerintah telah menerapkan pendekatan anggaran berbasis kinerja, anggaran

terpadu dan kerangka pengeluaran jangka menengah pada tahun anggaran 2005 dan

2006. Ternyata masih banyak kendala yang dihadapi, terutama karena belum

tersedianya perangkat peraturan pelaksanaan yang memadai, sehingga masih banyak

terjadi multi tafsir dalam implementasi di lapangan. Dalam periode itu pula telah

dikeluarkan berbagai peraturan pemerintah, peraturan menteri keuangan.Sistem

perencanaan anggaran negara pada saat ini telah mengalami perkembangan dan

perubahan sesuai dengan dinamika manajemen sektor publik dan tuntutan yang

muncul di masyarakat, yaitu sistem penganggaran dengan pendekatan New Public

Management (NPM).

1. Anggaran dengan Pendekatan New Public Management (NPM)

Sejak pertengahan tahun 1980-an, telah terjadi perubahan manajemen sektor

publik yang cukup drastis dari sistem manajemen tradisional yang terkesan

kaku, birokratis, dan hierarkis menjadi model manajemen sektor publik yang

fleksibel dan lebih mengakomodasi pasar. Perubahan tersebut bukan sekedar

perubahan kecil dan sederhana, tetapi perubahan besar yang telah mengubah

peran pemerintah terutama dalam hal hubungan antara pemerintah dan

masyarakat. Paradigma baru yang muncul dalam manajemen sector publik

tersebut adalah pendekatan New Public Management (NPM). Model NPM

berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi pada kinerja, bukan

pada kebijakan. Penggunaan paradigma baru tersebut menimbulkan beberapa

konsekuensi pada pemerintah, diantaranya adalah tuntutan untuk melakukan

efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.

2. Perubahan Pendekatan Anggaran Negara

Reformasi sektor publik yang salah satunya ditandai dengan munculnya era

New Public Management telah mendorong upaya di berbagai negara untuk

mengembangkan pendekatan yang lebih sistematis dalam perencanaan

anggaran negara. Seiring dengan perkembangan tersebut, muncul beberapa

teknik penganggaran sektor publik, antara lain:

a. Teknik Anggaran Kinerja (Performance Budgeting)

b. Zero Based Budgeting (ZBB)

c. Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS)

- 7 -

III. ANGGARAN NEGARA SEBAGAI ALAT PERNYATAAN

KEBIJAKAN PUBLIK, TARGET FISKAL DAN ALAT

PENGENDALIAN

Anggaran pemerintah merupakan dokumen formal hasil kesepakatan antara

eksekutif dan legislatif. Anggaran mengkoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan

memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan oleh pemerintah

untuk suatu periode tertentu yang biasanya mencakup periode tahunan atau untuk

jangka waktu lebih atau kurang dari satu tahun.

Anggaran negara sebagai alat perencanaan kegiatan publik yang dinyatakan

dalam satuan mata uang (rupiah) sekaligus dapat digunakan sebagai alat

pengendalian. Agar fungsi perencanaan dan pengawasan dapat berjalan dengan baik,

maka sistem anggaran dan pencatatan atas penerimaan dan pengeluaran harus

dilakukan dengan cermat dan sistematis. Berdasarkan fungsinya, anggaran berfungsi

sebagai berikut:

1. Anggaran sebagai alat perencanaan

Anggaran merupakan alat perencanaan manajemen untuk mencapai tujuan

organisasi. Anggaran sektor publik dibuat untuk merencanakan tindakan apa

yang akan dilakukan oleh pemerintah, berapa biaya yang dibutuhkan, dan

berapa hasil yang diperoleh dan belanja pemerintah tersebut.

2. Anggaran sebagai alat pengendalian

Anggaran merupakan suatu alat yang esensial untuk menghubungkan antara

proses perencanaan dan proses pengendalian. Sebagai alat pengendalian,

anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran

pemerintahagar pembelanjaan yang dilakukan dapat dipertanggungjawabkan

kepada publik. Tanpa anggaran, pemerintah tidak dapat mengendalikan

pemborosan-pemborosan pengeluaran. Bahkan tidak berlebihan jika dikatakan

bahwa Presiden, menteri, gubernur, bupati, dan manajer publik lainnya dapat

dikendalikan melalui anggaran. Anggaran sektor publik dapat digunakan untuk

mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif.

3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal

Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk

menstabilkan ekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Melalui anggaran

publik tersebut dapat diketahui arah kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat

- 8 -

dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi ekonomi. Anggaran dapat digunakan

untuk mendorong, memfasilitasi dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi

masyarakat sehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.

4. Anggaran sebagai alat politik

Anggaran digunakan untuk memutuskan prioritas-prioritas dan kebutuhan

keuangan terhadap prioritas tersebut. Pada sektor publik, anggaran merupakan

political tool sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif atas

penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu. Oleh karena itu,

pembuatan anggaran publik membutuhkan political will, coalition building,

keahlian berorganisasi, dan pemahaman prinsip manajemen keuangan publik

oleh para manajer publik.

5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi

Setiap unit kerja pemerintahan terlibat dalam proses penyusunan anggaran.

Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan.

Anggaran publik yang disusun dengan baik akan mampu mendeteksi terjadinya

inkonsistensi suatu unit kerja dalam pencapaian tujuan organisasi. Disamping

itu, anggaran publik juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja

dalam lingkungan eksekutif. Anggaran harus dikomunikasikan ke seluruh bagian

organisasi untuk dilaksanakan.

6. Anggaran adalah alat penilaian kinerja

Anggaran merupakan wujud komitmen dan budget holder (eksekutif) kepada

pemberi wewenang (legislatif). Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan berapa

yang berhasil ia capai dikaitkan dengan anggaran yang telah ditetapkan.

Anggaran merupakan alat yang efektif untuk pengendalian dan penilaian.

7. Anggaran sebagai alat motivasi

Anggaran sebagai instrumen untuk memotivasi masyarakat manajemen agar

bekerja secara ekonomis, efektif, dan efisien dalam mencapai target dan tujuan

organisasi yang telah ditetapkan. Agar dapat memotivasi, anggaran hendaknya

bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable. Maksudnya

adalah target anggaran hendaknya jangan terlalu tinggi sehingga tidak dapat

dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu mudah untuk

dicapai.

- 9 -

8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang public

Anggaran publik tidak boleh diabaikan oleh kabinet, birokrat, dan DPR/DPRD.

