naskah akademik perda

8/9/2019 Naskah AKADEMIK PERDA

1/85

1

1

1.1

Secara umum di Indonesia, desa (atau yang disebut dengan nama lain sesuai bahasa

daerah setempat) dapat dikatakan sebagai suatu wilayah terkecil yang dikelola secara

formal dan mandiri oleh kelompok masyarakat yang berdiam di dalamnya dengan aturan-

aturan yang disepakati bersama, dengan tujuan menciptakan keteraturan, kebahagiaan dan

kesejahteraan bersama yang dianggap menjadi hak dan tanggungjawab bersama kelompok

masyarakat tersebut.

Dalam sistem administrasi negara yang berlaku sekarang di Indonesia, wilayah desa

merupakan bagian dari wilayah kecamatan, sehingga kecamatan menjadi instrumen

koordinator dari penguasa supra desa (Negara melalui Pemerintah dan pemerintah daerah).

Pada awalnya, sebelum terbentukya sistem pemerintahan yang menguasai seluruh bumi

nusantara sebagai suatu kesatuan negara,1 urusan-urusan yang dikelola oleh desa adalah

urusan-urusan yang memang telah dijalankan secara turun temurun sebagai norma-norma

atau bahkan sebagian dari norma-norma itu telah melembaga menjadi suatu bentuk hukum

yang mengikat dan harus dipatuhi bersama oleh masyarakat desa, yang dikenal sebagai

hukum adat. Urusan yang dijalankan secara turun temurun ini meliputi baik urusan yang

1 Lihat alinea terakhir Pembukaan UUD NRI 1945: untuk membentuk suatu pemerintah

negara Indonesia yang melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darahIndonesia, maka disusunlah susunan negara Republik Indonesia .


2/85

2

hanya murni tentang adat istiadat, maupun urusan pelayanan masyarakat dan pembangunan

(dalam administrasi pemerintahan dikenal sebagai urusan pemerintahan), bahkan sampai

pada masalah penerapan sanksi, baik secara perdata maupun pidana. Urusan yang demikian,

dalam teori dan praktek sistem pemerintahan daerah di Indonesia, selama ini dikenal

sebagai urusan asal-usul.

Dalam perkembangannya, setelah terbentuknya Negara Republik Indonesia, urusan

desa menjadi bertambah, antara lain dengan masuknya urusan-urusan yang timbul karena

adanya pemerintahan negara sebagai kekuasaan supra desa. Dalam hal ini Pemerintah, baik

secara langsung dan dengan tugas pembantuan ataupun melalui pemerintah daerah

dengan desentralisasi otonomi,memerlukan bantuan dari desa untuk menyelenggarakan

urusan-urusan pemerintahan yang dilaksanakan di tingkat akar rumput (grass roots).

Deskripsi di atas disimpulkan secara umum dari kondisi serta pengaturan yang

pernah ada sejak masa sebelum datangnya kekuasaan penjajahan kolonial hingga saat ini.

Berbagai periode kekuasaan dan pengaturan telah dilalui oleh desa dalam perjalanan yang

sangat panjang. Dalam hal pengaturan, disamping tumbuh dan berkembangnya adat istiadat

serta prakarsa masyarakatnya, berbagai kepentingan politik penguasa di tingkat supra desa

telah pula ikut mewarnai pengelolaan desa dan masyarakatnya. Namun demikian, karena

pada dasarnya keberadaan desa sangat tergantung pada kehendak masyarakat pengelolanya,

maka sistem pengelolaan desa yang berkembangpun menjadi sangat beragam.

Dalam literatur modern di Indonesia, sistem pengelolaan desa secara formal tercatat

sejak zaman pemerintahan kolonial Hindia Belanda dengan dikeluarkannya dua peraturan

perundang-undangan, yaitu: Staadsblad No. 83 Tahun 1906 tentang Indische Gemeente

Ordonantie(IGO) yang berlaku bagi desa-desa di pulau Jawa dan Madura, dan Staatsblad


3/85

3

No. 683 Tahun 1938 tentang Indische Gemeente Ordonantie Buitengevesten(IGOB) yang

berlaku bagi desa-desa di luar pulau Jawa dan Madura. Kedua peraturan tersebut banyak

menyerahkan persoalan masyarakat desa kepada hukum adat masing-masing.

Kemudian setelah merdeka, konstitusi Negara Kesatuan Republik Indonesia,

Undang-undang Dasar (UUD) 1945 (sebelum amandemen) dalam Penjelasannya

mencantumkan:

Dalam teritoir Negara Indonesia terdapat lebih kurang 250zelfbesturendelandschappen

dan volkgemeenschappen, seperti desa di Jawa dan Bali, nagari di Minangkabau, dusun dan

marga di Palembang dan sebagainya. Daerah-daerah itu mempunyai susunan asli dan olehkarenanya dapat dianggap sebagai daerah yang bersifat istimewa.

Dalam paragraf berikutnya dari Penjelasan UUD 1945 tersebut, dinyatakan:

Negara Republik Indonesia menghormati kedudukan daerah-daerah istimewa tersebut

dan segala peraturan Negara yang mengenai daerah itu akan mengingati hak-hak asal-usul

daerah tersebut.

Atas dasar Penjelasan UUD 1945 inilah, 3 tahun kemudian dibuat pengaturan

tentang desa yang dimasukkan ke dalam UU No. 22 Tahun 1948 tentang Pokok-pokok

Pemerintahan Daerah dimana desa digolongkan sebagai pemerintah daerah tingkat III.

Penjelasan umum UU No. 22 Tahun 1948 menyebutkan alasan untuk mengatur desa

sebagai daerah tingkat ketiga:2

Menurut Undang-undang pokok ini, maka daerah otonoom yang terbawah ialah desa,

negeri, marga, kota kecil dan sebagainya. Ini berarti bahwa desa ditaruh kedalamlingkungan pemerintahan yang modern tidak ditarik diluarnya sebagai waktu yang lampau.

Pada jaman itu tentunya pemerintahan penjajah mengerti, bahwa desa itu adalah sendi

negara, mengerti bahwa desa sebagai sendi negara itu harus diperbaiki segala-segalanya,

diperkuat dan didinamiseer, supaya dengan begitu negara bisa mengalami kemajuan. Tetapi

untuk kepentingan penjajahan, maka desa dibiarkan saja tetap statis (tetap keadaannya).

Pemberian hak otonomi menurut ini, Gemeente-ordonnantie adalah tidak berarti apa-apa,

karena desa dengan hak itu tidak bisa berbuat apa-apa, oleh karena tidak mempunyai

2 Dalam Undang-Undang ini, kepala desa diangkat oleh gubernur dari empat calon yangdiajukan oleh dewan desa.


4/85

4

keuangan dan oleh ordonnantie itu diikat pada adat-adat, yang sebetulnya didesa itu sudah

tidak hidup lagi.

Malah sering kejadian adat yang telah mati dihidupkan pula atau sebaliknya adat yang

hidup dimatikan, bertentangan dengan kemauan penduduk desa, hanya oleh karena

kepentingan penjajah menghendaki itu.

Perkembangan selanjutnya, dibawah rezim Undang-undang Dasar Sementara

(UUDS) 1950, UU No. 22 Tahun 1948 diganti dengan UU No. 1 Tahun 1957 tentang

Pokok-pokok Pemerintahan Daerah. Dalam Penjelasan Umum Undang--Undang ini (Ad. 2)

dinyatakan:

Hal-hal yang disinggung ini tidak dapat kita lepaskan dari pengertian setempatmengenai kesatuan-kesatuan masyarakat yang paling bawah, yang kita namakan kesatuan-

kesatuan masyarakat hukum. Kesatuan-kesatuan masyarakat hukum ini bentuknya

bermacam-macam di seluruh Indonesia ini. Di Jawa namanya Desa dan Desa itu adalah satu

macam kesatuan masyarakat hukum yang tidak lagi terbagi dalam kesatuan-kesatuan

masyarakat hukum bawahan dan tidak pula Desa itu merupakan bahagian dari lain kesatuan

masyarakat hukum menurut adat, sehingga desa itu berdiri tunggal, mempunyai daerah

sendiri, rakyat sendiri, penguasa sendiri dan mungkin pula harta benda sendiri, sedangkan

hukum-adat yang berlaku di dalamnya adalah sesungguhnya "homogeen". Lain coraknya

umpamanya di Tapanuli, di mana kesatuan masyarakat hukum-adat itu mempunyai bentuk

yang bertingkat, umpamanya Kuria sebagai kesatuan masyarakat hukum-adat yang tertinggi

dan merupakan satu daerah, mempunyai di dalamnya sejumlah kesatuan-kesatuan

masyarakat hukum-adat bawahannya, yang dinamakannya Huta, yang masing-masing

mempunyai sekumpulan rakyat sendiri, satu penguasa sendiri dan mungkin pula

mempunyai daerah sendiri sebagai bahagian dalam daerah kuria itu, sehingga adapula huta-

huta yang tidak mempunyai lingkungan daerah itu dalam daerah kurianya sendiri.

Meskipun demikian juga dalam setiap kesatuan kuria itu berlaku hukum adat yang

"homogeen". Contoh yang lain ialah Minangkabau, dimana didapati kesatuan masyarakat

hukum tertinggi yakni Nagari, yang masing-masing mempunyai daerah sendiri sedangkan

dalam daerah itu dijumpai sejumlah suku-asal, yang masing-masing suku merupakan pula

satu kesatuan masyarakat hukum-adat yang terbawah. Juga kesatuan masyarakat hukumnya

yang bernama Suku itu mungkin mempunyai daerah sendiri atau tidak dalam lingkungan

nagari itu. Syarat belakangan ini, mempunyai daerah sendiri adalah syarat mutlak dalamsistim otonomi, yang memberikan kekuasaan kepada sekumpulan rakyat yang berdiam

dalam suatu lingkungan yang nyata.

Dengan demikian nyatalah bahwa bagi tempat-tempat yang serupa ini sulit kita untuk

menciptakan satu kesatuan otonomi dalam pengertian tingkat yang ketiga (III), sehingga

kemungkinannya atau hanya memberikan otonomi itu secara tindakan baru kepada

kabupaten di bawah Propinsi, atau menciptakan dengan cara bikin-bikinan wilayah

administratief dalam kabupaten itu untuk kemudian dijadikan kesatuan yang berotonomi.

Dalam prinsipnya sangatlah tidak bijaksana mengadakan kesatuan otonomi secara bikin-

bikinan saja dengan tidak berdasarkan kesatuan-kesatuan masyarakat hukum yang ada.

Prinsip yang kedua ialah bahwa sesuatu daerah yang akan kita berikan otonomi ituhendaklah sebanyak mungkin merupakan suatu masyarakat yang sungguh mempunyai


5/85

5

faktor-faktor pengikut kesatuannya.

Sebab itulah maka hendaknya di mana menurut keadaan masyarakat belum dapat

diadakan tiga (3) tingkat, untuk sementara waktu dibentuk 2 tingkat dahulu. Berhubung

dengan hal-hal adanya atau tidak adanya kesatuan-kesatuan masyarakat hukum-adat sebagai

dasar bekerja untuk menyusun tingkat otonomi itu, hendaklah pula kita insyafi bahwaurusan otonomi tidak "congruent" dengan urusan hukum-adat, sehingga manakala sesuatu

kesatuan masyarakat hukum-adat dijadikan menjadi satu daerah otonomi atau dimasukkan

ke dalam suatu daerah otonomi, maka hal itu tidaklah berarti, bahwa tugas-tugas kepala-

kepala adat dengan sendirinya telah terhapus. Yang mungkin terhapus hanya segi-segi

hukum-adat yang bercorak ketata-negaraan, manakala hanya satu kesatuan masyarakat

hukum-adat itu dijadikan daerah otonomi, sekedar corak yang dimaksud bersepadanan

dengan kekuasaan ketata-negaraan yang tersimpul dalam pengertian otonomi itu.

