9

PENDEKATAN TEORITIS

Komunikasi Resiko

Komunikasi resiko merupakan bagian dari ladang ilmu komunikasi secara

umum, akan tetapi lebih fokus dalam kajian manajemen resiko kesehatan

maupun lingkungan (CFIA 1998). Saat ini, banyak orang yang tertarik pada

kejadian yang terjadi di alam seperti bencana, hasil sampingan dari teknologi

industri, dan semua hal yang berhubungan dengan resiko kesehatan (Leiss

1994). Fisher (1991) dalam Morgan et al. 2002 mengemukakan urutan resiko

yang menjadi perhatian masyarakat yaitu resiko lingkungan (44,1%), resiko

kesehatan sebesar 22,9 %, resiko keamanan (22,4%), dan kondisi sosial

(10,6%).

Komunikasi resiko diartikan sebagai proses pertukaran informasi terkait

resiko kesehatan maupun lingkungan yang beresiko antara pihak terkait.

Komunikasi resiko juga didefinisikan sebagai komunikasi antar individu yang

menfokuskan pada perubahan pengetahuan, persepsi, kebiasaan serta tingkah

laku yang berkaitan dengan resiko (Edwars dan Bastian 2001). Komunikasi

resiko diperkenalkan pertama kali di Inggris pada pertengahan tahun 1980. Saat

itu, fokus utama komunikasi resiko adalah bagaimana cara penyampaian pesan

resiko dari para ahli dengan baik kepada masyarakat (Leiss 1994). Seiring

dengan perkembangan, Leiss mendefinisikan komunikasi resiko lebih luas yaitu

sebagai proses pertukaran informasi antara pihak-pihak yang terkait mengenai

kesehatan maupun lingkungan.

The National Research Council (NRC) mengartikan komunikasi resiko

sebagai pertukaran informasi mengenai tipe, level serta metode dalam mengelola

sebuah resiko (U.S. Public Health Service 1995). Definisi lain yaitu proses

pertukaran informasi dan opini tentang resiko dan faktor penyebabnya di antara

penaksir resiko, manager resiko, dan pihak yang berkepentingan. Pihak yang

terlibat dalam komunikasi resiko adalah pemerintah, dunia usaha, media, para

ahli (akademisi dan lembaga penelitian), organisasi masyarakat dan masyarakat

(FAO 1995). Berdasarkan beberapa definisi di atas disimpulkan bahwa

komunikasi resiko merupakan sebuah proses pertukaran informasi di antara

pihak-pihak yang terkait dengan sebuah resiko di mulai dari analisis resiko,

hingga managemen resiko.

10

Komunikasi resiko mempunyai tujuan pokok untuk memberikan informasi

terkait resiko yang bermakna, relevan dan akurat dalam istilah yang jelas dan

mudah dipahami kepada khalayak tertentu. Selain itu, komunikasi resiko

bertujuan : 1) meningkatkan kesadaran dan pemahaman tentang berbagai

persoalan spesifik yang harus dipertimbangkan oleh pihak terkait dalam proses

analisis resiko; 2) meningkatkan konsistensi dan keterbukaan dalam

pengambilan keputusan manajemen resiko serta implementasinya; 3)

memberikan landasan yang kuat untuk memahami keputusan manajemen resiko

yang diusulkan atau diimplementasikan; 4) meningkatkan keefektifan dan

efisiensi proses analisis resiko; 5) turut memberikan kontribusi pada

pengembangan dan penyampaian program informasi dan pendidikan yang

efektif, jika kedua hal tersebut terpilih sebagai pilihan manajemen resiko; 6)

memperkuat hubungan kerja dan saling menghargai di antara semua partisipan;

7) meningkatkan keterlibatan semua pihak yang berkepentingan dalam proses

komunikasi resiko; 8) saling bertukar informasi tentang pengetahuan, sikap, nilai-

nilai, praktik dan persepsi berbagai pihak yang berkepentingan dalam hal resiko

yang berkaitan dengan topik terkait (FAO 1995).

Berry (2004), mengungkapkan bahwa komunikasi resiko harus mencakup

beberapa hal yaitu : 1). menginformasikan kepada masyarakat mengenai besar

kecilnya sebuah resiko; 2). berkomunikasi antara ilmuan, pembuat kebijakan dan

manager resiko untuk membuat sebuah keputusan mengenai resiko tersebut; 3).

mengkomunikasikan resiko dan hal-hal yang terkait dengan resiko tersebut ke

semua pihak terkait (stakeholder); 4). menyediakan informasi resiko yang baku

untuk masyarakat. Oleh karena itu, komunikasi resiko sejalan dengan prinsip

pembangunan komunikasi partisipatif yaitu komunikasi dua arah serta dinamis

antara akar rumput (penerima pesan) dengan sumber informasi yang

diperantarai oleh komunikator yang membantu jalannya proses komunikasi

tersebut (White dan Nair 1994).

Prinsip komunikasi resiko merupakan bagian dari upaya pencegahan

sekaligus respons dalam menghadapi masa krisis dan harus diintegrasikan baik

dalam perencanaan maupun pelaksanaan semua kegiatan untuk masyarakat

(Reynolds & Seeger 2005). Menurut Reynold (2006), kaitannya dalam upaya

pencegahan dan pengendalian Avian Influenza konsep komunikasi resiko harus

diterapkan dalam beberapa hal yaitu :

11

Resiko-resiko kesehatan yang tidak pasti dimana masyarakat membutuhkan

informasi yang akurat untuk mengindari resiko.

Koordinasi dalam penyusunan dan pendistribusian pesan/informasi diantara

pemerintah pusat, pemerintah daerah serta ahli kesehatan untuk

mengurangi distorsi informasi serta membantu menciptakan kepercayaan

masyarakat, meredakan kepanikan dan menghindari respon yang negatif.

Memandu kelompok/komunitas masyarakat dalam untuk melindungi diri dan

keluarga mereka, yang merupakan salah satu komponen dalam

managemen krisis.

Menyajikan informasi ke masyarakat yang benar dan ringkas.

Berkomunikasi selama masa krisis harus minim spekulasi, jelas dan

didukung dengan data terkini yang akurat.

Ketepatan dan keterbukaan informasi yang membantu membangun

kepercayaan di masyarakat.