Masyarakat, LSM, Perguruan tinggi, dan berbagai organisasi kemasyarakatan

harus terlibat dalam proses penganggaran publik. Kelompok masyarakat yang

terorganisir akan mencoba mempengaruhi anggaran pemerintah untuk

kepentingan mereka. Kelompok lain dari masyarakat yang kurang terorganisasi

akan mempercayakan aspirasinya melalui proses politik yang ada.

Pengangguran, tuna wisma dan kelompok lain yang tak teroganisasi dengan

mudah dan tidak berdaya mengikuti tindakan pemerintah. Jika tidak ada alat

untuk menyampaikan suara mereka, maka mereka akan mengambil tindakan

dengan jalan lain seperti dengan tindakan massa, melakukan boikot, vandalisme

dan sebagainya.

IV. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN

Penganggaran sebagai suatu sistem adalah suatu proses yang mengatur

penyusunan dokumen anggaran. Di Indonesia dibedakan menjadi dua jenis dokumen,

yaitu:

1. Rencana Kerja dan Anggaran (RKA)

2. Rencana Dana Pengeluaran Bendahara Umum (RDP-BUN)

Proses penganggaran merupakan uraian mengenai proses dan mekanisme

penganggarannya dimulai dari Pagu Indikatif sampai dengan penetapan Pagu Alokasi

Anggaran yang bersifat final. Sitem penganggaran ini harus dipahami secara baik dan

benar oleh pemangku kepentingan (stakeholder) agar dapat dihasilkan APBN yang

kredibel dan dapat dipertanggungjawabkan.

Proses penyiapan penganggaran (budget preparation) mengatur tiga hal pokok,

yaitu:

1. Pendekatan penyusunan anggaran

2. Klasifikasi anggaran

3. Proses Penganggaran

Terdapat tiga pendekatan penyusunan anggaran, yaitu:

1. Pendekatan Penganggaran Terpadu

Penganggaran terpadu merupakan unsur yang paling mendasar bagi penerapan

pendekatan penyusunan anggaran lainnya. Dengan kata lain bahwa pendekatan

- 10 -

anggaran terpadu merupakan kondisi yang harus mengintegrasikan seluruh

proses perencanaan dan penganggaran di lingkungan K/L untuk menghasilkan

dokumen RKA-K/L dengan klasifikasi anggaran menurut organisasi, fungsi, dan

jenis belanja agar tidak terjadi duplikasi dalam penyediaan dana untuk K/L baik

yang bersifat investasi ataupun keperluan biaya operasional.

2. Pendekatan Penganggaran Berbasis Kinerja (PBK)

Pendekatan PBK memperhatikan keterkaitan antara pendanaan dan kinerja

yang diharapkan, serta memperhatikan efisiensi dalam pencapaian kinerja

tersebut.

3. Pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah (KPJM)

KPJM merupakan pendekatan penyusunan anggaran berdasarkan kebijakan,

dengan pengambilan keputusan yang menimbulkan implikasi anggaran dalam

jangka waktu lebih dari 1 (satu) tahun anggaran. Tahapan proses penyusunan

perencanaan jangka menengah:

a. Penyusunan proyeksi atau rencana ekonomi makro untuk jangka

menengah;

b. Penyusunan proyeksi/target-target fiskal (tax ratio, defisit dan rasio

utang pemerintah) jangka menengah;

c. Rencana kerangka anggaran (penerimaan, pengeluaran dan

pembiayaan) jangka menengah yang menghasilkan pagu total belanja

pemerintah.

V. ANGGARAN NEGARA YANG BERORIENTASI KINERJA

Sebelum berlakunya sistem Anggaran Berbasis Kinerja, metode penganggaran

yang digunakan adalah metoda tradisional atau item line budget. Cara penyusunan

anggaran ini tidak didasarkan pada analisa rangkaian kegiatan yang harus dihubungkan

dengan tujuan yang telah ditentukan, namun lebih dititikberatkan pada kebutuhan untuk

belanja/pengeluaran dan sistem pertanggungjawabannya tidak diperiksa dan diteliti

apakah dana tersebut telah digunakan secara efektif dan efisien atau tidak. Tolok ukur

keberhasilan hanya ditunjukkan dengan adanya keseimbangan anggaran antara

pendapatan dan belanja namun jika anggaran tersebut defisit atau surplus berarti

pelaksanaan anggaran tersebut gagal. Dalam perkembangannya, munculah sistematika

anggaran kinerja yang diartikan sebagai suatu bentuk anggaran yang sumber-

sumbernya dihubungkan dengan hasil dari pelayanan.

- 11 -

Kinerja penyelenggaraan pemerintahan negara adalah tingkat efisiensi dan

efektivitas dari penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi dalam menyelenggarakan

kegiatan maing-masing program dan kegiatannya bagi suatu instansi pemerintah.

Anggaran kinerja mencerminkan beberapa hal. Pertama, maksud dan tujuan

permintaan dana. Kedua, biaya dari program-program yang diusulkan dalam mencapai

tujuan ini. Dan yang ketiga, data kuantitatif yang dapat mengukur pencapaian serta

pekerjaan yang dilaksanakan untuk tiap-tiap program. Penganggaran dengan

pendekatan kinerja ini berfokus pada efisiensi penyelenggaraan suatu aktivitas.

Efisiensi itu sendiri adalah perbandingan antara output dengan input. Suatu aktivitas

dikatakan efisien, apabila output yang dihasilkan lebih besar dengan input yang sama,

atau output yang dihasilkan adalah sama dengan input yang lebih sedikit. Anggaran ini

tidak hanya didasarkan pada apa yang dibelanjakan saja, seperti yang terjadi pada

sistem anggaran tradisional, tetapi juga didasarkan pada tujuan/rencana tertentu yang

pelaksanaannya perlu disusun atau didukung oleh suatu anggaran biaya yang cukup

dan penggunaan biaya tersebut harus efisien dan efektif.

Dengan membangun suatu sistem penganggaran yang dapat memadukan

perencanaan kinerja dengan anggaran tahunan akan terlihat adanya keterkaitan antara

dana yang tersedia dengan hasil yang diharapkan. Sistem penganggaran seperti ini

disebut juga dengan Anggaran Berbasis Kinerja (ABK).

