A. Ruang Lingkup dan Lingkungan Administrasi Negara

Pengertian Administrasi adalah Rangkaian kegiatan perbuatan yang dilakukan

oleh sekelompok orang dalam suatu kerjasama untuk mencapai suatu tujuan

tertentu dapat dicakup dengan satu istilah yaitu administrasi.

Adminstrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap

pekerjaaqn pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerjasama

mencapai tujuan tertentu. Unsur Administrasi Unsur umum yang terdapat dalam

rangkaian kegiatan penataan yang dinamakan administrasi ada 8 macam yang

mewrupakan sub konsep administrasi, yaitu:

1. Organisasi

2. Manajemen

3. Komunikasi

4. Informasi

5. Personalia

6. Finansia

7. Materia

8. Relasi Publik

Ruang lingkup ilmu administrasi sebenarnya sangat luas sekali, yaitu menyangkut

hal-hal apa saja yang termasuk dalam bahasa atau bagian daripada administrasi

tersebut. Ruang lingkup ini sangat perlu diberi kepastian sehingga memudahkan

kita membahas tentang administrasi itu sendiri. Ruang lingkup ini akan menjadi

batas luasnya administrasi itu sendiri.

Ruang lingkup ilmu administrasi dibatasi unsur-unsur seperti dibawah ini :

1. Organisasi, merupakan wadah dimana usaha kerja sama itu diselenggarakan.

Wewenang, tugas dan tanggung jawab menjadi kesatuan yang laras. Termasuk

pula dalam proses mengorganisir atau membentuk organisasi ialah penentuan

tujuan yang hendak dicapai.

1

2. Manajemen, dapat dianggap sebagai suatu proses yang menggerakan kegiatan

dalam administrasi itu sehingga tujuan yang telah dibentuk benar-benar tercapai.

3. Kepegawaian, merupakan segi yang berkenaan dengan sumber tenaga manusia

(working force) yang harus ada pada setiap usaha kerja sama. Penelaahan unsur

ini menimbulkan sekelompok pengetahuan yang dicakup dengan nama administrsi

kepegawaian (personel administration).

4. Keuangan, merupakan segi pembiayaan (financing) dalam setiap administrasi.

Dari sinilah timbul administrasi keuangan yang mencakup budgeting, accounting,

auditing, serta tindakan-tindakan lainnya dalam bidang keuangan.

5. Perlengkapan, merupakan segi melayani kebutuhan kebendaan dan

kerumahtanggaan yang juga tentu ada dalam setiap usaha bersama. Pada bidang

ini berkembanglah pengetahuan administrasi perlengkapan (supply

administration).

6. Tata Usaha, adalah segenap aktivitas yang mengumpulkan, mencatat,

mengirim, mengolah atau menyimpan bahan-bahan keterangan (information).

Tata usaha ini disebut administrasi dalam arti sempit.

7. Tata Hubungan, merupakan urat nadi yang memungkinkan orang-orang dalam

usaha bersama mengetahui apa yang terjadi atau diinginkan oleh masing-masing.

Tanpa tata hubungan yang baik, tidak mungkin kerja sama dapat terlaksana

dengan baik.

8. Perwakilan, merupakan segi yang menggambarkan pada pihak luar segala

sesuatu yang berlangsung mengenai usaha bersama itu, demikian pula sebaliknya.

Dengan demikian tercapai pengertian yang sebaik-baiknya antara suatu

administrasi dengan keadaan sekelilingnya.

Administrasi public merupakan suatu bagian dari administrasi umum yang

mempunyai lapangan yang lebih luas, yaitu suatu ilmu pengetahuan yang

mempelajari bagaimana lembaga-lembaga, mulai dari suatu keluarga hingga

Perserikatan Bangsa-Bangsa, disusun digerakan dan kemudian dikendalikan.

2

Nigro dalam Tjokroamidjojo (1978), seorang tokoh Administrasi public dari

Amerika Serikat, berpendapat bahwa yang termasuk dalam lingkup Administrasi

Negara adalah masalah ‘perumusan dan penentuan kebijakan’. Tetapi kemudian

dinyatakan bahwa administrasi public bukan saja mempunyai fungsi tradisional

berupa ‘pelaksanaan kebijakan’ tetapi juga ‘perumusan dan penentuan serta

penilaian dan hasil-hasil pelaksanaan berbagai kebijakan negara’. Lebih lanjut

Nigro (1977), mengemukakan bahwa ‘ para pejabat administrasi tidak hanya

harus membuat keputusan yang lebih banyak, tetapi juga memecahkan masalah

yang harus mereka atasi atau loebih banyak, tetapi juga memecahkan masalah

yang harus mereka atasi atau diharapkan dapat diatasinya dalam memperaktikkan

kebijakan mereka juga banyak mengalami kesulitan bahkan kadang-kadang begitu

sulit

1. a. Administrasi negara pada hakekatnya merupakan salah satu aspek dari

administrasi yang menekankan pembahasan pada bidang kenegaraan. Batasan dari

administrasi negara ialah :

