kebijakan pemerintah kabupaten sragen dalam …... · dalam penggalangan dana dari masyarakat...

perpustakaan.uns.ac.id digilib.uns.ac.id

commit to user

i

KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN SRAGEN

DALAM RANGKA PENINGKATAN KESEJAHTERAAN

MASYARAKAT MELALUI PENGGALANGAN DANA

WUKIRWATI MENURUT PENDEKATAN

HUKUM RESPONSIF

TESIS

Untuk Memenuhi Sebagian Persyaratan Mencapai Derajad Magister Program Studi Ilmu Hukum

Minat Utama : Hukum dan Kebijakan Publik

Disusun Oleh : Suharto

NIM : S310409021

PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS SEBELAS MARET

S U R A K A R T A 2 0 1 1


commit to user

ii

KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN SRAGEN DALAM RANGKA PENINGKATAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT MELALUI PENGGALANGAN DANA

WUKIRWATI MENURUT PENDEKATAN HUKUM RESPONSIF

Disusun Oleh :

Suharto

NIM : S310409021

Telah disetujui oleh Tim Pembimbing :

Dewan Pembimbing

Jabatan Nama Tanda tangan Tanggal

1. Pembimbing I Prof. Dr. Adi Sulistyono, S.H., M.H. NIP : 196302091988031003

………………

……...………

2. Pembimbing II Prasetyo Hadi Purwandoko,S.H, M.S. NIP : 196004161986011002

………………

……..……….

Mengetahui:

Ketua Program Studi Magister Ilmu Hukum

Prof. Dr. Adi Sulistyono, S.H., M.H NIP : 196302091988031003


commit to user

iii

KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN SRAGEN DALAM RANGKA PENINGKATAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT MELALUI PENGGALANGAN DANA

WUKIRWATI MENURUT PENDEKATAN HUKUM RESPONSIF

Disusun Oleh :

Suharto NIM : S3104090

Telah disetujui oleh Tim Penguji :

Jabatan Nama Tanda Tangan Tanggal

Ketua

Prof. Dr. H. Setiono, SH.,MS

.......................

...................

Sekretaris

Burhanudin Harahap, SH.,MH.,Msi.,PhD

.......................

...................

Anggota

1. Prof. Dr. Adi Sulistyono, SH., MH.

.......................

...................

2. Prasetyo Hadi Purwandoko, SH., MS.

.......................

...................

Mengetahui,

Ketua Program Studi Ilmu Hukum

Prof. Dr. Adi Sulistyono, SH., MH. NIP : 196302091988031003

.......................

...................

Direktur Program Pascasarjana

Prof. Dr. Ir Ahmad Yunus, MS NIP : 196107171986011001

.......................

...................


commit to user

iv

PERNYATAAN

Nama : Suharto

NIM : S3104090

Menyatakan dengan sesungguhnya bahwa tesis yang berjudul:

“Kebijakan Pemerintah Kabupaten Sragen Dalam Rangka Peningkatan

Kesejahteraan Masyarakat Melalui Penggalangan Dana Wukirwati Menurut

Pende-katan Hukum Responsif“, adalah benar-benar karya saya sendiri. Hal

yang bukan karya saya, dalam tesis tersebut diberi tanda citasi dan ditunjukkan

dalam daftar pustaka.

Apabila di kemudian hari terbukti pernyataan saya tersebut di atas tidak

benar, maka saya bersedia menerima sanksi akademik, yang berupa pencabutan

tesis dan gelar yang saya peroleh dari tesis tersebut.

Surakarta, Oktober 2011

Yang membuat pernyataan,

SUHARTO


commit to user

v

KATA PENGANTAR

Syukur Alhamdulillah penulis panjatkan kehadirat Allah SWT, karena atas

berkat, rahmat dan hidayah-Nya sehingga penulis dapat menyelesaikan tesis

dengan judul “Kebijakan Pemerintah Kabupaten Sragen Dalam Rangka

Peningkatan Kesejahteraan Masyarakat Melalui Penggalangan Dana

Wukirwati Menurut Pendekatan Hukum Responsif”. Tesis ini merupakan

salah satu syarat yang harus dipenuhi untuk menyelesaikan pendidikan S-2

Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta.

Penulis sangat menyadari bahwa penulisan tesis ini masih sangat jauh dari

kesempurnaan, oleh sebab itu penulis sangat mengharapkan koreksi, saran dan

kritikan yang bersifat membangun guna penyempurnaan tesis ini.

Berbagai hambatan penulis hadapi dalam penyusunan tesis ini, namun

berkat bantuan dan dukungan dari berbagai pihak, maka hambatan tersebut dapat

diatasi. Oleh karena itu, melalui kesempatan ini perkenankanlah penulis

menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan yang setulus-tulusnya

kepada :

1. Bapak Prof. Dr. Ravik Karsidi, selaku Rektor Universitas Sebelas Maret

Surakarta.

2. Bapak Prof. Dr. Ir. Ahmad Yunus, MS, selaku Direktur Program Pascasarjana

Universitas Sebelas Maret Surakarta.

3. Ibu Prof. Dr. Hartiwiningsih, SH. M.Hum selaku Dekan Fakultas Hukum

Universitas Sebelas Maret Surakarta.

4. Bapak Prof. Dr. Adi Sulistyono, SH. MH., selaku Ketua Program Magister

Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta dan

Pembimbing I yang telah meluangkan waktu untuk mengarahkan dan

membimbing penulis sehingga dapat menyelesaikan tesis ini.

5. Bapak Burhanudin Harahap, S.H.,M.H.,M.Si.,Ph.D, selaku Sekretaris Program

Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum Universitas Sebelas Maret Surakarta.

6. Bapak Prasetyo Hadi Purwandoko, SH., MS., selaku Pembimbing II yang

telah membantu dan mengarahkan penulis dalam menyusun tesis ini.


commit to user

vi

7. Bapak Prof. Dr. H. Setiono, S.H., M.S., selaku Ketua tim penguji tesis.

8. Bapak/ Ibu Dosen Program Studi Ilmu Hukum Program Pascasarjana

Universitas Sebelas Maret Surakarta

9. Seluruh Staf Program Studi Ilmu Hukum Program Pasca Sarjana Universitas

Sebelas Maret Surakarta.

10. Para Pejabat Satuan Perangkat Daerah Pemerintah Kabupaten Sragh

Kabupaten Sragen khususnya staf Bagian Hukum Sekretariat Daerah

Pemerintah Kabupaten Sragen yang telah memberikan masukan dan

membantu terselesaikannya penulisan tesis.

11. Ibunda yang selalu mendoakan dan merestui setiap langkah perjalanan hidup

yang ditempuh anaknya sebagai konsekuensi dari tindakannya yang telah

diambil apapun yang dirasakan ; bahagia, sedih dan duka serta pahit dan

getirnya kehidupan.

12. Isteri tercinta Trie Ratna Wahyuningsih, yang selalu memberikan motivasi dan

semangat serta dorongan untuk menyelesaikan penulisan tesis.

13. Anak-anak terkasih ; Wahyudo Tora Hananto, S.H, M.H, Novita Ayu

Hartantrie, S.Sos dan Karina Ajeng Hanavitrie yang sekarang masih

menempuh Program Sarjana pada Fakultas Ilmu Sosial Politik Jurusan

Administrasi Negara Universitas Sebelas Maret Surakarta yang selalu

memberikan spirit bahkan sering mengolok-olok apabila tugas-tugas yang

mestinya diselesaikan tidak segera dikerjakan.

14. Cucu-cucu yang cantik ; Justicia Tiara Maharani dan Medicia Laura

Mahadewi.

15. Rekan-rekan mahasiswa Program Magister Ilmu Hukum Fakultas Hukum

Universitas Sebelas Maret Surakarta khususnya Konsentrasi Hukum

Kebijakan Publik Angkatan 2009.

16. Semua pihak yang telah membantu dalam penyusunan tesis ini yang tidak bisa

penulis sebutkan satu persatu.


commit to user

vii

Penulis menyadari bahwa dalam penyusunan tesis ini masih jauh dari

kesempurnaan, namun penulis sangat berharap kepada semua pihak agar tesis ini

dapat dimanfaatkan dengan sebaik-baiknya.

Surakarta, Oktober 2011

Penulis


commit to user

viii

DAFTAR ISI

HALAMAN JUDUL ......................................................................................

HALAMAN PENGESAHAN PEMBIMBING .............................................

HALAMAN PENGESAHAN TESIS ............................................................

HALAMAN PERNYATAAN .......................................................................

KATA PENGANTAR ...................................................................................

DAFTAR ISI ..................................................................................................

ABSTRAK .....................................................................................................

ABSTRACT ...................................................................................................

BAB I : PENDAHULUAN ............................................................................

A. Latar Belakang Masalah .....................................................................

B. Perumusan Masalah ...........................................................................

C. Tujuan Penelitian ...............................................................................

D. Manfaat Penelitian .............................................................................

BAB II : LANDASAN TEORI DAN KERANGKA BERPIKIR .................

A. Landasan Teori ...................................................................................

1. Tinjauan tentang Pemerintahan Daerah .......................................

2. Tinjauan Umum tentang Kewenangan Daerah ............................

3. Tinjauan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan .............

4. Teori tentang Kebijakan Publik ..................................................

5. Hubungan Hukum dan Kebijakan Publik ....................................

6. Penggalangan Dana Masyarakat ..................................................

7. Tinjauan Hukum Responsif ........................................................

B. Kerangka Berpikir ..............................................................................

BAB III : METODE PENELITIAN ..............................................................

A. Jenis Penelitian ...................................................................................

B. Pendekatan Penelitian ........................................................................

C. Lokasi Penelitian ...............................................................................

D. Jenis dan Sumber Data .......................................................................

E. Teknik Pengumpulan Data .................................................................

i

ii

iii

iv

v

viii

ix

x

xi

1

1

5

6

7

8

8

8

14

19

28

36

43

46

54

56

56

58

59

59


commit to user

ix

F. Pengolahan dan Analisis Bahan Hukum ............................................

BAB IV : HASIL PENELITIAN, ANALISIS DAN PEMBAHASAN .........

A. Hasil Penelitian

1. Gambaran umum ………………………………………………...

a. Lokasi Penelitian …………………………………………...

b. Pola Organisasi dan Tata Kerja Pemerintah Daerah Kabupaten

Sragen …………………………………………………………

c. Susunan Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Daerah

Kabupaten Sragen …………………………………………….

2. Kewenangan Bupati Sragen dalam menggalang Dana

Masyarakat ………………………………………………………

3. Kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009

ditinjau menurut pendekatan hukum responsif ………………….

B. Hasil Analisis

1. Kewenangan Bupati Sragen dalam menggalang Dana

Masyarakat ..................................................................................

. 2. Kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009

ditinjau menurut pendekatan hukum responsif ............................

BAB V : KESIMPULAN, IMPLIKASI, DAN SARAN ...............................

A. Kesimpulan ........................................................................................

B. Implikasi .............................................................................................

C. Saran ...................................................................................................

60

61

62

62

62

62

64

65

73

78

81

81

81

89

94

94

94

95

Daftar Pustaka ................................................................................................ 97


commit to user

x

ABSTRAK

SUHARTO, S.310409021, KEBIJAKAN PEMERINTAH KABUPATEN SRAGEN DALAM RANGKA PENINGKATAN KESEJAHTERAAN MASYARAKAT MELALUI PENGGALANGAN DANA WUKIRWATI MENURUT PENDEKATAN HUKUM RESPONSIF, Tesis : Program Pascasarjana Universitas Sebelas Maret Surakarta.

Penelitian ini bertujuan untuk mengetahui Kewenangan Bupati Sragen dalam Penggalangan dana dari masyarakat melalui Peraturan Bupati Sragen tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (WUKIRWATI) Kabupaten Sragen. Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif atau doktrinal, yaitu berdasar pada hukum positif di dalam sistem peraturan perundang-undangan yang berlaku di Indonesia, dengan mendasarkan pada konsep hokum yang ke-2 dimana hokum dikonsepsikan sebagai norma atau kaidah yang bersifat positif dalam sistem perundang-undangan. Bentuk penelitian yang digunakan adalah diagnostik evaluatif, karena merupakan kajian yang bersifat analitis. Analisis datanya menggunakan analisis deduktif, karena melakukan inventarisas segenap peraturan hokum dengan dikomunikasikan dengan data empiris hasil wawancara. Berdasarkan hasil penelitian dan pengkajian terhadap Peraturan Bupati Sragen tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (WUKIRWATI) Kabupaten Sragen berdasarkan pada Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan peraturan pelaksanaan lainnya serta ditinjau menurut pendekatan hukum responsif diperoleh kesimpulan Pertama, Bupati Sragen berwenang menetapkan Peraturan Bupati Sragen tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (WUKIRWATI) Kabupaten Sragen, Kedua, kedudukan penetapan Peraturan Bupati Sragen tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (WUKIRWATI) Kabupaten Sragen ditinjau menurut pendekatan hukum responsif merupakan langkah yang dapat dibenarkan secara yuridis, karena produk hukum daerah tersebut ditetapkan dalam rangka untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat, hukum itu memang diciptakan untuk kepentingan masyarakat bukan sebaliknya dan penetapan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (WUKIRWATI) Kabupaten Sragen tersebut tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi berdasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.


commit to user

xi

ABSTRACT

SUHARTO, S.310409021, THE POLITICS OF SRAGEN GOVERNMENT TO INCREASE WELFARE SOCIETY THROUGH FUND-RAISING WUKIRWATI ACCORDING TO RESPONSIVE LEGAL APPROACH, Thesis : Postgraduate Program of Sebelas Maret of Surakarta.

This research aims to determine the authority of the Regent Sragen about

fund-raising Wukirwati in order to Sragen Regent Regulation of the management

of Funds wukirwati in Sragen Regency.

This is normative legal research, with positive law in Indonesia legal

system, based on legal concept of the second. Using an evaluative-diagnostic

method and deductive analysis, this research is about to find rules so that it can be

adjusted with empirical data from the interview.

Then, the conclusions are : first, Regent of Sragen have the power to

establish Regent Regulation of the Management of Funds wukirwati in Sragen

Regency. It was according to Law No. 12/2011 of the Establishment of

Regulations, and Law No. 32/2004 of the Local Governance. Second, according

to responsive legal approach, position of the Regent to established that Regulation

were legally correct. It was establishes to increases welfare society, and it was not

contrary with higher regulations.


commit to user

xii


commit to user

xiii


commit to user

1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan salah satu

syarat dalam rangka pembangunan hukum nasional yang hanya dapat

terwujud apabila didukung oleh cara dan metode yang pasti, bakudan standar

yang mengikat semua lembaga yang berwenang membentuk peraturan

perundang-undangan.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah

yang telah beberapa kali diubah,dan terakhir diubah dengan Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, memberikan

kewenangan yang sangat luas kepada setiap pemerintah daerah. Kewenangan

pemerintah daerah adalah sepanjang kewenangan tersebut tidak menjadi

kewenangan pemerintah pusat, pemerintah daerah mempunyai keleluasaan

untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dalam bingkai Negara

Kesatuan Republik Indonesia.

Pemberian otonomi yang sangat luas tersebut kepada daerah pada

dasarnya diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan

masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan partisipasi

masyarakat. Di samping itu melalui otonomi yang luas daerah diharapkan

mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip-prinsip

demokrasi, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan

keanekaragaman dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dengan

demikian, pemerintah daerah mempunyai kewenangan membuat kebijakan

daerah untuk memberikan pelayanan, peningkatan partisipasi, prakarsa dan

pemberdayaan masyarakat yang bermuara pada peningkatan kesejahteraan

masyarakat.


commit to user

2

Penyelenggaraan kebijakan pemerintahan yang “tidak terikat”

memang membuka peluang yang lebar bagi fungsi peraturan secara

administratif. Secara keseluruhan, dapatlah dibayangkan betapa banyak

peraturan perundang-undangan yang belum tentu semuanya memenuhi syarat

asas perundang-undangan (wet gevings principle) yang patut dan baik.1

Penyelenggara pemerintahan daerah dalam melaksanakan tugas, wewenang,

kewajiban dan tanggungjawabnya, atas dasar kuasa peraturan perundang-

undangan yang lebih tinggi dapat menetapkan kebijakan daerah yang

dirumuskan dalam produk hukum daerah, baik dalam bentuk peraturan

daerah, peraturan kepala daearah maupun keputusan kepala daerah dengan

ketentuan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang

lebih tinggi kedudukannya, tidak bertentangan dengan kepentingan umum dan

peraturan daerah lainnya.

Pemberian otonomi kepada daerah dan pemberian kewenangan kepada

daerah dalam menetapkan produk hukum daerah dimaksudkan sebagai upaya

untuk memberikan keleluasaan kepada daerah sesuai dengan kondisi

lokalistiknya dan untuk mendekatkan jarak antara pejabat daerah dengan

masyarakatnya sehingga terbangun suasana komunikatif yang intensif dan

harmonis, artinya keberadaan rakyat di daerah sebagai pendukung utama

demokrasi mendapat tempat dan saluran untuk berpartisipasi dalam menyusun

produk hukum daerah yang akan ditetapkan.

Dengan demikian keberhasilan suatu penyelenggaraan pembangunan

pada era otonomi daerah tidak terlepas dari adanya peran serta masyarakat

secara aktif. Masyarakat daerah, baik sebagai kesatuan sistem maupun sebagai

individu, merupakan bagian integral yang sangat penting dari sistem

pemerintahan daerah, karena prinsip penyelenggaraan otonomi daerah adalah

untuk mewujudkan masyarakat yang sejahtera. Oleh sebab itu, maka tanggung

jawab atas penyelenggaraan pemerintahan daerah, sesungguhnya bukan saja

1 Kusumarita Atyanto, Hukum tentang Peraturan Perundang-Undangan dan Peraturan Kebijakan, Jurnal Hukum Fakultas Hukum Universitas Pancasila Edisi Nomor 4 Bulan November Tahun 2009, Jakarta, hlm. 46


commit to user

3

berada di tangan pemerintah daerah dan aparat pelaksananya, tetapi juga

menjadi tanggungjawab masyarakat daerah yang bersangkutan.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah pada era otonomi

dikembangkan agar pemerintah daerah dapat menggalang partisipasi

masyarakat dalam memenuhi kebutuhannya, apabila masyarakat ikut berperan

aktif dan dilibatkan, pemerintah daerah dalam membuat kebijakan daerah akan

mendapat dukungan dari masyarakat. Hal-hal yang mendasar dalam otonomi

daerah adalah kuatnya upaya untuk mendorong pemberdayaan masyarakat,

pengembangan prakarsa dan kreativitas, peningkatan peran serta masyarakat,

dan pengembangan peran dan fungsi DPRD yang memberikan otonomi secara

penuh kepada daerah Kabupaten/Kota untuk membentuk dan melaksanakan

kebijakab menurut prakarsa dan aspirasi masyarakatnya. Artinya, saat ini

daerah sudah diberi kewenangan penuh untuk merencanakan, melaksanakan,

mengawasi, mengendalikan dan mengevaluasi kebijakan-kebijakan daerah.