Perbedaan komunikasi resiko dengan komunikasi umum yang biasa

dilakukan adalah adanya partisipasi publik dan penyelesaian konflik serta

keterpaduan antara taksiran dan managemen resiko. Komunikasi resiko dapat

membantu menciptakan sebuah konsensus tanpa mengeliminasi adanya

perbedaan pendapat (U.S. Public Health Service 1995). Faktor utama dalam

komunikasi resiko adalah mekanisme distribusi, isi, ketepatan waktu

penyampaian, ketersediaan materi, tujuan, kredibilitas dan makna pesan itu

sendiri (FAO 1995). Renn mengemukakan elemen utama dalam komunikasi

resiko adalah informasi (mengubah pengetahuan), persuasi (mengubah sikap

dan perilaku) dan konsultasi (CFIA 1998).

Komunikasi resiko harus dapat menjelaskan konsep ketidakpastian

sebuah resiko serta membangun kredibilitas sumber informasi (Renn 2003).

Komunikasi harus terbuka, interaktif dan transparan. Karakteristik resiko yang

diperoleh dari penilaian risiko, cara mengendalikan resiko, dan kebijakan yang

akan diimplementasikan, harus dikomunikasikan kepada semua pihak yang

terkait, sehingga semua pihak memperoleh informasi yang cukup mengenai

bahaya, cara pencegahan serta tindakan yang harus dilakukan.

Komunikasi dengan berbagai pihak baik kepada tokoh agama, tokoh

masyarakat, peternak, dan masyarakat sangat penting sehingga tidak ada

prasangka bahwa masyarakat akan selalu dirugikan atau diberi beban oleh

peraturan atau kebijakan. Komunikasi resiko harus bersifat mendidik dan

12

melindungi masyarakat, serta meningkatkan kesadaran pentingnya pencegahan

flu burung dan kemungkinan bahaya yang akan terjadi seperti bahaya pandemi

flu burung. Tujuan utama komunikasi resiko adalah memberi pengertian kepada

masyarakat dan hal ini merupakan titik awal rantai pencegahan flu burung.

Komunikasi yang efektif menentukan seberapa besar informasi yang diterima

oleh masyarakat dan dapat meredakan konflik atau perbedaan pendapat di

antara pihak yang terlibat dengan baik.

Aspek – aspek komunikasi resiko

Konsep penting dalam komunikasi resiko yaitu membuat pesan resiko

menjadi lebih sederhana, terstruktur dan dapat dikelola. Proses dalam

merekonseptualisasi pesan resiko merupakan hasil adaptasi dari teori transimisi

pesan sebagai model pendekatan komunikasi persuasif. Pertukaran informasi

dan kebijakan terkait resiko harus dimaksudkan untuk dapat menterjemahkan hal

tersebut dengan bahasa yang teknis. Kaitannya dengan hal ini, peran aktor

komunikasi resiko sangat dibutuhkan (Leiss 1994). Berikut adalah gambaran

aliran proses komunikasi resiko di antara para aktor komunikasi resiko :

Gambar 1. Proses komunikasi resiko ( diadaptasi dari Leiss & Krewsi 1989)

Wilayah resiko diolah Wilayah resiko diterima

Ruang para ahli Ruang publik

Dunia usaha

Media massa

Pemerintah

Peneliti/ para ahli

Masyarakat

Kelompok masyarakat

13

Aktor komunikasi resiko sangat penting peranannya pada saat proses

analisis kebutuhan dan proses managemen resiko untuk meningkatkan kualitas

dalam pengambilan keputusan serta menghindari terjadinya konflik. Bergantung

dari level keterlibatannya, peran aktor komunikasi resiko dalam proses analisis

dan managemen resiko adalah :

menyediakan data dan fakta dari lapangan untuk membantu analisis

menyediakan informasi yang didasarkan pada pengalaman terdahulu

mentaksir nilai kerugian akibat resiko dan efek sampingnya

partisipasi dalam menformulakan keluaran yang akan disampaikan pada

khalayak (Renn 2009)

Namun, dalam komunikasi resiko banyak dijumpai permasalahan pada

seperti digambarkan oleh Leiss di bawah ini :

Sumber Masalah pada Masalah pada Tujuan

Informasi sumber penerima

Pesan yang bermasalah Pesan yang bermasalah

Masalah pasa saluran

Gambar 2. Permasalahan pada komunikasi resiko (diadaptasi dari Shanon & Weaver dalam Mathematical Theory of Communication)

Permasalahan terjadi pada semua unsur komunikasi resiko dimulai dari

sumber, pesan, saluran dan penerima pesan. Masalah pada sumber terjadi pada

saat ketidaksepakatan di antara para ahli (dalam menyusun pesan/informasi),

tidak adanya pemahaman dan informasi yang tidak fokus, keakuratan informasi,

kenetralan, kredibilitas para ahli, ketepatan, kejujuran serta kelengkapan pesan

yang disampaikan. Masalah pada pesan yaitu ada tidaknya data ilmiah yang

mendukung dalam pengambilan sebuah keputusan/penyusunan pesan,

banyaknya kemungkinan resiko yang terjadi serta tingkat kompleksitas resiko itu

sendiri (Leiss 1994). Hal yang harus dipahami bahwa dalam masa krisis

masyarakat cenderung sulit untuk mendengarkan, memahami dan mengingat

informasi atau pesan yang disampaikan. Tugas komunikator mengatasi

hambatan tersebut, membuat pesan yang akurat dan dapat disampaikan pada

14

masyarakat yang sedang mengalami stress tinggi akibat krisis serta melakukan

komunikasi yang efektif dan efisien (WHO 1995).

Masalah pada saluran sering terjadi akibat ketidakmampuan media

massa dalam mengungkapkan kejadian secara objektif. Informasi yang bias,

sensasional serta melebih-lebihkan suatu kejadian merupakan fenomena yang

sering terjadi pada pemberitaan di media massa. Terakhir adalah permasalahan

pada penerima, hal ini dikarenakan perbedaan persepsi setiap individu yang

menerima pesan tersebut (Leiss 1994).