Pengukuran kinerja (tolok ukur) digunakan untuk menilai keberhasilan atau

kegagalan pelaksanaan kegiatan/program/kebijakan sesuai dengan sasaran dan tugas

yang telah ditetapkan dalam rangka mewujudkan visi dan misi pemerintah. Salah satu

aspek yang diukur dalam penilaian kinerja pemerintah adalah aspek keuangan berupa

ABK. Untuk melakukan suatu pengukuran kinerja perlu ditetapkan indikator-indikator

terlebih dahulu antara lain indikator masukan (input) berupa dana, sumber daya

manusia dan metode kerja. Agar input dapat diinformasikan dengan akurat dalam suatu

anggaran, maka perlu dilakukan penilaian terhadap kewajarannya. Dalam menilai

kewajaran input dengan keluaran (output) yang dihasilkan, peran Analisa Standar Biaya

(ASB) sangat diperlukan. ASB adalah penilaian kewajaran atas beban kerja dan biaya

yang digunakan untuk melaksanakan suatu kegiatan.

Ruang lingkup ABK antara lain:

- 12 -

1. Menentukan visi dan misi (yang mencerminkan strategi organisasi), tujuan,

sasaran, dan target.

Penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, dan target merupakan tahap pertama

yang harus ditetapkan suatu organisasi dan menjadi tujuan tertinggi yang

hendak dicapai sehingga setiap indikator kinerja harus dikaitkan dengan

komponen tersebut. Oleh karena itu, penentuan komponen-komponen tidak

hanya ditentukan oleh pemerintah tetapi juga mengikutsertakan masyarakat

sehingga dapat diperoleh informasi mengenai kebutuhan publik.

2. Menentukan Indikator Kinerja.

Indikator kinerja adalah ukuran kuantitatif yang menggambarkan tingkat

pencapaian suatu sasaran atau tujuan yang telah ditetapkan. Oleh karena itu,

indikator kinerja harus merupakan suatu yang akan dihitung dan diukur serta

digunakan sebagai dasar untuk menilai atau melihat tingkat kinerja baik dalam

tahapan perencanaan, tahap pelaksanaan maupun tahap setelah kegiatan

selesai dan bermanfaat (berfungsi). Indikator kinerja meliputi :

a. Masukan (input) adalah sumber daya yang digunakan dalam suatu

proses untuk menghasilkan keluaran yang telah direncanakan dan

ditetapkan sebelumnya. Indikator masukan meliputi dana, sumber daya

manusia, sarana dan prasarana, data dan informasi lainnya yang

diperlukan.

b. Keluaran (output) adalah sesuatu yang terjadi akibat proses tertentu

dengan menggunakan masukan yang telah ditetapkan. Indikator

keluaran dijadikan landasan untuk menilai kemajuan suatu aktivitas atau

tolok ukur dikaitkan dengan sasaran-sasaran yang telah ditetapkan

dengan baik dan terukur.

c. Hasil (outcome) adalah suatu keluaran yang dapat langsung digunakan

atau hasil nyata dari suatu keluaran. Indikator hasil adalah sasaran

program yang telah ditetapkan.

d. Manfaat (benefit) adalah nilai tambah dari suatu hasil yang manfaatnya

akan nampak setelah beberapa waktu kemudian. Indikator manfaat

menunjukkan hal-hal yang diharapkan dicapai bila keluaran dapat

diselesaikan dan berfungsi secara optimal.

e. Dampak (impact) pengaruh atau akibat yang ditimbulkan oleh manfaat

dari suatu kegiatan. Indikator dampak merupakan akumulasi dari

- 13 -

beberapa manfaat yang terjadi, dampaknya baru terlihat setelah

beberapa waktu kemudian.

3. Evaluasi dan pengambilan keputusan terhadap pemilihan dan prioritas

program.

Kegiatan ini meliputi penyusunan peringkat-peringkat alternatif dan selanjutnya

mengambil keputusan atas program/kegiatan yang dianggap menjadi prioritas.

Dilakukannya pemilihan dan prioritas program/kegiatan mengingat sumber daya

yang terbatas.

4. Analisa Standar Biaya (ASB)

ASB merupakan standar biaya suatu program/kegiatan sehingga alokasi

anggaran menjadi lebih rasional. Dilakukannya ASB dapat meminimalisir

kesepakatan antara eksekutif dan legislatif untuk melonggarkan alokasi

anggaran pada tiap-tiap unit kerja sehingga anggaran tersebut tidak efisien.

Dalam menyusun ABK perlu memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran,

perolehan data dalam membuat keputusan anggaran, siklus perencanaan

anggaran daerah, struktur APBN/D, dan penggunaan ASB. Dalam menyusun

ABK yang perlu mendapat perhatian adalah memperoleh data kuantitatif dan

membuat keputusan penganggarannya. Perolehan data kuantitatif bertujuan

untuk :

√ memperoleh informasi dan pemahaman berbagai program yang

menghasilkan output dan outcome yang diharapkan.

√ menjelaskan bagaimana manfaat setiap program bagi rencana strategis.

Berdasarkan data kuantitatif tersebut dilakukan pemilihan dan prioritas

program yang melibatkan tiap level dari manajemen pemerintahan.

VI. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

A. PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) merupakan rencana

keuangan tahunan pemerintah negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat

(DPR). Dalam menyusun suatu anggaran harus berkaitan antara dana-dana yang akan

dikeluarkan dan tujuan yang akan dicapai. Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara

(APBN) berisikan daftar sistematis dan terperinci yang memuat rencana penerimaan

dan pengeluaran negara dalam satu tahun anggaran (1 Januari – 31 Desember).

Namun ada juga yang dimulai dari 1 April dan berakhir pada 31 Maret tahun berikutnya.

- 14 -

Pola Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dan realisasinya

adalah untuk melaksanakan tugas sehari-hari (rutin) dalam rangka pelaksanaan

kegiatan dibidang pemerintahan Ruang lingkup keuangan negara terdiri atas kekayaan

Negara yang dikelola langsung dan yang dipisahkan. Kekayaan negara yang dikelola

langsung terdiri atas anggaran pendapatan dan belanja negara (APBN) dan barang-

barang inventaris kekayaan negara. Pengurusan APBN termasuk dalam pengurusan

umum/administratif, sedangkan pengurusan barang-barang inventaris kekayaan negara

termasuk dalam pengurusan khusus.