Kesanggupan melihat perbedaan itu, yaitu perbedaan antara otonomi dan kekuasaan

adat adalah suatu syarat penting untuk menjalin hidupnya otonomi itu secara yang

memuaskan, keseluruhan rakyat yang mau tak mau masih terkungkung dalam sistimhukum-adat itu.

Dalam perkembangan selanjutnya yang dimaksud dengan pemerintah daerah tingkat

III berubah dalam UU No. 18 Tahun 1965 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang

ini menyebutkan bahwa yang disebut sebagai Daerah Tingkat III adalah

Kecamatan/Kotapraja. Namun karena persoalan desa tidak diatur di dalamnya, sebagai

pendamping bagi UU No. 18 Tahun 1965 tersebut dikeluarkan pula UU No. 19 Tahun 1965

tentang Desapraja,3 yang mengatur bahwa desapraja tidak dianggap sebagai tingkat

pemerintahan daerah sebagaimana halnya Provinsi, Kabupaten/Kotamadya dan

Kecamatan, karena dianggap memiliki perbedaan mendasar, yakni adanya otonomi asli

yang sudah hidup secara turun temurun dan menyatu dalam kehidupan masyarakat sebelum

terbentuknya Negara. Namun sayangnya, karena alasan politik tertentu dari penguasa pada

saat itu (rezim Orde Baru), keberlakuan Undang-undang tentang Desapraja ini

ditangguhkan, yang menyebabkan selama lebih kurang 14 tahun sampai munculnya UU

3 UU No 19 Tahun 1965 disahkan empat minggu sebelum peristiwa Gerakan 30 September

1965. Judul lengkap Undang-Undang ini adalah Undang-undang tentang Desapraja sebagai

bentuk Peralihan untuk mempercepat terwujudnya Daerah Tingkat III di seluruh wilayahRepublik Indonesia.


6/85

6

No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa, peraturan perundang-undangan yang

mengatur tentang desa menjadi kosong. Dalam situasi kekosongan hukum tersebut,

praktis hanya hukum adatlah saat itu yang menjadi pegangan bagi kesatuan masyarakat

yang hidup di desa, mirip seperti sebelum berkuasanya pemerintah kolonial di bumi

Nusantara. Seperti alasan dipisahkannya pengaturan tentang desa dalam UU No. 19 Tahun

1965 dari pengaturan tentang Pemerintah Daerah dalam UU No. 18 Tahun 1965 tentang

Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah, UU No. 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa

juga dimaksudkan sebagai pendamping bagi UU No. 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok

Pemerintahan di Daerah dalam mengatur pengelolaan wilayah masyarakat terkecil secara

formal. Akan tetapi, meskipun dalam perumusannya UU No. 5 Tahun 1979 mengakui dan

menghormati keberadaan hukum adat, terdapat banyak aturan dalam undang-undang ini

yang telah membuat penyeragaman dalam berbagai hal, mulai dari penyebutan istilah-

istilah yang digunakan hingga sistem pengelolaannya. Oleh karenanya, meskipun bertahan

hingga 20 tahun, Undang-Undang ini dianggap tidak konstitusional oleh masyarakat desa,

terutama bagi mereka yang tinggal di luar pulau Jawa, karena telah menyeragamkan bentuk

dan peristilahan desa di seluruh Indonesia. Demi tujuan penyeragaman tersebut bahkan

Pemerintah saat itu melakukan regrouping terhadap beberapa desa. Sebagaimana pernah

dinyatakan oleh salah seorang tokoh adat di Kabupaten Sanggau di bawah ini:4

Dahulu ketika diberlakukan UU No. 5 Tahun 1979, banyak kampung-kampung yangdiregrouping menjadi desa. Hal ini untuk memenuhi syarat menjadi desa. Akhirnya banyak

kampung yang letaknya berjauhan menjadi satu desa dan untuk ke desa pengembangan

4 BP LAPPERA, Mempertegas Identitas dengan Kembali ke Sistem Pemerintahan Kampung:

Pengalaman Masyarakat Sanggau Mengupayakan Perda Sistem Pemerintahan Kampung,

2002 dalamAnalisis Klausul-klausul mengenai Desa dalam UU 32 Tahun 2004: Menutup

Pintu yang terbuka, Paramita Iswari (disampaikan pada diskusi Mendudukkan Otonomi

Asli dengan Memanfaatkan Momentum Politik Otonomi Daerah dalam rangka Penataan

Ulang Relasi Negara dengan Masyarakat Adat, dalam rangka memperingati Hari

Masyarakat Adat Nusantara, yang diselenggarakan oleh Aliansi Masyarakat AdatKalimantan Barat di Hotel Merpati, Pontianak, 16 Maret 2005),.


7/85

7

(pusat desa) warga masyarakat harus menempuh jarak berjam-jam hanya untuk mengurus

surat ijin dari kepala desa.

Sebagian kalangan, ada yang menilai bahwa Undang-undang tersebut merupakan

upaya jawanisasi.5 Ada pula yang mensinyalir, bahwa yang menjadi alasan utama

Pemerintah pada waktu itu dalam melakukan penyeragaman tersebut adalah demi

terkendalinya persatuan dan kesatuan Negara Kesatuan Republik Indonesia hingga ke

tingkat pedesaan dimana hidup para petani yang menjadi basis kekuatan komunisme saat

itu, yang dianggap sebagai ancaman utama bagi tegaknya negara yang berdasarkan asas

ketuhanan(sila pertama Pancasila). Dalam perkembangannya, penyeragaman pengelolaan

desa tersebut telah banyak mematikan kehidupan demokrasi di tingkat desa. Dengan

penyeragaman, Orde Baru sebagai penguasa waktu itu telah menjadikan desa sebagai

instrumen untuk mempertahankan tirani kekuasaan.

Selanjutnya dengan bergulirnya arus reformasi tahun 1998 yang meruntuhkan

kekuasaan rezim Orde Baru, lahirlah suatu undang-undang baru di bidang pemerintahan

daerah yang isinya diupayakan dibuat sesuai dengan nilai-nilai demokrasi yang menjadi

tuntutan utama dari Gerakan Reformasi, yakni Undang-undang No. 22 Tahun 1999 tentang

Pemerintahan Daerah,yang kemudian disempurnakan lagi dengan Undang-undang No. 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang berlaku hingga saat ini. Namun demikian,

meskipun kedua undang-undang itu sudah mengatur tentang desa dalam satu bab khusus,

ternyata hal ini belum cukup memuaskan masyarakat desa itu sendiri.

5 Yang dimaksud dengan Jawanisasi disini adalah menerapkan model desa Jawa untuk

kesatuan masyarakat adat di luar Jawa. Hal ini terlihat dari definisi desa oleh UU No 5

Tahun 1979: Desa adalah wilayah yang ditempati oleh sejumlah penduduk sebagai

persatuan masyarakat termasuk di dalamnya kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai

organisasi pemerintahan terendah di bawah camat dan berhak menyelenggarakan rumah

tangganya sendiri. Definisi ini tidak memberikan kebebasan kepada desa-desa diluar pulau

Jawa untuk memakai bahasa daerah sendiri dalam penyebutan istilah desa, yang telahdikenal dan melekat pada kehidupan mereka secara turun temurun.


8/85

8

Sebenarnya, UU No. 22 Tahun 1999 telah memberikan pengakuan terhadap

keragaman dan keunikan desa sebagai self-governing community. Hal ini terlihat dari

definisi desa yang dimuat dalam Pasal 1 Undang-undang ini, yaitu:

Desa atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan

masyarakat hukum yang memiliki kewenangan untuk mengatur dan mengurus kepentingan

masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat yang diakui dalam

sistem Pemerintahan Nasional dan berada di Daerah Kabupaten.

Pada UU ini, tidak ada lagi penyeragaman penggunaan istilah. Penggunaan istilah

dalam bahasa daerah mendapat ruang kebebasan.6Kemudian ada beberapa ketentuan lain

yang juga memberikan kebebasan dalam sistem penataan dan pengelolaan desa.7 Secara

normatif, UU No. 22 Tahun 1999 sudah tidak lagi menempatkan desa sebagai bentuk

pemerintahan terendah di bawah kecamatan semata, melainkan juga sebagai kesatuan

masyarakat hukum yang berhak mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat

sesuai hak asal-usul dan adat-sitiadat setempat. Implikasinya adalah, desa berhak

membentuk regulasi desa sendiri untuk mengelola kehidupan di desa. Dengan demikian,

Undang-Undang ini diharapkan dapat membangkitkan wacana, inisiatif, dan eksperimen

otonomi desa, sekaligus mendorong bangkitnya identitas lokal daerah.

Meskipun demikian, UU No. 22 Tahun 1999 bukannya tanpa kelemahan. Beberapa

kesalahan dapat dilihat dalam perumusan judul bagian8 dan definisi. Dalam Undang-

6 Dalam Penjelasan Pasal 93 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah

disebutkan: Istilah Desa disesuaikan dengan kondisi sosial budaya masyarakat setempat

seperti nagari, kampong, huta, bori dan marga.

7 Perhatikan penjelasan pasal-pasal 94, 95, 96, 100, 105 ayat (3), dan 110 UU No.22 Tahun

1999 tentang Pemerintahan Daerah.

8 Bagian kerjasama dalam UU No.22 Tahun 1999 menggunakan judul yang salah, yaitu

Kerjasama Antar Desa. Seharusnya judulnya adalah Kerjasama Desa saja sebagaimana

digunakan dalam UU No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, karena isinya tidak

hanya mengenai kerjasama antar desa saja tetapi juga kerjasama antara desa dengan pihaklainnya (Pasal 110 UU No.22 Tahun 1999).


9/85

9

Undang ini, desa didefinisikan sebagai kesatuan masyarakat hukum, ... berdasarkan

asal-usul dan adat-istiadat setempat padahal dalam kenyataannya banyak sekali desa

dengan masyarakat yang memiliki dari lebih dari satu kesatuan masyarakat hukum adat

(seperti di Maluku dengan orang Ambon dan orang Buton), dan banyak juga desa yang

tidak lagi mengatur dan mengurus rumah tangganya berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat

setempat, serta juga ada wilayah kesatuan masyarakat hukum adat dengan batasan berbeda

dengan batasan wilayah desa.

Pada Undang-Undang ini, tidak tergambarkan bahwa desa juga dapat

menyelenggarakan urusan pemerintahan (urusan pelayanan dan pembangunan) yang sesuai

dengan keinginan masyarakat desa guna meningkatkan kesejahteraan dan kebahagiaan

masyarakat desa dengan memperhatikan faktor-faktor perlindungan/kelestarian lingkungan

hidup9yang sangat penting bagi kehidupan masyarakat desa di masa depan. Sebenarnya ada

satu ketentuan dalam Undang-Undang ini yang mencoba memberikan solusi terhadap

permasalahan ini, yakni Pasal 99 huruf b, namun masih belum cukup untuk memberikan

pemecahan. Dalam ketentuan tersebut dinyatakan, bahwa desa memiliki kewenangan yang

oleh peraturan perundang-undangan yang berlaku belum dilaksanakan oleh Daerah dan

Pemerintah. Dari perumusan ini memang bisa saja diartikan bahwa pendelegasian urusan

pemerintahan terjadi secara otomatis, sepanjang belum dilaksanakan oleh Daerah dan

Pemerintah. Akan tetapi di sisi lain dapat pula berarti bahwa apabila Daerah dan

Pemerintah telah melaksanakannya, maka urusan itupun dengan sendirinya tidak dapat lagi

dilaksanakan oleh desa. Hal ini tidak fair bagi desa, karena dalam prakteknya akan

menyulitkan desa dimana desa tidak memiliki bargaining positionuntuk meminta, menolak

9 Masalah kelestarian lingkungan hidup telah diatur dalam Pasal 215 ayat (2) butir d UUNo.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.


10/85

10

atau mempertahankan urusan tersebut karena alasan kondisi dan tingkat kemampuan

sumber daya, baik sumber daya manusia maupun finansial.