Kriteria dalam menciptakan komunikasi resiko yang efektif adalah

keterbukaan dalam melihat dan memandang perbedaan pemikiran para ahli

dibandingkan hanya melihat opini masyarakat serta tindakan yang dilakukan

untuk mencari sumber komunikasi. Kunci utama komunikasi resiko yang paling

penting adalah keterbukaan, empati, berbagi kekuasaan (kontrol juga diberikan

pada masyarakat), tidak ragu untuk berkata jujur, selalu berusaha memberikan

yang terbaik, tetap peduli dengan orang yang tidak memperdulikan kita

(Sandmann 1994). Hal serupa juga dikemukakan Reynolds and Sandra (2008)

bahwa selama masa krisis, komunikasi yang terbuka dan penuh empati paling

efektif untuk menumbuhkan kepercayaan publik ketika pemerintah melakukan

usaha- usaha yang positif untuk mencegah keadaan yang dapat membahayakan

masyarakat. Kepercayaan dan kredibilitas yang diikuti dengan empati dan

kepedulian, kompetensi dan keahlian, kejujuran dan keterbukaan serta dedikasi

dan komitmen merupakan unsur utama dalam rangka menciptakan komunikasi

persuasif.

Hal lain dikemukakan CFIA (1998) bahwa komponen terpenting dalam

komunikasi resiko adalah membangun kepercayaan, persepsi dan kewaspadaan

(dread values). Untuk membangun kepercayaan diperlukan kompetensi,

objektivitas, kekonsistenan, kejujuran serta itikad baik. Sedangkan persepsi

sebagai penentu sikap suatu resiko dan persepsi seringsekali berbeda antara

satu anggota masyarakat dengan yang lain. Hal serupa diungkapkan oleh Berry

(2004) bahwa komunikasi resiko sering sekali mengalami kegagalan dan banyak

faktor yang menjadi penyebabnya. Faktor – faktor penyebab kegagalan tersebut

adalah keterbatasan dan kondisi sosial individu masyarakat, fakta bahwa tiap

orang/individu memiliki penilaian yang berbeda, terjadi ketidakcocokan antara

informasi yang didiseminasikan dengan yang dibutuhkan oleh individu

masyarakat dan ketidakpercayaan individu masyarakat terhadap informasi yang

15

disampaikan. Selain itu, dalam komunikasi resiko unsur budaya juga sangat

penting. Douglas dalam Lupton (1999) menyatakan bahwa budaya

mempengaruhi individu serta komunitas untuk mengkalkulasi sebuah resiko dan

tanggapan terhadap resiko tersebut. Komunitas dalam masyarakat akan

membentuk penilaian tertentu terhadap resiko sesuai dengan persepsi mereka.

Selain budaya, menurut Douglas persepsi resiko dipengaruhi juga oleh kontruksi

sosial yang terbentuk di masyarakat.

Unsur-unsur dalam komunikasi resiko

Komunikasi resiko dibagi menjadi tiga tahap yaitu sebelum krisis (pra

krisis), saat krisis berlangsung dan pasca krisis. Menurut FAO (1995), pesan-

pesan komunikasi resiko dapat mengandung informasi sebagai berikut :

a. Sifat resiko

1. Karakteristik dan pentingnya ancaman bahaya

2. Besaran dan intensitas resiko

3. Mendesaknya situasi

4. Tren resiko yaitu semakin membesar atau mengecil

5. Probabilitas pajanan terhadap ancaman bahaya

6. Distribusi pajanan

7. Jumlah pajanan mengandung resiko yang signifikan

8. Karakteristik dan besarnya populasi yang beresiko

9. Siapa yang paling beresiko

b. Manfaat

1. Manfaat yang diharapkan kaitannya dengan setiap resiko

2. Siapa yang memperoleh manfaatnya dan bagaimana caranya

3. Letak titik keseimbangan antara resiko dan manfaat

4. Besaran dan pentingnya manfaat

5. Manfaat keseluruhan bagi semua populasi yang terkena resiko

c. Ketidakpastian dalam pengkajian resiko

1. Metode yang digunakan untuk mengkaji resiko

2. Pentingnya masing-masing ketidakpastian

3. Kelemahan atau ketidakakuratan data yang tersedia

4. Asumsi yang menjadi dasar estimasi

5. Sensitivitas estimasi terhadap perubahan asumsi

6. Efek perubahan estimasi terhadap keputusan manajemen resiko

16

d. Pilihan manajemen resiko

1. Tindakan yang diambil untuk mengendalikan atau memanajemen resiko

2. Tindakan yang dilakukan seseorang untuk mengurangi resiko perorangan

3. Pembenaran dalam memilih pilihan manajemen resiko yang spesifik

4. Keefektifan sebuah pilihan yang spesifik

5. Manfaat sebuah pilihan yang spesifik

6. Biaya manajemen resiko dan siapa yang membiayainya

7. Resiko yang tetap ada setelah sebuah pilihan manajemen resiko

diimplementasikan

Prinsip-prinsip komunikasi resiko

Beberapa prinsip dalam menerapkan komunikasi resiko adalah :

a. Mengenali khalayak

Merumuskan pesan komunikasi resiko, khalayak harus dianalisis untuk

mengetahui motivasi dan pandangan mereka. Selain untuk mengetahui siapa

yang menjadi khalayak, perlu mengenalinya sebagai kelompok dan secara ideal

sebagai perorangan untuk memahami kekhawatirannya serta kondisi mereka dan

untuk mempertahankan tetap terbukanya saluran komunikasi. Mendengarkan

semua pihak yang berkepentingan merupakan bagian penting dalam komunikasi

resiko.

b. Melibatkan pakar ilmiah

Pakar ilmiah dalam kapasitasnya sebagai pengkaji resiko harus mampu

menjelaskan konsep dan proses pengkajian resiko. Mereka harus dapat

menerangkan hasil-hasil pengkajian serta data-data ilmiahnya, asumsi dan

pertimbangan objektif yang menjadi dasar penjelasan itu sehingga manajer

resiko serta pihak berkepentingan lainnya dapat memahami dengan jelas resiko

tersebut. Sebaliknya, manajer resiko harus mampu menjelaskan bagaimana cara

keputusan manajemen resiko itu diambil.

c. Menciptakan keahlian dalam berkomunikasi

Komunikasi resiko memerlukan keahlian dalam menyampaikan informasi

yang mudah dipahami pada semua pihak yang berkepentingan. Kemungkinan

besar para manajer resiko dan pakar teknis tidak mempunyai waktu atau

ketrampilan untuk melaksanakan komunikasi resiko yang kompleks seperti

memberikan respons terhadap kebutuhan berbagai khalayak (masyarakat,

industri, media dll) dan menyiapkan pesan-pesan yang efektif. Oleh karena itu,

orang yang ahli dalam melakukan komunikasi resiko (komunikator) harus

17

dilibatkan sedini mungkin. Keahlian ini harus dikembangkan melalui pelatihan

dan pengalaman.