B. FUNGSI ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) memiliki enam fungsi dalam

rangka membentuk struktur perekonomian negara antara lain:

1. Fungsi Otoritas

Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi dasar untuk

melaksanakan pendapatan dan belanja negara pada tahun yang bersangkutan,

dengan demikian pembelanjaan atau pendapatan dapat dipertanggungjawabkan

kepada rakyat.

2. Fungsi Perencanaan

Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) dapat menjadi

pedoman bagi negara untuk merencanakan kegiatan pada tahun tersebut. Bila

pembelanjaan telah direncanakan sebelumnya, maka negara dapat membuat

rencana-rencana untuk mendukung pembelanjaan tersebut. Misalnya telah

direncanakan atau dianggarkan akan membangun proyek pembangunan jalan,

maka pemerintah dapat mengambil tindakan untuk persiapan proyek tersebut

agar bisa berjalan dengan lancar.

3. Fungsi Pengawasan

Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus menjadi pedoman

untuk menilai apakah kegiatan penyelenggaraan pemerintah negara sesuai

dengan ketentuan yang telah ditetapkan.

4. Fungsi Alokasi

- 15 -

Bahwa suatu Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus

diarahkan untuk mengurangi penggangguran dan pemborosan sumber daya

serta meningkatkan efisiensi dan efektivitas perekonomian.

5. Fungsi Distribusi

Bahwa kebijakan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) harus

memperhatikan rasa keadilan dan kepatutan.

6. Fungsi Stabilitas

Bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) menjadi alat untuk

memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental perekonomian.

C. LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA

NEGARA

Daur anggaran adalah masa atau jangka waktu mulai saat anggaran disusun

sampai dengan saat perhitungan anggaran disahkan dengan undang-undang. Daur

anggaran berbeda dengan tahun anggaran. Tahun anggaran adalah masa satu tahun

untuk mempertanggungjawabkan pelaksanaan anggaran atau waktu di mana anggaran

tersebut dipertanggungjawabkan. Jelaslah, bahwa daur anggaran bisa mencakup tahun

anggaran atau melebihi tahun anggaran karena pada dasarnya, berakhirnya suatu daur

anggaran diakhiri dengan perhitungan anggaran yang disahkan oleh undang-undang.

Daur anggaran adalah suatu proses anggaran yang terus-menerus yang

dimulai dari tahap penyusunan anggaran oleh yang berwenang. Daur anggaran negara

Republik Indonesia secara umum sebelum diberlakukannya Undang-Undang Nomor 17

Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, ada lima tahap, yaitu sebagai berikut:

1. Penyusunan dan pengajuan rancangan anggaran (RUU-APBN) oleh pemerintah

kepada DPR.

a. Berdasarkan pasal 23 UUD 1945, tiap tahun APBN ditetapkan dengan

undang-undang.

b. Yang bertanggung jawab dalam penyusunan anggaran adalah kekuasaan

eksekutif.

c. Proses penyusunan dan pengajuan RUU-APBN, adalah sebagai berikut:

1) Penerbitan Surat Edaran Menteri Keuangan yang berisi permintaan

sumbangan anggaran dalam bentuk DUK (Daftar Usulan Kegiatan)

- 16 -

belanja rutin dan DUP (Daftar Usulan Proyek) untuk belanja

pembangunan.

2) DUK dan DUP masing-masing departemen/lembaga disampaikan

kepada Direktorat Jendral Anggaran (DJA) Kemenkeu. DUP juga

disampaikan ke Bappenas.

3) DUK dibahas di DJA, DUP dibahas di DJA dan Bappenas.

4) Pembuatan rancangan anggaran oleh menteri keuangan dengan

melibatkan gubernur bank sentral dan menteri-menteri yang lain

dalam tingkat dewan moneter.

5) Penyusunan nota keuangan olen Kemenkeu yang berisi antara lain:

(a) kebijaksanaan fiskal dan moneter;

(b) perkembangan harga-harga, gaji dan upah;

(c) taksiran penerimaan dan pengeluaran negara untuk tahun

mendatang;

(d) jumlah uang yang beredar.

2. Pembahasan dan persetujuan DPR atas RUU-APBN dan penetapan UU APBN.

a. Sebelum tahun anggaran baru dimulai, pemerintah menyampaikan RUU-

APBN, nota keuangan, dan perincian lebih lanjut kepada DPR. Jika DPR

menyetujui RUU-APBN tersebut, maka RUU teersebut disahkan menjadi

UU. Sebaliknya jika tidak disetujui, digunakan UU-APBN tahun lalu (Pasal

23 ayat (1) UUD 1945).

b. UU-APBN mewajibkan pemerintah menyusun laporan realisasi pada

pertengahan tahun anggaran berikut Prognosa 6 bulan berikutnya.

Laporan realisasi berikut prognosa dibahas pemerintah dengan DPR.

Demikian pula dengan penyesuaian anggaran dengan

perkembangan/perubahan keadaan, maka pemerintah mengajukan RUU

tentang tambahan dan perubahan atas APBN (RUU-TPAPBN).

c. Penyusunan perhitungan anggaran mengenai pelaksanaan APBN dan

setelah diperiksa oleh BPK selanjutnya disampaikan kepada DPR

selambat-lambatnya 2 tahun.

3. Pelaksanaan anggaran, akuntansi dan pelaporan keuangan oleh pemerintah.

a. Pemerintah mengeluarkan Keppres perincian lebih lanjut yang dipakai

sebagai dasar pelaksanaan anggaran oleh pemerintah.

- 17 -

b. Daftar isian kegiatan, daftar isian proyek dan Surat Keputusan Otorisasi

(DIK, DIP dan SKO) merupakan dokumen dasar pelaksanaan anggaran.