Untuk memecahkan persoalan di atas, seharusnya ada prinsip yang jelas untuk

dijadikan dasar atau pegangan bagi desa untuk bisa meminta, menolak ataupun

mempertahankan urusan-urusan pemerintahan, yang sebenarnya merupakan urusan

pemerintah daerah dan/atau Pemerintah. Desa harus bisa menjadi subyek bagi urusan-

urusan yang akan dikelolanya, bukan hanya menjadi obyek. Prinsip tersebut harus dapat

menempatkan posisi desa sejajar dengan pemerintah, bukan sub-ordinatif, sehingga

hubungan yang terbentuk adalah hubungan yang bersifat kemitraan, dimana tidak ada

unsur pemaksaan dari satu pihak terhadap pihak lainnya. Dengan prinsip ini desa juga dapat

mempertahankan urusan pelayanan dan pembangunan yang merupakan urusan asal-

usulnya. Yang harus diciptakan dengan prinsip ini adalah pemerintah daerah dan/atau

Pemerintah hanya dapat mendelegasikan kewenangan atau urusannya kepada desa setelah

mendapat persetujuan dari masyarakat desa melalui penyelenggara desa, dan demikian pula

sebaliknya pihak desa baru dapat melaksanakan urusan pemerintahan yang mereka anggap

sebagai otonomi asli milik desa setelah memperoleh persetujuan dari pemerintah. Kedua

hal tersebut disepakati oleh kedua belah pihak dengan memperhatikan faktor kehendak dan

kesiapan/kemampuan desa10

. Memang, setelah berlakunya UU No.22 tahun 1999, ada

peraturan pemerintah (PP) yang lahir sebagai peraturan pelaksana, yakni PP No. 76 Tahun

10 Dalam prakteknya nanti, guna menghindari subyektifitas penilaian baik dari pihak desa

maupun pihak pemerintah, maka diperlukan adanya suatu lembaga independen untuk itu

yang anggotanya terdiri dari berbagai pihak (satake holders)yang mempunyai kepentingan

terhadap desa yang berkedudukan di tiap-tiap kota atau ibukota kapubaten, yang dalam

Naskah Akademik ini diusulkan diberi nama Komisi Penilai Kinerja dan Kondisi Desa(KOMISI DESA).


11/85

11

2001 tentang Pedoman Umum Pengaturan Mengenai Desa. Namun PP ini juga tidak

menyebutkan secara jelas prinsip yang dimaksud dalam uraian di atas.

Kelemahan lainnya yang dapat dicatat adalah sebagaimana dirumuskan pada

definisi desa dalam UU No. 22 Tahun 1999, bahwa desa hanya terdapat di kabupaten.

Seharusnya sebagai suatu kesatuan masyarakat hukum yang dapat mengatur dan mengurus

dirinya sendiri, desa tidak hanya terdapat di wilayah kabupaten, sehingga di dalam wilayah

kota bisa saja terdapat desa, meskipun disuatu kawasan tertentu telah ada satuan wilayah

kerja pemerintah daerah (dalam hal ini pemerintah kota) dibawah kecamatanyang disebut

kelurahan. Hal ini seharusnya bisa terjadi karena desa sebenarnya bukanlah wilayah kerja

pemerintah kota. Dasar pemikiran ini terkait pula dengan pemikiran bahwa pemerintah desa

sebenarnya bukanlah pemerintah dalam arti yang sebenarnya sebagaimana yang dikenal

dalam istilah Pemerintah (Pusat) ataupun pemerintah daerah. Konstitusi Indonesia (UUD

NRI 1945) yang berlaku saat ini tidak menyebutkan bahwa Pemerintah Desa adalah

pemerintah. Yang disebut Pemerintah dalam Pasal 18 UUD NRI 1945 hanyalah Pemerintah

(Pusat) dan pemerintah daerah provinsi, kabupaten dan kota. Pemerintah desa hanyalah

organisasi yang dibentuk oleh masyarakat desa untuk menyelenggarakan (mengatur dan

mengurus) urusan umum yang menyangkut kepentingan masyarakat desa dan individu yang

berada dan/atau mempunyai kepentingan di desa. Sehingga dalam implementasinya, di

dalam wilayah kecamatan bisa saja terdapat kelurahan sekaligus desa. Sebagai

perbandingan, dapat dilihat keadaan yang ada di Bali, dimana di dalam wilayah kecamatan

bisa terdapat desa administrasi sekaligus desa adat. Desa administrasi mungkin bisa

dianalogikan sebagai kelurahan di kota, tetapi perbedaannya desa administrasi di Bali

adalah organisasi yang dibentuk dan diselenggarakan secara mandiri oleh masyarakat dan

bisa terdapat dimana saja (kota dan kabupaten), sedangkan kelurahan adalah bagian dari


12/85

12

dan dibentuk oleh organisasi pemerintah daerah dan hanya terdapat di wilayah perkotaan.

Disamping itu, dengan menetapkan bahwa desa hanya terdapat di kabupaten, maka banyak

desa-desa yang dikota secara dipaksakan diubah menjadi kelurahan, tanpa memperhatikan

aspirasi dari masyarakat desa.

Adanya kelemahan pada UU No. 22 Tahun 1999 telah mendorong pemerintah untuk

merevisinya dengan UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sangat

disayangkan, UU No. 32 Tahun 2004 inipun tidak terlalu menyelesaikan permasalahan

tentang desa yang ada dalam UU No. 22 Tahun 1999 tersebut, karena desain desentralisasi

yang dimiliki UU No. 32 Tahun 2004 tidak jauh berbeda dengan yang dimiliki UU No. 22

Tahun 1999. Memang sudah ada sedikit perbaikan dalam Peraturan Pemerintah (PP) No.72

tahun 2005 tentang Desa yang merupakan peraturan pelaksana dari UU 32 Tahun 2004.

Pasal 9 ayat (1) PP itu menyebutkan:

Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan penyerahan urusan yang menjadi

kewenangan Kabupaten/Kota yang diserahkan pengaturannya kepada Desa ... diatur denganPeraturan Daerah Kabupaten/Kota dengan berpedoman pada Peraturan Menteri.

Namun ketentuan tersebut belum memberikan prinsip dasar yang dimaksud dalam

uraian di atas (kesetaraan), yang seharusnya diatur dalam peraturan pada tingkat undang-

undang, yang berlaku secara nasional. Selanjutnya, Pasal 10 ayat (3) PP No.72 tahun 2005

menyatakan: Desa berhak menolak melaksanakan tugas pembantuan sebagaimana

dimaksud pada ayat (1) yang tidak disertai dengan pembiayaan, prasarana dan sarana, serta

sumber daya manusia.11

Namun sekali lagi, ketentuan ini juga belum dianggap cukup

untuk memberikan prinsip dasar tentang kesetaraan tersebut, karena hanya memberikan

11 Ketentuan ini sebelumnya diatur dalam Penjelasan Pasal 100 UU No.22 Tahun 1999.


13/85

13

aturan mengenai power untuk melakukan penolakan, belum untuk meminta dan

mempertahankan.

Satu kelemahan lain yang cukup signifikan dalam UU No. 32 tahun 2004 adalah

ketentuan Pasal 200 ayat (3) yang menyebutkan:

Desa di kabupaten/kota secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya

menjadi kelurahan sesuai usul dan prakarsa pemerintah desa bersama badan

permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan Perda.

Meskipun ketentuan ini telah mengadopsi perhatian terhadap usul dan prakarsa

pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa, namun pengaturan bahwa desa

dapat diubah menjadi kelurahan adalah tidak tepat, dan tidak ada penjelasan mengapa

kelurahan diasumsikan lebih sesuai. Keresahan lainnya adalah adanya ketentuan yang

cenderung meningkatkan kontrol pemerintah terhadap desa, yaitu ketentuan Pasal 202 ayat

(3) yang menetapkan bahwa seorang sekretaris desa diisi oleh Pegawai Negeri Sipil (PNS).

Ketentuan ini dapat menyebabkan ketidakpatuhan sekretaris desa kepada kepala desa

sebagai atasannya, akan tetapi ia hanya akan patuh kepada kekuasaan yang mengatur dan

bertanggungjawab terhadap dirinya sebagai PNS, yang jelas-jelas bukanlah kepala desa tapi

pejabat di jajaran perangkat pemerintah daerah.

Ketidak puasan masyarakat desa akan peraturan perundang-undangan yang ada, kini

telah berujung pada tuntutan bahwa desa seharusnya tidak diatur satu paket dalam undang-

undang tentang pemerintahan daerah, akan tetapi hendaknya diatur dalam undang-undang

tersendiri yang khusus mengatur tentang Desa. Disamping alasan yang telah diuraikan di

atas, berbagai alasan lain juga melatarbelakangi tuntutan itu, seperti: dianggap bahwa desa

masih kurang diperhatikan oleh pemerintah; pemerintahan desa tidak sama hakikatnya

dengan pemerintah daerah, yang otonominya diberikan secara total oleh Pemerintah Pusat;


14/85

14

tidak jelasnya kedudukan desa dalam sistem pemerintahan negara; serta sangat kurangnya

pengalokasian anggaran negara bagi penyelenggaraan pelayanan dan pembangunan di desa.

Dengan fakta-fakta di atas yang dianggap menjadi alasan-alasan utama, Dewan

Perwakilan Daerah Republik Indonesia (DPD RI) saat ini mencoba mencarikan jalan keluar

bagi permasalahan-permasalahan tersebut dengan merumuskan suatu rancangan undang-

undang (RUU) tersendiri tentang desa. Adapun pokok-pokok pemikiran yang ingin dimuat

dalam RUU tersebut adalah hal-hal yang menyangkut:

1. Ketentuan umum,

2. Keberadaan dan pembentukan desa,

3. Pembagian kewenangan antara daerah dan desa,

4. Sumber keuangan desa,

5. Penyelenggara Desa (Kepala Desa dan Dewan Perwakilan Masyarakat Desa)

dan Pengurus Desa (Kepala Desa dan Perangkat Desa).

6. Musyawarah desa,

7. Pemilihan desa,

8. Lembaga-lembaga desa,

9. Peraturan desa dan keputusan kepala desa,

10. Pengelolaan keuangan dan kinerja desa,

11. Kerjasama,

12. Penyelesaian perselisihan,

13. Pengawasan, pembinaan dan pertimbangan otonomi desa,

14. Instansi Pemerintah dan pemerintah daerah di desa,


15/85

15

15. Ketentuan pidana,

16. Ketentuan peralihan, dan

17.

Ketentuan penutup.

Selanjutnya naskah akademikini akan menguraikan hal-hal yang akan diatur dalam

pokok-pokok pikiran tersebut, yang nantinya akan dituangkan sebagai bab-bab dalam suatu

rancangan undang-undang.

1.2

Tujuan dibuatnya naskah akademik ini adalah:

1. Mengkaji dan menganalisa upaya memberdayakan desa agar terwujud desa

sebagai entitas lokal yang bertenaga secara sosial, berdaulat secara politik,

berdaya secara ekonomi, dan bermartabat secara budaya.

2. Merumuskan konsep desa ideal yang menjamin terwujudnya desa yang

berperan dalam pembangunan nasional.

3. Memberikan alasan-alasan ilmiah yang diperlukan bagi pembentukan

Rancangan Undang-Undang tentang Desa (RUU Desa) yang memuat peraturan

mengenai penyelenggaraan tata kelola desa, yang wilayahnya merupakan

bagian dari kabupaten/kota yang didiami masyarakat sipil.

1.3

Pendekatan Penelitian dan Tipe Pemaparan

Penelitian yang dilakukan dalam penyusunan Naskah Akademik ini menggunakan 2


16/85

16

(dua) metode penelitian. Pertama, metode yuridis normatif yang memusatkan perhatian

pada kajian tentang norma-norma hukum yang terdapat dalam peraturan perundang-

undangan tentang desa, yaitu peraturan perundang-undangan yang berlaku sekarang

ditambah wawasan dari peraturan perundang-undang yang berlaku sebelumnya, sejak

jaman pemerintahan Hindia Belanda, Orde Lama, Orde Baru hingga Era Reformasi.