d. Menjadi sumber informasi yang dapat dipercaya

Informasi dari sumber yang dipercaya memiliki kemungkinan yang lebih

besar untuk mempengaruhi persepsi masyarakat terhadap suatu resiko

dibandingkan dengan sumber yang kurang dapat dipercaya. Persepsi kredibilitas

oleh khalayak sasaran dapat bervariasi sesuai karakteristik bahaya, budaya,

status sosial dan ekonomi mereka, serta faktor-faktor lainnya. Kredibilitas akan

semakit kuat apabila pesan yang diterima masyarakat dari berbagai sumber

konsisten. Faktor-faktor yang menentukan kredibilitas sumber informasi meliputi

kompetensi atau keahlian, kelayakan untuk dipercaya, dan kejujuran.

Kepercayaan dan kredibilitas harus terus dijaga karena kedua hal ini berpotensi

terkikis atau hilang melalui metode komunikasi yang tidak efektif atau tidak tepat.

Dalam sejumlah penelitian, tanggapan masyarakat menunjukkan bahwa

ketidakpercayaan dan kredibilitas yang rendah terjadi akibat informasi yang

berlebihan, menyimpang, dan terkesan untuk kepentingan pribadi.

Komunikasi yang efektif harus dapat mengenali persoalan dan isu yang

mutakhir, bersifat terbuka terutama kaitannya dalam isi, pendekatan dan waktu

yang tepat untuk menyampaikan informasi tersebut. Ketepatan waktu dalam

penyampaian suatu informasi merupakan hal yang paling penting karena banyak

kontroversi lebih terfokus pada pertanyaan “Mengapa anda tidak

memberitahukannya lebih awal?”. Informasi yang lupa disampaikan, informasi

yang menyimpang, dan informasi demi kepentingan sendiri berpotensi merusak

kredibilitas jangka panjang.

e. Tanggung jawab bersama

Pemerintah memiliki tanggung jawab pokok dalam pelaksanaan

komunikasi resiko dan bertugas mengatur di tingkat nasional, regional maupun

lokal. Masyarakat berharap pemerintah dapat memainkan peran utama dalam

pelaksanaan manajemen berbagai resiko kesehatan. Untuk memahami

kekhawatiran masyarakat dan memastikan bahwa keputusan yang diambil dalam

manajemen resiko diimplementasi dengan tepat, pemerintah mengetahui

pandangan masyarakat mengenai berbagai pilihan yang dipertimbangkan untuk

mengelola resiko tersebut.

18

f. Membedakan antara “science judgement” dan “value judgement”.

Fakta dan nilai-nilai dalam mempertimbangkan pilihan manajemen resiko

harus dapat dipisahkan. Pada tingkat praktis sangat bermanfaat bila fakta yang

diketahui pada saat itu dilaporkan, di samping melaporkan ketidakpastian yang

ada dalam setiap keputusan menyangkut manajemen resiko. Value judgement

diartikan sebagai konsep tingkat resiko yang dapat diterima. Konsekuensinya,

komunikator resiko harus mampu menetapkan tingkat resiko yang dapat diterima

pada masyarakat. Misalnya banyak orang mengartikan istilah “makanan yang

aman” sebagai makanan dengan resiko nol padahal kenyataannya belum tentu

tidak beresiko. Membuat sesuatu hal menjadi lebih jelas merupakan fungsi

komunikasi resiko yang penting.

g. Menjamin keterbukaan

Proses analisis resiko dan hasil akhirnya, akan diterima oleh masyarakat

jika prosesnya transparan. Meskipun masalah legitimasi untuk menjaga

kerahasiaan (misalnya informasi atau data yang merupakan milik pribadi) perlu

dihormati, transparansi dalam analisis resiko harus terbuka dan dapat diteliti oleh

pihak-pihak yang berkepentingan. Komunikasi dua-arah yang efektif antara

manajer resiko, masyarakat dan pihak-pihak yang berkepentingan merupakan

bagian yang esensial dalam manajemen resiko serta merupakan kunci untuk

mencapai keterbukaan.

h. Menjadikan resiko ke dalam perspektif

Salah satu cara untuk menjadikan resiko ke dalam perspektif dengan

mengkajinya dalam konteks manfaat, yang berkaitan dengan teknologi atau

proses yang menimbulkan resiko tersebut. Metode lainnya dengan

membandingkan resiko yang dipersoalkan dengan resiko lain yang serupa tetapi

lebih dikenal. Kendati demikian, metode terakhir tersebut dapat menimbulkan

permasalahan jika terlihat pembandingan resiko itu sengaja dipilih untuk

membuat resiko yang dipersoalkan menjadi lebih dapat diterima oleh

masyarakat. Secara umum, pembandingan resiko hanya dapat digunakan jika:

kedua (atau semua) estimasi resiko sama-sama aman;

kedua (atau semua) estimasi resiko relevan dengan khalayak yang

spesifik;

derajat ketidakpastian pada seluruh estimasi resiko serupa;

kekhawatiran khalayak diakui dan diperhatikan;

19

substansi, produk atau aktivitasnya dapat dibandingkan secara langsung,

termasuk konsep pajanan yang sengaja dan tidak sengaja (FAO 1995).

Hambatan dan permasalahan dalam komunikasi resiko

Mengkomunikasikan sebuh resiko merupakan hal yang sangat kompleks

dan mempunyai berbagai sudut pandang. Calman (2002) mengidentifikasi tiga

faktor penting yang harus diperhatikan yaitu 1). kepastian dari resiko tersebut

(bukti adanya resiko); 2). level dari resiko; 3). efek resiko pada individu maupun

masyarakat. Jungerman (1997) dalam Berry (2004) mengemukakan bahwa

komunikasi resiko merupakan komunikasi yang rawan permasalahan baik sisi

teknis, pendekatan ilmiah, pengetahuan dan kondisi sosial.

