PENDAHULUAN

TINJAUAN KONSEPTUAL ATAS KEUANGAN PEMERINTAH SERTA REALITA PADA ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA DI INDONESIAUntuk Memenuhi Tugas Mata Kuliah Analisis Keuangan Pusat dan Daerah

Disusun Oleh:

SUTRIATNIM. P2CD13040

MAGISTER AKUNTANSIFAKULTAS EKONOMI DAN BISNISUNIVERSITAS JENDERAL SOEDIRMAN2015I. PENDAHULUAN

Peran pemerintah dalam masyarakat telah dan akan selalu menjadi kontroversial. Beberapa meyakini bahwa pemerintah bertindak terlalu banyak sementara yang lain percaya bahwa pemerintah perlu berbuat lebih banyak lagi. Tidak peduli apa pandangan terhadap pemerintah, jelas bahwa program dan ruang lingkup pemerintah telah tumbuh secara signifikan dari bagian kecil dari ekonomi pada awal 1900-an menjadi antara 30 dan 50 persen dari perekonomian di negara-negara industri modern saat ini. Warga menyerahkan sejumlah besar pendapatan mereka setiap tahun untuk membayar pajak yang diperlukan untuk membiayai pengeluaran pemerintah (Hyman, 2010).

Aulich dkk. (2001) mengemukakan bahwa secara tradisional ekonomi dibagi menjadi dua segmen berbeda: publik dan privat. Sektor publik mewakili kegiatan yang dilakukan hampir semata-mata oleh instansi pemerintah, dan dilakukan oleh perpaduan antara departemen, otoritas hukum, dan lembaga-lembaga hukum dan politik lainnya; sedangkan sektor privat dihuni terutama oleh organisasi swasta dan non-pemerintah.Untuk memahami sektor publik kita perlu mengetahui mengapa peran aktivitas pemerintah diperlukan dan bagaimana lembaga-lembaga pemerintah dapat menjalankan aktivitas-aktivitasnya secara efektif dan efisien.

Terdapat beberapa alasan mengapa peran pemerintah diperlukan dalam kegiatan ekonomi. Aulich dkk. (2001) mengemukakan alasan-alasan atas perlunya aktivitas- aktivitas pemerintah, diantaranya: (1) adanya kegagalan pasar dimana terdapat beberapa barang dan jasa (barang publik) yang tidak akan disediakan oleh pasar, karena tidak mungkin untuk mengecualikan mereka yang memilih untuk tidak membayar menggunakan layanan ini dan meskipun dimungkinkan untuk mengecualikan orang-orang yang tidak membayar, hal ini mungkin tidak diharapkan karena orang-orang bisa dilayani tanpa biaya tambahan kepada produsen layanan: konsumsi oleh satu orang tidak menghalangi konsumsi oleh orang lain. (2) adanya ketidaksempurnaan pasar, bahwa pasar gagal untuk menyediakan barang dan jasa yang diinginkan secara sosial, dan tidak sempurna dalam penyediaan barang dan jasa lainnya, memberikan satu alasan lain untuk perlunya aktivitas sektor publik. (3) pemerintah memiliki kewajiban moral untuk memastikan kesetaraan dengan menekankan pada hak-hak dasar warga negara untuk mendapatkan pelayanan tertentu dan pada perlunya pemerintah untuk menyediakan pelayanan tersebut.

Pemerintah diharapkan dapat menjalankan fungsi pelayanan secara efektif dan efisien, maka untuk tujuan ini proses penganggaran memegang peranan yang sangat penting. Anggaran pemerintah secara langsung atau tidak langsung mempengaruhi kehidupan setiap orang warganya, dapat memiliki dampak terbesar pada kelompok-kelompok tertentu, seperti orang tua, anak-anak, orang miskin, penduduk pedesaan, dan minoritas. Kesejahteraan orang-orang ini sangat bergantung pada keputusan pemerintah pada peningkatan dan pengeluaran dana.

Artikel ini melakukan review atas keuangan pemerintah baik secara konseptual maupun secara realita di Indonesia yang tercermin dalam Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) tahun 2014. II. TINJAUAN TEORI

Dari perspektif teoritis, definisi anggaran akan tergantung pada siapa anda bertanya: elitis, pluralis, eksekutif, legislatif, lembaga atau departemen, atau bahkan warga negara. Anggaran berisi daftar pendapatan dan pengeluaran masa depan yangdiantisipasi dalam satu set dokumen (Bogui, 2009).