Dengan semakin besarnya partisipasi masyarakat ini, desentralisasi kemudian

akan mempengaruhi komponen kualitas pemerintahan lainnya. Salah satu

berkaitan dengan pergeseran orientasi pemerintah, dari command and control

menjadi berorientasi pada tuntutan dan kebutuhan public. Orientasi yang

seperti ini kemudianbakan menjadi dasar bagi pelaksanaan peran pemerintah

sebagai stimulator, fasilitator, koordianator dan entrepenur (wirausaha) dalam

proses pembangunan.2 Oleh karena itu, penyelenggaraan pemerintahan daerah

yang demokratis dan akuntabel merupakan konsekuensi logis dari otonomi

daerah.

Paradigma-paradigma tersebut digunakan untuk menciptakan

kemaslahatan bagi masyarakat, mulai dari pradigma dikotomi politik dan

administrasi, prinsip-prinsip administrasi, administrasi publik sebagai ilmu

politik, administrasi publik sebagai ilmu administrasi, administrasi publik

2 Asri Umar, Kerangka Strategis Perubahan Manajemen Keuangan Daerah Sebagai Implikasi UU RI Nomor 22 Tahun 1999 dan UU RI Nomor 35 Tahun 1999, Jurnal Hukum Pro Justitia Fakultas Hukum Universitas Perahyangan Bandung, Tahun XXII No.2, April 2004 (Terakreditasi), hlm. 67


commit to user

4

sebagai ilmu administrasi publik, administrasi public sebagai administrasi

pembangunan, reformasi admnistrasi, New Public Management hingga Good

Governance.3

Berdasarkan Visi dan Misi yang ditetapkan oleh Bupati Sragen dalam

rangka mewujudkan peningkatan kesejahteraan masyarakat, mencanangkan

tiga prioritas kebijakan antara lain pada bidang ekonomi, pendidikan dan

kesehatan yang dilaksanakan secara bersama-sama, berkesinambungan dan

konsisten pada periode pertama menjabat sebagai Bupati Sragen dimulai pada

tahun 2001-2006 dan dilanjutkan pada periode jabatan yang kedua pada tahun

2006-2011.Untuk mewujudkan peningkatan kesejahteraan masyarakat

khususnya pada bidang ekonomi, maka diprioritaskan untuk mendorong

masyarakat untuk berwirausaha, untuk memulai berwirausaha lebih banyak

ditentukan oleh keberanian berinovasi dan bekerja keras.4

Adapun upaya yang dikembangkan antara lain program dana bergulir

(recovery fund) di masing-masing satuan kerja perangkat daerah dengan

sasaran masyarakat yang masuk kategori miskin, kelompok usaha ekonomi

produktif dengan model pinjaman lunak bunga di bawah bank konvensional

tanpa agunan dianggarkan melalui Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah.

Dikarenakan keterbatasan anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah

Kabupaten Sragen, Bupati Sragen berinisiatif yang pada intinya meminta

dukungan dan partisipasi masyarakat Sragen secara sukarela untuk membantu

Pemerintah Daerah untuk mempercepat mewujudkan peningkatan

kesejahteraan masyarakat Sragen dan sebagai wadah partisipasi masyarakat

diterbitkan produk hukum daerah untuk menggalang dana dari masyarakat

dengan Program Penggalangan Dana Wukirwati di wilayah Kabupaten Sragen

yang ditetapkan dengan Peraturan Bupati.

3 John Maynard Smith, Reinventing Government : How the Entrepreneurial Spirit is

Transforming the Public Sector, Nature 393 : 639-40 4 Untung Wiyono, Menyiasati Hidup dengan Berwirausaha, Perusda Percetakan dan Penerbitan,

Sragen, 2008, hlm. 113


commit to user

5

Berdasarkan uraian tersebut, hakekat Program Penggalangan Dana

Wukirwati adalah menghimpun sumbangan masyarakat di wilayah Kabupaten

Sragen dikelola dan dikembalikan ke masyarakat untuk pemberdayaan

ekonomi masyarakat dan bantuan sosial.

Pendekatan hukum responsif diharapkan bisa membantu memecahkan

persoalan-persoalan yang terjadi di masyarakat. Tujuan hukum harus benar-

benar untuk mensejahterakan masyarakat dalam kepentingan yang lebih besar,

bukan untuk kepentingan mereka yang berkuasa. 5

Penulisan tesis ini dimaksudkan untuk memberikan gambaran yang

nyata mengenai kebijakan pemerintah Kabupaten Sragen dalam menghimpun

dana yang berasal dari masyarakat melalui Penggalangan Dana Wukirwati.

Sejalan dengan fokus penulisan tesis ini penulis bermaksud Fokus dalam

menganalisisnya berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku

tentang kewenangan Bupati Sragen dalam menggalang atau menghimpun dana

dari masyarakat yang ditetapkan dengan Peraturan Bupati Sragen, dan ditinjau

menurut pendekatan hukum responsif.

Dengan mempertimbangkan hal hal sebagaimana tersebut diatas, maka

penulis tertarik untuk mengajukan tesis dengan judul : “Kebijakan

Pemerintah Kabupaten Sragen Dalam Rangka Peningkatan

Kesejahteraan Masyarakat Melalui Penggalangan Dana Wukirwati

Menurut Pendekatan Hukum Responsif “

B. Perumusan Masalah

Berdasarkan uraian pada latar belakang sebagaimana tersebut diatas ,

untuk menegaskan masalah yang akan diteliti agar lebih mudah dalam

pengkajiannya dan tercapai sasaran yang diinginkan, dapat dirumuskan

dengan rumusan masalah sebagai berikut :

5 Philipe Nonet dan Philip Selznick, Law and Society in Transition Toward Responsive Law,

New York, Harper and Row, 1978, 164


commit to user

6

1. Apakah Bupati Sragen mempunyai kewenangan menggalang dana dari

masyarakat dengan menetapkan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16

Tahun 2009 tentang Pedoman Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati

(Wukirwati) Kabupaten Sragen ?

2. Bagaimanakah kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun

2009 tentang Pedoman Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati

(Wukirwati) Kabupaten Sragen dalam sistem perundang-undangan,

ditinjau dari pendekatan hukum responsif?

C. Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian merupakan sasaran yang ingin dicapai sebagai

pemecahan masalah yang dihadapi dan sekaligus untuk melakukan pengkajian

dari aspek hukum. Berdasarkan permasalahan yang telah dikemukakan diatas,

tujuan penelitian ini adalah sebagai berikut :

1. Tujuan Obyektif :

a. Untuk mengetahui dasar hukum tentang kewenangan Bupati Sragen

dalam menggalang dana dari masyarakat dengan menetapkan

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pedoman

Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten

Sragen ?

b. Untuk mengetahui kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16

Tahun 2009 tentang Pedoman Pengelolaan Dana Wujud Mikir

Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen dalam sistem perundang-

undangan ditinjau menurut pendekatan Hukum Responsif ?

2. Tujuan Subyektif

a. Untuk memperoleh data yang lengkap guna penyusunan tesis untuk

melengkapi persyaratan dalam mencapai gelar Magister dalam

Program Studi Ilmu Hukum Konsentrasi Hukum Kebijakan Publik di

Program Pascasarjana Universitas Sebelas Maret Surakarta.


commit to user

7

b. Untuk menambah pengetahuan dan pemahaman penulis terhadap

penerapan teori-teori Hukum dan peraturan Perundang-undangan

hukum yang berlaku serta untuk melakukan kajian hukum.

c. Untuk menambah pengetahuan dalam melakukan pengkajian suatu

kebijakan pemerintah daerah yang berkaitan dengan peningkatkan

kesejahteraan masyarakat.

D. Manfaat Penelitian

Setiap penelitian diharapkan dapat memberikan manfaat dan kegunaan

baik secara teoritis maupun praktis berdasar dari hasil penelitian. Adapun

manfaat yang diharapkan dari hasil penelitian ini adalah sebagai berikut :

1. Manfaat Praktis

a. Memberikan bahan pertimbangan dan rekomendasi bagi aparatur

pemerintah daerah dalam penyusunan produk hukum daerah yang

dikeluarkan dalam rangka meningkatkan kesejahteraan masyarakat di

Kabupaten Sragen serta diharapkan dapat berguna bagi yang berminat

melakukan penelitian terhadap masalah yang sama.

b. Meningkatkan pengetahuan penulis tentang masalah-masalah dan

ruang lingkup yang dibahas dalam penelitian ini.

2. Manfaat Teoritis

Dalam hal ini manfaat teoritis dari penelitian ini diharapkan mencapai

hasil sebagai berikut :

a. Dapat memberikan konstribusi dan mengembangkan ilmu

pengetahuan di bidang ilmu hukum pada umumnya dan hukum

pemerintahan daerah pada khususnya.

b. Semakin memperkaya konsep-konsep dan teori-teori tentang

pelaksanaan otonomi daerah dan penyusunan produk hukum daerah.

c. Dapat dipakai sebagai respon terhadap penelitian-penelitian sejenis

untuk tahap berikutnya.


commit to user

8

BAB II

LANDASAN TEORI DAN KERANGKA BERPIKIR

A. Landasan Teori

1. Tinjauan tentang Pemerintahan Daerah

Entitas Pemerintah Daerah dalam suatu negara merupakan

sesuatu keniscayaan yang dapat ditemukan baik pada negara yang

berbentuk federal maupun negara kesatuan. Keterkaitan bentuk negara

federal dan negara kesatuan dengan pemerintah daerah adalah

sehubungan dengan adanya pembagian kekuasaan negara yang bersifat

vertikal.6 Kekuasaan negara tidak hanya dipegang oleh pusat, tetapi

sebagian diserahkan dan dilaksanakan oleh entitas hirarkis yang

kedudukannya membentuk hubungan centrum (pusat) dan periferi

(daerah).

Menurut Juanda, penerapan pembagian kekuasaan di dalam

negara yang berbentuk federal dimulai dari pembagian kekuasaan

antara pemerintah negara federal dengan pemerintah negara bagian.7

Pembagian kekuasaan dalam pemerintahan negara federal ini

kemudian diatur di dalam konstitusi sebagai bentuk pakta tertulis

penyatuan beberapa negara ke dalam satu negara federal baru.

Sementara itu, di dalam negara kesatuan pembagian semacam itu tidak

dijumpai karena pada asasnya seluruh kekuasaan dalam negara berada

di tangan pemerintah pusat.

Walaupun demikian, tidak berarti bahwa seluruh kekuasaan

berada ditangan pemerintah pusat, karena ada kemungkinan

mengadakan dekonsentrasi kekuasaan ke daerah lain dan hal ini tidak

6 Soehino, Otonomi Daerah: Evaluasi dan Proyeksi, Yayasan Harkat Bangsa, Jakarta, 1997,

hlm. 11 7 Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan antara DPRD

dan Kepala Daerah, Bandung: Alumni, Bandung, 2005, hlm. 43


commit to user

9

diatur di dalam konstitusi, lain halnya dengan negara kesatuan yang

bersistem desentralisasi, didalam konstitusinya terdapat suatu

ketentuan mengenai pemencaran kekuasaan tersebut.8 Pembentukan

organisasi pemerintah di daerah pada negara kesatuan tidak sama

dengan pembentukan negara bagian seperti dalam negara federal.

Kedudukan pemerintah daerah dalam sistem negara kesatuan adalah

subdivisi pemerintahan nasional. pemerintah daerah tidak memiliki

kedaulatan sendiri sebagaimana negara bagian dalam negara federal,

hubungan pemerintah daerah dengan pemerintah pusat adalah

dependent dan subordinat sedangkan hubungan negara bagian dengan

negara federal/pusat dalam negara federal adalah independent dan

koordinatif. 9

Sehubungan sifat keuniversalan pemerintahan daerah (local

self government) di beberapa negara terkandung di dalamnya ciri-ciri

sebagai berikut ;

a. Segala urusan yang diselenggarakan merupakan urusan yang

sudah dijadikan urusan-urusan rumah tangga sendiri sehingga

urusan-urusannya perlu ditegaskan secara rinci.

b. Penyelenggaraan pemerintahan dilaksanakan oleh alat-alat

perlengkapan yang seluruhnya bukan terdiri dari para pejabat pusat

akan tetapi pegawai pemerintah daerah.

c. Penanganan segala urusan itu seluruhnya diselenggarakan atas

dasar inisiatif atau kebijaksanaan sendiri.

d. Hubungan pemerintah pusat dan pemerintah daerah yang

mengurus rumah tangga sendiri adalah hubungan pengawasan.

e. Seluruh penyelenggaraannya pada dasarnya dibiayai dari sumber

keuangan sendiri.

8 Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung, 1992,

hlm. 65 9 Hanif Nurcholish, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah, PT.Gramedia

Widiasarana, Jakarta, 2005, hlm. 6


commit to user

10

Menurut Bhenyamin Hossein, keseluruhan prinsip tersebut

menunjukkan pengertian pemerintah daerah sebagai suatu daerah

otonom. Lebih lanjut diuraikan bahwa dalam pengertian ini,

pemerintah daerah berkedudukan sebagai sub divisi politik nasional

yang diatur oleh hukum dan secara substansil mempunyai kontrol atas

urusan-urusan lokal. Badan pemerintah ini secara keseluruhan dipilih

atau ditunjuk secara lokal. Dalam pengertian ini, pemerintah daerah

mempunyai otonomi lokal yaitu mempunyai kewenangan mengatur

(rules making) dan mengurus (rules aplication) kepentingan

masyarakat menurut prakarsa sendiri.10

Pertanyaan selanjutnya, seberapa besar batas kepentingan ma-

syarakat yang dapat diatur dan diurus oleh pemerintah daerah. Dalam

hal ini berarti mendiskusikan tentang cara penyerahan wewenang

pemerintahan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah.

Penyerahan tersebut dapat dilakukan melalui dua cara, yaitu ultra

vires doctrine dan general competente.11

Cara ultra vires doctrine menunjukkan cara di mana

pemerintah pusat menyerahkan wewenang pemerintahan kepada

daerah otonom dengan cara merinci satu per satu. Daerah otonom

hanya boleh menyelenggarakan wewenang yang diserahkan tersebut.

Sisa wewenang dari wewenang yang diserahkan kepada daerah

otonom secara terpirinci tersebut tetap menjadi wewenang pusat.

Dalam general competence, daerah otonom boleh menyeleng-

garakan semua urusan di luar yang dimiliki oleh pemerintah pusat.

Artinya, pusat menyerahkan kewenangan pemerintahan kepada daerah

otonom untuk menyelenggarakan berdasarkan kebutuhan dan

inisiatifnya sendiri di luar kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah

10 Bhenyamin Hossein, Transparansi Pemerintahan, Jurnal Inovasi, November, 2001, hlm. 3 11 Sunaryo, Kebijakan Otonomi Daerah Era Reformasi, Jurnal Kosmik Hukum Universitas

Muhammadiyah Purwokerto, Vol. 2 No. 2 tahun 2009, hlm. 12


commit to user

11

pusat. Di sini pusat tidak menjelaskan secara spesifik kewenangan apa

saja yang diserahkan kepada daerah.

Adanya pemerintahan daerah dimulai dari kebijakan

desentralisasi. Dengan mengutip pendapat Rondinelli, Nellis, dan

Chema, menegaskan bahwa desentralisasi merupakan penciptaan atau

penguatan baik keuangan maupun hukum, pada unit-unit

pemerintahan sub nasional yang penyelenggaraannya secara

substansial di luar kontrol langsung pemerintah pusat.12 Sedangkan

menurut Henry Maddick, bahwa desentralisasi adalah penyerahan

kekuasaan secara hukum untuk menangani bidang-bidang atau fungsi-

fungsi tertentu kepada daerah otonom.13

Secara umum, desentralisasi mencakup kepada empat bentuk,

yaitu dekonsentrasi, devolusi, pelimpahan pada lembaga semi otonom,

dan privatisasi.14 Dekonsentrasi merupakan penyerahan beban kerja

dari kementerian pusat kepada pejabat-pejabatnya yang berada di

wilayah. Penyerahan ini tidak diikuti oleh kewenangan membuat

keputusan dan diskresi untuk melaksanakannya. Selanjutnya, devolusi

merupakan pelepasan fungsi tertentu dari pemerintah pusat untuk

membuat satuan pemerintahan baru yang tidak dikontrol secara

langsung. Tujuan devolusi adalah untuk memperkuat satuan

pemerintahan di bawah pemerintah pusat dengan cara mendelegasikan

kewenangan dan fungsi.

Selain dalam bentuk dekonsentrasi dan devolusi, desentralisasi

juga dilakukan dengan cara pendelegasian pembuatan keputusan dan

kewenangan administratif kepada organisasi-organisasi yang

melakukan fungsi-fungsi tertentu yang tidak di bawah pengawasan

kementerian pusat. Pendelegasian tersebut menyebabkan pemindahan

12 Op. Cit, hlm. 10 13 Henry Maddick, Desentralisasi dalam Praktek, Pustaka Kendi, Yogyakarta, 2004, hlm. 9 14 Irawan Soedjito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Rineka Cipta,

Jakarta, 2003, hlm. 34


commit to user

12

atau penciptaan kewenangan yang lebih luas kepada suatu organisasi

yang secara teknis dan administratif mampu menganganinya, baik

dalam merencanakan maupun melaksanakan.

Dalam rangka desentralisasi, daerah otonom berada di luar

hirarki organisasi pemerintah pusat, sedangkan dalam rangka

dekonsentrasi, wilayah administrasi (field administration) dalam

hirarki organisasi pemerintah pusat. Desentralisasi menunjukkan

hubungan kekuasaan antar organisasi, sedangkan dekonsetrasi

menunjukkan model hubungan kekuasaan inter organisasi.15

Dalam praktik di Indonesia selama ini, di samping

desentralisasi dan dekonsentrasi, juga dikenal adanya tugas

pembantuan (medebewind). Di Belanda medebewind diartikan sebagai

pembantu penyelenggaraan kepentingan-kepentingan dari pusat atau

daerah-daerah yang tingkatannya lebih atas oleh perangkat daerah

yang lebih bawah. Menurut Bagir Manan, tugas pembantuan diberikan

oleh pemerintah pusat atau pemerintah lebih atas kepada pemerintah

daerah di bawahnya berdasarkan Undang-Undang.16 Oleh karena itu,

medebewind sering disebut sebagai tantra/tugas pembantuan, karena

tugas pembantuan pada dasarnya adalah melaksanakan kewenangan

peme-rintah pusat atau pemerintah di atasnya, maka sumber biaya dari

pemerintah yang memberikan penugasan, sumber biaya bisa berasal

dari APBN atau APBD pemerintah daerah yang lebih tinggi.