• Proses penyelenggaraan di dalam bidang tertentu yaitu negara

• Kerjasama antar berbagai lembaga – lembaga negara yang terdapat di dalam

suatu negara sebagai institusi

• Pencapai tujuan negara, yang merupakan cita-cita dari seluruh warga negara

yang bersangkutan

Jadi administrasi negara meliputi segenap proses penyelenggaraan

negara sebagai suatu organisasi yang terdiri dari lembaga – lembaga beserta

masing – masing yang tumbuh dan hidup di dalam suatu negara dan semuanya

diarahkan untuk pencapaian tujuan negara.

Sistem administrasi negara ialah mekanisme tentang proses penyelenggaraan

negara. Suatu unsur – unsur yang saling berhubungan dan ketergantungan satu

sama lain (setiap unsur membutuhkan unsur yang lainnya). Dalam hal ini ialah

negara maka, unsur – unsur yang saling berhubungan dalam penyelenggaraan

negara. Sistem administrasi negara ialah pensupport dari segala kegiatan

3

kenegaraan.

b. Ruang lingkup administrasi negara

Ruang lingkup administrasi negara ialah sistem administrasi negara itu sendiri.

Karena di dalam administrasi negara yang dikaji ialah negara. Jadi, ruang

lingkupnya tentu sistem administrasi negara.

Tujuan administrasi negara

• Mencari dan menemukan hal – hal yang sama dan hal – hal yang berbeda dalam

sistem administrasi negara

• Mempelajari karakter – karakter yang berbeda atau karakter yang bersifat khusus

dalam administrasi negara

• Mempelajari ciri yang menonjol dari suatu sistem pemerintahan

• Memperoleh pengetahuan konsepsional

• Mengidentifikasi faktor –faktor kultural, politik, dan sosial untuk

memepengaruhi keberhasilan dan kegagalan struktur sistem pemerintahan

• Menentukan perubahan apa yang diperlukan untuk menentukan tindakan apa

yang harus dilakukan untuk mempebaiki birokrasi.

c. Perkembangan ilmu administrasi negara didorong oleh adanya perkembangan

baru. Terutama dalam administrasi pembangunan di negara yang sedang

berkembang setelah perang dunia kedua. Pada waktu itu bantuan yang diberikan

selain bantuan teknis ialah bantuan adminstrasi. Setelah itu, terlihat bahwa ada

negara yang masih belum berkembang, maka timbulah keinginan untuk

mengetahui penyebabnya. Maka digunakanlah administrasi negra perbandingan

untuk melihat hal itu.

2. a. Model yang dipakai ialah :

• Model yang bersifat deskriptif

Model yang hanya memberikan gambaran atau hanya melukiskan dari suatu objek

atau sistem

• Model yang bersifat menjelaskan

4

Model yang menjelaskan penyebab sistem administrasi yang bersangkutan, faktor

apa atau variabel apa yang menyebabkan

• Model analogis

Model yang mempergunakan seperangkat sifat – sifat yang lainnya yang dimiliki

oleh suatu objek yang sedang dipelajarinya

• Model formal

Model yang sama dengan suatu biro tempat melaksanakan suatu kewajiban

pemerintah dalam administrasi formal

• Model subtantif

Model yang cenderung meninggalkan aturan formal tetapi proses dapat berjalan

terus

• Model simbolis

Suatu model yang mempergunakan simbol – simbol untuk menunjukan objek –

objek yang dipelajari dengan mempergunakan persamaan matematis

• Model econis

Model yang melukiskan secara visual aspek – aspek tertentu dari suatu objek atau

sistem

Jadi intinya Lingkungan administrasi negara adalah sesuatu yang berada di luar

administrasi negara. Misalnya melalui instansi negara terdapat dua lingkungan

instansi yaitu:

1. Dalam, lingkungan yang ada konteks administrasi negara tapi ada di luar

kita, contohnya: di dalam kabinet terdapat lingkungan dalam yaitu berupa

organisasi-organisasi di dalam kabinet;

2. Luar, lingkungan yang berada di luar konteks administrasi negara,

contohnya: lingkungan diuar kabinet seperti parlemen, Mahkamah

Agung,dll.