Menurut Elmi (2002) penganggaran adalah suatu proses menyusun rencana keuangan, yaitu pendapatan dan pembiayaan, kemudian mengalokasikan dana tersebut ke masing-masing kegiatan sesuai dengan fungsi dan sasaran yang hendak dicapai. Penganggaran sektor publik (public budgeting) menurut Smith (2002) adalah a plan for introducing programs deal with objectives and and goals within a period, including an estimate of resources required, usually compared with past periods and showing future requirements.

Bogui (2009) berpendapat bahwa pada kondisi yang paling stabil, anggaran adalah artefak sejarah dan budaya. Sejarah dan budaya cenderung menggeneralisasi perubahan kecil untuk apa yang tampak bergantian besar tapi jarang kejadian. Kita dapat mendefinisikan anggaran sebagai proses yang kompleks di mana administrator dan pemimpin politik memilih penerimaan pajak dan pengeluaran, dengan cara yang mereka percaya sebagai peran pemerintah dalam masyarakat. Politik, kekuasaan, organisasi, dan kontrol mengubah keyakinan dengan bertindak sebagai instrumen yang membentuk anggaran.

a. Teori AnggaranMenurut Rubin (2007) teori dalam penganggaran, seperti pada administrasi publik, terbagi dua jenis, deskriptif dan normatif. Teori deskriptif didasarkan pada pengamatan atas partisipasi dalam kegiatan sektor publik. Teoretisi menggambarkan tren, urutan kejadian, dan menyimpulkan penyebab, memperhatikan variasi lokal serta keseragaman di seluruh kasus. Normatif teori dapat didasarkan pada rentang yang jauh lebih sempit dari pengamatan teori deskriptif dan solusi yang diusulkan mungkin didasarkan pada nilai-nilai daripada pengamatan. Jika kekuatan penjelas dari teori deskriptif terlalu lemah, atau jika saran dari teori normatif tidak diadopsi oleh pejabat publik atau diadopsi dan ditinggalkan karena tidak bekerja, kesenjangan antara teori dan praktek dapat menjadi tidak dapat diterima luas.

Rubin (2007) menyimpulkan bahwa hubungan antara teori dan praktek anggaran berbeda-beda, tergantung pada sudut pandang apakah dilihat dari teori normatif atau teori deskriptif. Di sisi normatif, teori anggaran secara umum lebih sukses dari yang dibayangkan; yaitu, telah menetapkan tujuan yang baik yang sering menjadi panduan bagi perilaku. Di sisi deskriptif atau bahkan teori prediktif, teori anggaran jauh lebih lemah, sering tidak dapat melihat fenomena secara jelas untuk berteori tentang maknanya.

b. Struktur Anggaran Pemerintah

Anggaran dalam hirarki keputusan arus masuk dana, operasi, dan arus keluar dana dapat digambarkan sebagai berikut :

(Bogui, 2009)