Menurut Moh. Mahfud MD, dalam konteks hubungan antara

pemerintah pusat dengan daerah, maka ketiga asas tersebut yaitu asas

desentralisasi, asas dekonsentrasi, dan asas tugas pembantuan, secara

15 Roger Montgomery, Indonesia’s Decentralization Policy : Initial Experiences and

Emerging Problems, The International Journal of Law, Vol. 8, N.14, 2008, pp 23 16 Bagir Manan, Hubungan Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi Menurut

UUD 1945, PT. Sinar Harapan, Jakarta, 1994, hlm. 85


commit to user

13

bersama-sama menjadi asas dalam penyelenggaraan pemerintahan

daerah di Indonesia.17

Salah satu prinsip negara hukum adalah bahwa setiap

penyelenggaraan urusan pemerintahan baik di tingkat pusat maupun

daerah harus berdasarkan pada peraturan perundang-undangan atau

harus berdasarkan pada kewenangan yang diberikan oleh peraturan

perundang-undangan, dengan kata lain setiap penyelenggaraan

kenegaraan dan pemerintahan harus memiliki legitimasi yaitu

kewenangan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan.

Tanpa dasar kewenangan, pemerintah tidak dapat melakukan tindakan

yang dapat mempengaruhi hak dan kewajiban warganegara.

Kewenangan yang diberikan oleh pemerintah kepada

pemerintah provinsi, kabupaten/kota diberikan melalui tiga cara ;

a. Atribusi, yaitu penyerahan wewenang pemerintahan oleh pembuat

Undang-Undang kepada organ pemerintahan, wewenang yang

diberikan langsung dari Undang-Undang atau Peraturan Daerah.

b. Delegasi, yaitu pelimpahan wewenang oleh organ pemerintahan

kepada organ lainnya, wewenang ini adalah ketika daerah

melaksanakan urusan yang berasal dari tugas pembantuan.

c. Wewenang, yaitu prakarsa dan inisiatif yang muncul sendiri dari

masing-masing daerah, seiring dengan kebebasan dan kemandirian

yang dimiliki, sesuai dengan potensi serta kekhasan daerah,

wewenang ini disebut urusan pemerintahan yang bersifat pilihan.18

Pemberian kewenangan dari pemerintah kepada pemerintah

daerah secara normatif diatur dalam Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah diubah beberapa

kali terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

17 Moh. Mahfud M.D, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998, hlm. 93. 18 Ridwan, Hukum Administrasi Di Daerah, Cetakan Pertama, FH UII Press, Yogyakarta, 2009,

hlm. 67


commit to user

14

tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah, untuk mengurus dan mengatur

semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah

yang meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi,

moneter dan fiskal nasional dan agama.

2. Tinjauan Umum tentang Kewenangan Daerah

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, kata “kewenangan”

adalah hal berwenang, hak dan kewajiban yang dipunyai untuk melakukan

hal sesuatu.19 Sedangkan menurut Ensiklopedi Nasional Indonesia20

dinyatakan bahwa:

“Kewenangan adalah kemampuan bertindak berdasarkan hukum, baik bagi perseorangan maupun lembaga hukum dan lembaga negara semenjak negara dianggap sebagai suatu status hukum (state) ataupun masyarakat hukum (legal society) yang dibentuk dengan suatu perjanjian masyarakat (social contract), sesuai pendapat J. J. Rouseau, kewenangan-kewenangan negara ialah kewenangan pembentuk hukum atau legislatif, kewenangan menerapkan hukum atau eksekutif, dan kewenangan menegakkan hukum atau yudikatif. Ketiga kewenangan ini kemudian dikenal sebagai asas Trias Politica.”

Definisi tentang kewenangan yang lain juga banyak dibahas oleh

para sarjana, yang antara lain seperti yang dikemukakan oleh The Liang

Gie21 adalah sebagai berikut :

“Wewenang adalah kekuasaan yang sah untuk memerintahkan sesuatu

atau melakukan suatu tindakan.”

Sedangkan menurut Josef Riwu Kaho22 dinyatakan bahwa

“Wewenang dapat dirumuskan sebagai hak suatu unit atau satu satuan

kerja atau seseorang untuk melakukan tindakan agar tugas atau pekerjaan

dilaksa-nakan dengan penuh tanggung jawab.”

19 Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa Departemen Pendidikan dan Kebudayaan. 1990. Kamus Besar Bahasa Indonesia. Jakarta : Balai Pustaka, hlm.1010.

20 Tim Penyusun, 1990. Ensiklopedi Nasional Indonesia. Jakarta : PT. Cipta Adi Pustaka. hlm.455.

21 The Liang Gie, 1968, hlm. 59 22 Josef Riwu Kaho. 1991. Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia. Jakarta :

Rajawali Press, hlm 217.


commit to user

15

Sedangkan menurut Andi Mustari Pide23 “Wewenang adalah

kekuasaan Kepala Daerah yang lahir atau muncul sebagai akibat

kekuasaan yang diperolehnya berdasarkan peraturan perundang-undangan

yang berlaku dan karena kedudukan Kepala Daerah itu sendiri baik karena

dirumuskan secara jelas dalam peraturan pelaksanaan maupun secara tidak

tertulis.”

Sebagai akibat dari pelaksanaan desentralisasi, timbullah daerah-

daerah Otonom. Otonom berarti mempunyai peraturan sendiri atau mem-

punyai hak/kekuasaan/kewenangan untuk membuat peraturan sendiri

(seringkali juga hak/kekuasaan/kewenangan pengaturan atau legislatif

sendiri). Dengan demikian Daerah Otonom adalah daerah yang berhak dan

berkewajiban untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri

yang diatur dan diurus tersebut adalah tugas-tugas atau urusan-urusan

tertentu yang diserahkan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah-daerah

untuk diselenggarakan sesuai dengan kebijaksanaan, prakarsa, dan

kemampuannya sendiri. Teknik yang dipergunakan untuk menetapkan

bidang-bidang yang menjadi kewenangan Pemerintah Daerah adalah

sebagai berikut :

a. Sistem Residu (Teori Sisa)

Dalam sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tugas-

tugas yang menjadi wewenang Pemerintah Pusat, sedangkan sisanya

menjadi urusan rumah tangga daerah. Kebaikan sistem ini terletak

pada saat timbulnya keperluan-keperluan baru, Pemerintah Daerah

dapat dengan cepat mengambil keputusan dan tindakan yang

dipandang perlu, tanpa menunggu perintah dari Pusat. Sistem ini dapat

pula menimbulkan kesulitan mengingat kemampuan daerah yang satu

dengan yang lainnya tidak sama dalam berbagai lapangan atau bidang.

23 Andi Mustari Pide. 1999. Otonomi Daerah Dan Kepala Daerah Memasuki Abad XXI.

Jakarta : Gaya Media Pratama, hlm. 51.


commit to user

16

b. Sistem Material

Dalam sistem ini, tugas Pemerintah Daerah ditetapkan satu persatu

secara limitatif atau terinci. Di luar tugas yang ditentukan merupakan

urusan Pemerintah Pusat. Cara ini kurang fleksibel karena setiap

perubahan tugas dan wewenang daerah baik yang bersifat pengurangan

maupun penambahan harus dilakukan melalui prosedur yang lama. Hal

ini menghambat kemajuan daerah yang mempunyai inisiatif atau

prakarsa, karena harus menunggu penyerahan yang nyata bagi setiap

urusan.

c. Sistem Formal

Dalam sistem ini, urusan yang termasuk dalam urusan rumah tangga

daerah tidak secara apriori ditetapkan dalam atau dengan Undang-

Undang. Daerah boleh mengatur dan mengurus segala sesuatu yang

dianggap penting bagi daerahnya, asal saja tidak mencakup urusan

yang telah diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat atau Pemerintah

Daerah yang lebih tinggi tingkatannya.

d. Sistem Otonomi Riil

Dalam sistem ini, penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan

kepada daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai

dengan kebutuhan dan kemampuan yang riil dari daerah maupun

Pemerintah Pusat serta pertumbuhan kehidupan masyarakat yang

terjadi. Kemungkinan yang dapat timbul adalah bahwa tugas atau

urusan yang selama ini menjadi wewenang Pemerintah Pusat dapat

diserahkan kepada Pemerintah Daerah dengan melihat kepada

kemampuan dan keperluannya untuk diatur dan diurus sendiri. Pada

suatu ketika, bilamana dipandang perlu, tugas yang kini menjadi

wewenang daerah dapat dise-rahkan kembali kepada Pemerintah Pusat

atau ditarik kembali dari daerah.


commit to user

17

e. Prinsip Otonomi yang Nyata, Dinamis, dan Bertanggungjawab.

Menurut Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974,

pemberian otonomi kepada daerah harus didasarkan pada faktor-faktor,

perhitungan-perhitungan, dan tindakan-tindakan atau kebijaksanaan-

kebijaksanaan yang benar-benar dapat menjamin daerah yang

bersangkutan secara nyata mampu mengurus rumah tangganya sendiri,

pemberian otonomi itu harus benar-benar sejalan dengan tujuannya

yaitu melancarkan pembangunan yang tersebar di seluruh pelosok

negara. Otonomi daerah lebih merupakan kewajiban daripada hak,

pemberian otonomi kepada daerah tidak seluas-luasnya. Keluasannya

ditentukan oleh pertimbangan daya guna dan hasil guna dalam

penyelenggaraan pemerintah di daerah. Tambahan istilah dinamis

berasal dari Ketetapan MPR No. IV/ MPR/ 1978 Tentang GBHN yang

menegaskan bahwa otonomi itu tidak statis.24

f. Prinsip Otonomi yang Luas, Nyata, dan Bertanggungjawab

Menurut Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999,

kewenangan otonomi luas adalah keleluasaan daerah untuk

menyelenggarakan pemerintahan yang mencakup kewenangan semua

bidang pemerintahan, kecuali kewenangan di bidang politik luar

negeri, perta-hanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama

serta kewenangan bidang lainnya yang akan ditetapkan dengan

Peraturan Pemerintah. Keleluasaan otonomi mencakup pula

kewenangan yang utuh dan bulat dalam penyelenggaraan mulai dari

perencanaan, pelaksanaan, pengawasan, pengendalian, dan evaluasi.

Yang dimaksud dengan otonomi nyata adalah keleluasaan daerah

untuk menyelenggarakan kewenangan pemerintahan di bidang tertentu

yang secara nyata ada dan diperlukan serta tumbuh, hidup, dan

berkembang di daerah. Yang dimaksud dengan otonomi yang

bertanggungjawab adalah berupa perwujudan pertanggungjawaban

24 Josef Riwu Kaho, 1991. Log.Cit.hlm. 15-20


commit to user

18

sebagai konsekuensi pemberian hak dan kewenangan kepada daerah

dalam wujud tugas dan kewajiban yang harus dipikul oleh daerah

dalam mencapai tujuan pemberian otonomi. Urusan yang menjadi

tugas daerah dalam kewenangan otonominya sesuai dengan asas

desentralisasi, pada dasarnya terdiri atas :

1) Urusan-urusan yang telah diserahkan oleh Pusat kepada Daerah

berdasarkan ketentuan tentang penyerahan urusan sebagaimana

diatur dalam berbagai Peraturan Pemerintah tentang penyerahan

urusan.

2) Urusan-urusan yang merupakan kewenangan aslinya sebagaimana

ditetapkan di dalam Undang-Undang pembentukan daerahnya.25

g. Menurut Penjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, prinsip otonomi seluas-luasnya dalam arti

daerah diberi kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan

pemintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah yang ditetapkan

dalam undang-undang. Daerah memiliki kewenangan membuat

kebijakan daerah untuk memberi pelayanan, peningkatan peran serta,

prakarsa, dan pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada

peningkatan kesejahteraan rakyat. Sejalan dengan prinsip tersebut

dilaksanakan pula prinsip otonomi yang nyata dan bertanggungjawab.

Prinsip otonomi nyata adalah suatu prinsip bahwa untuk menangani

urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang, dan

kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh,

hidup, dan berkembang sesuai dengan potensi dan kekhasan daerah.

Dengan demikian isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak selalu

sama dengan daerah lainnya. Adapun yang dimaksud dengan otonomi

yang bertanggung jawab adalah otonomi yang dalam

penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan

maksud pemberian otonomi, yang pada dasarnya untuk

25 Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia, 1985, Pemantapan Pelaksanaan Undang-Undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah. Bandung : Sinar Baru, hlm. 36.


commit to user

19

memberdayakan daerah termasuk meningkatkan kesejahteraan rakyat

yang merupakan bagian dari tujuan nasional.

3. Tinjauan Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

Istilah perundang-undangan mempunyai dua pengertian yaitu

proses pembentukan peraturan negara, baik tingkat pusat maupun daerah

dan segala peraturan negara yang merupakan hasil pembentukan

peraturan-peraturan, baik pusat maupun daerah. Dengan demikian ilmu

perundang-undangan bukan hanya bicara tentang proses pembentukan

peraturan pada tingkat negara (pusat) melainkan juga seluruh peraturan

perundang-undangan yang dibentuk oleh daerah.

Hal yang perlu diperhatikan dalam penyusunan peraturan

perundang-undangan adalah mengenai daya laku dan daya guna serta

keabsahan organ pembentuknya. Apabila dibentuk oleh lembaga yang

berwenang dan sesuai dengan norma hukum yang berlaku dan sah, maka

norma seperti ini memiliki legitimasi dan dapat ditaati masyarakat.

Ada beberapa asas umum peraturan perundang-undangan meliputi:

a. Undang-Undang tidak berlaku surut.

b. Undang-Undang yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi

mempunyai kedudukan yang lebih tinggi pula.

c. Undang-Undang yang bersifat khusus menyampingkan Undang-

Undang yang bersifat umum.

d. Undang-Undang yang berlaku belakangan membatalkan Undang-

Undang yang berlaku terlebih dulu.

e. Undang-Undang tidak dapat diganggu gugat.

f. Undang-Undang sebagai sarana semaksimal mungkin dapat

mensejahterakan spiritual dan material bagi masyarakat maupun

pribadi melalui pembaharuan atau pelestarian.

Selain asas-asas hukum umum, juga terdapat asas-asas hukum

khusus yang berlaku bagi pembentukan peraturan perundang-undangan.


commit to user

20

Menurut I.C. van der Vlies dalam bukunya yang berjudul “Het wetsbegrip

en beginselen van behoorlijke regelgeving”, membagi asas-asas dalam

pem-bentukan peraturan negara yang baik (beginselen van behoorlijke

regel-geving) ke dalam asas-asas yang formal dan yang material.26

Asas-asas yang formal meliputi :

a. asas tujuan yang jelas (beginsel van duidelijke doelstelling);

b. asas organ/lembaga yang tepat (beginsel van het juiste orgaan);

c. asas perlunya pengaturan (het noodzakelijkheids beginsel);

d. asas dapatnya dilaksanakan (het beginsel van uitvoerbaarheid);

e. asas konsensus (het beginsel van consensus).

Asas-asas yang material meliputi:

a. asas tentang terminologi dan sistematika yang benar;

b. asas tentang dapat dikenali;

c. asas perlakuan yang sama dalam hukum;

d. asas kepastian hukum;

e. asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual.

Hamid S. Attamimi berpendapat, bahwa pembentukan peraturan

perundang-undangan Indonesia yang patut, adalah sebagai berikut:

a. Cita Hukum Indonesia, yang tidak lain adalah Pancasila yang berlaku

sebagai “bintang pemandu”;

b. Asas Negara Berdasar Atas Hukum yang menempatkan Undang-

undang sebagai alat pengaturan yang khas berada dalam keutamaan

hukum, dan Asas Pemerintahan Berdasar Sistem Konstitusi yang

menempatkan Undang-undang sebagai dasar dan batas

penyelenggaraan kegiatan-kegiatan Pemerintahan.

c. Asas-asas lainnya, yaitu asas-asas negara berdasar atas hukum yang

menempatkan undang-undang sebagai alat pengaturan yang khas

berada dalam keutamaan hukum dan asas-asas pemerintahan berdasar

26 Korb, K,B.,Public Law Functions and Legislation, The Cambridge Law Journal/Volume 70/Issue 02, 2011, pp 279-282. Diambil dari : http://www.britislaw.org.uk/online.html/archieve/ 00000462/ [Diakses pada 20 Juni 2010]


commit to user

21

sistem konstitusi yang menempatkan undang-undang sebagai dasar dan

batas penyelenggaraan kegiatan-kegiatan pemerintahan.

Asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang patut

itu meliputi juga:

a. asas tujuan yang jelas;

b. asas perlunya pengaturan;

c. asas organ/lembaga dan materi muatan yang tepat;

d. asas dapatnya dilaksanakan;

e. asas dapatnya dikenali;

f. asas perlakuan yang sama dalam hukum;

g. asas kepastian hukum;

h. asas pelaksanaan hukum sesuai keadaan individual.

Apabila mengikuti pembagian mengenai adanya asas yang formal

dan asas yang material, maka A. Hamid S. Attamimi cenderung untuk

membagi asas-asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang

patut tersebut ke dalam:

a. Asas-asas formal, dengan perincian:

1) asas tujuan yang jelas;

2) asas perlunya pengaturan;

3) asas organ/ lembaga yang tepat;

4) asas materi muatan yang tepat;

5) asas dapatnya dilaksanakan; dan

6) asas dapatnya dikenali;

b. Asas-asas material, dengan perincian:

1) asas sesuai dengan Cita Hukum Indonesia dan Norma Fundamental

Negara;

2) asas sesuai dengan Hukum Dasar Negara;

3) asas sesuai dengan prinsip-prinsip Negara berdasar atas Hukum;

4) asas sesuai dengan prinsip-prinsip Pemerintahan berdasar Sistem

Konstitusi.


commit to user

22

Asas pembentukan Peraturan Perundang-undangan yang baik

dirumuskan juga dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan khususnya Pasal 5 dan Pasal

6. Pasal 5 menjelaskan dalam membentuk Peraturan Perundang-undangan

harus berdasarkan pada asas pembentukan Peraturan Perundang-undangan

yang baik yang meliputi:

a. Kejelasan tujuan, bahwa setiap Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan harus mempunyai tujuan yang jelas yang hendak dicapai;

b. Kelembagaan atau organ pembentuk yang tepat, adalah bahwa setiap

jenis Peraturan Perundang-undangan harus dibuat oleh

lembaga/pejabat Pembentuk Peraturan Perundang-undangan yang

berwenang. Peraturan Perundang-undangan tersebut dapat dibatalkan

atau batal demi hukum, apabila dibuat oleh lembaga/pejabat yang tidak

berwenang;

c. Kesesuaian antara jenis dan materi muatan, bahwa dalam Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan harus benar-benar memperhatikan

materi muatan yang tepat dengan jenis Peraturan Perundang-

undangannya;

d. Dapat dilaksanakan, bahwa setiap Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan harus memperhitungkan efektivitas Peraturan Perundang-

undangan tersebut di dalam masyarakat, baik secara filosofis, yuridis

maupun sosiologis;

e. Kedayagunaan dan kehasilgunaan, bahwa setiap Peraturan Perundang-

undangan dibuat karena memang benar-benar dibutuhkan dan

bermanfaat dalam mengatur kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan

bernegara;

f. Kejelasan rumusan, bahwa setiap Peraturan Perundang-undangan harus

memenuhi persyaratan teknis penyusunan Peraturan Perundang-

undangan sistematika dan pilihan kata atau terminologi, serta bahasa

hukumnya jelas dan mudah dimengerti, sehingga tidak menimbulkan

berbagai macam interpretasi dalam pelaksanaannya;


commit to user

23

g. Keterbukaan, bahwa dalam proses Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan mulai dari perencanaan, persiapan, penyusunan, dan

pembahasan bersifat transparan dan terbuka. Dengan demikian, seluruh

lapisan masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya untuk

memberikan masukan dalam proses pembuatan Peraturan Perundang-

undangan.