Dengan demikian penelitian Naskah Akademik ini merupakan penelitian doktrinal dengan

optik prescriptive(bersifat memberi petunjuk atau menjelaskan) guna menemukan kaidah

hukum yang menentukan apa yang menjadi hak dan kewajiban yuridis dari subyek dan

obyek hukum dalam situasi kemasyarakatan tertentu.

Kedua, di samping peraturan perundang-undangan diatas, penelitian ini menjangkau

pula pandangan masyarakat terutama masyarakat desa dan peran pemerintah dalam bentuk

kebijakan nasional tentang desa yang menjadi topik utama penelitian. Pada tingkat ini,

penelitian ini dilakukan dengan metode kualitatif. Metode ini mengacu pada prosedur

penelitian yang dimaksudkan untuk memberikan gambaran tentang data secara mendalam

dan holistik. Adapun tipe pemaparan yang digunakan naskah akademis ini bersifat

deskriptif-analitis, sehingga kajian yang dilakukan dan uraian yang diberikan dapat menjadi

acuan komprehensif bagi penyusunan suatu Rancangan Undang-Undang (RUU) tentang

Desa.

Data Penelitian

Data dalam penelitian yang digunakan berupa data primer dan data sekunder.

Pengumpulan data primer dilakukan melalui Focus Group Dissucion(FGD) / konsinyering

dan pembahasan dengan anggota DPD RI yang mengundang secara langsung para

pemangku kepentingan (stakeholders) desa, diantaranya pemerhati desa dan ilmuwan


17/85

17

bidang hukum adat dan pemerintahan yang berasal dari beberapa perguruan tinggi serta

konsultasi dengan nara sumber terpilih. Data primer juga diambil dari pertemuan-

pertemuan lembaga swadaya masyarakat (LSM) yang mengurus permasalahan desa.12

Sedangkan data sekunder yangdigunakan dalam proses penyusunan naskah akademik ini

adalah bahan-bahan kepustakaan yang bersifat yuridis normatif, yang mencakup:

1. Bahan hukum primer, berupa ketentuan hukum dan perundang-undangan

yangberlaku, khususnya UUD NRI Tahun 1945, UU No. 32 Tahun 2004 dan PP

72 Tahun 2005. Juga bahan hukum primer yang berupa ketentuan hukum dan

perundang-undangan yang mengikat pada masa lampau, termasuk UU No. 22

Tahun 1948, UU No. 19 Tahun 1965, UU No. 5 Tahun 1979 dan UU No. 22

Tahun 1999.

2. Bahan kepustakaan akademis, seperti hasil penelitian, hasil karya dari kalangan

hukum, buku-buku, makalah-makalah, artikel-artikel dan sebagainya;

3. Bahan kepustakaan lain, berupa kamus, internet, surat kabar, dan sebagainya.

12 LSM yang hasil pertemuannya dijadikan masukan bagi Naskah Akademis ini antara lain

adalah Forum Warga KAUKUS 17++ dan Asosiasi Pemerintah Desa Seluruh Indonesia(Apdesi).


18/85

18

2

Yang dimaksud dengan penyempurnaan dari judul bab ini adalah perubahan

terhadap ketentuan-ketentuan pengaturan tentang desa yang terdapat dalam Bab XI UU

No.32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang terdiri atas enam Bagian (Umum;

Pemerintah Desa; Badan Permusyawaratan Desa; Lembaga Lain; Keuangan Desa; dan

Kerjasama Desa) dan 17 Pasal (200 216) serta penambahan segala pengaturan yang baru

yang belum diatur oleh UU tersebut, yang mencakup hal-hal dibawah ini dimana pasal-

pasal hasil perubahan dan penambahan tersebut dibuat sesuai dengan prinsip-prinsip yang

akan dianut dalam UU tentang Desa. Dalam melakukan penyempurnaan tersebut akan

diperhatikan segala ketentuan yang sudah ada dalam Peraturan Pemerintah (PP) No. 72

Tahun 2005 tentang Desa. Ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No.32 Tahun 2004 dan

PP No. 72 Tahun 2005 yang sudah sesuai dengan prinsip-prinsip yang akan dianut dalam

UU tentang Desa akan tetap diadopsi. Sehingga UU tentang Desa yang baru bukanlah suatu

produk peraturan baru yang mengadakan perubahan total terhadap produk peraturan yang

lama, akan tetapi hanya memperbaiki aturan-aturan yang dianggap kurang tepatdan

menambahkan aturan-aturan baru yang memang dibutuhkan dengan menggunakan

prinsip-prinsip atau asas-asas penyelenggaraan tata kelola desa yang tepat dan jelas,

demi tercapainya kesejahteraan dan kebahagiaan masyarakat desa. Dengan demikian,

secara singkat dapat dikatakan, bahwa isi UU tentang Desa adalah gabungan dari

ketentuan-ketentuan yang ada dalam UU No. 32 Tahun 2004 dan PP No. 72 Tahun 2005


19/85

19

yang telah mengalami penyempurnaan. Namun demikian, walaupun sebagian ketentuan-

ketentuan dalam PP No. 72 Tahun 2005 akan menjadi bagian dari UU tentang Desa, teori

tentang tentang materi muatan undang-undang tetap harus diperhatikan. Artinyaketentuan-

ketentuan yang ada dalam PP tersebut yang bukan merupakan materi muatan

undang-undang tidak dapat dimasukkan ke dalam UU tentang Desa yang akan dibuat.

Ketentuan-ketentuan demikian akan tetap menjadi materi muatan dari PP yang akan

menjadi peraturan pelaksana dari UU tentang Desa.

2.1

Definisi

Persoalan definisi yang akan menjadi Bab tentang Ketentuan Umum dari UU

tentang Desa yang baru dapat dikatakan merupakan bagian yang paling menentukan. Dalam

RUU tentang Desa nantinya, desa didefinisikan sebagai berikut. Desa,yang disebut dengan

istilah sesuai dengan bahasa daerah setempat, adalah bagian wilayah kecamatan dengan

batas-batas yurisdiksi tertentu, bersama masyarakat yang berdiam didalamnya, yang

membentuk kesatuan masyarakat hukum untuk mengatur dan mengurus kepentingan

masyarakat setempat, berdasarkan asal usul/adat istiadat dan/atau prakarsa masyarakat

setempat, sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik

Indonesia, dan yang diakui Pemerintah sebagai Desa. Dari definisi yang diusulkan ini,

terdapat 3 hal yang baru.Pertama, bahwa yang menjadi dasar bagi masyarakat desa dalam

mengurus rumah tangganya tidak hanya asal-usul/adat istiadat, melainkan mereka juga

dapat menggunakan prakarsa atau inisiatif yang berkembang. Agar dapat dijalankan, maka

asal-usul/adat istiadat dan prakarsa tersebut harus diakui dan dihormati (recognised) oleh


20/85

20

negara/pemerintah dalam bentuk kesepakatan antara masyarakat desa dengan pemerintah,

yang dituangkan dalam wujud peraturan daerah mengenai kewenangan desa. Selanjutnya

tentu timbul pertanyaan, mengapa harus dengan kesepakatan? Jawabannya adalah karena

desa bukanlah sub-ordinasi dari pemerintah. Artinya, kedudukan desa berada di luar atau

tidak dibawah pemerintah. Akibatnya, sebagai organisasi yang independen, kesatuan

masyarakat desa bebas melakukan kewenangan apa saja selama masih dalam koridor

hukum positif nasional. Namun karena wilayah yang akan digunakan untuk melakukan

kewenangan tersebut pada dasarnya adalah wilayah negara yang diserahkan pengelolaannya

kepada daerah otonom (kapubaten/kota) tertentu, maka agar dapat diakui, dihormati dan

dilindungi oleh negara, kewenangan masyarakat desa harus diatur dengan peraturan

perundang-undangan. Dalam hal ini, menurut hukum yang berlaku saat ini (UU No. 32

Tahun 2004), peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai kegiatan

masyarakat adalah domain dari pemerintah daerah, yaitu peraturan daerah (perda).

Mengenai kewenangan apa saja yang dapat diakui, hal inilah yang perlu dirumuskan

bersama antara pemerintah dengan masyarakat desa dalam kedudukan yang sejajar. Dalam

hukum perdata, pemerintah dan masyarakat desa dapat diibaratkan sebagai para pihak yang

membuat perjanjian.

Lebih jelasnya, pemikiran ini didasarkan bahwa penyelenggaraan tata kelola desa

(disingkat penyelenggaraan desa), atau yang dikenal selama ini sebagai pemerintahan

desa, sebenarnya bukanlah suatu bentuk pemerintahan daerah sebagaimana halnya

provinsi dan kabupaten/kota, yang kewenangannya diperoleh karena otonomi yang

diberikan secara total oleh Pemerintah. Di sini, desa yang sebenarnya adalah lembaga yang

dibentuk oleh masayarakat sipil mempunyai kedudukan yang sejajar dengan pemerintah.

Oleh karena itu bentuk hubungan kemitraanberlaku dalam hal mengatur dan mengurus


21/85

21

urusan pemerintahan. Urusan pemerintahan yang merupakan kewenangan pemerintah - baik

pusat maupun daerah kabupaten/kota - dapat dinon-pemerintahkan (dikembalikan kepada

masyarakat desa untuk dijadikan urusan desa) melalui kesepakatan antara pemerintah

dengan penyelenggara desa, berdasarkan kemampuan, kinerja dan kondisi desa. Demikian

pula sebaliknya, urusan desa yang dapat digolongkan sebagai urusan pemerintahan yang

telah dilaksanakan secara turun-temurun sebagai urusan asal-usul, juga harus disetujui

terlebih dahulu oleh pemerintah untuk dapat terus dipertahankan guna dilaksanakan oleh

penyelenggara desa, baik supaya dapat diakui dan dihormati, maupun agar dapat diberi

subsidi. Prinsip kesepakatan ini bahkan juga berlaku bagi urusan adat istiadat yang

mendapat subsidi dari negara.

Sifat obyektif aspiratif dan bottom up yang merupakan ciri utama demokrasi akan

lebih muncul jika dibandingkan dengan bila desa dianggap sebagai bagian dari

Pemerintah/pemerintah daerah (di bawah kecamatan). Lagipula, jika desa ditempatkan

sebagai bagian dari pemerintah daerah adalah sesuatu hal yang tidak mungkin, karena di

desa terjadi proses demokrasi lewat pemilihan desa (pemilihan kepala desa dan

pemilihan dewan perwakilan masyarakat desa (DPMD)13

dan aparat perangkat desa

bersama relawan berasal dari unsur-unsur masyarakat yang bukan Pegawai Negeri Sipil

(PNS).14

Hal ini berbeda dengan kelurahan, yang menurut UU No. 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah merupakan wilayah kerja dari pemerintah daerah (dalam hal ini

kelurahan merupakan bagian dari wilayah kecamatan), dimana kepala dan perangkat

13 Dewan Perwakilan Masyarakat Desa (DPMD) adalah istilah yang diusulkan untuk

mengganti Badan Permusyawaratan Desa, sebagaimana diatur dalam UU No.32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah, dengan tujuan untuk menghindari kerancuan dengan

penggunaan istilah pemerintahan yang sebenarnya.