Anggaran merupakan perkiraan pendapatan dan pengeluaran untuk periode mendatang, perkiraan yang dibuat dengan menggunakan alat peramalan yang tidak terbatas pada tebakan bagus yang polos dan sederhana.1) Pengeluaran Belanja PemerintahHyman (2010) mengemukakan bahwa pengeluaran pemerintah dapat dibagi menjadi dua kategori dasar: pembelian dan transfer. Belanja pemerintah adalah kebutuhan sumber daya produktif (lahan, tenaga kerja, dan modal) dialihkan dari penggunaan pribadi oleh individu dan perusahaan sehingga sumber daya tersebut dapat digunakan oleh pemerintah. Misalnya, untuk memasok layanan pertahanan nasional, pemerintah harus memperoleh baja, tenaga kerja, dan input lain yang diperlukan untuk mendukung angkatan bersenjata dan memelihara pesawat, tank, kapal, dan peralatan modal lainnya. Sebuah pemerintah kota harus memperoleh truk dan mempekerjakan tenaga kerja untuk mengelola secara efektif pengumpulan dan pembuangan sampah.Pengeluaran pemerintah yang mendistribusikan daya beli antara warga disebut transfer pemerintah. Transfer ini merupakan sumber dukungan pendapatan bagi penerima yang tidak diperlukan untuk memberikan layanan dengan imbalan pendapatan yang diterima. Pembayaran transfer berbeda dari laba dalam hal bahwa mereka bukanlah pembayaran imbalan jasa produktif. Anda mungkin akan terkejut mengetahui bahwa pembayaran transfer langsung ke individu merupakan lebih dari 50 persen dari pengeluaran pemerintah federal di Amerika Serikat. Termasuk dalam pembayaran transfer pemerintah kepada individu manfaat Jaminan Sosial pensiun, pembayaran manfaat asuransi pengangguran, dan pembayaran tunai untuk keluarga berpenghasilan rendah (Hyman, 2010).Menguraikan pengeluaran pemerintah menjadi beberapa komponen utama akan membantu mengisolasi jenis pengeluaran yang paling bertanggung jawab untuk meningkatkan pentingnya sektor pemerintah dalam perekonomian. Pengeluaran pemerintah terdiri dari pembayaran transfer, pengeluaran konsumsi, dan bunga bersih yang dibayarkan atas utang.Menurut Hyman (2010) pembayaran transfer termasuk tunjangan sosial yang dibayarkan kepada individu, termasuk pensiun jaminan sosial, pembayaran asuransi kesehatan untuk orang tua dan manfaat sosial lainnya seperti bantuan tunai kepada masyarakat miskin dan pengangguran. Juga termasuk dalam pembayaran transfer adalah hibah dan bantuan kepada pemerintah negara bagian dan lokal.2) Pendanaan Pengeluaran Belanja PemerintahPajak merupakan sarana utama pembiayaan pengeluaran pemerintah, adalah pembayaran wajib yang tidak perlu berhubungan langsung ke manfaat dari barang dan jasa yang diterima pemerintah (Hyman, 2010).Menentukan sarana pembiayaan dari fungsi pemerintah adalah pilihan publik yang mungkin didasarkan pada sejumlah pertimbangan penting. Karena pajak adalah pembayaran wajib yang diharuskan di bawah kekuasaan kekuasaan pemerintah, banyak warga percaya bahwa pajak harus didistribusikan secara adil.Pajak mempengaruhi insentif ekonomi untuk memproduksi dan mengkonsumsi atau menggunakan sumber daya produktif dengan cara yang paling menyakitkan. Ketika bagian dari keuntungan dari transaksi harus diserahkan kepada pemerintah, kesediaan untuk terlibat dalam kegiatan secara alami berkurang. Pajak yang tinggi atas bunga dari tabungan cenderung mengurangi insentif untuk menabung. Pajak atas berbagai barang konsumen cenderung mengurangi jumlah barang yang akan dikonsumsi. Pajak atas penghasilan tenaga kerja juga dapat mengurangi insentif untuk bekerja (Hyman, 2010).c. Alur Proses Penganggaran Pemerintah

Bogui (2009) mengemukakan bahwa seperti kebanyakan perencanaan, ada empat tahapan yang logis untuk membagi proses anggaran: (1) penyusunan anggaran, (2) pertimbangan dan adopsi, (3) pelaksanaan, dan (4) Audit. Proses anggaran, terutama langkah satu dan dua, memfokuskan perhatian, melalui analisis dan review, pada pilihan antara program, khususnya antara yang telah ada dan yang baru.

Langkah pertama dalam proses anggaran formal untuk sebagian besar negara adalah usaha perumusan strategi, baik di tingkat nasional dan kementrian. Ini termasuk dengan mempertimbangkan pedoman yang telah dihasilkan, seperti dokumen strategi pengurangan kemiskinan, untuk memprioritaskan isu-isu masa mendatang (Mogues, 2012).

Bagi banyak negara pedoman kebijakan menyeluruh ini datang dalam bentuk kerangka pengeluaran jangka menengah (KPJM). KPJM adalah kerangka kerja multi tahun yang memungkinkan suatu negara untuk mengikat anggaran tahunan saat ini untuk anggaran bergulir yang akan dilaksanakan selama bertahun-tahun mendatang dengan tetap menjaga orientasi kebijakan anggaran dalam sektor (Mogues, 2012).