Kelebihan komunikasi resiko yaitu adanya interaksi dan pertukaran

informasi. Tergantung dari situasinya, dengan komunikasi resiko

ketakutan/kepanikan individu maupun kelompok masyarakat terhadap resiko

dapat menurun atau sebaliknya meningkat. Kelebihan lain, proses komunikasi

resiko dapat mendidik publik dalam menggunakan sumber yang terbatas serta

menentukan pilihan yang sulit dan terakhir dapat meningkatkan koordinasi di

antara instansi pemerintah serta membangun kerjasama dengan pihak-pihak lain

seperti dunia usaha, organisasi masyarakat (U.S. Public Health Service 1995).

Hambatan dan permasalahan dalam komunikasi resiko cukup banyak, hal

ini dikarenakan komunikasi resiko selalu berhubungan dengan masalah-masalah

sosial. Hambatan utama komunikasi resiko adalah perbedaan persepsi masing-

masing pihak karena tidak semua orang memahami resiko seperti apa yang

diharapkan. Beberapa hambatan komunikasi lainnya adalah kesulitan dalam

menterjemahkan informasi yang ilmiah agar dapat dipahami semua orang,

munculnya konflik, pesan yang mengandung resiko, ketidaksepakatan tentang

resiko itu sendiri dan bagaimana cara mengakses pesan tersebut. Hambatan

juga terjadi karena tidak lazimnya budaya komunikasi dua-arah di antara para

ahli (U.S. Public Health Service 1995). FAO (1995) mengemukakan banyak

hambatan yang terjadi sepanjang proses komunikasi resiko baik masalah teknis

maupun non teknis. Hambatan-hambatan tersebut adalah perbedaan persepsi

dan daya penerimaan, ketidakpastian resiko, kredibilitas sumber, media dan

faktor sosial. Covello & Sandman (2001) menambahkan bahwa beberapa hal

yang menjadi hambatan komunikasi resiko selain faktor-faktor di atas adalah

tidak tepatnya komunikasi yang dilakukan, faktor psikologis serta kondisi sosial

20

masyarakat, keengganan masyarakat untuk merubah suatu budaya tertentu dan

relatif seringnya pemberitaan yang bersifat negatif saja oleh media komunikasi.

Perilaku Komunikasi

Manusia diciptakan sebagai makhluk multidimensional, memiliki akal

pikiran, dan kemampuan berinteraksi secara personal maupun sosial. Oleh

karena itu, manusia disebut sebagai manusia unik yang memiliki kemampuan

sebagai makhluk individual, makhluk sosial dan spiritual. Sebagai makhluk sosial

manusia pada dasarnya tidak mampu hidup sendiri baik dalam konteks fisik

maupun dalam konteks sosial budaya. Terutama dalam konteks sosial budaya,

manusia membutuhkan manusia lain untuk saling berkolaborasi dalam

pemenuhan fungsi-fungsi sosial satu dengan lainnya.

Fungsi-fungsi sosial dan berbagai kebutuhan manusia diawali dengan

melakukan interaksi sosial atau tindakan komunikasi satu dengan yang lain.

Aktivitas interaksi sosial dan tindakan komunikasi dilakukan baik secara verbal,

non verbal maupun simbolis. Kebutuhan akan sinergi fungsional dan akselerasi

positif dalam melakukan pemenuhan kebutuhannya, sehingga tercipta

keseimbangan sosial yang pada akhirnya juga akan menciptakan tatanan sosial

dalam kehidupan bermasyarakat (Bungin 2008). Mulyana (2005) mengemukakan

bahwa salah satu fungsi komunikasi sebagai komunikasi sosial, artinya

komunikasi itu penting untuk membangun konsep diri, aktualisasi diri,

kelangsungan hidup, kebahagiaan, terhindar dari tekanan dan ketegangan serta

memupuk hubungan dengan orang lain. Pada dasarnya fungsi komunikasi

beserta aspek yang terkait, dapat menimbulkan perubahan pada individu,dan

pada akhirnya berpotensi mendorong terjadinya perubahan dalam masyarakat.

Peran komunikasi dalam perubahan masyarakat adalah penggugah, pengarah,

dan pengendali perubahan agar perubahan tetap bermanfaat dan berlangsung

secara teratur. Sementara perubahan dan dinamika sosial yang terus

berlangsung, dalam suatu masyarakat akan berpengaruh pada perilaku

komunikasi (Dilla 2007).

Dalam proses komunikasi tiga dimensi yang harus dilalui yaitu dimensi

kognitif, afektif dan konatif. Dimensi kognitif berkaitan dengan kesadaran dan

pengetahuan (ide/gagasan) yang diketahui, misalnya melalui media massa,

seseorang memperoleh informasi tentang kesehatan (Ardianto et al. 2007 & Dilla

2007). Kognitif mempengaruhi afektif melalui interprestasi individu terhadap

peristiwa yang memicu emosi dan melalui aktivasi skema yang memuat

21

komponen afeksi yang kuat. Beberapa teknik kognitif dilakukan untuk mengontrol

emosi atau perasaan; melalui berpikir dengan meninjau kembali, dan dalam

memilih untuk melakukan aktivitas yang berdampak baik maupun tidak (Baron &

Byrne 2003). Sedangkan dimensi afektif berkaitan dengan sikap suka atau tidak

kita terhadap sesuatu menuju pilihan-pilihan. Pada dimensi ini efek informasi

lebih tinggi kadarnya daripada dimensi kognitif (Ardianto et al. 2007 & Dilla 2007).

Hal utama dalam dimensi afektif adalah sikap. Sikap mewakili sebuah integrasi

evaluatif dari aspek kognitif dan pengalaman yang berkaitan dengan suatu objek

(Crano & Prislin 2008). Pertama, sikap dapat diartikan kecenderungan bertindak,

berpersepsi, berpikir, dan merasa dalam menghadapi objek, ide, situasi atau

nilai. Sikap bukan perilaku, tetapi merupakan kecenderungan untuk berperilaku

dengan cara-cara tertentu terhadap objek sikap. Misalnya, setelah membaca

berita mengenai kasus orang meninggal akibat flu burung muncul perasaan

takut, sedih atau tidak peduli. Kedua, sikap mempunyai daya pendorong atau

motivasi. Ketiga, sikap relatif lebih menetap. Keempat, sikap mengandung aspek

evaluatif artinya mengandung nilai menyenangkan atau tidak menyenangkan.