Sebegitu luasnya ruang lingkup Ilmu Administrasi Publik sehingga dapat pula

mencakup ilmu-ilmu sosial yang lain terutama yang memiliki objek materialnya

negara, yaitu antara Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik, Hukum Tata Negara, dan

Ilmu Negara sendiri, serta Ilmu Filsafat yang menjadi sumber keilmuan.

5

X

Interaksi antara A, B, C ,D menghasilkan konsekuensi biaya atau disebut

bureaucratic cost. Interaksi X, R, dengan L memiliki konsekuensi biaya yang

disebut biaya transaksi. Contoh interaksi antara A, B, C ,D adalah biaya untuk

menelpon yang digunakan oleh para staf pegawai dalam satu departemen atau satu

institusi. Contoh interaksi X, R, dan L adalah biaya yang dikeluarkan untuk

mengirim surat antar departemen atau lintas departemen. Semakin tinggi biaya

birokrasi, maka semakin tinggi pula biaya transaksinya. Jika suatu sistem

organisasinya baik, maka akan menghasilkan efisiensi.

Sedangkan lingkungan yang sedikit sekali berhubungan dengan kita

seperti yang digambarkan di atas dengan huruf X disebut dengan General

Environment. Spesific environment adalah lingkungan yang intens interaksinya

dengan General Environment. Lingkungan dimana kita mengandung unsur pasti

dan ketidakpastian artinya ada beberapa hal yang tidak bisa diketahui secara pasti.

Semakin random suatu lingkungan : semakin mudah untuk ditebak dan

diketahui secara pasti, sehingga biaya transaksi akan menjadi murah. Sedangkan

semakin Cluster suatu lingkungan maka semakin sulit untuk diketahui dan

dihadapi, maka biaya transaksi semakin mahal.

B. KEBIJAKAN PUBLIK (PUBLIC POLICY)

6

A B

C D

R K

Berdasarkan berbagai definisi para ahli kebijakan publik, kebijakan publik

adalah kebijakan-kebijakan yang dibuat oleh pemerintah sebagai pembuat

kebijakan untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu di masyarakat di mana dalam

penyusunannya melalui berbagai tahapan (Wikipedia, 2010).

Tahap-tahap kebijakan publik menurut William Dunn adalah sebagai berikut:

1. Penyusunan Agenda

Agenda setting adalah sebuah fase dan proses yang sangat strategis dalam realitas

kebijakan publik. Dalam proses inilah memiliki ruang untuk memaknai apa yang

disebut sebagai masalah publik dan prioritas dalam agenda publik dipertarungkan.

Jika sebuah isu berhasil mendapatkan status sebagai masalah publik, dan

mendapatkan prioritas dalam agenda publik, maka isu tersebut berhak

mendapatkan alokasi sumber daya publik yang lebih daripada isu lain.

Ada beberapa Kriteria isu yang bisa dijadikan agenda kebijakan publik (Kimber,

1974; Salesbury 1976; Sandbach, 1980; Hogwood dan Gunn, 1986)[2] diantaranya:

1. Telah mencapai titik kritis tertentu jika diabaikan, akan menjadi ancaman yang serius;

2. Telah mencapai tingkat partikularitas tertentu berdampak dramatis;

3. Menyangkut emosi tertentu dari sudut kepent. orang banyak (umat manusia) dan mendapat dukungan media massa;

4. Menjangkau dampak yang amat luas ;

5. Mempermasalahkan kekuasaan dan keabsahan dalam masyarakat ;

6. Menyangkut suatu persoalan yang fasionable (sulit dijelaskan, tetapi mudah

dirasakan kehadirannya)

Karakteristik : Para pejabat yang dipilih dan diangkat menempatkan masalah pada

agenda publik. Banyak masalah tidak disentuh sama sekali, sementara lainnya

ditunda untuk waktu lama.

7

Ilustrasi : Legislator negara dan kosponsornya menyiapkan rancangan undang-

undang mengirimkan ke Komisi Kesehatan dan Kesejahteraan untuk dipelajari

dan disetujui. Rancangan berhenti di komite dan tidak terpilih.

Penyusunan agenda kebijakan seyogianya dilakukan berdasarkan tingkat urgensi

dan esensi kebijakan, juga keterlibatan stakeholder. Sebuah kebijakan tidak boleh

mengaburkan tingkat urgensi, esensi, dan keterlibatan stakeholder.

2.Formulasi kebijakan

Masalah yang sudah masuk dalam agenda kebijakan kemudian dibahas oleh para

pembuat kebijakan. Masalah-masalah tadi didefinisikan untuk kemudian dicari

pemecahan masalah yang terbaik.