Proses penganggaran pemerintah dapat digambarkan sebagai berikut :

(Mogues, 2012)

Dengan kebijakan keseluruhan diuraikan, proses alokasi anggaran tahunan di tingkat kementerian biasanya dimulai dengan kementerian keuangan memberikan plafon pengeluaran untuk semua kementerian. Tergantung pada negara, baik badan dan departemen dalam masing-masing kementerian mengembangkan anggaran yang kemudian diserahkan kembali ke menteri mereka untuk dimasukkan dalam anggaran tingkat kementerian, atau kementerian melakukan pertemuan sektor dengan berbagai perwakilan sektor untuk membangun kerangka yang mengarah ke saran alokasi anggaran.

Setelah kementerian telah menyelesaikan anggaran dan struktur akhir dari anggaran dibentuk, disampaikan kepada kementerian keuangan untuk pertemuan lintas sektoral tambahan dan revisi sebelum salinan akhir dikirim ke parlemen untuk disetujui. Setelah isu-isu akhir telah dipertimbangkan, dan amandemen anggaran akhir mungkin dibuat, parlemen menyetujui anggaran final.

III. ANGGARAN PENDAPATAN DAN BELANJA NEGARA DI INDONESIA

Anggaran pemerintah Indonesia dikenal dengan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Menurut Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, yang selanjutnya disingkat APBN, adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan negara yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat. APBN merupakan wujud pengelolaan keuangan negara yang ditetapkan tiap tahun dengan undang-undang.

a. Tujuan Penyusunan APBNTujuan penyusunan APBN adalah sebagai pedoman pengeluaran dan penerimaan negara agar terjadi keseimbangan yang dinamis dalam rangka melaksanakan kegiatan-kegiatan kenegaraan demi tercapainya peningkatan produksi, peningkatan kesempatan kerja, pertumbuhan ekonomi yang cukup tinggi serta pada akhirnya ditujukan untuk tercapainya masyarakat adil dan makmur material maupun spiritual berdasarkan Pancasila dan UUD 1945.b. Struktur APBN

APBN terdiri atas anggaran pendapatan, anggaran belanja, dan pembiayaan. Struktur APBN terdiri dari:

Pendapatan Negara1) Penerimaan Perpajakan2) Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP)3) Penerimaan Hibah Belanja Negara1) Belanja Pemerintah Pusat2) Transfer ke Daerah3) Dana Desa Pembiayaan1) Pembiayaan Dalam Negeri2) Pembiayaan Luar Negeri1. Pendapatan Negara

Menurut Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Pendapatan Negara adalah hak Pemerintah Pusat yang diakui sebagai penambah kekayaan bersih yang terdiri atas Penerimaan Perpajakan, Penerimaan Negara Bukan Pajak, dan Penerimaan Hibah.

Menurut Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 Pendapatan negara terdiri atas penerimaan pajak, penerimaan bukan pajak, dan hibah. Penerimaan Perpajakan adalah semua penerimaan negara yang terdiri atas Pendapatan Pajak Dalam Negeri dan Pendapatan Pajak Perdagangan Internasional. Penerimaan Negara Bukan Pajak, yang selanjutnya disingkat PNBP, adalah semua penerimaan Pemerintah Pusat yang diterima dalam bentuk penerimaan dari sumber daya alam, pendapatan bagian laba Badan Usaha Milik Negara (BUMN), PNBP lainnya, serta pendapatan Badan Layanan Umum (BLU). Penerimaan Hibah adalah semua penerimaan negara baik dalam bentuk devisa dan/atau devisa yang dirupiahkan, rupiah, jasa, dan/atau surat berharga yang diperoleh dari pemberi hibah yang tidak perlu dibayar kembali dan yang tidak mengikat, baik yang berasal dari dalam negeri maupun dari luar negeri.2. Belanja Negara

Belanja Negara adalah kewajiban Pemerintah Pusat yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih yang terdiri atas belanja Pemerintah Pusat dan Transfer ke Daerah dan Dana Desa.

3. Pembiayaan

Pembiayaan Anggaran adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali, penerimaan kembali atas pengeluaran tahun-tahun anggaran sebelumnya, pengeluaran kembali atas penerimaan tahun-tahun anggaran sebelumnya, penggunaan saldo anggaran lebih, dan/atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun tahun-tahun anggaran berikutnya.

c. Kasus APBN Tahun 2014APBN tahun 2014 disusun dengan asumsi dasar ekonomi makro sebagai berikut :

Dengan arah kebijakan fiskal memperkuat pertumbuhan ekonomi yang inklusif, berkualitas, dan berkelanjutan melalui pelaksanaan kebijakan fiskal yang sehat dan efektif.