Kelima, sikap timbul dari pengalaman, tidak dibawa sejak lahir, tetapi merupakan

hasil belajar (Rahmat 2005). Sikap sering kali diadopsi orang lain melalui

pembelajaran sosial (social learning) yang melibatkan classical conditioning,

instrumental conditioning atau pembelajaran melalui observasi (observational

learning). Sikap juga terbentuk berdasar atas perbandingan sosial (social

comparison) yaitu kecenderungan membandingkan diri sendiri dengan orang lain

dalam menentukan apakah pandangan terhadap kenyataan sosial benar atau

tidak benar. Sikap mempengaruhi tingkah laku dengan dua mekanisme yang

berbeda. Ketika seorang individu mampu memberikan pemikiran secara hati-hati

pada sikapnya, intensi yang berasal sari sikap secara kuat mampu

memprediksikan tingkah laku. Sedangkan dalam situasi dimana individu tidak

mampu melakukan pemikiran tersebut, sikap mempengaruhi meprilaku dengan

membentuk persepsi individu terhadap situasi. Beberapa aspek dari sikap yang

menjembatani hubungan sikap dengan tingkah laku yaitu sifat dari sikap itu

sendiri (bagaimana sikap terbentuk), kekuatan sikap (di mana termasuk di

dalamnya mudah tidaknya sikap di akses, pengetahuan, tingkat kepentingan dan

kepentingan pribadi), dan kekhususan sikap (Baron & Byrne 2003).

Terakhir dimensi konatif (behavioral) adalah aspek volisional, yang

berhubungan dengan kebiasaan dan kemauan bertindak. Kebiasaan merupakan

22

hasil pelaziman yang berlangsung pada waktu lama atau sebagai rekasi khas

yang diulangi seseorang berkali-kali. Sedangkan kemauan merupakan 1). hasil

keinginan untuk mencapai tujuan tertentu yang begitu kuat sehingga mendorong

orang untuk mengorbankan nilai-nilai yang lain, yang tidak sesuai dengan

pencapaian tujuan, 2). berdasarkan pengetahuan tentang, cara-cara yang

diperlukan untuk mencapai tujuan, 3). dipengaruhi oleh kecerdasan dan energi

untuk mencapai tujuan, 4). Pengeluaran energi yang sebenarnya dengan cara

yang tepat untuk mencapai tujuan (Rahmat 2005).

Melalui mekanisme proses yang bertahap, efektifitas pesan dan diberi

makna, sehingga akan menentukan dan membentuk rangkaian struktur

kesadaran dalam mengambil keputusan yang tepat. Mekanisme tersebut sangat

dipengaruhi oleh faktor sosial budaya yang hidup dan berkembang dalam

masyarakat yaitu nilai, norma dan kepercayaan. Faktor tersebut menjadi sumber

dan modal kepercayaan dan harapan baik bagi individu maupun kelompok di

masyarakat (Dilla 2007). Hambatan sosiokultur lainnya yang seringkali menjadi

masalah dalam komunikasi adalah beragamnya etnik (suku bangsa) yang

mengakibatkan beragamnya budaya; norma sosial (cara, kebiasaan, adat istiadat

yang disampaikan secara turun menurun yang dapat memberikan seseorang

petunjuk untuk bersikap atau berperilaku); kurang mampu berbahasa Indonesia

terutama masyarakat di daerah-daerah terpencil; semantik (pengetahuan tentang

pengertian atau makna kata yang sebenarnya) dan pendidikan (Ardianto et al.

2007). Tubss dan Moss (2001) menambahkan bahwa norma akan

mengembangkan harapan tertentu tentang bagaimana orang bersikap. Norma

dianggap sebagai suatu petunjuk yang membataasi dan mengarahkan perilaku.

Selain itu, nilai juga menentukan apa yang dianggap benar, baik, penting dan

dalam proses penerimaan apa yang benar dan baik sangat bergantung pada

budaya.

Avian Influenza

Avian Influenza (AI) atau lebih dikenal flu burung muncul pertama kali di

Indonesia pada bulan Agustus tahun 2003 di beberapa peternakan ayam ras

komersial di Jawa Barat dan Jawa Tengah. Dalam kurun waktu yang singkat,

penyakit ini menyebar ke berbagai daerah di Jawa Tengah, Jawa Barat, Jawa

Timur, Daerah Istimewa Yogyakarta (DIY), Lampung, Bali, Sumatera dan

Kalimantan (Data Dirjen Peternakan RI 2004). Jenis unggas yang terserang

meliputi ayam ras petelur, ayam pedaging, ayam bibit, ayam buras, ayam Arab,

23

itik, burung puyuh, burung merpati, burung perkutut, dan burung merak. Dari

hasil kajian lapangan, klinik, patologik, dan laboratorik yang sesuai dengan uji

standar yang telah ditetapkan oleh Office International des epizooties (OIE),

Organisasi Dunia untuk Kesehatan Hewan (WHO) membuktikan bahwa

penyebab kematian ayam ras/unggas peliharaan lain di Indonesia sejak bulan

Agustus 2003 adalah virus influenza tipe A, subtipe H5N1 yang tergolong virus

Highly Pathogenic Avian Influenza (HPAI). Virus Avian Influenza oleh Office

International des epizooties (OIE) dikelompokkan dalam List A yang artinya virus

AI memiliki penyebaran yang cepat dan luas melewati batas-batas antar negara

(DEPTAN 2006).