14 Status kepegawaian di desa dapat disamakan dengan yang berlaku pada lembaga swadayamasyarakat biasa.


22/85


23/85

23

disingkat dengan Komisi Desa), yang para anggotanya terdiri dari berbagai unsur

masyarakat yang berasal dari dalam dan luar desa17

, yang ingin bekerjasama secara sukarela

demi kepentingan, kemajuan, kesejahteraan dan kebahagiaan masyarakat desa yang

terdapat dalam suatu kabupaten/kota. Dengan penilaian secara berkala yang obyektif,

diharapkan masyarakat desa benar-benar dapat mengatur dan mengurus urusan yang

memang mampu mereka laksanakan berdasarkan kehendak sendiri dan bukan merupakan

paksaan sepihak, baik dari sisi desa ataupun dari pihak pemerintah. Kalaupun rakyat di desa

itu tidak atau belum/kurang menyadari potensi yang mereka miliki, maka Komisi Desa

akan memberi rekomendasi kepada penyelenggara desa dan pemerintah daerah tentang

dukungan (encouragement) dan pembinaan yang dapat dilakukan untuk meningkatkan

kepercayaan diri mereka. Pola hubungan pemerintah daerah dengan penyelenggara desa

tersebut diatas dapat digambarkan dengan skema berikut:

Gambar 1: Penyelenggara DESA sebagai lembaga masyarakat dengan kekuasaan

sebagai MITRA dari pemerintah daerah

DAERAH DESA

17 Diusulkan dalam setiap Komisi Desa hanya perlu sekitar lima sampai dengan sepuluh orang

anggota, dengan staf maksimal 20 orang untuk kabupaten/kota yang besar dan 10 oranguntuk kabupaten/kota yang kecil.

CAMAT

Bupati/WalikotaDPRD Kepala Desa DPMD

MASYARAKAT


24/85

24

Kedua, hal baru yang terkandung dalam definisi yang diusulkan tersebut adalah

selain memiliki kewenangan untuk mengelola hak dan kewajiban yang berasal dari asal-

usul/adat-istiadat dan/atau prakarsa sendiri, masyarakat desa juga dapat menyelenggarakan

urusan pelayanan dan pembangunan, yang juga harus diatur dengan peraturan daerah

seperti proses yang diuraikan di atas (dengan kesepakatan). Ketiga,keberadaan desa harus

secara nyata diakui oleh Pemerintah dalam bentuk peraturan perundang-undangan (dalam

hal ini Peraturan Daerah). Bila proses kesepakatan ini tidak dilakukan, maka suatu desa

menjadi tidak berhak menerima bagian keuangan negara, baik dalam bentuk Alokasi

Dana Desa (ADD) maupun dana-dana yang diberikan berdasarkan asas pembantuan dan

hibah, termasuk dari pemerintah daerah. Permasalahan yang mungkin timbul dari ketentuan

ini diantaranya adalah terdapatnya beberapa daerah yang berdasarkan kebudayaan setempat

memiliki lebih dari satu sistem kesatuan masyarakat hukum adat yang mempunyai wilayah,

seperti halnya di Sumatra Utara, dimana selain ada Huta juga ada wilayah masyarakat

hukum adat yang disebut Kuria, yang mempunyai kedudukan lebih tinggi daripada Huta.

Dalam hal ini tentunya harus dicari solusi yang terbaik berdasarkan kesepakatan diantara

kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat itu sendiri, seperti pemilihan salah satu di antara

keduanya yang harus diputuskan untuk diakui oleh Pemerintah sebagai Desa ataupun

dengan cara pembagian urusan diantara mereka sendiri. Keberadaan desa adat dan desa

admistratif seperti di Balipun dapat diakomodir untuk mendapatkan ADD yang disalurkan

lewat APBD, asalkan urusan-urusannya ditetapkan terlebih dahulu melalui kesepakatan

antara desa-desa tersebut dengan pemerintah daerah.

Sementara itu sistem tata kelola desa secara internal harus diatur dengan

memperhatikan kepentingan dan aspirasi masyarakat. Disamping pengurus desa yang

berfungsi sebagai pemerintah desa, keberadaan lembaga-lembaga lain dapat dipertahankan.


25/85


26/85

26

pemerintah desa.18

Seharusnya hal ini dicantumkan dalam penjelasan tentang definisi desa.

Ada pula satu catatan kecil yang mungkin penting diperhatikan dari pencantuman istilah

atau terminologi di daerah sebagai padanan istilah desa, yaitu mengenai dicantumkannya

Gampong yang ada di Provinsi NAD Aceh. Pencantuman Gampong di UU Desa yang baru

sudah tidak relevan lagi, karena Aceh sudah memiliki sistem pemerintahan terendah yang

diatur secara khusus dan berbeda. Pasal 1 Angka 19 dan 20 UU No.11 Tahun 2006 tentang

Pemerintahan Aceh menyebutkan, bahwa gampong adalah kesatuan masyarakat hukum

yang berada di bawah mukim yang merupakan kesatuan masyarakat hukum di bawah

kecamatan yang terdiri atas gabungan beberapa gampong. Hal ini berbeda dengan

pengaturan yang akan dimuat dalam UU Desa yang baru, dimana yang setingkat dengan

desa di Aceh seharusnya adalah mukim. Akan tetapi, mukim juga tidak sama dengan desa,

karena mukim adalah sub-ordinat/bawahan dari kecamatan, sedangkan desa bukan

merupakan bawahan kecamatan.

Tujuan Pembentukan UU Desa

Dibentuknya Undang-Undang tentang Desa secara tersendiri, yang merupakan

pemisahan peraturan perundang-undangan tentang desa dari pemerintahan daerah dengan

misi memperbaiki dan menyempurnakan ketentuan-ketentuan yang ada di dalamnya,

adalah dengan tujuan utuk membentuk desa yang modern berbasis masyarakat sebagai civil

society, dimana tersedia ruang publik dan kondisi yang memungkinkan tumbuhnya

masyarakat dengan ciri-ciri mandiri, otonom, dan sukarela. Selain itu Undang-undang

18 Pasal 202 ayat (1) UU No.32 Tahun 2004: Desa yang dimaksud dalam ketentuan ini

termasuk antara lain Nagari di Sumatera Barat, Gampong di provinsi NAD, Lembang diSulawesi Selatan, Desa di Kalimantan Selatan dan Papua, Negeri di Maluku.


27/85

27

tentang Desa juga akan memberikan legitimasi dan justifikasi yang lebih kuat bagi self

governing community sesuai dengan kebutuhan dan menggunakan prinsip-prinsip

demokrasi seperti checks & balances, tranparancy, dan accountability.Pencapaian tujuan

tersebut dilakukan dengan cara memperbaiki ketentuan-ketentuan yang ada sekarang, yang

secara khusus dapat dijabarkan sebagai berikut:

a. Lebih mengakui dan menghormati upaya masyarakat desa untuk mengatur dan

mengurus rumah tangga sendiri dan hubungan mereka dengan masyarakat desa

lain;

b. Mengatur tata cara masyarakat desa mengatur dan mengurus hal-hal

sebagaimana dimaksud pada huruf a;

c. Memperjelas aturan mengenai hubungan masyarakat desa dengan Negara,

Pemerintah dan pemerintah daerah;

d. Memberi masyarakat desa alokasi dana sesuai dengan kebutuhan untuk

mengatur dan mengurus hal-hal sebagaimana dimaksud pada huruf a;

e. Mengatur tata cara pertanggungjawaban kinerja dan keuangan pemerintah desa

dengan menggunakan prinsip profesionalisme;

f. Mengatur tata cara pembinaan dan pengawasan penyelenggaraan pemerintahan

desa.

Prinsip-prinsip penyelenggaraan desa

Dalam Bab tentang Ketentuan Umum RUU tentang Desa nantinya juga akan


28/85

28

dicantumkan prinsip-prinsip atau asas-asas yang berlaku bagi penyelenggaraan desa dimana

prinsip-prinsip tersebut harus yang berkaitan dengan kerangka hubungan desa dengan

pemerintah, dimana pada dasarnya penyelenggara desa bukanlah pemerintah dan

mempunyai kedudukan yang sejajar dengan pemerintah dalam bentuk kemitraan, sehingga

hubungan yang terbentuk adalah hubungan kerjasama, bukan hubungan sub-ordinatif.

Prinsip-prinsip tersebut adalah:

- Kesetaraan dan kemitraan,

- Rekognisi (pengakuan dan penghormatan);

- Subsidiaritas,

- Demokrasi, dan

- Profesionalisme, khususnya dalam pengelolaan keuangan yaitu penerapan

prinsip-prinsip keuangan modern, yang telah diadopsi oleh UU No.17 tahun

2003 tentang Keuangan Negara.

Selain prinsip-prinsip diatas juga masih dikenal penerapan asas-asas pemerintahan

yang lain seperti desentralisasi dan tugas pembantuan. Namun dalam penyelenggaraan desa,

penerapan asas desentralisasi agak berbeda dengan desentralisasi yang kita kenal dalam

penyelenggaraan pemerintahan daerah, dimana walaupun negara telah menyerahkan urusan

kepada daerah, urusan tersebut tetap menjadi milik negara, dalam arti negara dapat

mengambil alih urusan tersebut setiap saat dengan perubahan undang-undang terkait.

Sementara dalam penyelenggaraan desa, suatu urusan yang telah diserahkan oleh

pemerintah kepada desa (melalui proses kesepakatan antara pihak pemerintah daerah

dengan pihak desa) akan menjadi urusan desa (tidak lagi merupakan urusan

pemerintahan). Dengan demikian urusan yang telah menjadi urusan desa ini hanya dapat

diambil kembali oleh pemerintah dengan persetujuan dari masyarakat desa dalam bentuk


29/85

29

kesepakatan antara pemerintah dengan penyelenggara desa, untuk selanjutnya

diformalisasikan dalam peraturan daerah. Inilah yang disebut dengan prinsip kesetaraan

dan kemitraan.

Sebagaimana telah diterangkan di atas, dengan prinsip tersebut desa bukanlah

merupakan sub-ordinat dari pemerintah, tapi mitra yang setara dalam rangka memberikan

pelayanan kepada masyarakat desa dan melakukan pembangunan di desa. Dengan prinsip

ini berarti desa dan pemerintah akan saling menghormati, yang merupakan bagian dari

prinsip rekognisi (mengakui dan menghormati). Dalam prinsip rekognisi, negara harus

mengakui keberadaan desa-desa beserta sistem pengelolaan kemasyarakatan dan

lingkungannya. Namun pengakuan dan penghormatan itu tentunya harus dilakukan dalam

kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desa-desa yang yang harus diakui dan

dihormati tersebut mencakup desa-desa yang telah ada sebelum Negara Kesatuan Republik

Indonesia diproklamasikan dan desadesa yang lahir berdasarkan peraturan perundang-

undangan yang mengatur tentang desa yang pernah berlaku, yang masih ada sampai saat

UU tentang Desa disahkan.

Sebenarnya konstitusi negara Indonesia pernah merumuskan secara jelas tentang

pengakuan terhadap desa-desa di Indonesia, yakni dapat kita lihat pada bagian Penjelasan

Umum Undang-Undang Dasar (UUD) 1945, yang sekarang telah dihapuskan. Prinsip

rekognisi juga berlaku bagi pengurus desa terhadap lembaga desa lainnya yang

melaksanakan urusan asal-usulnya.


30/85

30

Prinsip selanjutnya, yang merupakan suatu prinsip baru yang diperkenalkan dalam

Undang-undang tentang Desa nantinya adalah prinsip subsidiaritas.19

Prinsip ini berkaitan

dengan pembagian kewenangan antara desa dan pemerintah sebagai kekuasaan supra desa.

Prinsip subsidiaritas didefinisikan sebagai prinsip bahwa segala masalah seharusnya

diselesaikan pada tingkat paling kecil/rendah, kecuali ada alasan yang memaksakan

masalah tersebut perlu diselesaikan pada tingkat yang lebih luas.20

Prinsip subsidiaritas

bukan bersifat top-downseperti pada konsep pembagian urusan dalam UU No. 32 Tahun

2004, yang banyak menentukan dimana Pemerintah (Pusat) selalu membuat Peraturan

Pemerintah untuk membagi banyak urusan pemerintahan hingga tingkat kabupaten/kota

bahkan desa. Prinsip subsidiaritas menekankan rekognisi terhadap semua kewenangan asal-

usul yang dimiliki desa, sebelum pemerintah dapat mengambil alih urusan yang menurut

mereka tidak dapat dilaksanakan oleh desa. Di samping itu, apabila terdapat kewenangan

yang berasal dari hak asal-usul, tetapi kewenangan ini baru ditemukan, maka pemerintah

harus pula me-rekognisi-nya. Asas subsidiaritas dapat dijelaskan dalam diagram berikut:

Gambar 3: Perubahan Paradigma Kepemerintahan

19 Prinsip subsidiaritas ini dikenal dalam penyelenggaraan organisasi internasional Uni Eropa,

yakni mengenai hubungan negara anggota dengan Uni Eropa secara keseluruhan.