Ketiganya merupakan kredit anggaran, yaitu batas pengeluaran yang

dapat digunakan untuk mengelola kegiatan rutin atau kegiatan

pembangunan pemerintah.

c. Setelah DIK diterima oleh kepala kantor dan DIP oleh pemimpin

proyek/bendaharawan proyek, maka telah dapat diajukan Surat

Permintaan Pembayaran (SPP) baik SPPR (rutin) dan SPPP

(pembangunan) ke Kantor Perbendaharaan dan Keuangan Negara

(KPKN).

d. KPKN menerbitkan Surat Perintah Membayar (SPM), dapat berupa SPM-

DU (Penyediaan Dana UYHD), SPM-TU (Tambahan UYHD), SPM-GU

(Penggantian Dana UYHD), atau SPM-LS (SPM Langsung). SPM-DU

digunakan untuk kas kecil dana awal, sedangkan SPM-GU untuk

pengisian kembali kas kecil. SPM-LS digunakan untuk pengeluaran di atas

Rp. 10.000.000. SPM ini kemudian dituangkan pada KPKN.

e. DIK sebagai dasar pelaksanaan anggaran rutin disetujui oleh Menkeu

(dilimpahkan ke DJA), sedangkan DIP sebagai dasar pelaksanaan

anggaran pembangunan disetujui oleh Menkeu (dilimpahkan ke DJA dan

Ketua Bappenas). DIK dan DIP ini disebut sebagai otorisasi kredit

anggaran (dana anggaran) dan dalam akuntansi disebut allotment.

f. DIK diterbitkan per bagian anggaran (departemen/lembaga), per unit

organisasi (Eselon I) dan per lokasi (provinsi). DIP diterbitkan per

proyek/bagian proyek. Dirjen atau pejabat setingkat yang membawahi

proyek segera menyusun petunjuk operasional (PO) yang memuat:

1) Uraian dan rincian lebih lanjut dari DIP;

2) Petunjuk khusus dari pemimpin departemen/lembaga yang perlu

diperhatikan oleh pemimpin proyek dalam pelaksanaan

pembangunan proyek.

4. Pemeriksaan pelaksanaan anggaran dan akuntasi oleh aparat pengawasan

fungsional.

- 18 -

a. Pengawasan dilakukan oleh BPK (Badan Pemeriksa Keuangan),

pengawasan fungsional dalam lingkup pemerintah, dan pengawasan oleh

atasan langsung.

b. Pengawasn fungsional dapat dilakukan oleh:

1) Inspektorat Jenderal Departement/Lembaga

2) Inspektorat Provinsi

3) Inspektorat Kabupaten/Kotamadya yang bersifat sektoral

4) Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP) yang

bersifat lintas sektoral

c. Pengawasan atasan langsung disebut pengawasan melekat.

d. Kepala kantor/pemimpin proyek/bendaharawwan harus menyampaikan

LKKA (Laporan Keadaan Kredit Anggaran) dan LKK (Laporan Keadaan

Kas).

5. Pembahasan dan persetujuan DPR atas Perhitungan Anggaran Negara (PAN)

dan penetapan UU PAN

a. Perhitungan anggaran (pelaksaan anggaran) dibuat oleh pemerintah untuk

diperiksa oleh BPK. Kemudian perhitungan anggaran disampaikan ke DPR

selambat-lambatnya 18 bulan setelah tahun anggaran yang bersangkutan

berakhir (Pasal 6 UU APBN).

b. Pertanggungjwaban pemerintah tersebut disebut sebagai perhitungan

anggaran negara (PAN). PAN disusun berdasarkan perhitungan anggaran

(PA) dari bagian anggaran (departemen/lembaga) dan pembukuan

Depkeu sendiri.

c. Isi PAN, antara lain:

1) Jumlah penerimaan dan pengeluaran negara dalam 1 tahun

anggaran;

2) SAL/SAK, yaitu realisasi penerimaan dikurangi realisasi

pengeluaran;

3) Perincian SAL/SAK.

d. Disamping UU PAN disertakan juga nota PAN yang antara lain memuat

sebab-sebab perbedaan yang terdapat antara anggaran dan realisasinya

serta penetapan surplus (sisa anggaran lebih/SAL) dan deficit (sisa

- 19 -

anggaran kurang/SAK). Nota PAN juga memuat hasil pemeriksaan BPK

atas PAN.

Sejak dulu, bukan pembukuan APBN pada dasarnya menggunakan basis kas.

Basis kas ini digunakan untuk pendapatan dan pengeluaran anggaran. Namun,

seiring dengan aplikasi dari Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang

Standar Akuntasi Pemerintahan (SAP), maka basis kas berangsur akan ditinggalkan,

yang seterusnya akan menggunakan basis akrual. Bahkan, setelah berlakunya

Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang SAP Berbasis Akrual

menggantikan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 untuk pelaporan

pelaksanaan anggaran masih menggunakan basis kas, terpisah dari pelaporan financial

yang menggunakan basis akrual.

Istilah dan prosedur tersebut dapat saja berubah/bervariasi bergantung pada

peraturan perundangan yang berlaku saat ini. Dala peraturan perundangan yang

sekarang pada prinsipnya tetap sama, namun istilah dan nama seperti formulir dan

kelembagaan yang berubah. Misalnya, istilah DUK dan DUP sudah tidak dikenal, tapi

diganti dengan rencana kerja anggaran kementrian/lembaga (RKA-K/L). Bendaharawan

proyek digantikan istilahnya dengan bendahara pengeluaran, dan sebagainya.

Pada Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang keuangan Negara proses

seperti yang dikemukakan dalam daur anggaran di atas dikemukakan sebagai berikut:

I. Penyampaian pokok-pokok kebijakan fiskal dan kerangka ekonomi makro oleh

pemerintah.

II. Pembahasan kerangka ekonomi makro dan kebijakan fiskal oleh DPR dan

pemerintah.

III. Penetapan kebijakan umum dan prioritas anggaran sebagai pedoman bagi

departemen/lembaga.

IV. Menteri/pimpinan lembaga menyusun rancangan anggaran serta prakiraan

anggaran tahun berikut berdasarkan target prestasi yang hendak dicapai.

V. Menteri/pimpinan lembaga membahas dengan komisi DPR terkait rancangan

anggarannya, sesuai dengan pedoman dari menteri keuangan, dan hasilnya

disampaikan pada Menkeu.

VI. Penetapan APBN dilakukan 2 bulan sebelum awal tahun anggaran yang

bersangkutan agar dokumen pelaksanaan anggaran dapat diterbitkan tepat

waktu dan pemerintah daerah mempunyai waktu yang cukup untuk penyusunan

dan penetapan APBD.

- 20 -

Singkatnya, Pemerintah menyusun RAPBN dalam bentuk nota keuangan,

diajukan ke DPR. Oleh DPR RAPBN tersebut di sidangkan, jika RAPBN di tolak maka

yang di gunakan adalah tahun lalu, jika RAPBN di terima maka di sahkan menjadi

APBN, APBN tersebut selanjutnya di kembalikan pemerintah (presiden dan para

menteri umtuk pelaksanaan APBN).