Karakteristik virus Avian Influenza

Virus Avian Influenza dapat menimbulkan gejala penyakit pernafasan

pada unggas, dari yang patogen ringan (low pathogenic) sampai bersifat patogen

ganas (highly pathogenic). Masa inkubasi penyakit ini adalah 3 hari pada unggas

di luar kandang, sedangkan untuk unggas di dalam kandang (flok) mencapai 14-

21 hari. Hal ini tergantung pada jumlah virus, cara penularan, spesies/ jenis yang

terinfeksi, dan kemampuan peternak untuk mendeteksi gejala klinis. Tanda klinis

AI secara umum mirip dengan Infectious Laryngotrachealis (ILT), Infectious

Bronchitis (IB), Fowl Cholera, E. Coli dan Newcastle Disease (ND). Gejala

penyakit AI hampir sama dengan penyakit yang lain, sehingga harus didiagnosa

berdasarkan uji serologi terhadap Antigen AI (Deptan 2005). Sifat virus Avian

Influenza sebagaimana virus lainnya memerlukan bahan organik untuk tetap

hidup. Di dalam tubuh unggas dan babi, virus AI dapat berkembang biak

(replikasi) dalam jumlah banyak. Sifat virus ini labil atau mudah mengalami

mutasi dari patogen ringan menjadi patogen yang ganas atau sebaliknya. Virus

AI merupakan virus yang lemah dan tidak tahan panas dan zat desinfektan

(pencuci hama). Dalam daging ayam, virus ini mati pada pemanasan pada suhu

80 0C selama 1 menit dan 70 0C selama 30 menit. Pada telur ayam, virus ini akan

mati pada pemanasan suhu 640C selama 4.5 menit. Namun, pada kotoran ayam

virus Avian Influenza mampu bertahan selama 35 hari pada suhu 40C.

Sedangkan dalam air, virus tersebut dapat bertahan hidup selama 4 hari pada

suhu 220C dan 30 hari pada suhu 00C .

24

Gejala penyakit Avian Influenza, pada hewan unggas adalah sebagai

berikut :

1. Jengger, pial, kulit perut yang tidak ditumbuhi bulu berwarna biru

keunguan.

2. Kadang-kadang ada cairan dari mata dan hidung.

3. Pembengkakan di daerah bagian muka dan kepala

4. Perdarahan di bawah kulit (subkutan)

5. Perdarahan titik (ptechie) pada daerah dada, kaki dan telapak kaki.

6. Batuk, bersin dan ngorok.

7. Unggas mengalami kematian dan diare tinggi.

Cara penularan virus AI dari unggas ke unggas atau dari peternakan ke

peternakan lainnya dengan cara kontak langsung dari unggas terinfeksi dengan

hewan yang peka dan kontak tidak langsung melalui percikan cairan lendir,

paparan muntahan, penularan lewat udara yang terinfeksi virus AI, dan melalui

sepatu dan pakaian peternak yang terkontaminasi. Dalam upaya pencegahan

dan pengendalian penyakit AI pada hewan unggas dapat dilakukan dengan : 1).

peningkatan keamanan penularan (biosekuriti); 2). vaksinasi; 3). pemusanahan

terbatas (depopulasi) di daerah tertular; 4). pengendalian lalu lintas unggas,

produk unggas dan limbah peternakan unggas; 5). surveilans dan penelusuran

(tracing back); 6). pengisian kandang kembali (restocking); 7). pemusnahan

menyeluruh (stamping out) di daerah tertular baru; 8). peningkatan kesadaran

masyarakat (public awarness); 9). monitoring dan evaluasi (Deptan 2006).

Cara penularan penyakit Avian Influenza pada manusia melalui cara

kontak langsung dengan unggas yang sakit, mati, atau tinja, sekreta unggas

yang terserang flu burung. Selain itu, virus flu burung menular dari unggas ke

manusia melalui udara yang tercemar virus yang berasal dari tinja atau sekreta

unggas yang terserang flu burung. Adapun orang yang beresiko tertular virus flu

burung adalah orang yang beresiko tinggi (pekerja peternakan, penjual unggas,

pekerja pemotong unggas) dan masyarakat umum. Gejala klinis yang ditemui

akibat penyakit ini pada umumnya seperti gejala flu yaitu demam > 380C, sakit

tenggorokan, batuk, beringus, nyeri otot, sakit kepala, lemas. Dalam waktu

singkat penyakit ini menjadi lebih berat dengan gejala sesak nafas berupa

peradangan paru-paru (pneumonia), dan menyebabkan kematian.

25

Perkembangan Avian Infuenza

Jumlah kumulatif kasus kematian ternak akibat Avian Influenza hingga

dengan bulan Desember 2004, mencapai 6,27 juta ekor yang berasal dari 16

propinsi, yang mencakup 100 kabupaten/kota. Angka kematian akibat AI pada

ternak unggas terutama ditemukan di Jawa Tengah, Jawa Barat, Jawa Timur,

dan Lampung dengan jumlah kematian masing-masing lebih dari satu juta ekor

(Naipospos 2005). Departemen Pertanian melaporkan sejak tahun 2003 – 2008,

wilayah tertular Avian Influenza 31 propinsi dari 33 propinsi dan 294

kabupaten/kota dari 498 kabupaten/kota dengan angka kematian 13 juta ekor

unggas. Daerah yang tinggi kematian pada unggas dan manusia adalah Jawa

Barat, DKI dan Banten (Soedjana Rakornas Komnas FBPI 2008). Sejak tahun

2004, flu burung telah menimbulkan kerugian dalam bentuk ayam yang musnah

atau dimusnahkan, berkurangnya permintaan ayam, berkurangnya konsumsi

ayam di restoran, tambahan biaya yang harus dikeluarkan peternak dan

pemerintah dalam penanganan flu burung, serta dampak terhadap sektor-sektor

lain (terutama pariwisata). Nilai kerugian sejak tahun 2004 hingga 2007 (4 tahun)

diperkirakan telah mencapai Rp. 4,1 trilyun (Komnas FBPI 2008).

Hasil analisis kasus flu burung pada manusia adanya kecenderungan

meningkatnya serangan kasus AI di Indonesia. Data dari WHO sampai bulan

September 2008 menyatakan bahwa tahun 2003-2008 kasus flu burung pada

manusia di Indonesia mencapai 143 kasus positif (confirm) dengan 112 kasus

meninggal. Hal ini pula yang dikhawatirkan oleh dunia saat ini yaitu munculnya

subtipe baru virus influenza yang berasal dari mutasi adaptif atau reassortment

genetis yaitu tercampurnya virus influenza pada hewan dan manusia. Virus sub

tipe baru ini akan mampu dengan cepat dan mudah menular dari manusia ke

manusia dan di khawatiksn terjadi pandemi (Renstra AI 2005).

Permasalahan flu burung memerlukan penanganan yang integratif dari sisi

tatalaksana kesehatan hewan dan kesehatan manusia, dengan prinsip cepat,

tepat, sistematis dan berkelanjutan. Beberapa alasan spesifik pentingnya

penanganan secara terpadu karena dampaknya pada : 1). usaha peternakan

yang menyangkut jumlah populasi ternak yang besar; 2). usaha peternakan yang

melibatkan banyak pengusaha dan peternak secara langsung dan tidak langsung

berkaitan ke belakang dan ke depan; 3). dampak terhadap ketersediaan dan

keamanan pangan; 4). potensi penularannya pada manusia dan

perkembangannya menjadi pandemi influenza (Renstra AI 2005).