20 Owen Podger, Komentar atas Naskah Akademis dan RUU Desa versi Depdagri, (TanpaTempat: April 2008), Makalah tidak dipublikasikan. Hal. 9.

PERUBAHAN

PARADIGMA

KEPEMERINTAHAN

DARI

cara

tradisional

Tata Kelola

Pemerintah

Instansi-instansi

Pemerintah Pusat

Masyarakat

sebagai penerima

layanan

Kebijakan dan

peraturan

Instansi-instansi

provinsi

Instansi-instansikab/kot

Kepada Tata Kelola Pemerintah

berbasis kinerja

Masyarakat sebagai

Pelanggang (dan pemegang saham!)PEMKAB/KOTA sebagai pemberi

layanan langsung pada masyarakat

Peraturan perundang-undanganuntuk kepastian hukum

Pemerintah Provinsi dan PUSATsebagai fasilitator, denganpenyusun kebijakan dan membina


31/85

31

Dari gambar di atas terlihat, bahwa campur tangan otoritas publik harus datang dari

tingkat hirarki yang lebih dekat dengan warga, sehingga sedapat mungkin komunitaslah

yang akan menangani masalah warganya. Tetapi jika komunitas tidak dapat menyelesaikan

masalah, maka penguasa regional (supra) yang membantu. Jika tidak mampu juga maka

Negara yang harus membantu. Hubungan desa dengan supra desa harus menerapkan prinsip

subsidiaritas, karena meskipun dalam hal eksternalitas diamanatkan adanya campur tangan

supra desa, akan tetapi apabila antara desa-desa yang akan atau telah memiliki suatu

kerjasama tertentu, dan desa-desa tersebut telah memiliki kompetensi untuk mengurus

kerjasamanya, maka peran supra desa tetap harus diminimalisir, atau hanya sebatas sebagai

institusi pengawas bagi hubungan kerjasama tersebut.

Prinsip yang tak kalah penting yang harus dianut dalam penyelenggaraan desa

adalah demokrasi, khususnya dalam penggunannya sebagai dasar perubahan Badan

Permusyawaratan Desa (Bamusda) menjadi Dewan Perwakilan Masyarakat Desa (DPMD).

Keberadaan DPMD adalah agar proses checks and balancesdapat terjadi dengan sempurna

dalam mengimplementasikan demokrasi di tingkat desa. Di sini yang sangat penting untuk

diingat adalah bahwa DPMD bukanlah suatu lembaga legislator yang menjadi oposisi bagi

kepala desa seperti apa yang dikenal dalam teori ketatanegaraan, tapi ia hanyalah suatu

lembaga yang bertujuan memberikan koreksi dan menciptakan keseimbangan yang

memberikan dukungan secara langsung kepada kepala desa untuk mencapai hasil-hasil dari

kesepakatan yang dibuat bersama oleh DPMD dan kepala desa. Singkatnya, DPMD dan

kepala desa adalah satu lembaga yang disebut Penyelenggara Desa, bukan dua lembaga

yang berseberangan satu sama lain.

Prinsip yang terakhir adalah profesionalisme, yang khususnya diterapkan dalam

pengelolaan administrasi keuangan, yang harus dilakukan secara modern menurutstandar

ilmu keuangan yang telah diadopsi oleh Undang-undang No.17 Tahun 2003


32/85

32

tentang Keuangan Negara, sehingga pemerintah tidak perlu lagi membuat aturan-aturan

tersendiri tentang tata-cara pengelolaan keuangan desa. Dalam prinsip ini pengelola

keuangan desa tidak perlu dirangkap lagi oleh sekretaris desa, tapi pembukuan dapat

dilakukan oleh siapa saja yang memiliki kompetensi yang memiliki sertifikasi minimal

sesuai dengan kebutuhan sebagai ahli keuangan dengan persyaratan tertentu sesuai

kebutuhan desa. Pesyaratan ini juga belaku bagi auditor keuangan desa. Ketentuan

mengenai sertifikasi minimal ini dapat ditetapkan dalam peraturan perundang-undangan

teknis/pelaksana. Selain itu dengan prinsip profesionalisme, pembukuan keuangan desa

harus dilakukan dengan menggunakan sistem yang universal, dan bila memungkinkan

dibuat on-lineagar senantiasa dapat dipantau oleh para stakeholders-nya, sehingga dapat

mewujudkan transparansi manajemen sebagai salah satu perwujudan sistem good

governance.

2.2

Rekognisi keberadaan dan pembentukan Desa

Usulan revisi komprehensif terhadap pengaturan tentang keberadaan dan

pembentukan desa adalah sebagai berikut:

Kenyataan yang ada di Indonesia sehubungan dengan keberadaan desa adalah

keberagaman, terutama dalam hal budaya tatacara mengelola kehidupan bersama, yang

mempunyai filosofi yang spesifik bagi masing-masing desa.

Keberadaan desa tidak ada lagi diatur dalam ketentuan peralihan, namun harus diatur

dalam bab khusus yang mencakup pengakuan terhadap desa-desa yang ada serta aturan


33/85

33

main untuk pembentukan desa-desa baru ataupun penghapusan desa. Rekognisi

terhadap desa seharusnya memang tidak diatur dalam Bab tentang Peralihan, karena

rekognisi bukanlah isu peralihan, tetapi merupakan isu konstitusional tentang

kesatuan masyarakat hukum termasuk masyarakat hukum adat. Rekognisi terhadap

keberadaan desa juga akan menghormati dan mengakui adanya nama, simbol dan

atribut desa.

Pembentukan desa baru harus bertujuan untuk meningkatkan pelayanan kepada

masyarakat secara efektif dan efisien. Desa dibentuk dengan keputusan musyawarah

masyarakat desa, yang harus diakui daerah dengan peraturan daerah, yang setelah itu

menjadi peraturan desa tentang pembentukan desa yang baru.Dalam pembentukan desa

baru, perlu diperhatikan data kuantitatif tentang penduduk desa di Indonesia dan

permasalahan sebagai berikut:

(1)Jumlah penduduk desa rata-rata di Indonesia: 3.170 penduduk per desa/kelurahan

dengan 5% daerah kurang dari 500 penduduk per desa/kelurahan, 15% daerah

kurang dari 1.000 penduduk per desa/kelurahan, 50% daerah kurang dari 2.740

penduduk per desa/kelurahan, dan 10% daerah: lebih dari 8.600 penduduk per

desa/kelurahan.

(2)Tidak ada data nasional yang definitif tentang pemekaran desa, tetapi ada beberapa

contoh yang dapat diambil dari beberapa daerah. Misalnya pada tahun 2004 diakui

ada 5.965 gampong di Aceh, dan pada tahun 2007 jumlah tersebut bertambah

menjadi 6.381.

(3)Jumlah desa dalam satu kecamatan ada yang satu desa saja, tetapi ada juga yang

lebih dari 70 desa. Sebagai perbandingan dapat diperhatikan data tentang jumlah


34/85

34

Gampong maksimal dan minimal per Kecamatan per Kabupaten/Kota di Aceh

berikut:

Gambar 4: Jumlah maskimal dan minimal gampongdalam kecamatan di masing-masing kabupaten/kota di Aceh

Sumber: Kode dan Data Wilayah Administrasi Pemerintahan Provinsi NAD 2007

Dalam hal pembentukan desa baru ada suatu pertanyaan penting yang harus dapat

dijawab oleh RUU tentang Desa ini, yaitu apakah diperlukan semacam moratorium

pembentukan desa dan kecamatan baru sampai ada semacam Grand Designuntuk desa

dan kecamatan di setiap daerah?

Pengaturan khusus tentang lingkungan kawasan perairan (laut, danau dan sungai) yang

ditempati oleh (sebagian) masyarakat desa. Ini diperlukan karena undang-undang

tentang desa harus melindungi semua rakyat Indonesia. Munculnya ide tentang

pengaturan ini karena mengingat, bahwa secara fisik batas wilayah desa hanya dapat

ditetapkan di atas daratan. Batas wilayah desa di lingkungan kawasan perairan tidak

bisa ditentukan secara fisik, tapi harus ditentukan dengan cara membuat kesepakatan


35/85

35

antar masyarakat desa yang bersebelahan dan/atau yang memanfaatkan perairan yang

sama. Dalam UU Desa nantinya diusulkan dimasukkan ketentuan-ketentuan sebagai

berikut:

(1) Desa di lingkungan kawasan perairan mempunyai karakteristik sebagai berikut:

- Masyarakatnya membangun rumah di atas kawasan perairan;

- Masyarakatnya memanfaatkan hasil perairan;

-

Masyarakatnya menggunakan kawasan perairan untuk transportasi; dan/atau

- Masyarakatnya hidup di perahu-perahu yang tidak menetap.

(2) Batas desa, yang masyarakatnya membangun rumah diatas kawasan perairan, dapat

ditetapkan di kawasan perairan dengan membuat tanda-tanda tertentu;

(3) Komunitas dari desa-desa yang bersebelahan bersepakat untuk menetapkan tatacara

bersama dalam memanfaatkan perairan dan hasil perairan yang sama.

(4) Batas desa, yang masyarakatnya hidup di perahu-perahu yang tidak menetap,

dianggap di sekitar lokasi perahu-perahu berada, asalkan dengan kesepakatan

bersama komunitas desa lain yang juga memanfaatkan hasil perairan yang sama.

Pembahasan mengenai pembentukan desa juga dapat dilihat dari definisi desa. Pada

undang-undang yang berlaku sekarang, definisi desa ditekankan pada kesatuan

masyarakat.21

Formulasi demikian secara leksikal menyebabkan pengertian yang agak

membingungkan. Desa seharusnya berarti wilayah kediaman masyarakat tertentu dengan

21 Lihat definisi desa dalam UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004.


36/85

36

batas-batas tertentu, sedangkan kesatuan masyarakat yang berdiam secara tetap didalamnya

dengan jumlah tertentu, yang mengelola urusan tertentu bagi kepentingan mereka sendiri,

merupakan salah satu syarat bagi wilayah tersebut untuk dapat diakui sebagai desa. Selain

itu, karena pertimbangan dinamika dan mobilitas masyarakat pada jaman modern ini,

definisi desa seharusnya lebih ditekankan pada paradigma teritorial, bukan kesatuan

masyarakat karena masyarakat tidak akan selalu tetap menjadi satu seperti di masa yang

lampau. Perubahan paradigma seperti ini dilakukan dalam upaya mensinergikan

perkembangan dan dinamika yang terjadi ditengah-tengah masyarakat.

Pada dasarnya dalam merancang ketentuan-ketentuan tentang pembentukan desa

yang akan dimuat dalam UU tentang Desa dapat diadopsi pasal-pasal mengenai hal yang

sama yang ada dalam PP No.72 tahun 2005 tentang Desa, yakni pasal 2, 3 dan 4. Sementara

prinsip-prinsip tentang pembentukan desa berlaku sama bagi penghapusan, penggabungan

ataupun pemekaran desa. Sehingga dalam implementasinya, pemerintah daerah

kabupaten/kota dapat melakukan pembentukan, penghapusan, penggabungan atau

pemekaran desa didalam batas-batas yurisdiksinya yang selanjutnya ditetapkan dengan

peraturan daerah menurut tata cara yang ditetapkan dengan peraturan pemerintah, dengan

memperhatikan aspirasi dan adat-istiadat masyarakat setempat serta rekomendasi dari suatu

lembaga independen, yaitu Komisi Penilai Kinerja dan Kondisi (Komisi Desa).