Sementara Pasal 6 Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang

Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menjelaskan bahwa asas-

asas yang harus dikandung dalam materi muatan Peraturan Perundang-

undangan dirumuskan sebagai berikut:

a. Pengayoman, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan harus berfungsi memberikan perlindungan dalam rangka

menciptakan ketenteraman masyarakat;

b. Kemanusiaan, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan harus mencerminkan perlindungan dan penghormatan hak-

hak asasi manusia serta harkat dan martabat setiap warga negara dan

penduduk Indonesia secara proporsional;

c. Kebangsaan, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan harus mencerminkan sifat dan watak bangsa Indonesia yang

pluralistik (kebhinnekaan) dengan tetap menjaga prinsip Negara

Kesatuan Republik Indonesia;

d. Kekeluargaan, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan harus mencerminkan musyawarah untuk mencapai mufakat

dalam setiap pengambilan keputusan;

e. Kenusantaraan, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan senantiasa memperhatikan kepentingan seluruh wilayah

Indonesia dan Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan yang

dibuat di daerah merupakan bagian dari sistem hukum nasional yang

berdasarkan Pancasila;

f. Bhinneka tunggal ika bahwa Materi Muatan Peraturan Perundang-

undangan harus memperhatikan keragaman penduduk, agama, suku,


commit to user

24

dan golongan, kondisi khusus daerah, dan budaya khususnya yang

menyangkut masalah-masalah sensitif dalam kehidupan

bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara;

g. Keadilan, bahwa setiap Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan

harus mencerminkan keadilan secara proporsional bagi setiap warga

negara tanpa kecuali;

h. Kesamaan kedudukan dalam hukum dan pemerintahan, bahwa setiap

Materi Muatan Peraturan Perundang-undangan tidak boleh berisi hal-

hal yang bersifat membedakan berdasarkan latar belakang, antara lain,

agama, suku, ras, golongan, gender, atau status sosial;

i. Ketertiban dan kepastian hukum, bahwa setiap Materi Muatan

Peraturan Perundang-undangan harus dapat menimbulkan ketertiban

dalam masyarakat melalui jaminan adanya kepastian hukum;

j. Keseimbangan; keserasian, dan keselarasan, bahwa setiap Materi

Muatan Peraturan Perundang-undangan harus mencerminkan

keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, antara kepentingan

individu dan masyarakat dengan kepentingan bangsa dan negara.

Selain asas tersebut di atas, Peraturan Perundang-undangan tertentu

dapat berisi asas lain sesuai dengan bidang hukum Peraturan Perundang-

undangan yang bersangkutan. Yang dimaksud dengan “asas lain sesuai

dengan bidang hukum Peraturan Perundang-undangan yang

bersangkutan”, antara lain:

a. Dalam Hukum Pidana, misalnya, asas legalitas, asas tiada hukuman

tanpa kesalahan, asas pembinaan narapidana, dan asas praduga tak

bersalah;

b. Dalam Hukum Perdata, misalnya, dalam hukum perjanjian, antara lain,

asas kesepakatan, kebebasan berkontrak, dan itikad baik.

Beberapa bentuk peraturan hukum yang dapat digunakan dalam

penyelenggaraan urusan pemerintahan di daerah dikenal dengan

instrumen hukum daerah. Sesuai kedudukan hukum daerah otonom selaku


commit to user

25

badan hukum publik dan lingkungan jabatan, maka peraturan hukum yang

dapat digunakan adalah peraturan hukum perdata dan publik.

Meskipun demikian, dalam bagian ini akan dibatasi pada

instrumen hukum daerah otonom yang bersifat publik. Sebagaimana

diketahui, daerah otonom selaku lingkungan jabatan dilekati wewenang

untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan daerah dan urusan

rumah tangga daerah.27

Keberadaan suatu instrument hukum daerah dalam bentuk hukum

tertulis itu sangat penting dalam suatu negara hukum. Sebagai ketentuan

tertulis yang mempunyai jangkaun terbatas dari berbagai unsur politik,

ekonomi, sosial, dan budaya yang paling berpengaruh pada saat

pembentukan, karena itu mudah sekali aus (out of date) bila dibandingkan

dengan perubahan masyarakat yang semakin cepat dan dinamis.

Peraturan Kepala Daerah adalah peraturan perundang-undangan

yang dibuat untuk melaksanakan Peraturan Daerah, baik dalam rangka

otonomi maupun atas dasar tugas pembantuan. Peraturan Kepala Daerah

ini identik dengan Peraturan Pemerintah, yakni sama-sama sebagai

peraturan pelaksanaan (delegated legislation). Peraturan Pemerintah

merupakan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Presiden

untuk menjalankan Undang-Undang, sedangkan Keputusan Kepala

Daerah merupakan peraturan perundang-undangan yang ditetapkan

Gubernur, Walikota atau Bupati untuk menjalankan Peraturan Daerah dan

kewena-ngan yang diberikan oleh peraturan perundang-undangan yang

lebih tinggi.

27 Bagir Manan, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH) Fakultas

Hukum UII, Yogyakarta, 2001, hlm. 71


commit to user

26

Bentuk Peraturan Kepala Daerah, antara lain sebagai berikut28 :

a. Keputusan kepala daerah dalam rangka otonomi, yaitu peraturan

perundang-undangan tingkat Daerah Propinsi dan Kabupaten/Kota

yang ditetapkan oleh Gubernur, Walikota atau Bupati untuk

melaksanakan peraturan daerah otonomi.

b. Keputusan kepala daerah dalam rangka tugas pembantuan, yaitu

peraturan perundang-undangan tingkat daerah Propinsi dan

Kota/Kabu-paten yang ditetapkan oleh Gubernur, Walikota atau

Bupati atas kuasa peraturan perundang-undangan lain yang berlaku.

c. Keputusan kepala daerah dalam rangka dekonsentrasi, yaitu peraturan

perundang-undangan yang ditetapkan oleh Gubernur selaku Kepala

Wilayah atas kuasa peraturan perundang-undangan lain yang berlaku.

Dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus

mengindahkan landasan-landasan bagi keberadaan dan kekuatannya,

maka suatu peraturan perundang-undangan yang baik harus memuat tiga

landasan, yaitu landasan filosifis, landasan sosiologis dan landasan

yuridis.

Terkait dengan ketiga landasan tersebut, karena peraturan

perundang-undangan itu adalah hukum yang bersifat dan berlaku

mengikat umum, maka penekanan terhadap salah satu aspek saja tentu

akan mengakibatkan terjadinya penyimpangan sifat dari hukum itu

sendiri. Oleh sebab itu cara yang paling baik dan relevan untuk diterapkan

adalah dengan memformulasikan ketiga landasan tersebut secara bersama-

sama kedalam suatu peraturan perundang-undangan.29

a) Landasan Filosofis: landasan membentuk peraturan perundang-

undangan didasarkan pada nilai filosofis yang mempertimbangkan

28 Marcus Lukman, Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang Perencanaan dan

Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta Dampaknya terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional, Gama Media, Yogyakarta, 1998, hlm.78

29 B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-prinsip Legal Drafting & Desaian Naskah Akademik, Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, 2008, hlm. 63


commit to user

27

sifat-sifat yang mengarah atau menitik beratkan pada sifat

kebijaksanaan, yang tidak lain adalah pandangan hidup suatu bangsa

yakni nilai-nilai moral atau etika, pembentukan peraturan perundang-

undangan tentu-nya harus mengindahkan nilai-nilai moral bangsa dan

kepatutan, kebenaran, keadilan dan kemanusiaan yang bersifat

universal.

b) Landasan Sosiologis: suatu peraturan perundang-undangan dibentuk

dengan mempertimbangkan dengan seksama setiap gejala sosial

masyarakat yang berkembang, apabila peraturan perundang-undangan

yang dibentuk mempertimbangkan persoalan-persoalan yang ada

dalam masyarakat dari bidang politik, ekonomi, sosial dan budaya

maka pemberlakuan suatu peraturan perundang-undangan akan

direspon atau dapat diterima dan dipatuhi masyarakat.

c) Landasan Yuridis: setiap peraturan perundang-undangan yang dibentuk

merupakan produk hukum yang pada prinsipnya pemberlakuannya

harus mengandung nilai-nilai hukum pada umumnya, karena produk

hukum yang dikeluarkan mengikat secara umum. Oleh karena itu,

dalam pembentukannya harus memperhatikan beberapa persyaratan

yuridis, antara lain :

1) Dibuat atau dibentuk oleh organ yang berwenang.

2) Adanya kesesuaian bentuk/jenis peraturan perundang-undangan

dengan materi muatan yang akan diatur.

3) Adanya prosedur dan tata cara pembentukan yang telah

ditentukan.

4) Tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan

yang lebih tinggi tingkatannya.

Selain ketiga landasan tersebut diatas (filosofis, sosiologis dan

yuridis) masih terdapat landasan lain, yaitu landasan teknis perancangan.

Landasan teknis perancangan tidak boleh diabaikan dalam membuat

peraturan perundang-undangan yang baik karena berkaitan erat dengan

hal-hal yang menyangkut kejelasan perumusan, konsistensi dalam


commit to user

28

mempergunakan peristilahan atau sistematika dan penggunaan bahasa

yang jelas.30

Penggunaan landasan ini diarahkan kepada kemampuan person

atau lembaga dalam merepresentasikan tuntutan masyarakat dan

dukungan masyarakat ke dalam produk hukum yang tertulis yakni

peraturan perundang-undangan.31

4. Teori tentang Kebijakan Publik

Definisi tentang kebijakan (policy) tidak ada pendapat yang

tunggal, tetapi menurut konsep demokrasi modern kebijakan negara

tidaklah hanya berisi cetusan pikiran atau pendapat para pejabat yang

mewakili rakyat, tetapi opini publik juga mempunyai porsi yang sama

besarnya untuk diisikan dalam kebijakan negara, misalnya kebijakan

negara yang menaruh harapan banyak agar pelaku kejahatan dapat

memberikan pelayanan sebaik-baiknya, dari sisi lain sebagai abdi

masyarakat haruslah memperhatikan kepentingan publik.32

Istilah kebijakan atau sebagian orang mengistilahkan

kebijaksanaan seringkali disamakan pengertiannya dengan istilah policy.

Hal tersebut barangkali dikarenakan sampai saat ini belum diketahui

terjemahan yang tepat istilah policy ke dalam Bahasa Indonesia.

Kebijakan dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia berasal dari kata bijak

yang berarti selalu menggunakan akal budinya; pandai; mahir; pandai

bercakap-cakap, petah lidah33. Sedangkan kebijakan dalam Kamus Besar

Bahasa Indonesia berarti kepandaian; kemahiran; kebijaksanaan;

30 H.Rojidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-Undangan Indonesia, Mandar Maju,

Bandung, l998, hlm.46 31 B. Hestu Cipto Handoyo, Loc. Cit. hlm. 72 32 Irfan M. Islamy, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta,

2007, hlm. 10 33 Kamus Besar Bahasa Indonesia, PT Gramedia Pustaka, Jakarta, 2001, hlm. 42


commit to user

29

Rangkaian konsep dan asas yang menjadi garis besar dan dasar rencana di

pelaksanaan suatu pekerjaan, kepemimpinan dan cara bertindak.34

Menurut Hoogerwerf pada hakekatnya pengertian kebijakan

adalah semacam jawaban terhadap suatu masalah, merupakan upaya untuk

memecahkan, mengurangi, mencegah suatu masalah dengan cara tertentu,

yaitu dengan tindakan yang terarah. Dari beberapa pengertian tentang

kebijakan yang telah dikemukakan oleh para ilmuwan tersebut, kiranya

dapatlah ditarik kesimpulan bahwa pada hakekatnya studi tentang

kebijakan mencakup pertanyaan: what, why, who, where, dan how.35

Semua pertanyaan itu menyangkut tentang masalah yang dihadapi

lembaga-lembaga yang mengambil keputusan yang menyangkut isi, cara

atau prosedur yang ditentukan, strategi, waktu keputusan itu diambil dan

dilaksanakan.36

Harold D. Laswell dan Abraham Kaplan memberi arti kebijakan

sebagai suatu program pencapaian tujuan, nilai-nilai dan praktek-praktek

yang terarah37, sedangkan Carl J. Friedrich mendefinisikan kebijakan

sebagai serangkaian tindakan yang diusulkan seseorang, kelompok atau

pemerintah dalam suatu lingkungan tertentu dengan menunjukkan

hambatan-hambatan dan kesempatan-kesempatan terhadap pelaksanaan

usulan kebijakan tersebut dalam rangka mencapai tujuan tertentu.

Secara lebih rinci James E. Anderson memberi pengertian

kebijakan negara sebagai kebijakan oleh badan-badan pejabat-pejabat

pemerintah yang memiliki beberapa implikasi berikut ini 38 :

34 Ibid, hlm. 115 35 Raj. Bhala, Public Policy : Theory and Practices, Lexis Publising, Second Edition, Vol. 1

and Volume ., New York, 2001, pp. 254 36 Syahrir, Mencari Bentuk Otonomi Daerah : Suatu Solusi dalam Menjawab Kebutuhan

Lokaldan Tantangan Global, PT Rineka Cipta, Jakarta, 1988, hlm. 66 37 Subardono, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: UII Press, Yogyakarta,

2006, hlm. 3 38 Budi Winarno, Kebijakan Publik, Teori Dan Proses, Jakarta, Media Presindo, Jakarta,

2007, hlm. 19


commit to user

30

a) Kebijakan negara selalu mempunyai tujuan tertentu atau merupakan

tindakan yag berorientasi kepada tujuan;

b) Kebijakan itu berisi tindakan-tindakan atau pola-pola tindakan pejabat

pemerintah;

c) Kebijakan itu adalah merupakan apa yang benar-benar dilakukan

pemerintah, jadi bukan merupakan apa yang pemerintah bermaksud

akan melakukan suatu atau menyatakan akan melakukan sesuatu;

d) Kebijakan negara itu bisa bersifat positif dalam arti merupakan bentuk

tindakan pemerintah mengenai suatu masalah tertentu, atau bisa

bersifat negatif dalam arti merupakan keputusan pejabat pemerintah

untuk melakukan sesuatu.

Setelah memahami dengan seksama pengertian dari kebijakan

sebagaimana diuraikan di atas, adalah penting sekali bagi kita untuk

menguraikan makna dari kebijakan publik, karena pada dasarnya

kebijakan publik nyata-nyata berbeda dengan kebijakan privat/swasta,

banyak sekali pengertian yang telah diungkapkan oleh pakar tentang

kebijakan publik, namun demikian banyak ilmuwan yang merasakan

kesulitan untuk mendapatkan pengertian kebijakan publik yang benar-

benar memuaskan, hal tersebut dikarenakan sifat dari pada kebijakan

publik yang terlalu luas dan tidak spesifik dan operasional.

Di samping kesimpulan tentang pengertian kebijakan dimaksud,

pada dewasa ini istilah kebijakan lebih sering dan secara luas

dipergunakan dalam kaitannya dengan tindakan-tindakan pemerintah serta

perilaku negara pada umumnya. Luasnya makna kebijakan publik

sebagaimana disampaikan oleh Charles O. Jones di dalam mendefinisikan

kebijakan publik sebagai antar hubungan di antara unit pemerintah

tertentu dengan lingkungannya. Agaknya definisi ini sangat luas sekali


commit to user

31

nuansa pengertiannya, bahkan terdapat satu kesan sulit menemukan

hakekat dari pada kebijakan publik itu sendiri.39

Penyusunan rancangan peraturan daerah sebagaimana diuraikan di

muka, tidak terlepas dari kebijakan di bidang tersebut yang dilaksanakan

oleh pemerintah daerah. Kebijakan publik menurut Thomas R. Dye adalah

apapun pilihan pemerintah untuk melakukan atau tidak melakukan.40

Konsep tersebut sangat luas karena kebijakan publik mencakup sesuatu

yang tidak dilakukan oleh pemerintah di samping yang dilakukan oleh

pemerintah menghadapi suatu masalah publik. Sedangkan Richard Rose

menyarankan bahwa kebijakan publik hendaknya dipahami sebagai

serangkaian kegiatan yang sedikit banyak berhubungan beserta

konsekuensi-konsekuensi bagi mereka yang bersangkutan daripada

sebagai suatu keputusan tersendiri.41

Di sisi lain, James E. Anderson merumuskan kebijakan sebagai

perilaku dari sejumlah aktor (pejabat, kelompok, instansi pemerintah) atau

serangkaian aktor dalam suatu bidang kegiatan tertentu.42 Walaupun

disadari bahwa kebijakan publik itu dapat dipengaruhi oleh para aktor dan

faktor dari luar pemerintah. Lebih lanjut ditegaskan bahwa kebijakan

publik sebagai pilihan kebijakan yang dibuat oleh pejabat atau badan

pemerintah dalam bidang tertentu, misalnya bidang pendidikan politik,

ekonomi, pendidikan, pertanian, industri, dan sebagainya. Di samping

lingkupnya yang sangat luas, ditinjau dari hirarkinya, kebijakan publik

dapat bersifat nasional, regional, maupun lokal.43

39 Ibid, hlm. 30 40 Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, PT. Suryandaru Utama,

Semarang, 2005, hlm. 1 41 Budi Winarno, Loc. Cit. hlm. 17 42 Ibid, hlm. 35 43 A.G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi, Pustaka Pelajar,

Yogyakarta, 2005, hlm. 5


commit to user

32

Di pihak lain, Edward C. George menyatakan bahwa tidak ada

definisi yang tunggal dari kebijakan publik sebagaimana yang

dimaksudkan adalah “what government say and do, or not to do”44.