26

Gambar 3. Gejala klinis Avian Influenza pada unggas

Strategi Nasional Pengendalian Avian Influenza

Tujuan terpadu penanganan Avian Influenza secara nasional adalah 1).

mencegah perkembangan flu burung ke arah berikutnya yaitu pandemi influenza;

2). menangani dengan sebaik-baiknya pasien/korban flu burung pada manusia

dan hewan; 3). meminimalkan kerugian akibat perkembangan flu burung; 4).

mengelola pengendalian flu burung secara berkelanjutan; 5). mengefektifkan

kesiapsiagaan menghadapi pandemi influenza. Berdasarkan tujuan bersama

tersebut maka kebijakan rencana strategis nasional pengendalian flu burung dan

kesiapsiagaan menghadapi pandemi influenza disusun dan dilaksanakan

berdasarkan 5 prinsip dasar yaitu 1). mengutamakan keselamatan manusia; 2).

mempertimbangkan faktor ekonomi; 3). menekankan upaya terintegrasi seluruh

komponen bangsa : pemerintah, dunia usaha, masyarakat, organisasi profesi,

lembaga internasional; 4). mengacu pada kesepakatan dan standar nasional dan

internasional; 5). kesiapsiagaan dan kewaspadaan dalam mengantisipasi

pandemi harus tetap terpelihara secara berkelanjutan dan akan mempengaruhi

terhadap dokumen hidup ini yang setiap saat dapat disesuaikan dengan

kebutuhan (Renstra AI 2005).

Upaya pelaksanaan rencana strategis Negara Indonesia dalam rangka

penanganan dan pengendalian AI mengalami banyak permasalahan dan

hambatan diantaranya yaitu : 1). kurangnya koordinasi antar sektor dalam

perencanaan dan pengendalian flu burung dan kesiapsiagaan dalam

menghadapi pandemi influenza; 2). kurangnya kapasitas peringatan dini dan

belum ada jejaring sistem surveilans terpadu antara hewan dan manusia; 3).

terbatasnya kemampuan memberikan kompensasi keuangan pada peternak

dalam rangka pemusnahan seleksif (depopulasi) dan pemusnahan total

(stamping out); 4). keterbatasan vaksin dan rendahnya cakupan vaksinasi pada

unggas; 5). terbatasnya persediaan obat dan belum adanya vaksin AI untuk

manusia; 6). kurangnya pemahaman dan kesadaran seluruh lapisan masyarakat

27

terhadap flu burung dan resikonya; 7) terbatasnya kemampuan sumberdaya

pendukung (SDM, biaya, teknologi, dan sarana pendukung); 8) keterbatasan

kemampuan penelitian dan pengembangan; 9). Adanya distorsi informasi yang

diterima oleh masyarakat; 10). kurangnya pengawasan lalu lintas hewan dan

produknya; dan 11). belum diketahui dengan pasti waktu terjadinya pandemi

influenza (RENSTRA AI 2005). Hasil riset TNS- UNICEF tahun 2006,

menyatakan hambatan pada program KIE yang selama ini dijalankan bahwa

sebagian besar masyarakat menganggap flu burung bukan merupakan penyakit

yang berbahaya. Tentunya hal ini akan sangat membahayakan mengingat

Indonesia berisiko tinggi dalam penyebaran penyakit. Hal ini dikarenakan 1).

tingginya backyard farming (ayam berkeliaran disekitar/dalam rumah) dan belum

dikandangkan; 2). tingginya penjualan ayam hidup; 3). pemotongan ayam

dilakukan dimana saja, terutama di rumah; 4). curah hujan yang tinggi; 4).

sanitasi lingkungan yang buruk; 5). tingginya transportasi dan perdagangan

ayam tanpa pengawasan; 6). perdagangan kotoran ayam; 6). vaksinasi belum

mencakup seluruh unggas; 7). virus yang menular dari ayam tidak menunjukkan

gejala sakit (sub klinis ) sehingga menyulitkan diagnosa (KOMNAS FBPI 2007).

Permasalahan dan hambatan yang dihadapi pada pelaksanaan Rencana

Strategis Nasional Pengendalian Flu Burung (Avian Influenza) dan

Kesiapsiagaan dalam menghadapi Pandemi Influenza 2006-2008 (National

Strategic Plan For AI Control and Pandemic Influenza Preparedness 2006-2008),

mendorong Bapak Presiden mengeluarkan perintah dalam bentuk Instruksi

Presiden nomor 1 tahun 2007 tanggal 12 Februari 2007. Instruksi tersebut

utamanya ditujukan kepada para Gubernur, Bupati dan Walikota, serta Menteri

Kesehatan dan Menteri Pertanian, yang didukung oleh Tentara Nasional

Indonesia dan Menteri Keuangan serta dalam koordinasi Kementerian

Koordinator Kesejahteraan Rakyat. Gubernur, Bupati, Walikota diintruksikan

untuk memimpin secara aktif penanganan dan pengendalian virus flu burung

dengan melibatkan semua komponen masyarakat. Gubernur, Bupati, Walikota

juga diintruksikan untuk memusnahkan unggas sakit dan tertular, memisahkan

peternakan dari pemukiman, memberikan kompensasi pada peternak, dan

mengalokasikan dana untuk menangani flu burung termasuk penanganan

dampak sosial ekonomi peternak rakyat. Guna untuk membantu pemerintah

daerah dalam penanganan flu burung, Pemda dapat meminta bantuan TNI dan

seluruh kegiatan tersebut di atas berada dalam koordinasi KOMNAS FBPI.

28

Mekanisme garis koordinasi dalam upaya penanganan dan pengendalian AI

dapat dilihat pada Gambar 3.

Gambar 4. Mekanisme koordinasi/komando pencegahan dan pengendalian

Avian Influenza

Tim AI PUSAT

(MENKO-

MENKES- MENTAN)

PRESIDEN

TIM AI

PROPINSI

GUBERNUR

TIM AI

KABUPATEN BUPATI/

WALIKOTA