Berikut ringkasan APBN tahun 2014 :UraianAPBN

Pendapatan NegaraRp1.667,1 triliun

-Penerimaan PerpajakanRp1.280,4 triliun

-Penerimaan Negara Bukan PajakRp385,4 triliun

-Penerimaan HibahRp1,4 triliun

Belanja NegaraRp1.842,5 triliun

-Belanja Pemerintah PusatRp1.249,9 triliun

-Transfer ke daerahRp592,6 triliun

DefisitRp175,4 triliun

Pembiayaan NettoRp175,4 triliun

Sumber: Undang-undang APBN Tahun 2014Apabila dikelompokkan menurut fungsi, belanja pemerintah dalam APBN 2014 sebagai berikut :KodeFungsiAPBN

01Pelayanan umumRp 794,8 triliun

02PertahananRp 86,3 triliun

03Ketertiban dan keamananRp 38,0 triliun

04EkonomiRp 128,3 triliun

05Lingkungan hidupRp 12,2 triliun

06Perumahan dan fasilitas umumRp 31,5 triliun

07KesehatanRp 13,1 triliun

08Pariwisata dan ekonomi kreatifRp 2,1 triliun

09AgamaRp 4,5 triliun

10Pendidikan dan kebudayaanRp 131,3 triliun

11Perlindungan sosialRp 8,1 triliun

TotalRp 1.249,9 triliun

Sumber: Undang-undang APBN Tahun 2014Sedangkan menurut jenisnya, belanja pemerintah dalam APBN 2014 sebagai berikut :

NoJenisAPBN

1Belanja pegawaiRp 263,0 triliun

2Belanja barangRp 188,9 triliun

3Belanja modalRp 229,5 triliun

4Pembayaran bunga utangRp 121,3 triliun

5SubsidiRp 333,7 triliun

6Belanja hibahRp 3,5 triliun

7Bantuan sosialRp 73,2 triliun

8Belanja lain-lainRp 36,9 triliun

TotalRp 1.249,9 triliun

Sumber: Undang-undang APBN Tahun 2014IV. KESIMPULAN

Di sisi normatif, teori anggaran secara umum lebih sukses dari yang dibayangkan; yaitu, telah menetapkan tujuan yang baik yang sering menjadi panduan bagi perilaku. Di sisi deskriptif atau bahkan teori prediktif, teori anggaran jauh lebih lemah, sering tidak dapat melihat fenomena secara jelas untuk berteori tentang maknanya.Anggaran merupakan perkiraan pendapatan dan pengeluaran untuk periode mendatang, perkiraan yang dibuat dengan menggunakan alat peramalan yang tidak terbatas pada tebakan bagus yang polos dan sederhana. Pengeluaran pemerintah dapat dibagi menjadi dua kategori dasar: pembelian dan transfer. Pembiayaan atas pengeluaran pemerintah pada sebagian besar negara bersumber dari penerimaan pajak.

Pada APBN Indonesia sumber pendanaan utama adalah pajak. Selain itu juga diperoleh dari Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP) serta Penerimaan Hibah. Sedangkan belanja negara dialokasikan untuk: Belanja Pemerintah Pusat, Transfer ke Daerah, dan Dana Desa.DAFTAR PUSTAKA

Aulich, Chris dan Nutley, Sandra. 2001. Australian handbook of public sector management. Allen & Unwin.

Bogui, Frederic B. 2009. Handbook of Governmental Accounting. New York: CRC Press

Elmi, Bachrul. 2002. Keuangan Pemerintah Daerah Otonom di Indonesia. Jakarta: Penerbit Universitas Indonesia.

Hsieh, Edward dan Lai, Kon S. 1994. Goverment Spending And Economic Growth. Los Angeles: Applied Economics, 26, 535-542.

Hyman, David N. 2010. Public Finance, A Contemporary Application Of Theory To Policy. Cengage Learning.

Rubin, Irene S. 1990. Budget Theory and Budget Practice: How Good the Fit? Public Administration Review, Vol. 50, No. 2. (Mar. - Apr., 1990), pp. 179-189.

Smith, Robert W. dan Thomas D. Lynch. 2004. Public Budgeting in America. 5th Edition. Pearson; Upper Saddle River, New Jersey. 37.

Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-undang Nomor 23 Tahun 2013 tentang Anggaran Pendapatan Dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2014.