VII. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

A. PENGERTIAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) merupakan rencana

keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh DPRD dan ditetapkan

dengan peraturan daerah. APBD memiliki fungsi otorisasi, perencanaan, pengawasan,

alokasi, distribusi, dan stabilisasi. Fungsi otorisasi mengandung arti bahwa Perda

tentang APBD menjadi dasar untuk melaksanakan pendapatan dan belanja pada tahun

yang bersangkutan. Fungsi perencanaan berarti bahwa APBD menjadi pedoman bagi

manajemen dalam merencanakan kegiatan pada tahun yang bersangkutan, sedangkan

fungsi pengawasan terlihat dari digunakannya APBD sebagai standar dalam penilaian

penyelenggaraan pemerintahan daerah.

Keputusan Menteri Dalam Negeri Nomor 29 Tahun 2002 menyatakan bahwa

Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) disusun berdasarkan pendekatan

kinerja, yaitu suatu sistem anggaran yang mengutamakan upaya pencapaian hasil kerja

atau output dari perencanaan alokasi biaya atau input yang ditetapkan. Selanjutnya,

Pemerintah Daerah bersama-sama dengan DPRD akan menyusun arah dan kebijakan

umum Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang memuat petunjuk dan

ketentuan umum yang disepakati sebagai pedoman dalam penyusunan Anggaran

Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut:

1. Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci.

2. Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi

biaya beban sehubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut, dan adanya biaya

beban yang merupakan batas maksimal pengeluaran-pengeluaran yang akan

dilaksanakan.

3. Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.

4. Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun.

- 21 -

B. STRUKTUR ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA DAERAH

Karakteristik Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) di era

prareformasi berbeda dengan era reformasi. Di era prareformasi, APBD disusun oleh

DPRD bersama-sama dengan Kepala Daerah dengan menggunakan pendekatan

tradisional. Dalam pendekatan tradisional, anggaran disusun berdasarkan jenis

penerimaan dan jenis pengeluaran.

Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran.

Tujuan pendekatan ini adalah untuk melakukan pengendalian atas pengeluaran. Di era

reformasi, peraturan-peraturan daerah mengisyaratkan laporan keuangan yang makin

informatif. APBD dibagi menjadi tiga bagian yaitu penerimaan, pengeluaran, dan

pembiayaan. Pembiayaan merupakan bagian yang tidak ada ketika era prareformasi.

APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari:

1. Pendapatan daerah

2. Belanja daerah

3. Pembiayaan daerah

Selisih antara anggaran pendapatan dengan anggaran belanja daerah

mengakibatkan terjadinya surplus atau defisit APBD. Surplus anggaran terjadi apabila

anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih besar dari anggaran belanja daerah.

Defisit anggaran terjadi apabila anggaran pendapatan daerah diperkirakan lebih kecil

dari anggaran belanja daerah. Dalam hal APBD diperkirakan surplus, digunakan untuk

pembayaran pokok utang, penyertaan modal (investasi) daerah, pemberian pinjaman

kepada pemerintah pusat/daerah, transfer ke dana cadangan dan sisa lebih tahun

anggaran berjalan. Pemanfaatan surplus disebut sebagai pengeluaran pembiayaan.

Dalam hal APBD diperkirakan defisit, ditetapkan sebagai pembiayaan untuk menutup

defisit tersebut diantaranya bersumber dari sisa lebih perhitungan anggaran lalu,

penggunaan cadangan, penerimaan pinjaman, hasil penjualan kekayaan daerah yang

dipisahkan, dan penerimaan kembali pemberian pinjaman atau penerimaan piutang.

C. LANGKAH PENYUSUNAN ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA

DAERAH

Langkah dalam penyusunan APBD adalah sebagai berikut:

1. DPRD. Pengambilan keputusan oleh DPRD selambat-lambatnya 1 bulan

sebelum tahun anggaran yang bersangkutan dilaksanakan.

- 22 -

2. Setelah disetujui oleh DPRD, RAPBD ditetapkan menjadi APBD melalui

Peraturan Daerah. Jika tidak disetujui, untuk membiayai keperluan setiap

bulan, Pemda dapat melaksanakan pengeluaran setingi-tingginya sebesar

angka APBD tahun sebelumnya.

3. Setelah APBD ditetapkan, pelaksanaann dituangkan lebih lanjut dengan

keputusan gubernur / bupati / walikota.

VIII. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN

A. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBN

Pertanggungjawaban keuangan negara sebagai upaya konkrit untuk

mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara.

Sebagaimana diamanatkan dalam UUD 1945 bahwa Presiden memegang kekuasaan

pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar. Dalam melaksanakan tugas

kepemerintahannya, Presiden (dalam hal ini pemerintah) memerlukan dana untuk

pembiayaannya dalam bentuk APBN. Pada hakekatnya APBN tersebut merupakan

mandat yang diberikan oleh DPR RI kepada Pemerintah untuk melakukan penerimaan

pendapatan negara dan menggunakan penerimaan tersebut untuk membiayai

pengeluaran dalam melaksanakan kepemerintahannya mencapai tujuan-tujuan tertentu

dan dalam batas jumlah yang ditetapkan dalam suatu tahun anggaran tertentu. APBN

ditetapkan tiap-tiap tahun dengan undang-undang dan setiap undang-undang

menghendaki persetujuan bersama DPR RI dengan Presiden. Sesuai dengan peraturan

perundangan yang berlaku, Pemerintah berkewajiban memberikan

pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN yang telah disetujui oleh DPR (pasal 30

ayat 1 dan 2 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 dan ketentuan dalam setiap

Undang-Undang APBN).

Mandat yang diberikan oleh DPR itu harus dipertanggungjawabkan. Sebelum

terbitnya Undang-Undang No.17 tahun 2003, pertanggungjawaban atas pelaksanaan

APBN diwujudkan dalam bentuk Perhitungan Anggaran Negara (PAN). Dalam

menyusun PAN ini, Menteri Keuangan ditugasi untuk Mempersiapkan PAN berdasarkan

laporan keuangan departemen-lembaga. Hal ini mengacu pada pasal 69 ICW yang

menyatakan bahwa Pemerintah membuat suatu Perhitungan Anggaran dengan

menyebutkan tanggal penutupannya. Setelah terbitnya Undang-Undang No.17 tahun

2003 pertanggungjawaban atas pelaksanaan APBN berubah dari PAN menjadi Laporan

Keuangan. Laporan Keuangan ini disusun dengan menggunakan standar akuntansi

- 23 -

pemerintahan yang mengacu pada international public sector accounting standard

(IPSAS).