Tidak Perlu Terjadi Perubahan Status Desa Menjadi Kelurahan

Pasal 200 Ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 menyatakan, Desa di kabupaten/kota

secara bertahap dapat diubah atau disesuaikan statusnya menjadi kelurahan sesuai usul dan

prakarsa pemerintah desa bersama badan permusyawaratan desa yang ditetapkan dengan


37/85

37

Perda. Ketentuan ini tidak sesuai dengan apa yang telah diuraikan di atas, karena

bertentangan dengan upaya mendorong masyarakat sipil untuk melaksanakan asas

subsidiaritas. Ketentuan yang mengamanatkan perubahan desa menjadi kelurahan

harus ditiadakan dalam Undang-Undang tentang Desa. Beberapa landasan pikiran

untuk meniadakan ketentuan perubahan desa menjadi kelurahan dapat dipaparkan sebagai

berikut: Pertama, kelurahan menurut Pasal 127 Ayat (2) dipimpin oleh lurah dan

melaksanakan tugasnya berdasarkan delegasi dari bupati/walikota.22

Ketentuan ini berarti

menempatkan desa (yang telah berubah menjadi kelurahan) sebagai subsistem

kabupaten/kota. Dengan demikian ketentuan ini tidak lagi cocok dengan konsep yang

dikehendaki dalam Undang-Undang tentang Desa yang baru, yang ingin merevitalisasi

konsep civil society sebagai lembaga yang melaksanakan fungsi pelayanan dan

pembangunan yang independen dari struktur pemerintah daerah. Kedua, perubahan desa

menjadi kelurahan juga menuai konsekuensi hilangnya kekayaan dan sumber alam desa

untuk diambil alih oleh kabupaten/kota.23

Kelurahan sebagai subsistem kabupaten/kota

harus menyerahkan semua hak-hak dan kekayaannya untuk diatur dan dikelola oleh

kabupaten/kota, sehingga hak-hak desa atas wilayahnya menjadi hilang. Ketiga, harus

dipahami bahwa terlepas dari jumlah dan besarnya urusan, selama masih ada urusan yang

masih dapat dilaksanakan oleh pengurus desa, harus tetap ada desa. Dengan kata lain,

Undang-Undang tentang Desa yang baru harus mempertegas pelembagaan asas

subsidiaritas. Pelembagaan asas subsidiaritas akan bertentangan bila dikaitkan dengan

22 Pasal 127 Ayat (2) UU No.32 Tahun 2004: Kelurahan sebagaimana dimaksud pada ayat

(1) dipimpin oleh lurah yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh pelimpahan dari

Bupati/Walikota.

23 Pasal 201 Ayat (2) UU No.32 Tahun 2004: Dalam hal desa berubah statusnya menjadi

kelurahan, kekayaannya menjadi kekayaan daerah dan dikelola oleh kelurahan yangbersangkutan.


38/85


39/85

39

cabang dari kantor kecamatan atau dinas tertentu, namun tentunya dengan kewenangan

yang sangat bervariasi, tergantung pada variasi kewenangan yang dimiliki oleh desa di

wilayah tersebut. Dengan demikian kewenangan cabang kantor kecamatan (kantor

kelurahan) atau suku dinas yang dibentuk merupakan residu dari kewenangan

pemerintahan yang telah diserahkan pemerintah daerah kepada desa. Sehingga dengan

konsep ini keberadaan suatu kantor kelurahan atau suku dinas tidak bersifat compulsary.

2.3

Menurut teori ilmu pemerintahan, daerah otonom memperoleh kewenangan dengan

menggunakan asas desentralisasi(otonomi yang diberi oleh Pemerintah). Berbeda dengan

desa yang merupakan self governing communitymenggunakan asas subsidiaritas, dimana

sebagian besar kewenangan itu aslinya memang sudah ada di masyarakat, bukan

pemberian. Dalam desentralisasi, bila daerah tidak mampu, kewenangannya diambil

kembali oleh Pemerintah, sementara dalam subsidiaritas, bila ada eksternalitas, maka

masyarakatlah yang meminta pemerintah untuk mengambil alih. Hal ini sesuai dengan

amanat Pembukaan UUD NRI 1945, dimana pembentukan Pemerintah Negara Indonesia

dimaksudkan untuk mengatur dan mengurus hal-hal yang tidak bisa diselenggarakan oleh

masyarakat sendiri (lihat kalimat Kemudian daripada itu melindungi segenap

bangsa )

Dalam UU No. 32 Tahun 2004, tidak diatur secara jelas tentang kedudukan dan

tata hubungan kewenangan desa dengan supra desa, termasuk pembinaan,

pengawasan, dan pelayanan kebutuhan dasar. Dalam UU ini, pada satu sisi semua

kewenangan ada di tangan negara, dengan sebagian besarnya diserahkan kepada pemerintah


40/85

40

daerah provinsi dan pemerintah daerah kabupaten/kota (termasuk kecamatan) untuk diatur

dan diurus, sehingga tidak ada yang tersisa untuk diserahkan kepada desa. Pada sisi kedua,

desa mempunyai otonomi asli, dan UU ini memberi hak untuk desa melanjutkan otonomi

yang masih hidup. Dua sisi ini sebenarnya tidak bisa disatukan (kontradiktif). Untuk itu

diperlukan suatu konsep yang dapat mencarikan solusi terhadap permasalahan ini.

Pembahasan mengenai topik ini dilatarbelakangi oleh kewenangan desa yang

mencakup:

1. Urusan-urusan pemerintahan (pelayanan dan pembangunan) yang harus disepakati

dengan Pemda Kabupaten/Kota:

a. urusan-urusan yang lahir karena hak dan kewajiban asal-usul dan/atau prakarsa

masyarakat setempat, dan

b. urusan-urusan pemerintahan yang telah disepakati antara masyarakat desa dengan

pemerintah daerah untuk dijadikan urusan desa.

Karena penyelenggaraan desa bukanlah suatu pemerintahan, maka setelah disepakati

oleh kedua belah pihak, kedua urusan diatas tidak lagi disebut sebagai urusan

pemerintahan, melainkan akan disebut urusan desa.

2. Urusan-urusan yang tidak harus mendapat kesepakatan dengan Pemda Kabupaten/Kota:

a. urusan-urusan yang lahir dari tugas pembantuan dan kewenangan atributif yang

lahir karena peraturan perundang-undangan (tingkat pusat/provinsi), dan

b. urusan penegakan hukum untuk masyarakat hukum adat tertentu yang harus dapat

kesepakatan dengan pengadilan negeri dan kesepakatan dari Polri untuk

bekerjasama dengan polisi sebagai upaya ADR (Alternative Dispute Resolution

).


41/85

41

Pelaksanaan urusan desa selalu direview oleh Komisi Desa) yang memberi

rekomendasi kepada bupati/walikota untuk:

(1) menambah atau mengurangi urusan; dan

(2) menyempurnakan formulir Alokasi Dana Desa (ADD) sesuai dengan

kebutuhan.

Urusan desa dapat diselenggarakan oleh pengurus desa atau oleh lembaga adat,

lembaga ekonomi dan lembaga kemasyarakatan di desa.

2.4

Sumber keuangan desa secara umum terdiri atas pendapatan asli desa (PADes) dan Alokasi

Dana Desa (ADD) yang berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)

yang disalurkan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). PADes terdiri

atas:

1. Retribusi desa:

Pemerintah desa dapat menagih ongkos pelayanan yang diberi.

2. Hasil usaha desa:

Karena kebiasaan rent-seekingterhadap sumber pendapatan ini, hasil usaha desa

jangan masuk ke dalam rekening pengurus desa, kecuali ada asal-usul pendapatan

asli desa dari usaha tertentu.

Hasil usaha desa seharusnya masuk ke rekening usaha itu, dan keuntungan dibagi


42/85

42

sesuai dengan pemilikan saham dan keputusan pemilik saham. Jadi jika usaha desa

itu dimiliki desa, akan ada hasil kekayaan pemerintah desa.

3. Hasil kekayaan pemerintah desa:

- Dapat menjadi sumber pendapatan desa.

- Jika ada usaha desa yang menghasilkan keuntungan, investasi pemerintah desa

bisa dapat bagian dari keuntungannya.

4. Hasil swadaya dan partisipasi, hasil gotong royong:

- Harus disepakati masyarakat desa, bukan karena perintah elit desa.

- Jadi selalu harus ada musyawarah desa untuk mendapatkan kesepakatan

masyarakat dulu.

5. Lain-lain pendapatan asli desa yang sah:

Hanya sah kalau ada peraturan perundang-undangan yang membuatnya sah.

6. Pungutan yang telah dilaksanakan oleh desa (pemerintah desa atau kesatuan

masyarakat lain di desa) tidak dibenarkan diambil alih oleh pemerintah atasan:

- Jika terbukti pada tahun 1979 (tahun berlakunya UU No. 5 tahun 1979 tentang

desa) masih ada pungutan tradisional desa yang sejak tahun 1979 diambil

pemerintah atasan, pungutan itu harus dikembalikan.

- Jika sekarang ada lebih dari satu lembaga desa yang melaksanakan fungsi

yang menjadi sumber pungutan, pungutan tersebut diberi kepada lembaga itu,

dan tidak dibenarkan dipungut oleh yang lain.


43/85

43

7. Sumber yang sudah dipungut oleh daerah tidak dibenarkan menjadi sumber

pungutan tambahan oleh pemerintah desa, kecuali retribusi berkaitan dengan urusan

yang diserahteruskan kepada desa, yang harus juga diserahteruskan bersama

urusannya.

8. Pinjaman, hibah dan sumbangan dari pihak ketiga:

Setiap pemberian pinjaman, hibah atau penyertaan modal yang diteruspinjamkan

atau diterushibahkan terlebih dahulu ditetapkan dalam APBN/APBD. Jika

sumbangan berbentuk barang, perlu dicatat sebagai barang inventaris kekayaan

milik desa.

Pinjaman yang diterima Pemerintah Pusat dari luar negeri dapat

diteruspinjamkan kepada Pemerintah Daerah untuk diteruspinjamkan atau

diterushibahkan kepada Pemerintah Desa/ atau ke BUMDes.

Pemerintah dan pemerintah daerah dapat memberikan pinjaman atau penyertaan

modal kepada BUMDes.

Hibah dan sumbangan tidak boleh mengikat, dan tidak mengurangi kewajiban-

kewajiban pihak penyumbang kepada desa.

Hibah dari luar negeri:

Hibah dari negara donor atau lembaga multilateral (UN, Bank Dunia, ADB, IDB

dll) perlu dicatat dalam anggaran negara seperti hibah kepada daerah, dan

diterushibahkan ke desa melalui daerah kabupaten/kota. Karena desa bukan

bagian dari pemerintah, hibah dari lembaga internasional lain tidak perlu dicatat


44/85

44

dalam anggaran negara seperti hibah kepada daerah, akan tetapi perlu sesuai

dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku, dan izin kerja donor tsb

dan dilaporkan dalam laporan keuangan desa dan laporan keuangan donor, dan

dua-duanya diaudit.

9. Dana Darurat:

Pemerintah Desa yang mengeluarkan dana untuk keperluan mendesak dapat

menerima bagian dari Dana Darurat kabupaten/kota, provinsi atau negara, jika tidak

dapat ditanggulangi oleh pemerintah desa sendiri. Keadaan yang dapat digolongkan

sebagai bencana dan peristiwa luar biasa ditetapkan oleh Bupati/Walikota

berdasarkan peraturan Badan Penanggulangan Bencana Nasional.