Bahkan David Easton mengemukakan bahwa “Policy is the authoritative

allocation of value for the whole society" (pengalokasian nilai-nilai secara

paksa dan atau sah pada seluruh anggota masyarakat), dimana melalui

proses pembuatan keputusanlah komitmen-komitmen masyarakat yang

acapkali masih kabur dan abstrak sebagaimana tampak dalam nilai-nilai

dan tujuan-tujuan masyarakat, diterjemahkan oleh para aktor politik ke

dalam komitmen-komitmen yang lebih spesifik menjadi tindakan-tindakan

dan tujuan-tujuan yang konkrit.45

Pandangan lainnya dari kebijakan publik, melihat kebijakan publik

sebagai keputusan yang mempunyai tujuan dan maksud tertentu, berupa

serangkaian instruksi dan pembuatan keputusan kepada pelaksana

kebijakan yang menjelaskan tujuan dan cara mencapai tujuan. Hal ini

sejalan dengan apa yang dikemukakan oleh Soebakti bahwa kebijakan

negara merupakan bagian keputusan politik yang berupa program perilaku

untuk mencapai tujuan masyarakat negara. Kesimpulan dari pandangan ini

adalah: pertama, kebijakan publik sebagai tindakan yang dilakukan oleh

pemerintah dan kedua, kebijakan publik sebagai keputusan pemerintah

yang mempunyai tujuan tertentu.46

Dari beberapa pandangan tentang kebijakan negara tersebut,

dengan mengikuti paham bahwa kebijakan negara itu adalah serangkaian

tindakan yang ditetapkan dan dilaksanakan oleh pemerintah yang

mempunyai tujuan atau berorientasi pada tujuan tertentu demi

44 Budi Winarno, Loc. Cit. hlm. 38 45 Bambang Sunggono, Hukum dan Kebijakan Hukum, PT. Raja Grafindo Persada, Jakarta,

1997, hlm. 39 46 Samodro Wibowo, Kebijakan Publik : Suatu Analisis Komparasi. Bandung. Rafika

Aditama, Bandung, 1994, hlm.190


commit to user

33

kepentingan seluruh rakyat, Irfan M. Islamy menguraikan beberapa

elemen penting dalam kebijakan publik,, yaitu :

a) Bahwa kebijakan publik itu dalam bentuk peraturannya berupa

penetapan tindakan-tindakan pemerintah.

b) Bahwa kebijakan publik itu tidak cukup hanya dinyatakan tetapi

dilaksanakan dalam bentuk yang nyata.

c) Bahwa kebijakan publik, baik untuk melakukan sesuatu ataupun tidak

melakukan sesuatu itu mempunyai dan dilandasi maksud dan tujuan

tertentu.

d) Bahwa kebijakan publik itu harus senantiasa ditujukan bagi

kepentingan seluruh anggota masyarakat.

Kebijakan publik pada akhirnya harus dapat memenuhi kebutuhan

dan mengakomodasi kepentingan masyarakat. Penilaian akhir dari sebuah

kebijakan publik adalah pada masyarakat.47 Pandangan dari Fadillah

Putra, proses reformasi dalam keseluruhan sistem sosio-politik yang

terjadi di Indonesia, sampai saat ini memang masih belum dapat untuk

segera dikatakan sudah ataupun hampir tuntas.48

Di dalam praktek penyelenggaraan negara sehari-hari, dan dalam

kaitannya dengan hubungan antara negara dengan rakyat, nampaknya

yang luput dari perhatian banyak khalayak umum adalah dimensi

kebijakan publik. Dalam kesempatan ini perlu disadari bahwa

sesungguhnya esensi dari keberadaan negara adalah kebijakan publik.

Kebijakan publik adalah bentuk nyata dari ruh negara, dan

kebijakan publik adalah bentuk konkret dari proses persentuhan negara

dengan rakyatnya. Oleh karena itu, kajian yang mendalam tentang apa dan

bagaimana kebijakan publik itu perlu untuk segera diketengahkan dalam

agenda perubahan yang terjadi. Sebab dengan adanya kesadaran ini

sesungguhnya kita sedang mencermati aspek dinamis dan aspek yang

47 Irfan M. Islamy, Loc. Cit, hlm. 20 48 Fadillah Putra, Hukum Kebijakan Publik, Pustaka Pelajar, Malang, 2005, hlm.23


commit to user

34

hidup dari relasi negara dengan rakyat. Paradigma kebijakan publik yang

kaku dan tidak responsif akan menghasilkan wajah negara yang kaku dan

tidak responsif pula. Demikian pula sebaliknya, paradigma kebijakan

publik yang luwes dan responsif akan menghasilkan wajah negara yang

luwes dan responsif pula.

Sedangkan Don K. Price, menyebutkan bahwa proses pembuatan

kebijaksanaan negara yang bertanggung jawab adalah proses melibatkan

antara kelompok-kelompok ilmuwan, pemimpin-pemimpin organisasi

profesional, para administrator dan para politisi.49

Secara umum kebijakan (policy) dapat dikategorikan menjadi tiga

strata, yaitu kebijakan umum, kebijakan pelaksanaan dan kebijakan teknis.

1) Kebijakan Umum

Kebijakan Umum adalah kebijakan yang menjadi pedoman

atau petunjuk pelaksanaan baik yang bersifat positif maupun negatif

meliputi keseluruhan wilayah atau instansi. Untuk wilayah negara,

kebijakan umum mengambil bentuk Undang-Undang atau Keputusan

Presiden dan sebagainya. Sementara untuk wilayah propinsi, selain dari

peraturan dan kebijakan yang diambil pada tingkat pusat juga ada

Keputusan Gubernur atau Peraturan Daerah yang diputuskan oleh

DPRD.

Suatu kebijakan umum dapat dijadikan pedoman bagi

tingkatan kebijakan di bawahnya, minimal ada tiga kriteria yang harus

dipenuhi, yaitu :

a) Mempunyai cakupan kebijakan dengan meliputi keseluruhan

wawasannya. Artinya, kebijakan tidak hanya meliputi dan

ditunjukkan pada aspek tertentu atau sektor tertentu.

49 Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Implementasi Kebijakan

Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1991, hlm. 58


commit to user

35

b) Memiliki jangka waktu yang panjang. Artinya masa berlaku atau

tujuan yang ingin dicapai dengan kebijakan tersebut tidak berada

dalam jangka waktu yang pendek, sehingga tidak mempunyai batas

waktu tertentu. Karena itu, tujuan yang digambarkan sebagai istilah

sasaran strategi kebijakan seringkali dianggap tidak jelas. Dengan

kata lain dalam suatu kebijakan umum tidak tepat untuk menetapkan

sasarannya secara sangat jelas dan rumusannya secara teknis.

Rumusan yang demikian akan menghadapi kekuatan atau fleksibel

dalam perubahan waktu jangka panjang dan akan mengalami

kesulitan untuk diberlakukan di wilayah-wilayah kecil yang

berbeda.

c) Strategi kebijakan umum tidak bersifat operasional. Sebagaimana

pengertian umum, pengertian operasional atau teknis juga bersifat

relatif. Sesuatu yang dianggap umum untuk tingkat kabupaten

mungkin dianggap teknis atau operasional di tingkat dibawahnya.

Namun, suatu kebijakan yang bersifat umum tidak berarti kebijakan

tersebut bersifat sederhana.

2) Kebijakan Pelaksanaan.

Kebijakan Pelaksanaan adalah kebijakan yang menjabarkan

kebijakan umum. Untuk tingkat pusat, peraturan pemerintah tentang

pelaksanaan undang-undang atau keputusan menteri yang

menjabarkan pelaksanaan Keputusan Presiden adalah contoh dari

kebijakan pelaksanaan. Untuk tingkat propinsi, Keputusan Walikota/

Bupati atau keputusan seorang kepala dinas yang menjabarkan

Keputusan Gubernur atau peraturan daerah bisa jadi suatu kebijakan

pelaksanaan.


commit to user

36

3) Kebijakan Teknis

Kebijakan Teknis adalah kebijakan operasional yang berada

di bawah kebijakan pelaksanaan. Secara umum, kebijakan umum

adalah kebijakan tingkat pertama, kebijakan pelaksanaan adalah

kebijakan tingkat kedua dan kebijakan teknis adalah kebijakan

tingkat ketiga atau yang terbawah.

Setiap kebijakan diatas memiliki bobot yang berbeda. Misalnya,

kebijakan umum memiliki bobot yang berdampak luas dan sangat

strategis sehingga dalam merumuskan memerlukan kecermatan dan

keterlibatan beberapa pihak, khususnya para pakar ilmu pengetahuan dan

praktisi karena di dalamnya juga berisi resiko yang berdampak luas. Di

samping itu, dalam kebijakan umum walaupun unsur teknis memiliki

bobot yang rendah tetapi dalam merumuskan kebijakan umum harus

mempertimbangkan unsur teknis, apakah kebijakan itu nanti dilaksanakan

di bawahnya.

Terkadang sebuah proses kebijakan publik yang ada telah

mencapai hasil (output) yang ditetapkan dengan baik, namun tidak

memperoleh respons atau dampak (outcome) yang baik dari masyarakat

atau kelompok sesamanya atau sebaliknya sebuah proses kebijakan publik

tidak maksimal dalam mencapai hasil yang telah ditetapkan namun

ternyata dampaknya cukup memuaskan bagi masyarakat secara umum.

Kebijakan publik tidak lagi memilih proses internal (yang menghasilkan

output) di satu sisi dengan dinamika masyarakat di sisi yang lain. Artinya

mulai dari perumusan kebijakan publik sampai pada evaluasinya semua

elemen yang ada dalam masyarakat harus dilibatkan secara partisipatif dan

emansipatif. Sehingga dalam konteks ini hasil-hasil yang telah ditetapkan

dalam sebuah produk kebijakan publik adalah hasil pembahasan dan

kesepakatan bersama antara rakyat dengan negara.

Proses pembuatan kebijakan publik berangkat dari realitas yang

ada di dalam masyarakat. Realitas tersebut bisa berupa aspirasi yang


commit to user

37

berkembang, masalah yang ada maupun tuntutan atas kepentingan

perubahan-perubahan. Dari realitas tersebut maka proses berikutnya

adalah mencoba untuk mencari sebuah jalan keluar yang terbaik yang

akan dapat mengatasi persoalan yang muncul atau memperbaiki keadaan

yang ada sekarang. Hasil pilihan solusi tersebutlah yang dinamakan hasil

kebijakan publik.

5. Hubungan Hukum dan Kebijakan Publik

Seperti yang dikemukakan Saiful Bahri, bahwa hubungan antara

hukum dan kebijakan publik merupakan hubungan simbiosa mutualistik

yang dapat dilihat dalam tiga bidang kajian yaitu formulasi, implementasi

dan evaluasi kebijakan dan hukum.50

Hubungan hukum dan kebijakan publik dapat diuraikan sebagai

berikut:

a. Proses pembentukan kebijakan publik berangkat dari realitas yang ada

di dalam masyarakat. Realitas tersebut bisa berupa aspirasi yang

berkembang, masalah yang ada maupun tuntutan atas kepentingan

perubahan-perubahan. Dari realitas tersebut maka proses berikutnya

adalah mencoba untuk mencari jalan keluar yang terbaik yang akan

dapat mengatasi persoalan yang muncul atau memperbaiki keadaan

yang sekarang.

Sebenarnya antara hukum dan kebijakan publik itu memiliki

keterkaitan yang sangat erat. Bahkan sebenarnya tidak sekedar

keterkaitan saja yanga ada diantara keduanya, pada sisi-sisi yang lain

jutru lebih banyak kesamannya. Proses pembentukan hukum hasil

akhirnya lebih difokuskan pada terbentuknya sebuah aturan dalam

bentuk Undang-Undang.

50 Saiful Bahri, Hukum dan Kebjakan Publik, Yayasan Pembaharuan Administrasi Publik,

Yogyakarta, 2004, hlm. 24


commit to user

38

b. Dalam melakukan penerapan hukum membutuhkan kebijakan publik

sebagai sarana yang mampu mengaktualisasikan dan

menkontekstualisasikan hukum tersebut dengan kebutuhan dan kondisi

riil yang ada di masyarakat, sebab apabila responsifitas atura

masyarakat hanya sepenuhnya diserahkan pada hukum semata, maka

bukan tidak mungkin pada saatnya akan terjadi pemaksaan-pemaksaan

yang tidak sejalan dengan cita-cita hukum itu sendiri yang ingin

mensejahterakan masyarakat.

Penerapan hukum menjadi sangat tergantung pada kebijakan publik

sebagai sarana yang dapat mensukseskan berjalannya penerapan

hukum itu sendiri. Sebab dengan adanya kebijakan publik, maka

pemerintah pada level yang terdekat dengan masyarakat setempat akan

mampu merumuskan apa-apa saja yang harus dilakukan agar

penerapan hukum yang ada pada suatu saat dapat berjalan dengan baik.

Pada dasarnya di dalam penerapan hukum di dalam penerapan hukum

tergantung pada empat unsur, diantaranya adalah unsur hukum, unsur

struktural, unsur masyarakat dan unsur budaya.51

1) Unsur Hukum

Unsur hukum merupakan produk atau teks aturan-aturan

hukum. Pada kasus tertentu ternyata unsur hukum ini tidak dapat

diterapkan sama persis dengan harapan yang ada, maka kebijakan

publik diharapkan mampu memberikan tindakan-tindakan yang

lebih kontekstual dengan kondisi riil yang ada di lapangan. Ketika

kebijakan publik melakukan hal tersebut, maka sesungguhnya

berangkat dari unsur hukum yang dimaksud. Perencanaan dan

langkah-langkah yang diambil oleh kebijakan publik bisa jadi tidak

sepenuhnya sama dengan teks-teks aturan hukum yang ada, namun

mengarah pada kesesuaian dengan unsur hukum, dengan demikian

pada dasarnya kebijakan publik itu lebih sebagai upaya untuk

51 Setiono, Pemahaman Terhadap Metodologi Penelitian Hukum, Universitas Sebelas Maret. Surakarta, 2006, hlm. 6


commit to user

39

membantu atau memperlancar penerapan hukum yang telah

ditetapkan.

2) Unsur Struktural

Unsur struktural merupakan organisasi atau lembaga-lembaga yang

diperlukan dalam penerapan hukum itu. Kebijakan publik dalam

konteks unsur struktural ini lebih dominan berposisi sebagai sebuah

seni, yaitu bagaimana mampu melakukan kreasi sedemikian rupa

sehingga perfoma organisasi yang dialaminya itu dapat tampil

dengan baik, sekaligus distorsi-distorsi pemaknaan dari unsur

hukum yang ada tidak diselewengkan atau ditafsirkan berbeda di

lapangan oleh para pelaksananya.

3) Unsur Masyarakat

Unsur masyarakat merupakan sekumpulan kondisi sosial politik

dan sosial ekonomi dari anggota masyarakat yang akan terkena

dampak atas diterapkannya sebuah aturan hukum atau undang-

undang. Walaupun unsur-unsur kienerja organisasi atau institusi

pelaksana telah berjalan dengan baik, apabila kondisi

masyarakatnya sedang kacau balau, tentu semua itu tidak dapat

berjalan sesuai dengan yang diharapkan. Posisi dari kebijakan

publik akan sangat berpengaruh dalam hal unsur masyarakat dalam

penerapan hukum.

4) Unsur Budaya

Unsur budaya merupakan sesuatu kebiasaan yang berkaitan dengan

bagaimana isi kontekstualitas sebuah undang-undang yang hendak

diterapkan dengan pola pikir, pola perilaku, norma-norma, nilai-

nilai dan kebiasaan-kebiasaan yang ada dalam masyarakat. Unsur

budaya dalam penerapan hukum sangat penting, sebab hal tersebut

berkaitan dengan pemahaman masyarakat atas sebuah introduksi


commit to user

40

nilai yang hendak ditransformasikan oleh sebuah undang-undang

atau produk hukum.

c. Hubungan hukum dan kebijakan publik dalam hal evaluasi dapat

dilakukan dengan evaluasi dapat dilakukan dengan evaluasi peradilan

administrasi dan evaluasi kebijakan publik. Apabila pada

kenyataannya masyarakat tidak puas atau merasa dirugikan oleh proses

penerapan hukum yang ada dan ternyata hasil-hasil dari proses

penerapan hukum itu tidak sesuai dengan yang diharapkan, maka

peradilan administrasi akan menjalankan fungsinya.

Menurut Leo Agustino, mengingat banyaknya masalah yang perlu

disusun sebagai sebuah kebijakan publik, maka diperlukan proses

formulasi kebijakan, yaitu bagaimana para analis kebijakan dapat

mengenal masalah-masalah publik yang dibedakan dengan masalah privat.

Pada intinya, studi mengenai formulasi kebijakan memberikan perhatian

yang sangat dalam pada sifat-sifat (perumusan) masalah publik.52 Dalam

hal ini, perumusan masalah tersebut akan sangat membantu para analisi

mendiagnosis persebaran masalah publik, memetakan tujuan yang

memungkinkan, memadukan pandangan yang berseberangan, dan

merancang peluang kebijakan yang baru.

Dengan kerangka formulasi kebijakan publik inilah hukum

mempunyai kedudukan yang sentral. Antara hukum dan kebijakan publik

mempunyai keterkaitan erat. Pembandingan antara proses pembentukan

hukum dan proses formulasi kebijakan publik di samping menunjukkan

kesamaan diantara keduanya, juga menunjukkan bagaimana diantara

keduanya berhubungan dan saling membantu.53

Dalam kerangka yang lebih umum, hal di atas menunjukkan

adanya hubungan hukum dengan perubahan-perubahan sosial, suatu

52 Leo Agustino, Dasar-dasar Kebijakan Publik, AlfaBeta, Bandung, 2006, hlm. 96 53 Edi Wibowo, Hukum dan Kebijakan Publik, Yogyakarta: Penerbit YPAPI, Yogyakarta, 2004,

hlm. 53


commit to user

41

perubahan sosial biasanya dimulai pada suatu lembaga kemasyarakatan

tertentu dan perubahan tersebut akan menjalar ke lembaga-lembaga

kemasyarakatan lainnya. Sudah tentu proses tersebut menimbulkan

masalah sejauh mana suatu lembaga kemasyarakatan tertentu tergantung

kepada lembaga-lembaga kemasyarakatan lainnya atau sampai seberapa

jauhkah suatu lembaga kemasyarakatan tertentu tidak terpengaruh oleh

perubahan-perubahan yang terjadi.