B. PROSEDUR PENYUSUNAN RUU PERTANGGUNG JAWABAN PELAKSANAAN

APBN Sebagaimana telah dinyatakan di atas bahwa sesuai pasal 55 dari

Undang-Undang No. 1 tahun 2004 tentang perbendaharaan negara, menteri keuangan

selaku pengelola fiskal bertugas menyusun Laporan Keuangan Pemerintah Pusat untuk

disampaikan kepada Presiden dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban

pelaksanaan APBN. Sebelumnya menteri/pimpinan lembaga selaku pengguna

anggaran/pengguna barang menteri keuangan menyampaikan laporan keuangan yang

meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, dan Catatan atas Laporan Keuangan

yang dilampiri laporan keuangan badan layanan umum pada kementerian

negara/lembaga masing-masing kepada menteri keuangan selambat-lambatnya 2 (dua)

bulan setelah tahun anggaran berakhir. Sebagai entitas pelaporan, laporan keuangan

kementerian negara/lembaga tersebut sebelumnya telah diperiksa BPK dan diberi opini

atas laporan keuangan.

Oleh Menteri Keuangan laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna

anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan

Pemerintah Pusat sebagai bagian pokok dari RUU tentang pertanggungjawaban

pelaksanaan APBN yang akan disampaikan Presiden kepada DPR. DPR melalui alat

kelengkapannya yaitu komisi akan membahas RUU Pertanggungjawaban Pelaksanaan

APBN dengan pihak pemerintah. Pembahasan dilakukan dengan memperhatikan hasil

pemeriksaan semester dan opini BPK. Berdasar hasil pembahasan tersebut, DPR

memberikan persetujuannya dan menyampaikan persetujuan atas RUU tersebut

kepada Pemerintah untuk diundangkan.

Bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban pelaksanaan APBN disusun dan

disajikan sesuai standar akuntansi pemerintah sebagaimana ditentukan dalam

Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP) yang disusun oleh suatu komite

yang independen, yaitu Komite Standar Akuntansi Pusat dan Daerah, dan ditetapkan

dengan Peraturan Pemerintah setelah terlebih dahulu mendapat pertimbangan dari

Badan Pemeriksa Keuangan. Saat ini telah ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah

Nomor 71 Tahun 2010 tentang Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintah (PSAP).

- 24 -

Tujuan Laporan Keuangan, sesuai dengan PP Nomor 71 Tahun 2010, adalah untuk

menyajikan informasi yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas

dan membuat keputusan baik keputusan ekonomi, sosial, maupun politik dengan:

1. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya

keuangan;

2. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode berjalan

untuk membiayai seluruh pengeluaran;

3. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang digunakan

dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai;

4. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai

seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya;

5. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan

berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun

jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman;

6. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan,

apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang

dilakukan selama periode pelaporan.

Menurut PP Nomor 71 Tahun 2010, komponen pokok yang terdapat dalam

Laporan Keuangan Pemerintah adalah sebagai berikut:

1. Laporan Realisasi APBN

Laporan realisasi APBN mengungkap berbagai kegiatan keuangan pemerintah

untuk satu periode yang menunjukkan ketaatan terhadap ketentuan perundang-

undangan melalui penyajian ikhtisar sumber, alokasi dan penggunaan sumber

daya yang dikelolanya. Laporan realisasi anggaran akan memberikan informasi

mengenai keseimbangan antara anggaran pendapatan, anggaran belanja dan

pembiayaan dengan realisasinya. Unsur yang dicakup secara langsung dalam

Laporan Realisasi Anggaran, terdiri dari Pendapatan (LRA), Belanja, Transfer,

dan Pembiayaan (financing). Selain itu juga disertai informasi tambahan yang

berisi hal-hal yang mempengaruhi pelaksanaan anggaran seperti kebijakan

fiscal dan moneter, sebab-sebab terjadinya perbedaan yang material antara

anggaran dan realisasinya, dan daftar yang memuat rincian lebih lanjut

mengenai angka-angka yang dianggap perlu untuk dijelaskan.

- 25 -

2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

Laporan perubahan saldo anggaran lebih menyajikan informasi kenaikan atau

penurunan Saldo Anggaran Lebih tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun

sebelumnya.

3. Neraca

Neraca menggambarkan posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai

asset baik lancar maupun tidak lancar, kewajiban jangka pendek maupun

kewajiban jangka panjang, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. Neraca

tingkat Pemerintah Pusat merupakan konsolidasi dari neraca tingkat

Kementerian/Lembaga. Dalam neraca tersebut harus diungkapkan semua pos

asset dan kewajiban yang didalamnya termasuk jumlah yang diharapkan akan

diterima dan dibayar dalam jangka waktu dua belas bulan setelah tanggal

pelaporan dan jumlah uang yang diharapkan akan diterima atau dibayar dalam

waktu dua belas bulan.

4. Laporan Operasional

Laporan operasional menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah

ekuitas dan penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah pusat/ daerah untuk

kegiatan penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan. Unsur

yang dicakup secara langsung dalam Laporan Operasional, terdiri dari

Pendapatan (LO), Beban, Transfer, dan Pos-pos Luar Biasa.

5. Laporan Arus Kas

Laporan Arus Kas menyajikan informasi kas sehubungan dengan aktivitas

operasional, investasi aset non keuangan, dana cadangan, pembiayaan, dan

transaksi non-anggaran yang menggambarkan saldo awal, penerimaan,

pengeluaran, dan saldo akhir kas pemerintah selama periode tertentu. Laporan

arus kas ditujukan untuk memberikan informasi mengenai arus masuk dan ke

keluar kas dari pemerintah dalam suatu periode laporan. Laporan Arus Kas

diperlukan untuk memberi informasi kepada para pengguna laporan untuk

menilai pengaruh dari aktivitas-aktivitas tersebut terhadap posisi kas

pemerintah. Disamping itu, informasi tersebut juga dapat digunakan untuk

mengevaluasi hubungan antara aktivitas operasi, investasi, pembiayaan, dan

non anggaran.