Bagi Hasil dan Dana Perimbangan

Dalam UU tentang Desa seharusnya tidak ada sumber keuangan desa yang berasal dari

dana yang merupakan bagi hasil dan dana perimbangan dari penghasilan daerah atau

negara, karena peran pemerintah desa bukan untuk mengumpulkan kekayaan, tetapi untuk

melayani masyarakat. Prinsip bagi hasil dan dana perimbangan sebenarnya telah melanggar

Pasal 33 Ayat (3) UUD NRI 1945 yang menyatakan bahwa sumber daya alam dikuasai oleh

negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Yang menjadi inti

permasalahan dari penyebab kemiskinan desa bukanlah karena desa tidak menerima dana

bagi hasil atau dana perimbangan, akan tetapi adalah pembagian uang yang tidak tepat oleh

Pemerintah. Dalam paradigma yang baru, rakyat desa seharusnya dapat menikmati hasil

dari sumber daya alamnya yang dibagi merata secara nasional sesuai dengan kebutuhan


45/85

45

masyarakat. Yang penting disini adalah masyarakat jangan dipaksa untuk melepaskan

haknya karena alas an tidak punya surat-surat yang sah, padahal tanah itu secara tradisional

turun temurun menjadi milik masyarakat. Jadi bila ada pihak dari luar desa yang akan

mengusahakan sumber daya alam, mereka dapat menyewa tanah tersebut, supaya

masyarakat dapat menikmati manfaat atas tanah yang digunakan. Selain itu, agar

masyarakat juga dapat menikmati keuntungan dari tanah mereka yang dimanfaatkan oleh

negara melalui pihak swasta yang mengusahakan sumber daya alam, maka pihak swasta

tersebut harus menyalurkan dana Corporate Social Responsibility(CSR) sebagaimana telah

diatur dalam Undang-Undang No.40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas pada Bab V

tentang Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan, Pasal 74 yang menyatakan:

(1)Perseroan yang menjalankan kegiatan usahanya di bidang dan/atau berkaitan

dengan sumber daya alam wajib melaksanakan Tanggung Jawab Sosial dan

Lingkungan.

(2)Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan sebagaimana dimaksud pada ayat (1)

merupakan kewajiban Perseroan yang dianggarkan dan diperhitungkan sebagai

biaya Perseroan yang pelaksanaannya dilakukan dengan memperhatikankepatutan dan kewajaran.

(3)Perseroan yang tidak melaksanakan kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat

(1) dikenai sanksi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(4)Ketentuan lebih lanjut mengenai Tanggung Jawab Sosial dan Lingkungan diatur

dengan Peraturan Pemerintah.

Solusi lain karena dihapusnya dana bagi hasil dan dana perimbangan tersebut

dapat juga dengan cara sebagai berikut:

Jika desa membantu suatu pelayanan yang dibayar dengan retribusi (baik tugas

pembantuan maupun urusan yang dikelola desa) desa perlu diberi bagian dari retribusi

yang cukup besar untuk menutupi ongkosnya.


46/85

46

Jika masyarakat desa dengan usah paya menghasilkan sumber keuangan pemerintah

atau pemerintahan daerah, seharusnya desa dapat sebagian dari hasil tersebut.

Lain daripada itu, sebaiknya sistem alokasi dana kepada desa tidak dibuat terlalu

rumit dengan banyak formulir bagi hasil.

Selanjutnya masalah yang crucial dalam hal sumber keuangan desa untuk

memperbaiki sistem yang ada sekarang adalah persoalan Alokasi Dana Desa (ADD). ADD

seharusnya diberikan kepada desa sesuai dengan kebutuhan karena jika ADD kurang, maka

masyarakat tidak dapat dilayani dan sebaliknya jika ADD berlebih, berarti terjadi

pemborosan keuangan negara. Penetapan ADD yang tidak fair berpotensi memicu

konspirasi pemda dan perangkat desa yang berujung pada rencana anggaran yang dimark-

up.

Paralel dengan transfer kewenangan, APBDes harus didukung dengan ADD yang

cukup, sehingga tidak boleh lagi terjadi penjeratan terhadap masyarakat desa melalui

mobilisasi swadaya. ADD bukan lagi sebagai bantuan alakadarnya atau stimulan untuk

memobilisasi swadaya masyarakat, tetapi sebagai bentuk hak dasar yang harus diterima

sekaligus sebagai bentuk tanggung jawab negara kepada masyarakat desa.26

Pemberian ADD harus ditentukan dalam proses perencanaan yang dibuat

berdasarkan formulir yang dibuat berdasarkan standar perhitungan urusan yang dikelola

desa, yang ditentukan melalui proses verifikasi sbb:

26 Sutoro Eko, et al., Kaya Peraturan Miskin Kebijakan, Village Papers Hasil Kajian

KritisUU No.32/2004 dan PP No.72/2005 (Paper dalam Forum PengembanganPembaharuan Desa, Jakarta: Kerjasama FPPD dan LGSP-USAID, 2006), hal. 8


47/85

47

Komisi Desa dengan masukan dari masing-masing dinas terkait pada setiap

kabupaten/kota menilai ongkos pengelolaan setiap urusan;

Penilaian ongkos tersebut direviewoleh pemerintah provinsi dan hasil review

tersebut dikonsultasikan oleh Pemerintah (Pusat) dan provinsi seluruh Indonesia

untuk menjamin konsistensi secara nasional;

Setelah direview oleh Komisi Desa, formulir ADD dinilai, disetujui dan

ditetapkan oleh pemerintah kabupaten/kota;

ADD ditetapkan dalam APBN sebagai bagian Dana Alokasi Umum (DAU).

Ada beberapa hal penting yang menjadi inovasi dalam hal sumber keuangan desa,

yaitu:

- ADD dibagi atas ADD untuk operasional dan pemeliharaan dan ADD untuk

investasi.

- Dalam sumber keuangan desa seharusnya tidak ada bagian dari bagi hasil, karena

ADD dianggap cukup, kecuali dalam hal desa melaksanakan tugas pembantuan

maka bagian desa harus cukup untuk melaksanakan tugas tersebut.

- Untuk dana bantuan yang berasal dari Pemerintah, pemerintah provinsi, dan

pemerintah kabupaten/kota, perlu dirancang ongkos tugas pembantuan, dana

darurat, proses untuk memberi bantuan kepada pengurus desa luar daripada ADD,

dan proses untuk memberi bantuan kepada lembaga desa yang lain diluar

pendapatan desa.

- Karena proses perencanaan negara tahunan dimulai sebelum perencanaan daerah

dan sebelum perencanaan desa, maka seharusnya penentuan ADD dan

perencanaan desaharus multi tahunan. Penetapan formulir ADD harus


48/85

48

dinamis dalam arti dapat disempurnakan secara langsung, tergantung pada kinerja

yang lalu dan kinerja yang direncanakan. Namun permasalahannya adalah sampai

berapa jauh (detil) konsep ini harus diatur dalam undang-undang? Jika perlu diatur

secara detil, DPD RI akan berkonsultasi lebih lanjutan dengan Departemen

Keuangan dan Departemen Dalam Negeri.

2. ( )

Pembahasan tentang Penyelenggara Tata Kelola Desa (disingkat Penyelenggara

Desa) akan diawali dengan penjelasan tentang beberapa perubahan istilah kelembagaan

yang akan digunakan dalam UU tentang Desa dalam rangka menghindari kerancuan dengan

istilah-istilah yang digunakan dalam pemerintahan, karena desa adalah suatu bentuk dari

civil society yang mirip dengan lembaga swadaya masyarakat, yang berarti

penyelenggaraan tata kelola (pengelolaan)nya bukanlah suatu bentuk penyelenggaraan

pemerintahan sebagaimana yang dimaksud dalam UUD NRI 1945. Pertama, istilah

Pemerintahan Desa diganti dengan Penyelenggara Desa, yang terdiri atas Kepala Desa dan

Dewan Perwakilan Masyarakat Desa (DPMD). Kedua, istilah Pengurus Desa

menggantikan istilah Pemerintah Desa yang tetap terdiri atas Kepala Desa dan Perangkat

Desa, sedangkan DPMD menggantikan Badan Permusyawaratan Desa (BPD atau

Bamusdes).

Dalam UU tentang Desa yang baru nantinya, tidak ada perubahan status dan fungsi

dari lembaga yang disebut dengan sebutan baru sebagai Penyelenggara Desa, Pengurus

Desa, Kepala Desa dan Perangkat Desa. Namun DPMD berbeda dengan Bamusdes.

Bamusdes adalah suatu lembaga permusyawaratan yang anggota-anggotanya tidak dipilih


49/85

49

secara langsung oleh masyarakat desa,27

sedangkan DPMD adalah suatu lembaga yang

mirip dengan DPR pada tingkat pusat atau DPRD pada tingkat daerah. Perbedaannya,

anggota-anggota DPMD tidak berasal dari partai politik, tidak berpolitik, dan bertindak

berdasarkan hasil Musyawarah Desa (sebagaimana dibahas dibawah). Keberadaan DPMD

tidaklah dimaksudkan untuk mengundang perbedaan pendapat diantara masyarakat desa,

tapi tujuannnya lebih kepada mewakili masyarakat untuk menjamin bahwa penyelenggara

desa bekerja untuk kepentingan semua anggotanya, karena penyelenggara desa yang terdiri

atas DPMD dan Kepala Desa adalah satu kesatuan, bukan dua lembaga yang terpisah

sebagaimana halnya dalam teori pemisahan kekuasaan negaranya John Locke atau

Montesquieu. DPMD adalah bentuk penyempurnaan dari Badan Perwakilan Desa (BPDes)

yang dikenal dalam UU No. 22 Tahun 1999.28

Pengembalian fungsi lembaga pendamping

bagi pengurus desa (pemerintah desa) ini adalah dengan tujuan mengembalikan lembaga

tersebut sebagai lembaga penyeimbang yang demokratis dalam tubuh penyelenggara desa,

yakni bagi kepala desa. Ada inconsistency yang terdapat dalam UU No. 32 Tahun 2004

yang telah mengubah BPDes menjadi Bamusdes. Hal ini dapat dilihat dari penjelasan Pasal

209 UU tersebut, yang berbunyi:

Yang dimaksud dengan Badan Permusyawaratan Desa dalam ketentuan ini adalah

sebutan nama Badan Perwakilan Desa sebagaimana dimaksud dalam Undang-undang

No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

Sebenarnya ada kejanggalan dalam kebijakan politik yang menetapkan cara

penentuan anggota Bamusdes menurut perumusan UU No.32 tahun 2004 dan PP No.72

27 Pasal 210 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004: Anggota badan permusyawaratan desa adalah

wakil dari penduduk desa bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan

mufakat.

28 Pasal 105 ayat (1) UU No.22 Tahun 1999: Anggota Badan Perwakilan Desa dipilih daridan oleh penduduk desa yang memenuhi persyaratan.


50/85

50

tahun 2005. Mereka tidak dipilih oleh rakyat melalui proses pemilihan umum yang terbuka,

tetapi berhak membuat peraturan perundang-undangan yang mengikat masyarakat desa.

Secara materi hukum, kekuatan dari produk perundang-undangan (peraturan desa) yang

dihasilkannya tentu tidaklah dapat disamakan antara yang dibuat oleh BPDes (atau DPMD)

dengan yang dibuat Bamusdes, yang berarti secara demokrasi, legitimasi peraturan desa

yang dibuat BPDes (atau DPMD) jelas lebih kuat daripada yang dibuat oleh Bamusdes.

Pertanyaan selanjutnya adalah mengapa digunakan kata dewan? Hal ini

mempunyai alasan sebagai berikut. Secara manajemen ketatanegaraan, kata dewan

mengandung arti suatu lembaga yang terdiri atas anggota-anggota yang merupakan wakil

dari pemangku kepentingan (stake holders) dengan kedudukan yang setara diantara para

anggota tersebut dan berfungsi sebagai legislator. Padanan kata dewan dalam bahasa

Inggris adalah council, yang dalam Kamus Blacks Law29

mempunyai beberapa arti

sebagai berikut:

- an assembly of persons for the purpose of concerting measures of state or

municipal policy;

- The leg

naskah akademik perda

Documents