Sementara itu, di dalam kehidupan masyarakat hampir selalu ada

perbedaan-perbedaan tertentu antara pola perikelakuan yang nyata dengan

pola perikelakuan yang dikehendaki oleh hukum. Oleh karena itu, tepat

apa yang dikatakan oleh Harry C. Bredemeier bahwa betapa pekerjaan

hukum serta hasil-hasilnya tidak hanya merupakan urusan hukum,

melainkan merupakan bagian dari proses kemasyarakatan yang lebih

besar.54

Merujuk kepada gambaran di atas, relevan apa yang dikemukakan

oleh Robert B. Seidman, bahwa kebijakan publik dipengaruhi oleh sejum-

lah faktor, diantaranya peraturan (rule).55 Peraturan niscaya dapat

mengatur perilaku manusia ke arah yang diharapkan melalui kebijakan

yang dibuat, akan tetapi dapat juga terjadi sebaliknya. Masalah publik,

dalam konteks peraturan, akan muncul apabila bahasa yang digunakan

dalam peraturan itu membingungkan; beberapa peraturan mungkin malah

memberi peluang bagi terjadinya perilaku bermasalah; peraturan tak

menghilangkan persebaran perilaku bermasalah; peraturan membuka

peluang bagi perilaku yang tidak transparan; dan peraturan kemungkinan

juga untuk memberikan wewenang yang berlebih kepada pelaksana

peraturan untuk bertindak represif.

Dengan tertib berpikir demikian, nampak bahwa suatu kebijakan

publik tidak mungkin berwujud dalam ruang kosong, akan tetapi ia

54 Satjipto Rahardjo, Negara Hukum dan Deregulasi Moral, Kompas, Jakarta, 1996, hlm. 143 55 Leo Agustino, Loc. Cit. hlm. 103


commit to user

42

menjadi suatu kebijakan oleh karena interaksi dengan lingkungan sekitar.

Hal ini merupakan formulasi kebijakan model sistem, yaitu model

formulasi kebijakan yang berangkat output suatu lingkungan atau sistem,

yang tengah berlangsung.

Kebijakan publik yang telah dibuat berpengaruh terhadap

lingkungan sehingga menjadi proses timbal balik, dalam kehidupan

modern memang permasalahan menyangkut masalah publik yang dihadapi

pemerintah dimanapun juga sama saja, apalagi di negara berkembang

seperti Indonesia yang dilihat dari sudut pandang geografis, demografi dan

budaya yang berbeda-beda tentu saja permasalahan yang ada lebih

kompleks. Dengan kondisi demikian memang bukanlah hal yang mudah

bagi para pembuat kebijakan publik dalam merumuskan kebijakan publik

yang benar-benar dapat menyelesaikan permasalahan publik. Namun

setidaknya para pembuat kebijakan dituntut untuk lebih arif dalam

merumuskan kebijakan dengan tidak mencampur-adukkan kepentingan

publik dengan kepentingan elit, artinya kebijakan yang nantinya

dikeluarkan harus bebas nilai (non politis).

Tujuan utama penyelenggaraan pemerintahan adalah menciptakan

kesejahteraan masyarakat (welfare staate) bukan membangun negara

korporasi (corporate staate) maupun negara aparatur (aparatus staate).

Untuk mewujudkan negara kesejahteraan (welfare staate) harus didukung

oleh kebijakan publik pro rakyat, artinya kebijakan-kebijakan yang dibuat

oleh pemerintah harus berdasarkan keinginan masyarakat dan bisa

menyelesaikan masalah yang ada di masyarakat. Kebijakan publik dan

implementasi kebijakan publik harus sejalan dengan arus utama

kepentingan publik (public mission).

Hubungan antara hukum dan kebijakan publik sangat erat bagaikan

dua sisi mata uang, dimana produk hukum yang baik harus melalui proses

komunikasi antara stakeholder dan partisipasi masyarakatnya dalam proses

penyusunan suatu kebijakan publik. Produk hukum dibicarakan dalam dua


commit to user

43

sisi, yaitu sisi keadilan dan sisi legalitas sebagai upaya adanya kepastian

hukum yang kemudian menjelma menjadi hukum positif.

Tahap terakhir adalah pada tahap evaluasi kebijakan publik,

dimana evaluasi berfungsi menentukan kebijakan yang ada telah berjalan

dengan sukses atau telah mengalami kegagalan mencapai tujuan dan

dampak-dampaknya. Evaluasi kebijakan publik juga sebagai dasar apakah

kebijakan yang ada layak diteruskan, direvisi atau bahkan dihentikan sama

sekali.56

Dalam pelaksanaan kebijakan publik haruslah berhasil, tidak hanya

pelaksanaannya saja yang harus berhasil akan tetapi tujuan yang

terkandung dalam kebijakan publik itu haruslah tercapai, yaitu

terpenuhinya kepentingan masyarakat

6. Penggalangan Dana Masyarakat

Sesuai dengan tujuan negara yang tercantum dalam Pembukaan

Undang-Undang Dasar 1945 pada alinea keempat, pemerintah

bertanggungjawab untuk melindungi segenap bangsa Indonesia dan

memajukan kesejahteraan umum dalam rangka mewujudkan keadilan

sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, untuk mewujudkan kehidupan yang

layak dan bermartabat serta untuk memenuhi hak atas kebutuhan dasar

warga negara demi tercapainya kesejahteraan sosial perlu peran serta

pemerintah daerah dan masyarakat sendiri.

Sebagaimana diketahui bersama bahwa bangsa Indonesia

mempunyai ciri khusus sebagai budaya bangsa khususnya rasa

kebersamaan yang tinggi dalam bentuk gotong-royong, yaitu kebiasaan

saling bantu membantu satu sama lain yang sampai sekarang masih

terpelihara dengan baik, hal tersebut menjadi modal untuk mewujudkan

cita-cita bangsa sebagaimana diamanatkan dalam alinea keempat Undang-

Undang Dasar 1945 diatas.

56 Setiono, Loc. Cit. hlm. 5


commit to user

44

Dalam rangka untuk mewujudkan cita-cita bangsa, pemerintah

telah melakukan berbagai daya upaya untuk dapat merealisasikan amanat

yang ditetapkan dalam Undang-Undang Dasar 1945 yang dijabarkan

dalam berbagai peraturan perundang-undangan dari yang berbentuk

Undang-Undang, Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang,

Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden maupun peraturan pelaksanaan-

nya yang berbentuk Peraturan-Peraturan Menteri.

Terkait dengan pengaturan penggalangan dana dari masyarakat

diatur dalam Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2009 tentang

Kesejahteraan Sosial, khususnya untuk penanggulangan kemiskinan,

pemerintah, pemerintah daerah dan masyarakat berkewajiban untuk

berperan serta dengan tujuan untuk;

a. Meningkatkan kapasitas dan pengembangan kemampuan dasar serta

kemampuan berusaha masyarakat miskin;

b. Memperkuat peran masyarakat miskin dalam pengambilan keputusan

kebijakan publik yang menjamin penghargaan, perlindungan, dan

pemenuhan hak-hak dasar ;

c. Mewujudkan kondisi dan lingkungan ekonomi, politik dan sosial yang

memungkinkan masyarakat miskin dapat memperoleh kesempatan

seluas-luasnya dalam pemenuhan hak-hak dasar dan peningkatan taraf

hidup secara berkelanjutan ; dan

d. Memberikan rasa aman bagi kelompok masyarakat miskin dan rentan.

Penanggulangan kemiskinan dilaksanakan dalam bentuk penyuluhan

dan bimbingan sosial, pelayanan sosial, penyediaan akses kesempatan

kerja dan berusaha, penyediaan akses pelayanan kesehatan dasar,

penyediaan akses pendidikan dasar, penyediaaan akses pelayanan

perumahan dan permukiman dan/atau penyediaan akses pelatihan,

modal usaha dan pemasaran hasil usaha.


commit to user

45

Pemerintah kabupaten/kota dalam penyelenggaraan kesejahteraan

sosial mempunyai wewenang meliputi ;

a. Penetapan kebijakan penyelenggaraan kesejahteraan sosial yang

bersifat lokal selaras dengan kebijakan pembangunan nansional dan

provinsi di bidang kesejahteran sosial ;

b. Koordinasi pelaksanaan program penyelenggaraaan kesejahteraan

sosial di wilayahnya ;

d. Pemberian ijin dan pengawasan pengumpula sumbangan dan

penyaluran bantuan sosial sesuai dengan kewenangannya ;

e. Pemeliharaan taman makam pahlawan dan ;

f. Pelestarian nilai kepahlawanan, keperintisan, dan kesetiakawanan

sosial.

Adapun sumber daya penyelenggaraan kesejahteraan sosial

meliputi sumber daya manusia, sarana dan prasarana serta sumber

pendanaan. Sumber pendanaan berasal dari Anggaran Pendapatan dan

Belanja Negara, Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah dan berasal

dari sumbangan masyarakat, dana yang disisihkan dari badan usaha

sebagai kewajiban dan tanggung jawab sosial dan lingkungan, bantuan

asing sesuai dengan kebijakan Pemerintah dan peraturan perundang-

undangan dan sumber pendanaan yang sah lainnya.

Usaha pengumpulan dan penggunaan sumber pendanaan yang

berasal dari masyarakat bagi kepentingan kesejahteraan sosial

dilaksanakan oleh Menteri, Gubernur, Bupati/Walikota sesuai dengan

kewenangannya. Masyarakat mempunyai kesempatan yang seluas-luasnya

untuk berperan dalam penyelenggaraan kesejahteraan sosial baik secara

perorangan, melalui keluarga, organisasi keagamaan, organisasi sosial

kemasyarakatan, Lembaga Swadaya Masyarakat, organisasi profesi, badan

usaha, lembaga kesejahteraan sosial lainnya.


commit to user

46

7. Tinjauan tentang Hukum Responsif

Berbicara tentang sejarah lahirnya teori hukum responsif tidak

terlepas dari ruang lingkup yang melatarbelakangi lahirnya teori ini. Baik

itu kondisi dimana teori ini pertama kali dilahirkan yaitu di Amerika

maupun kondisi ketika akhirnya Indonesia mengadopsi teori hukum

responsif untuk mengatasi ketidakberfungsian hukum di Indonesia

sebagaimana mestinya.

Kondisi Amerika yang mengalami krisis hukum menjadi awal

lahirnya pemikiran hukum responsif. Kondisi yang relatif sama dengan

apa yang terjadi di Indonesia saat ini, sebuah kondisi dimana krisis hukum

yang terjadi bukan hanya bersifat teknis bagaimana menerapkan dan

menjalankan hukum akan tetapi jauh lebih mendasar dari itu semua.57

Sebagai penggagas teori hukum responsif, Nonet dan Selznick

memberikan sebuah konsepsi yang cukup mendalam tentang apa itu

hukum responsif. Menurut keduanya hukum yang baik seharusnya

memberikan sesuatu yang lebih daripada sekedar prosedur hukum.

Hukum tersebut harus berkompeten dan juga adil ia seharusnya

mampu mengenali keinginan publik dan punya komitmen terhadap

tercapainya keadilan substantive.58

Disampaikan juga bahwa hukum responsif merupakan tradisi kaum

realis (legal realism) dan sosiologis (sociological jurisprudence) yang

memiliki satu tema utama yaitu membuka sekat-sekat dari pengetahuan

hukum. Seharusnya ada penghargaan yang tinggi kepada semua hal yang

mempengaruhi hukum dan yang menjadi persyaratan bagi efektifitasnya.

Menurutnya pencarian hukum responsif merupakan upaya terus-

menerus yang dilakukan oleh teori hukum modern. Hukum responsif

57 Satjipto Rahardjo, Beberapa Pemikiran tentang Ancangan antar Disiplin dalam Pembinaan Hukum Nasional, Bandung, Sinar Baru, 1985, hlm. 8 58 Philippe Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsif, Nusa Media, Bandung, 2008, hlm. 6


commit to user

47

berusaha mengatasi dilema antara integritas dan keterbukaan, suatu

institusi responsif mempertahankan secara kuat hal-hal yang esensial bagi

integritasnya sembari tetap memperhatikan atau memperhitungkan

keberadaan kekuatan-kekuatan baru di dalam lingkungannya. Untuk

melakukan ini hukum responsif memperkuat cara-cara dimana

keterbukaan dan integritas dapat saling menopang walaupun terdapat

benturan diantara keduanya.

Hukum responsif menganggap tekanan-tekanan sosial sebagai

sumber pengetahuan dan kesempatan untuk mengoreksi diri. Oleh karena

itu diperlukan panduan berupa tujuan, tujuan-tujuan ini menetapkan

standar untuk mengkritisi tindakan yang mapan dan karenanya

membuka kesempatan untuk terjadinya perubahan. Pada saat yang

bersamaan, jika benar-benar dijadikan pedoman tujuan dapat

mengontrol diskresi administratif, sehingga dapat mengurangi risiko

terjadinya penyerahan institusional. Sebaliknya ketiadaan tujuan berakar

pada kekakuan serta oportunisme. Hukum responsif beranggapan bahwa

tujuan dapat dibuat cukup obyektif dan cukup berkuasa untuk

mengontrol pembuatan peraturan yang adaptif.

Ciri khas hukum responsif adalah mencari nilai-nilai tersirat yang

terdapat dalam peraturan dan kebijakan. Suatu contoh yang lazim untuk

hal ini adalah doktrin "due process". Sebagai doktrin kontitusional "due

process" mungkin hanya dipahami sebagai nama untuk serangkaian

peraturan, yang dipaparkan secara historis, yang melindungi hak-hak atas

atas pemberitahuan (right of notice), untuk didengar dalam persidangan,

peradilan dengan sistem juri, dan hal lain semacam itu. Secara lebih

spesifik hukum responsif mendorong dan mengembangkan kesopanan

dalam dua cara pokok yaitu:

a. Mengatasi kondisi sempitnya pandangan dalam moralitas komunal.

Otoritas tujuan yang tumbuh cenderung mengurangi preskripsi dan

simbolisme. Hukum responsif menuntut bahwa kebiasaan dan

moralitas, sejauh moralitas dan kebiasaan ini mengklaim otoritas


commit to user

48

hukum, harus dijustifikasi oleh suatu penilaian rasional mengenai

pengorbanan dan manfaat. Salah satu akibatnya adalah tekanan untuk

mendeskriminilisasi pelanggaran-pelanggaran terhadap nilai-nilai

moral yang berlaku. Tatanan hukum lalu lebih beradab, atau tepatnya

bahwa tatanan tersebut menjadi lebih santun, lebih menerima

keragaman budaya, tidak terlalu mudah menjadi kejam terhadap hal-

hal yang menyimpang dan eksentrik. Hal ini tidak Iantas berarti bahwa

hukum melepaskan diri dan konsensus moral masyarakat. Ia hanya

lebih menemukan konsensus di dalam aspirasi-aspirasi yang umum

daripada di dalam norma perilaku yang spesifik, ia berusaha

mengklarifikasi nilai-nilai yang dipertaruhkan dalam tatanan moral,

sehingga akan membebaskan budaya dan tafsiran-tafsiran sempitnya.

b. Mendorong suatu pendekatan baru terhadap krisis-krisis ketertiban

umum yaitu suatu pendekatan yang berpusat pada masalah (problem

centered) dan yang integratif secara sosial. Menurut hukum

responsive rekontruksi hubungan sosial dianggap sebagai sumber

utama untuk mencapai ketertiban umum. Dengan kata lain, hukum

responsif dapat lebih siap mengadopsi "paradigma politik" dalam

mengintrepetasikan ketidakpatuhan dan ketidaktertiban. Paradigma

tersebut menggunakan suatu model pluralistik dari struktur kelompok

di dalam masyarakat, dan karenanya menekankan realitas dan

meneguhkan legitimasi konflik sosial. Ketidakpatuhan mungkin

dapat dilihat sebagai perbedaan pendapat, dan penyimpangan

sebagai munculnya suatu gaya hidup baru, kerusuhan tidak dianggap

sebagai aksi massa yang tidak masuk akal atau sekedar merusak

namun dipuji karena relevansinya sebagai proses sosial. Dengan jalan

ini, seni negosiasi,diskusi, dan kompromi secara politis dan juga sopan

ikut dilibatkan.

Aliran hukum ini juga mengatakan bahwa "ideal pokok" hukum

resposif adalah legalitas. Bahwa kontinuitas dipertahankan, namun ideal

mengenai legalitas seharusnya tidak dikacaukan dengan pernak-pemik


commit to user

49

"legalisasi", pengembangan peraturan dan formalitas prosedural. Pola-

pola birokratis yang diterima sebagai due process (dipahami sebagai

"bidang rintangan") atau sebagai akuntabilitas (dipahami sebagai

dipenuhinya peraturan-peraturan jabatan) merupakan hal yang asing

bagi hukum responsif. Ideal mengenai legalitas perlu dipahami secara

lebih umum dan dibebaskan dari formalisme.

Menurut Nonet dan Selznick tokoh yang pertama kali

memunculkan konsep tentang hukum responsif pertama kali, ada suatu

kebutuhan akan suatu teori hukum dan sosial yang disebut sebagai,

pertama, affirm the worth of law; kedua, point out alternative to coercion

and repression.59 Mereka memilih suatu definisi hukum yang luas yang

mencakup sejumlah besar pengalaman-pengalaman hukum yang aneka

ragam, tanpa meleburkan konsep hukum di dalam anggapan yang lebih

luas mengenai kontrol sosial. Menurut Jerome Frank tujuan utama

penganut realisme hukum (legal realism) adalah untuk membuat hukum

menjadi lebih responsif terhadap kebutuhan sosial. Oleh karena itu untuk

mencapai tujuan ini mereka mendorong perluasan bidang-bidang yang

memiliki keterkaitan secara hukum, agar pola pikir atau nalar hukum dapat

mencakup pengetahuan di dalam konteks sosial dan memiliki pengaruh

terhadap tindakan resmi aparat penegak hukum.60

Demikian juga tujuan penganut sociological jurisprudence yang

memberi kemampuan bagi institusi hukum untuk secara lebih menyeluruh

dan cerdas mempertimbangkan fakta-fakta sosial dimana hukum itu

berproses dan diaplikasikan. Dengan demikian menurut kedua pemikir

hukum ini dapat dikatakan bahwa lahirnya hukum responsif tidak terlepas

dari pengaruh dua teori hukum yaitu legal realism dan sociological

jurisprudence.