- 26 -

6. Laporan Perubahan Ekuitas

Laporan perubahan ekuitas menyajikan informasi kenaikan atau penurunan

ekuitas tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya.

7. Catatan Atas Laporan Keuangan

Catatan Atas Laporan Keuangan meliputi penjelasan naratif atau rincian dari

angka yang tertera dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan

Saldo Anggaran Lebih, Neraca, Laporan Operasional, Laporan Arus Kas, dan

Laporan Perubahan Ekuitas. Catatan atas Laporan Keuangan juga mencakup

informasi tentang kebijakan akuntansi yang digunakan oleh entitas pelaporan

dan informasi lain yang diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam

Standar Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan

untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar.

Untuk pertanggungjawaban atas pelaksanaan keuangan negara dilaksanakan

dengan aturan sebagai berikut:

1. Presiden menyampaikan RUU tentang pertanggungjawaban pelaksanaan

APBN, berupa laporan keuangan yang telah diperiksa oleh BPK, disampaikan

kepada DPR selambat-lambatnya 6 bulan setelah tahun anggaran berakhir.

2. Laporan keuangan (setidak-tidaknya sampai dengan tahun anggaran 2013):

a. Laporan realisasi APBN;

b. Neraca;

c. Laporan arus kas; dan

d. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan

negara dan badan lainnya).

3. Sedangkan laporan keuangan yang harus disusun oleh pemerintah selambat-

lambatnya pada tahun anggaran berjalan sesuai dengan Peraturan Pemerintah

Nomor 71 Tahun 2010 adalah:

a. Laporan realisasi APBN;

b. Laporan perubahan saldo anggaran lebih (SAL);

c. Neraca;

d. Laporan operasional;

e. Laporan perubahan ekuitas;

f. Laporan arus kas; dan

g. Catatan atas laporan keuangan (dilampiri laporan keuangan perusahaan

negara dan badan lainnya).

- 27 -

C. PELAPORAN DAN PERTANGGUNGJAWABAN APBD

Kepala satuan kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna

Barang membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri dari laporan realisasi

semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya Disampaikan kepada

Kepala Daerah paling lambat 10 (sepuluh) hari setelah berakhirnya semester pertama

(10 Juli). Gubernur/bupati/walikota membuat laporan keuangan semesteran yang terdiri

dari laporan realisasi semester pertama dan prognosis 6 (enam) bulan berikutnya

Disampaikan kepada DPRD paling lambat 1 (satu) bulan setelah berakhirnya semester

pertama (31 Juli).

Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan Daerah selaku Pejabat Pengelola

Keuangan Daerah menyusun laporan keuangan pemerintah daerah untuk disampaikan

kepada gubernur/bupati/walikota dalam rangka memenuhi pertanggungjawaban

pelaksanaan APBD yang didahului dengan laporan keuangan (yang meliputi laporan

realisasi anggaran, neraca, dan catatan atas laporan keuangan) dari Kepala satuan

kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang yang dilaporkan

selambat-lambatnya 2 (dua) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Kepala satuan

kerja perangkat daerah selaku Pengguna Anggaran/Pengguna Barang memberikan

pernyataan bahwa pengelolaan APBD telah diselenggarakan berdasarkan sistem

pengendalian intern yang memadai dan akuntansi keuangan keuangan telah

diselenggarakan sesuai derngan standar akuntansi pemerintahan.

Laporan Keuangan yang dibuat Kepala Satuan Kerja Pengelola Keuangan

Daerah (terdiri Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, Catatan Atas

Laporan Keuangan dilampiri dengan laporan Kinerja dan Ikhtisar Laporan Keuangan

BUMD) disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada Badan Pemeriksa Keuangan

paling lambat 3 (tiga) bulan setelah tahun anggaran berakhir. Oleh Kepala Satuan Kerja

Pengelola Keuangan Daerah laporan-laporan atas pertanggungjawaban pengguna

anggaran/pengguna barang tersebut dikonsolidasikan menjadi Laporan Keuangan

Pemerintah Daerah sebagai bagian pokok dari Raperda tentang pertanggungjawaban

pelaksanaan APBD yang akan disampaikan gubernur/bupati/walikota kepada DPRD.

Kepala Daerah menyampaikan Raperda tentang Pertanggungjawaban Pelaksanaan

APBD berupa Laporan Keuangan kepada DPRD paling lama 6 (enam) bulan setelah

tahun anggaran berakhir. Laporan Keuangan yang disampaikan oleh Kepala Daerah

kepada DPRD adalah Laporan Keuangan yang telah diperiksa oleh Badan Pemeriksa

- 28 -

Keuangan (BPK). Persetujuan DPRD terhadap Raperda pertanggungjawaban yang

telah diaudit BPK paling lambat diberikan 1 (satu) bulan sejak disampaikan atau akhir

bulan Juli.

Rancangan Perda tentang pertanggung jawaban pelaksanaan APBD dan

rancangan peraturan Kepala daerah tentang penjabaran pertanggung jawaban

pelaksanaan APBD sebelum ditetapkan disampaikan kepada Menteri Dalam Negeri/

Gubernur untuk dievaluasi paling lama 3 (tiga) hari kerja dan penyampaian hasil

evaluasi oleh Menteri Dalam Negeri/Gubernur paling lama 15 (limabelas) hari kerja.

Secara umum pertanggungjawaban kinerja pemerintah dapat diuraikan

berdasarkan:

1. Pertanggung-jawaban substansial

Secara substansial maka pertanggungjawaban dapat dikaji berdasarkan posisi

keuangan dan arus kas. Umumnya pertanggungjawaban ini disajikan dalam

beberapa kaidah berdasarkan pedoman UU nomor 17 Tahun 2003, yaitu;

1. Laporan realisasi Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)

maupun Daerah (APBD)

2. Laporan rincian yang tertuang dalam bentuk neraca keuangan dan

kekayaan pemerintah, hal ini berarti dapat melihat perkembangan

kekayaan pemerintah pusat dan daerah

3. Laporan arus kas

4. Catatan laporan keuangan, hal ini menyangkut bukti-bukti autentik dari

penerimaan dan pengeluaran

2. Pertanggung-jawaban secara moralitas

Secara Moralitas, memuat juga kesediaan untuk mengemukakan fakta atau

kejadian yang sebenarnya untuk diinformasikan kepada masyarakat.

---ooooOOOOOoooo---

- 29 -