3. Adopsi/ Legitimasi Kebijakan

Tujuan legitimasi adalah untuk memberikan otorisasi pada proses dasar

pemerintahan. Jika tindakan legitimasi dalam suatu masyarakat diatur oleh

kedaulatan rakyat, warga negara akan mengikuti arahan pemerintah.

4. Penilaian/ Evaluasi Kebijakan

Secara umum evaluasi kebijakan dapat dikatakan sebagai kegiatan yang

menyangkut estimasi atau penilaian kebijakan yang mencakup substansi,

implementasi dan dampak.

C. BIROKRASI DALAM ADMINISTRASI NEGARA

Birokrasi yang terdiri dari dua kata yaitu biro (meja) dan kata krasi seperti

yang digunakan dalam kata lain yaitu demokrasi, teknokrasi, aristokrasi yang

berarti kekuasaan, berasal dari kata bureaucracy (bahasa inggris bureau + cracy),

diartikan sebagai suatu organisasi yang memiliki rantai komando dengan bentuk

piramida, dimana lebih banyak orang berada ditingkat bawah dari pada tingkat

atas, biasanya ditemui pada instansi yang sifatnya administratif maupun militer.

8

Pada rantai komando ini setiap posisi serta tanggung jawab kerjanya

dideskripsikan dengan jelas dalam organigram. Organisasi ini pun memiliki aturan

dan prosedur ketat sehingga cenderung kurang fleksibel. Ciri lainnya adalah

biasanya terdapat banyak formulir yang harus dilengkapi dan pendelegasian

wewenang harus dilakukan sesuai dengan hirarki kekuasaan. Sedangkan dalam

Kamus Besar Bahasa Indonesia, birokrasi didefinisikan sebagai :

1. Sistem pemerintahan yang dijalankan oleh makan pegawai pemerintah

karena telah berpegang pada hirarki dan jenjang jabatan.

2. Cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut tata

aturan (adat dan sebagainya) yang banyak liku-likunya dan sebagainya.

Birokrasi dapat diklasifikasikan dalam berbagai segi. Dilihat dari segi

pelaksana, birokrasi terbagi menjadi dua yakni :

1. Birokrasi sektor privat, contohnya: perusahaan swasta, NGO, sekolah

swasta, dan lain-lain.

2. Birokrasi sektor publik, contohnya: pemerintah pusat, pemerintah daerah,

dan lain-lain.

Sedangkan dari segi arti secara sempit dan luas adalah:

1. Birokrasi eksekutif, misalnya: kabinet, departemen, kementerian negara,

dan lain-lain.

2. Birokrasi negara, misalnya legislatif, yudikatif, dan sebagainya.

Menurut Max Weber, konsep birokrasi yaitu sesuatu yang ideal, karena

memiliki tujuan yang baik, namun belum sepenuhnya dilaksanakan dengan

seratus persen. Dengan fungsi melayani masyarakat itu sendiri dengan membuat

peraturan-peraturan untuk kepentingan masyarakat itu sendiri.

Dalam membahas otorita, Weber mengajukan 3 tipe idealnya yang terdiri dari:

otorita tradisional, kharismatik, dan legal rasional. Otorita tradisional

mendasarkan diri pada pola pengawasan dimana legitimasi diletakkan pada

loyalitas bawahan kepada atasan. Sedang otorita kharismatik menunjukkan

9

legitimasi yang didasarkan atas sifat-sifat pribadi yang luar biasa. Adapun otorita

legal rasional kepatuhan bawahan didasarkan atas legalitas formal dan dalam

yuridikasi resmi. Kelemahan teori Weber terletak pada keenganan untuk

mengakui adanya konflik di antara otorita yang disusun secara hirarkis dan sulit

menghubungkan proses birokratisasi dengan modernisasi yang berlangsung di

negara-negara sedang berkembang. Kemudian tipologi oleh Weber ini

dikembangkan oleh para tokoh lain seperti Fritz Morztein, Karl Marz, Eugene

Litwalk, Textor, dan Banks.