Hakikatnya, hukum dituntut untuk bisa memecahkan dan

memberikan solusi atas persoalan-persoalan tersebut. Nonet dan Selznick

59 Philippe Nonet dan Philip Selznick, Op.Cit. hlm. 8 60 Ibid, hlm. 14


commit to user

50

berpikir dan berupaya untuk menemukan jalan menuju perubahan supaya

hukum bisa mengatasi persoalan-persoalan tersebut. Selama kurun waktu

tersebut, hukum hanya dipahami sebagai aturan-aturan yang bersifat kaku

dan terlalu menekankan pada aspek the legal system tanpa melihat kaitan

antara ilmu hukum tersebut dengan persoalan-persoalan yang harus

ditangani, seperti dalam hal ini adalah masalah-masalah sosial. Hukum

identik dengan ketertiban sebagai cermin pengaturan dari penguasa, di sisi

lain ada juga pemahaman mengenai hukum yang lebih menekankan pada

aspek legitimasi dari peraturan-peraturan itu sendiri. Padahal semestinya

teori hukum hendak-nya tidak buta terhadap konsekuensi sosial dan tidak

kebal terhadap pengaruh sosial. Hukum tidak berada di ruang hampa,

tetapi ada bersama-sama dengan ilmu yang lain, sehingga bermanfaat bagi

kehidupan manusia. 61

Memahami kenyataan itu, Nonet dan Selznick kemudian mencoba

memasukkan unsur-unsur dan pengaruh ilmu sosial ke dalam ilmu hukum

dengan menggunakan strategi ilmu sosial. Ada perspektif ilmu sosial yang

harus diperhatikan untuk bekerjanya hukum secara keseluruhan sehingga

hukum tidak hanya mengandung unsur pemaksaan dan penindasan semata.

Pendekatan ilmu sosial memperlakukan pengalaman hukum sebagai

sesuatu yang berubah-ubah dan kontekstual, sesuai dengan kondisi sosial

masyarakat yang melingkupinya.

Sebelum melangkah ke pemikiran hukum responsif, Nonet dan

Selznick membedakan tiga klasifikasi dasar dari hukum dalam masyarakat,

yaitu: hukum sebagai pelayan kekuasaan represif (hukum represif), hukum

sebagai institusi tersendiri yang mampu menjinakkan represi dan

melindungi integritas dirinya (hukum otonom), dan hukum sebagai

fasilitator dari berbagai respon terhadap kebutuhan dan aspirasi sosial

(hukum responsif).

Nonet dan Selznick beranggapan, bahwa hukum represif, otonom,

dan responsif bukan saja merupakan tipe-tipe hukum yang berbeda, tetapi

61 Loc. Cit, hlm.24


commit to user

51

dalam beberapa hal juga merupakan tahapan-tahapan evolusi dalam

hubungan hukum dengan tertib sosial dan tertib politik masyarakat.

Keduanya selanjut-nya menyebut tahapan-tahapan evolusi tersebut sebagai

model perkembangan (developmental model). Untuk menjelaskan

perkembangan evolutif tersebut, menurut pandangan penulis tahapan ini

dapat disandarkan pada momentum-momentum sosial politik yang penting

dalam perjalanan sejarah suatu negara, yang membingkai secara

kontekstual terhadap muncul dan berlakunya suatu peraturan hukum dalam

masyarakat.

Di antara ketiga tipe hukum tersebut, Nonet dan Selznick

berargumen bahwa hanya tahapan III (hukum responsif) yang menjanjikan

tertib kelembagaan yang langgeng dan stabil. Model perkembangan dapat

disusun ulang dengan fokus pada hukum otonom, dengan menunjuk pada

konflik-konflik pada tahapan tersebut yang menimbulkan tidak hanya

resiko kembalinya pola-pola represif namun juga kemungkinan terjadinya

responsivitas yang lebih maju.

Hukum responsif berorientasi pada hasil, yaitu pada tujuan-tujuan

yang akan dicapai di luar hukum. Dalam hukum responsif, tatanan hukum

dinego-siasikan, bukan dimenangkan melalui subordinasi atau dipaksakan.

Ciri khas hukum responsif adalah mencari nilai-nilai tersirat yang terdapat

dalam peraturan dan kebijakan. Dalam model hukum responsif ini, mereka

menyatakan ketidaksetujuan terhadap doktrin yang dianggap mereka

sebagai interpretasi yang baku dan tidak fleksibel.

Apa yang dipikirkan oleh Nonet dan Selznick, menurut Prof. Satjipto

Rahardjo, sebetulnya bisa dikembalikan kepada pertentangan antara

analytical jurisprudence di satu pihak dan sociological jurisprudence di

lain pihak. Analytical jurisprudence berkutat di dalam sistem hukum

positif dan ini dekat dengan tipe hukum otonom sebagaimana diungkapkan

Nonet.

Baik aliran analitis maupun Nonet melalui tipe hukum

responsifnya menolak otonomi hukum yang bersifat final dan tak dapat


commit to user

52

diganggu gugat. Teori hukum responsif adalah teori hukum yang memuat

pandangan kritis. Teori ini berpandangan bahwa hukum merupakan cara

mencapai tujuan. Hukum tidak hanya rules, tetapi juga ada logika-logika

yang lain. Bahwa memberlakukan jurisprudence saja tidak cukup, tetapi

penegakan hukum harus diperkaya dengan ilmu-ilmu sosial. Dan ini

merupakan tantangan bagi seluruh pihak yang terlibat dalam proses

penegakan hukum untuk bisa membebaskan diri dari kungkungan hukum

murni yang kaku dan analitis.

Produk hukum yang berkarakter responsif proses pembuatannya

bersifat partisipasif, yakni mengundang sebanyak-banyaknya partisipasi

semua elemen masyarakat, baik dari segi individu, ataupun kelompok

masyarakat dan juga harus bersifat aspiratif yang bersumber dari keinginan

atau kehendak dari masyarakat. Artinya produk hukum tersebut bukan

kehendak dari penguasa untuk sekedar melegitimasikan kekuasaannya.

Keberadaan hukum responsif dalam atmosfer wacana hukum di

Indonesia tidak terlepas dari tahapan-tahapan perkembangan pemikiran

hukum di Indonesia yang berkorelasi erat kondisi sosial politik yang

melingkupinya.


commit to user

53


commit to user

54

B. Kerangka Berfikir

Dilaksanakannya program penggalangan dana wukirwati, dengan

sasaran seluruh lapisan masyarakat di Kabupaten Sragen dan dengan tidak

memandang perbedaan agama, ras, suku atau golongan diharapkan dapat

dipergunakan untuk pemberikan pinjaman modal bagi kelompok usaha

ekonomi produktif maupun perorangan sebagai upaya untuk mempercepat

proses pembangunan perekonomian, pengentasan kemiskinan dan

terwujudnya kesejahteraan masyarakat.

Untuk merealisasikan program tersebut perlu adanya produk hukum

yang menjadi dasar bagi penggalangan dana dari masyarakat oleh Bupati

Sragen kemudian ditetapkan produk hukum daerah berupa Peraturan bupati

yang mengatur tentang penggalangan dana Wukirwati yaitu Peraturan Bupati

Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pedoman Pengelolaan Dana Wujud

Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen, dengan harapan dana yang

dihimpun dari masyarakat tersebut dapat membawa perubahan yang signifikan

dalam rangka menggerakkan semangat gotong royong, kebersamaan, kesatuan

dan persatuan masyarakat Kabupaten Sragen dalam ikut handarbeni dan

memajukan daerah serta mensejahterakan masyarakat.

Suatu pemerintahaan daerah yang demokratis dapat dikaji dari dua

aspek, yaitu aspek tataran proses maupun aspek tataran substansinya.

Penyelenggaraan pemerintahan daerah dikatakan demokratis secara proses,

apabila pemerintahan daerah yang bersangkutan mampu membuka ruang bagi

keterlibatan masyarakat dalam pelaksanaan terhadap sesuatu kebijakan daerah

yang dilaksanakan. Peran serta semua komponen masyarakat sangat

dibutuhkan guna menunjang percepatan keberhasilan pembangunan di segala

bidang, baik berupa ide, gagasan, masukan, saran, bantuan berupa material

maupun spiritual.

Secara ringkas kerangka berpikir penulis dalam penulisan tesis

terhadap kebijakan pemerintah Kabupaten Sragen dalam rangka peningkatan

kesejahteraan masyarakat melalui penggalangan dana Wukirwati adalah


commit to user

55

dengan melakukan pengkajian tentang kewenangan Bupati Sragen

berdasarkan pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah yang telah beberapakali diubah terakhir diubah dengan

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-Undangan, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2009 Tentang

Kesejahteraan Sosial dan dikaitkan dengan teori kebijakan publik serta

ditinjau melalui pendekatan hukum responsif.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

Partisipasi masyarakat

Kewenangan Kepala Daerah

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009

WewenangOtonomi Daerah Delegasi Atribusi

Kesejahteraan masyarakat


commit to user

56

BAB III

METODE PENELITIAN

Untuk memperoleh hasil penelitian yang memiliki bobot nilai tinggi serta

dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah, maka diperlukan suatu metode

penelitian yang dapat memberikan arah dan pedoman dalam memahami obyek

yang diteliti sehingga dapat berjalan dengan baik dan lancar sesuai dengan

rencana yang ditetapkan.

Untuk memperoleh kebenaran yang dapat dipercaya keabsahannya, suatu

penelitian harus menggunakan suatu metode yang tepat dengan tujuan yang

hendak dicapai sebelumnya, sedangkan dalam penentuan metode mana yang akan

digunakan, penulis harus cermat agar metode yang dipilih nantinya tepat dan jelas

sehingga untuk mendapatkan hasil dengan kebenaran yang dapat

dipertanggungjawabkan tercapai.

Untuk mencapai tujuan yang diharapkan dalam penelitian ini

menggunakan metode sebagai berikut :

A. Jenis Penelitian.

Tesis ini adalah penelitian hukum doktrinal atau normatif, yaitu

penelitian hukum yang mencakup penelitian tehadap asas-asas hukum,

sistematika hukum, taraf sinkronisasi hukum, sejarah hukum dan

perbandingan hukum.62 Menurut pendapat Soetandyo Wignjosoebroto, istilah

penelitian hukum doktrinal adalah penelitian terhadap hukum yang

dikonsepkan dan dikembangkan atas dasar doktrin yang dianut olah sang

62 Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI press, Jakarta, 1983,hlm. 51


commit to user

57

pengkonsep atau sang pengembangnya.63 Selanjutnya dinyatakan bahwa

terdapat lima konsep hukum, yaitu sebagai berikut 64 :

1. Hukum adalah asas-asas moral atau kebenaran dan keadilan yang bersifat

kodrati dan berlaku universal.

2. Hukum merupakan norma atau kaidah yang bersifat positif di dalam

sistem perundang-undangan.

3. Hukum adalah keputusan-keputusan badan peradilan dalam penyelesaian

kasus atau perkara (in concreto) atau apa yang diputuskan oleh hakim.

4. Pola-pola perilaku sosial yang terlembagakan, eksis sebagai variabel sosial

yang empirik.

5. Manifestasi makna-makna simbolik para perilaku sosial sebagai tampak

dalam interaksi mereka.

Pada penelitian ini, penulis mendasarkan pada konsep hukum yang

kedua, yang menurut Soetandyo Wignjosoebroto, hukum dalam hal ini

dikonsepsikan sebagai norma atau kaidah yang bersifat positif dalam sistem

perundang-undangan.

Apabila dilihat dari bentuknya, penelitian ini termasuk ke dalam

bentuk penelitian diagnostik yang dimaksudkan untuk mendapatkan

keterangan mengenai sebab-sebab terjadinya suatu gejala atau beberapa gejala.

Ditinjau dari spesifikasi penelitian, maka penelitian ini merupakan

penelitian hukum normatif atau doktrinal, dalam hal ini penelitian hukum

doktrinal menjadikan kaidah-kaidah hukum abstrak sebagai ukuran kebenaran

dalam studi hukum. Objek dan rujukan yang diacu dalam penelitian doktrinal

adalah kaidah-kaidah dari norma, konsep dan doktrin yang berkembang dalam

pemikiran hukum.65

63 Soetandyo Wignyosubroto, Hukum, Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Elsam

Huma, Jakarta, 2002, hlm. 147-160 64 Setiono, Pemahaman Terhadap Metodologi Penelitian Hukum, Surakarta : Universitas

Sebelas Maret, 2005, hlm. 4 65 Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali, Jakarta,

2004, hlm. 133


commit to user

58

Secara khusus, penelitian ini mencoba menggambarkan bagaimana

hukum sebagai gejala sosial sebagai varibel bebas (independent variable) yang

menimbulkan pengaruh dan akibat pada berbagai aspek kehidupan sosial,

sehingga merupakan kajian hukum yang sosiologis (socio legal research).66

Sedangkan dilihat dari sifatnya termasuk penelitian yang deskriptif kualitatif,

yaitu suatu penelitian yang bertujuan mendeskripsikan tentang kebijakan

Pemerintah Kabupaten Sragen dalam penggalangan dana masyarakat.

B. Pendekatan Penelitian

Sehubungan dengan jenis penelitian ini adalah penelitian hukum

normatif atau doktrinal, maka pendekatan yang digunakan adalah pendekatan

perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan konsep (conceptual

approach). Pendekatan perundang-undangan digunakan untuk meneliti

peraturan perundang-undangan yang normatifikasinya menjadi acuan bagi

pelaksanaan kebijakan pemerintah Kabupaten Sragen. Pendekatan konsep

digunakan untuk memahami prinsip-prinsip penghimpunan dana Wukirwati

yang dilakukan oleh pemerintah daerah Kabupaten Sragen.

Oleh karena itu dalam penelitian ini akan dilakukan kajian pustaka,

yang pada dasarnya mengandung makna aktivitas peneliti untuk berdialog

secara kritis dengan pendapat pihak lain. Dengan kajian pustaka berarti

kapasitas peneliti berhadapan dengan konsep-konsep yang terlebih dulu ada

dan norma-norma hukum yang secara positif telah dan sedang berlaku. Kajian

pustaka dilakukan secara selektif terhadap tema yang secara substansial

relevan dengan kajian yang sedang dilakukan.67 Peneliti dituntut untuk secara

kreatif mengadakan inventarisasi atas konsep-konsep atau teori-teori yang ada

dan yang sedang berkembang, yang diyakini memiliki keterkaitan langsung

maupun tidak langsung dengan maksud dan tujuan penelitian. Minimal

66 Ronni Hanitjo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum Juremetri, Jakarta: Ghalia

Indonesia, Jakarta, 1984, hlm. 115. 67 Irawati Singarimbun. 1989 Log. Cit. hlm. 70-71


commit to user

59

peneliti harus sanggup menemukan, menerangkan, dan meyakini rasionalitas

konsep atau teori yang ada dalam kaitannya dengan variabel-variabel yang

dipakai.68

Namun demikian, untuk memperkuat analisis juga akan digunakan

pendekatan sosio legal secara terbatas. Artinya untuk memahami ketentuan

hukum dalam suatu perundang-undangan tidak cukup memahaminya dalam

susunan teks suatu peraturan, tetapi juga harus dipahami dari aspek sosial

empiris yang mempengaruhi suatu peraturan perundang-undangan. Maka

dalam penelitian ini juga dilakukan pengumpulan data lapangan dengan

wawancara dan diskusi terbatas dengan subyek yang dipandang menguasai

dan berkompeten dengan kebutuhan data.

C. Lokasi Penelitian

Lokasi penelitian adalah di Perpustakaan Pusat UNS, Perpustakaan

Fakultas Hukum UNS, dan di lingkungan kantor Pemerintah Kabupaten

Sragen khususnya pada Bagian Hukum Sekretariat Daerah Kabupaten Sragen

dan Satuan Kerja Perangkat Daerah yang berkaitan dengan penelitian

penulisan tesis ini.

D. Jenis dan Sumber Data

Karena penelitian dalam penulisan tesis ini merupakan penelitian

hukum normatif atau doktrinal maka sumber data adalah bahan hukum yang

menjadi materi dalam penelitian ini, antara lain :

a. Bahan hukum primer, yaitu bahan hukum yang terdiri atas peraturan

perudang-undangan sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 7 Undang-

Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan dan peraturan pelaksanaannya dan Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa

kali diubah terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun

68 Sofian Effendi. 1989. Log. Cit. hlm. 32-33


commit to user

60

2008 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah dan peraturan perundang-undangan yang

terkait dengan penulisan tesis.

b. Bahan Hukum sekunder, yaitu bahan hukum yang dapat memberikan

penjelasan terhadap bahan hukum primer yang diperoleh dari bahan

pustaka meliputi buku, makalah, jurnal, majalah dan lain-lain.

c. Bahan Hukum Tersier, yaitu merupakan bahan yang memberikan

kelengkapan informasi dari bahan hukum primer dan sekunder yang

berasal dari kamus hukum, ensiklopedi dan lain-lain

E. Teknik Pengumpulan Data

Teknik pengumpulan data yang dipergunakan dalam penelitian ini

adalah studi kepustakaan dengan mengadakan pengkajian terhadap bahan-

bahan hukum berupa peraturan perundang-undangan dan produk hukum

daerah yang berkaitan dengan penelitian penulisan tesis ini.

Bahan hukum primer dan sekunder dikumpulkan berdasarkan

klasifikasi topik permasalahan yang dirumuskan, berdasarkan sistem bola salju

yang menggelinding, yaitu diawali dengan materi yang kecil dan berikutnya

mengalir dengan mencakup materi yang semakin lama semakin besar. Bahan

penelitian yang masuk selanjutnya diklasifikasi menurut sumber dan

hirarkinya untuk dikaji secara komprehensif. Pada tahap ini dilakukan studi

pustaka atas bahan hukum primer dan skunder. Data dihimpun dengan cara

membaca, mempelajari, meneliti, mengidentifikasi, mengklasifikasi, dan

menganalisis peraturan hukum, literatur-literatur, laporan penelitian,

dokumen-dokumen resmi, serta sumber-sumber bacaan lainnya dengan cara

menyalin, memfoto copy, atau memindahkan data yang relevan dengan

kebutuhan penelitian. Lokasi yang ditentukan untuk penelitian adalah

perpustakaan, tempat akses internet, dan instansi terkait.


commit to user

61

G. Pengolahan dan Analisis Bahan Hukum

Untuk menjawab rumusan masalah, maka dilakukan inventarisasi

segenap peraturan hukum yang terkait dengan kewenangan pemungutan dana

oleh pemerintah daerah. Rekapitulasi data yang diperoleh selanjutnya diklasi-

fikasikan berdasarkan kategori tertentu. Data selanjutnya dianalisis secara

deduktif untuk mendapatkan pola tertentu, yang selanjutnya dikomunikasikan

dengan data empiris hasil wawancara dengan nara sumber sebagai kontrol

data. Data yang telah dihimpun kemudian diuraikan dan dihubung-hubungkan

sedemikian rupa, sehingga disajikan dalam penulisan yang lebih sistematik

guna menjawab permasalahan yang telah dirumuskan.