A. Fungsi dan Peran Birokrasi

Birokrasi dalam pelaksanaanya mempunyai beberapa fungsi dan peranan yang

sangat penting dalam masyarakat yang sedang membangun, terlebih lagi dalam

era globalisasi seperti sekarang ini. Fungsi dan peran birokrasi meliputi hal

sebagai berikut :

1. Melaksanakan pelayanan publik

2. Pelaksana pembangunan yang profesional (Merrit system)

3. Perencana, pelaksan, dan pengawas kebijakan (manajemen pemerintahan)

4. Alat pemerintah untuk melayani kepentingan (abdi) masyarakat dan

negara yang netral dan bukan merupakan bagian dari kekuatan atau mesin

politik (netralitas birokrasi)

Mengenai sosok birokrasi yang diperlukan dalam era globalisasi, fungsi-

fungsi birokrasi menurut Tjokrowinoto (1996), menyebutkan empat fungsi

birokrasi, yaitu :

1. Fungsi Instrumental, yaitu menjabarkan perundang-undangan dan

kebijaksanaan publik kedalam kegiatan-kegiatan rutin untuk memproduksi

jasa, pelayanan, komoditi, atau mewujudkan situasi tertentu

2. Fungsi Politik, yaitu memberi input berupa saran, informasi, visi dan

profesionalisme untuk mempengaruhi sosok kebijaksanaan

10

3. Fungsi Katalis Public Interest, yaitu mengartikulasikan aspirasi dan

kepentingan publik, dan mengintegrasikan atau menginkorporasikannya

didalam kebijaksanaan dan keputusan pemerintah

4. Fungsi Entrepreneurial, yaitu memberi inspirasi bagi kegiatan-kegiatan

inovatif dan non rutin, mengakibatkan sumber-sumber potensial yang idle,

dan menciptakan resource-mix yang optimal untuk mendapai tujuan

Fungsi –fungsi diatas diharapkan dapat berjalan secara sinergis sehingga dapat

memaksimalkan manfaat dari birokrasi yaitu mempercepat, mendukung, dan

mengefisienkan tujuan dari pemerintah, mendukung pemenuhan layanan kepada

masyrakat serta menjamin berlangsungya sistem pemerintahan dan politik suatu

negara.

B. Patologi Birokrasi

Patologi Birokrasi (Bureaupathology) adalah himpunan dari perilaku-perilaku

yang kadang-kadang disibukkan oleh para birokrat. Fitur dari patologi birokrasi

digambarkan oleh Victor A Thompson seperti “sikap menyisih berlebihan,

pemasangan taat pada aturan atau rutinitas-rutinitas dan prosedur-prosedur,

perlawanan terhadap perubahan, dan desakan picik atas hak-hak dari otoritas dan

status.”

Red Tape merupakan awal kemunculan dari sebuah Patologi ini. Red Tape

disebabkan adanya kecenderungan alami yang terjadi di dalam tubuh dan para

birokrat yang tercetak dari rutinitas kegiatan mereka sendiri. Birokrasi yang

semestinya lebih memper-efisien-kan proses malah semakin berbelit-belit karena

para birokrat terlalu “patuh” pada prosedur yang ada. Jenis dari Patologi Birokrasi

selain Red Tape yaitu Korupsi, Kolusi, Nepotisme, tidak adanya akuntabilitas,

pertanggung jawaban formal, dan lain sebagainya.

Berbagai keluhan dan kritikan mengenai kinerja birokrasi memang bukan hal

baru lagi, karena sudah ada sejak zaman dulu. Birokrasi lebih menunjukkan

kondisi empirik yang sangat buruk, negatif atau sebagai suatu penyakit (bureau

11

patology), seperti Parkinsonian (big bureaucracy), Orwellian (peraturan yang

menggurita sebagai perpanjangan tangan negara untuk mengontrol masyarakat)

atau Jacksonian (bureaucratic polity), ketimbang citra yang baik atau rasional

(bureau rationality), seperti yang dikandung misalnya, dalam birokrasi Hegelian

dan Weberian.

Bureucracy Patology di Indonesia antara lain:

1. Orang tidak berani mengaku bersalah, sehingga seringkali banyak birokrat

yang “cuci tangan” dari permasalahan.

2. Orang tidak berani mengambil keputusan, selalu meminta petunjuk dari

otoritas tertinggi

3. Malu untuk mundur atau selalu menunggu instruksi dari presiden

4. Korupsi, hal ini dikarenakan lembaga adhokrasi belum dapat bekerja

secara optimal

DAFTAR PUSTAKA

v318. 2007. Patologi Birokrasi. 08 November.

http://v318.wordpress.com/2007/11/08/patologi-birokrasi/, 8 November 2007,

pk.12:32 pm.

Jadul. 2009. Ruang Lingkup Administrasi Negara. 30 Mei.

http://jaduljadul.blogspot.com/2009/05/ruang-lingkup-adm-negara-dilihat-

dari.html, 30 Mei 2009, pk.18.38.

Wikipedia. 2010. Kebijakan Publik. 9 September.

http://id.wikipedia.org/wiki/Kebijakan_publik, 9 September 2010, pk.04.41.

12

13