Untuk memahami dan melakukan pendalaman terhadap usaha

penemuan hukum, akan digunakan beberapa penafsiran, antara lain :

1. Penafsiran Gramatikal, yaitu cara penafsiran untuk mengetahui makna

peraturan perundang-undangan dengan menggunakan uraian menurut

bahasa, susunan kata, atau bunyi peraturan perundang-undangan;

2. Penafsiran Sistematik, yaitu penafsiran yang dilakukan dengan cara

menghubungkan pasal-pasal tertentu dengan keseluruhan peraturan

perundang-undangan yang berkaitan, dan jika perlu dengan keseluruhan

sistem hukum yang berlaku pada suatu negara.

3. Penafsiran Teleologis, yaitu penafsiran yang dilakukan dengan memper-

hitungkan tuntutan perkembangan masyarakat;

Pengolahan bahan hukum sebagaimana telah diinventarisasi dan

diklasifikasikan dengan menggunakan penafsiran dan teknik analisis secara

deduktif, yaitu dengan menarik kesimpulan dari suatu permasalahan yang

bersifat umum terhadap permasalahan konkret yang dihadapi.


commit to user

62

BAB IV

HASIL PENELITIAN, ANALISIS DAN PEMBAHASAN A. Hasil Penelitian

1. Gambaran Umum

a. Lokasi Penelitian

Berdasarkan Sragen Dalam Angka Tahun 2009 69, Kabupaten

Sragen merupakan salah satu kabupaten di Propinsi Jawa Tengah.

Secara geografis Kabupaten Sragen berada di perbatasan antara Jawa

Tengah dan Jawa Timur. Batas batas wilayah Kabupaten Sragen:

- Sebelah Timur : Kabupaten Ngawi (Propinsi Jawa Timur)

- Sebelah Barat : Kabupaten Boyolali

- Sebelah Selatan : Kabupaten Karanganyar

- Sebelah Utara : Kabupaten Grobogan

Luas wilayah Kabupaten Sragen adalah 941,55 km2 yang

terbagi dalam 20 kecamatan, 12 kalurahan, dan 196 desa. Secara

fisiologis, wilayah Kabupaten Sragen terbagi atas:

- 40.037,93 Ha (42,52%) : Lahan basah (sawah)

- 54.117,88 Ha (57,48%) : Lahan kering

Kabupaten Sragen terletak pada:

- 7 º 15 LS dan 7 º 30 LS

- 110 º 45 BT dan 111 º 10 BT

Wilayah Kabupaten Sragen berada di dataran dengan

ketinggian rata rata 109 M diatas permukaan laut. Sragen mempunyai

iklim tropis dengan suhu harian yang berkisar antara 19 - 31 ºC. Curah

hujan rata-rata di bawah 3000mm per tahun dengan hari hujan di

bawah 150 hari per tahun. Jumlah penduduk Sragen berdasarkan data

69 Badan Pusat Statistik, Sragen Dalam Angka Tahun 2009, Perusda Sragen, 2009.


commit to user

63

tahun 2010 sebanyak 865.417 jiwa, terdiri dari 427.253 penduduk laki-

laki dan 438.164 penduduk perempuan. Kepadatan penduduk rata rata

919 jiwa/km2.

- Luas Wilayah : 94.155 Ha

- Luas Sawah : 40.129 Ha

- Tanah Kering : 54.026 Ha

Secara umum identifikasi kewilayahannya dibagi menjadi 2 bagian,

yaitu :

1) Sebelah selatan Bengawan Solo :

- Luas Wilayah : 32.760 ha (34,79 %)

- Tanah Sawah : 22.027 ha (54,85 %)

(terdiri dari 9 Kecamatan, 88 Desa dan Kelurahan)

2) Sebelah utara Bengawan Solo

- Luas Wilayah : 61.395 ha (65,21 %)

- Tanah Sawah : 18.102 ha (45,15 %)

(terdiri dari 11 Kecamatan 120 Desa)

Bengawan Solo merupakan sungai terpanjang di pulau Jawa,

dengan mata air dari daerah Wonogiri dan bermuara di daerah

Bojonegoro. Sungai ini panjangnya sekitar 548,53 km dan mengaliri

dua provinsi yaitu Jawa Tengah dan Jawa Timur. Kabupaten yang

dilalui adalah Wonogiri, Pacitan, Sukoharjo, Klaten, Solo, Sragen,

Ngawi, Blora, Bojonegoro, Tuban, Lamongan, dan Gresik.

Kabupaten Sragen berada di lembah daerah aliran Sungai

Bengawan Solo yang mengalir ke arah timur. Sebelah utara berupa

perbukitan, bagian dari sistem Pegunungan Kendeng. Sedangkan di

selatan berupa pegunungan, lereng dari Gunung Lawu. Kabupaten

Sragen terletak di jalur utama Solo-Surabaya. Hal ini menjadikan

Kabupaten Sragen sebagai gerbang utama sebelah timur Provinsi Jawa

Tengah, yang berbatasan langsung dengan Provinsi Jawa Timur.


commit to user

64

b. Pola Organisasi dan Tata Kerja Pemerintahan Daerah Kabupaten

Sragen

Berdasarkan Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor 10

Tahun 2008 tentang Pola Organisasi Pemerintahan Daerah Kabupaten

Sragen, Pola Organisasi Pemerintahan Daerah Kabupaten Sragen

terdiri atas :

1) DPRD.

2) Pemerintah Daerah yang terdiri atas Bupati beserta Perangkat

Daerah.

Sedangkan Perangkat Daerah terdiri atas:

1) Sekretariat Daerah termasuk didalamnya Staf Ahli Bupati;

2) Sekretariat DPRD;

3) Inspektorat Kabupaten;

4) Dinas Daerah, terdiri dari :

a) Dinas Pendidikan;

b) Dinas Kesehatan;

c) Dinas Pekerjaan Umum;

d) Dinas Perindustrian, Koperasi, dan Usaha Mikro, Kecil,

Menengah;

e) Dinas Sosial;

f) Dinas Pertanian;

g) Dinas Peternakan dan Perikanan;

h) Dinas Perhubungan, Komunikasi, dan Informatika;

i) Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil;

j) Dinas Pendapatan, Pengelola Keuangan dan Aset Daerah;

k) Dinas Perdagangan dan Perpajakan Daerah;

l) Dinas Pariwisata, Kebudayaan , Pemuda dan Olah Raga;

m) Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi.

n) Dinas Kehutanan dan Perkebunan.

5) Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Badan, Kantor dan

Rumah Sakit.


commit to user

65

a) Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Badan adalah :

- Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA);

- Badan Kepegawaian Daerah (BKD);

- Badan Kesatuan Bangsa, Politik, dan Perlindungan

Masyarakat (Badan Kesbangpolinmas);

- Badan Perijinan Terpadu (BPT)

- Badan Keluarga Berencana, Pemberdayaan Masyarakat,

dan Desa (BKBPMD);

- Badan Pendidikan Pelatihan, dan Penelitian Pengembangan

(Badan Diklat Litbang);

- Badan Lingkungan Hidup (Badan LH);

- Badan Pelaksana Penyuluhan (Bapeluh);

- Badan Pemberdayaan Usaha Milik Daerah (BPUMD).

b) Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Kantor adalah :

- Kantor Ketahanan Pangan ;

- Kantor Perpustakaan Daerah;

- Kantor Pengelola Data Elektronik;

- Kantor Arsip dan Dokumentasi.

c) Lembaga Teknis Daerah yang berbentuk Rumah Sakit adalah

Rumah Sakit Umum Daerah

6) Kecamatan;

7) Kelurahan;

8) Satuan Polisi Pamong Praja.

c. Susunan Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Daerah Kabupaten

Sragen

Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat Daerah Kabupaten

Sragen ditetapkan dengan Peraturan Daerah Kabupaten Sragen Nomor

11 Tahun 2008. Sekretariat Daerah merupakan unsur staf yang

dipimpin oleh Sekretaris Daerah berada dibawah dan bertanggung-


commit to user

66

jawab kepada Bupati yang bertugas dan berkewajiban membantu

Bupati dalam menyusun kebijakan dan mengkoordinasikan Dinas

Daerah dan Lembaga Tehnis Daerah.

Dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya Sekretariat

Daerah menyelenggarakan fungsi-fungsi ;

1) Penyusunan kebijakan Pemerintahan Daerah.

2) Pengkoordinasian pelaksanaan tugas Dinas Daerah dan Lembaga

Teknis Daerah.

3) Pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan Pemerintahan

Daerah.

4) Pembinaan administrasi dan aparatur Pemerintah Daerah.

5) Pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh Bupati sesuai dengan

tugas dan fungsinya.

Berdasarkan ketentuan pada Bab III pasal 5 Peraturan Daerah

Nomor 11 Tahun 2008 tentang Organisasi dan Tata Kerja Sekretariat

Daerah Kabupaten Sragen, Susunan Organisasi Sekretariat Daerah

terdiri dari ;

1) Sekretaris Daerah.

2) Asisten Administrasi Pemerintahan, membawahi ;

a) Bagian Pemerintahan dan Pertanahan, terdiri dari ;

- Sub Bagian Tata Pemerintahan Umum.

- Sub Bagian Pemerintahan Desa.

- Sub Bagian Pertanahan.

b) Bagian Hukum, terdiri dari ;

- Sub Bagian Peraturan Perundang-undangan.

- Sub Bagian Pengkajian dan Dokumentasi Hukum

- Sub Bagian Bantuan Hukum

c) Bagian Pemberdayaan Perempuan, terdiri dari ;

- Sub Bagian Peranan Perempuan.

- Sub Bagian Bina Organisasi Perempuan.

- Sub Bagian Pendataan dan Evaluasi Kualitas Perempuan.


commit to user

67

3) Asisten Administrasi Pembangunan dan Kesejahteraan Rakyat

membawahi ;

a) Bagian Pembangunan, terdiri dari :

- Sub Bagian Bina Program.

- Sub Bagian Pengendalian Pelaksanaan Pembangunan

- Sub Bagian Pelaporan.

b) Bagian Sumber Daya Alam, terdiri dari :

- Sub Bagian Bina Perekonomian.

- Sub Bagian Bina Produksi Daerah.

- Sub Bagian Lingkungan Hidup.

c) Bagian Kesejahteraan Rakyat, terdiri dari :

- Sub Bagian Agama dan kerokhanian.

- Sub Bagian Pendidikan.

- Sub Bagian Kesejahteraan Masyarakat

- Asisten Administrasi Umum, membawahi ;

d) Bagian Umum, terdiri dari :

- Sub Bagian Tata Usaha.

- Sub Bagian Rumah Tangga dan Perlengkapan

- Sub Bagian Sandi dan Telekomunikasi.

e) Bagian Organisasi dan Kepegawaian, terdiri dari :

- Sub Bagian Kelembagaan

- Sub Bagian Ketatalaksanaan.

- Sub Bagian Kepegawaian.

c. Bagian Hubungan Masyarakat dan Protokol, terdiri dari :

- Sub Bagian Pengumpulan Informasi.

- Sub Bagian Pemberitaan dan Pembinaan Radio Siaran

Publik Lokal

- Sub Bagian Protokol.

Berdasarkan Peraturan Bupati Sragen Nomor 19 Tahun 2009

tentang Penjabaran Uraian Tugas Pokok dan Fungsi, Bagian Hukum

menyelenggarakan fungsi pelaksanaan sebagian fungsi dan


commit to user

68

pengkoordinasian perumusan peraturan perundang-undangan,

memberikan bantuan hukum dan pengkajian produk hukum daerah,

mendokumentasikan dan mempublikasikan produk hukum.

Ketentuan Pasal 12 Peraturan Bupati Sragen Nomor 19 Tahun

2009, Bagian Hukum mempunyai tugas, antara lain:

1) Menyiapkan konsep kerja dibidang produk hukum daerah;

2) Melaksanakan penyiapan bahan penyusunan rencana kerja Bagian

Hukum;

3) Menyiapkan bahan koordinasi penyusunan Produk Hukum Daerah

yang meliputi Peraturan Daerah, Peraturan Bupati, Keputusan

Bupati dan Instruksi Bupati;

4) Melaksanakan koordinasi dengan instansi terkait dalam

penyelesaian hukum;

5) Menyiapkan bahan, pedoman dan petunjuk teknis dalam pemberian

bantuan hukum dan konsultasi hukum;

6) Menjabarkan program kerja di bidang hukum dengan membuat

jadwal kegiatan sehingga semua rencana dapat dilaksanakan tepat

waktu dan tepat sasaran;

7) Mengevaluasi pelaksaan tugas di bidang hukum;

8) Merencanakan pemberian bantuan hukum dan konsultasi hukum;

9) Memberikan saran dan pertimbangan kepada atasan;

10) Membuat laporan masalah-masalah hukum yang ada;

11) Memberikan rekomendasi dan penetapan Daftar Penilaian

Pelaksanaan pekerjaan kepada Kepala Sub Bagian dan staf

pelaksanaan;

12) Menjabarkan perintah atasan sesuai petunjuk/pedoman ketentuan

yang berlaku;

13) Menyelenggarakan rapat staf secara rutin atau periodik untuk

kelancaran pelaksanaan tugas;

14) Memaparkan bahan rapat dan menerima masukan-masukan dari

bawahan dan memberi keputusan hasil rapat;


commit to user

69

15) Mengkoordinir bawahan untuk menjalankan hasil rapat;

16) Mengarahkan dan menugaskan para Kepala Sub Bagian dan staf

pelaksana;

17) Melakukan koordinasi dalam penyusunan laporan pelaksanaan

RANHAM;

18) Melakukan koordinasi dalam pelaksanaan kegiatan RANHAM;

19) Melakukan koordinasi dalam upaya penegakan HAM;

20) Melakukan koordinasi dalam pemberian bantuan hukum dan

konsultasi hukum kepada SKPD dalam melaksanakan tugas;

21) Menyusun konsep dalam rangka pemberian bantuan hukum dan

konsultasi hukum kepada SKPD dalam melaksanakan tugas;

22) Menyusun bahan sebagai acuan dalam pemberian bantuan hukum

dan konsultasi hukum;

23) Melaksanakan koordinasi dengan SKPD terkait dalam upaya

penyelesaian permasalahan di bidang hukum;

24) Menyusun bahan rapat dan koordinasi di bidang tugasnya;

25) Menjabarkan perintah atasan sesuai dengan pedoman dan peraturan

yang berlaku;

26) Mendistribusikan tugas kepada staf;

27) Memberikan petunjuk dan arahan kepada staf;

28) Memberikan saran dan pertimbangan kepada Asisten I mengenai

langkah-langkah yang perlu di ambil di bidang tugasnya;

29) Membuat laporan sesuai dengan tugasnya;

30) Menyiapkan, mengolah dan menyimpan data elektronik serta

mengoperasikan komputer/ Teknologi Informasi (IT);

31) Memberikan penilaian DP3 kepada Sub Bagian yang menjadi

tanggungjawabnya.

32) Menyimpan dan mengarsipkan dokumen kepegawaian termasuk

Surat Keputusan Penjatuhan Hukuman Disiplin PNS;

33) Melaksanakan tugas selain yang diberikan oleh Asisten I sesuai

dengan tugas dan fungsinya.


commit to user

70

Berdasarkan Ketentuan Pasal 13 ayat 1 Peraturan Bupati Nomor 19

Tahun 2004, Sub Bagian Peraturan Perundang-undangan mempunyai

tugas antara lain :

1) Membantu Kepala Bagian Hukum dibidang tugasnya;

2) Menyusun konsep rencana kerja dibidang tugasnya;

3) Menyusun Program Legislasi Daerah;

4) Mengikuti perkembangan hukum pada umumnya dan khususnya yang

menyangkut tugas pemerintah daerah;

5) Mengadakan penelitian dan peninjauan kembali peratuaran daerah

yang berhubungan dengan tugas pemerintah daerah;

6) Menyiapkan bahan koordinasi dan petunjuk tehnis pembinaan hukum;

7) Meneliti dan atau mempersiapkan bahan rancangan peraturan daerah;

8) Membuat dan atau meneliti atas produk-produk hukum antara lain:

Rancangan Peraturan Daerah, Peratuaran Bupati, Keputusan Bupati

dan Instruksi Bupati.

9) Mempersiapkan Rancangan Peratuaran Daerah, Peraturan Bupati, dan

Instruksi Bupati yang memenuhi persyaratan formal dan persyaratan

dari segi materinya sepanjang tidak diatur oleh atasan;

10) Menyusun petunjuk teknis penyusunan produk-produk hukum

pemerintah daerah;

11) Menyiapkan bahan rapat dan koordinasi di bidang tugasnya;


yang berlaku;

13) Mendistribusikan tugas kepada bawahan;

14) Memberikan petunjuk dan arahan kepada bawahan;

15) Memberikan saran dan pertimbangan kepada atasan mengenai

langkah-langkah yang perlu diambil dibidang tugasnya;


17) Melakukan koordinasi antar Sub Bagian Hukum dalam melaksanakan

tugas pokok;

18) Melaksanakan tugas-tugas lain yang diberikan atasan;


commit to user

71

19) Membantu mengkoordinasikan dalam penyampaian Raperda atau

Perda kepada Pemerintah Provinsi dan Pemerintah untuk

dikonsultasikan, dievaluasi maupun klarifikasi

20) Membantu mengkoordinasikan dalam pelaksanaan evaluasi Raperda

tentang APBDes, Tata Ruang dan Pungutan

21) Membantu dalam melaksanakan dan mengkoordinasikan dalam

pengajuan Raperda tentang APBD, Tata Ruang, Pajak Daerah dan

Retribusi Daerah kepada Gubernur

22) Memberikan penilaian DP3 kepada staf yang menjadi tanggung

jawabnya;

23) Melaksanakan tugas lain yang diberikan oleh Kepala Bagian Hukum

sesuai dengan tugas dan fungsinya.


Tahun 2009, Sub Bagian Pengkajian dan Dokumentasi Hukum mempu-

nyai tugas antara lain ;

1) Menyiapkan rencana kerja bidang pengkajian dan dokumentasi hukum;

2) Melaksanakan pengkajian dan evaluasi produk hukum daerah meliputi:

Peraturan Daerah, Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Instruksi

Bupati;

3) Melaksanakan evaluasi pelaksanaan produk hukum daerah meliputi:

Peraturan Daerah, Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Instruksi

Bupati;

4) Melaksanakan evaluasi pelaksanaan produk hukum desa Meliputi;

Peraturan Desa, Peraturan Kepala Desa, Keputusan Kepala Desa;

5) Melaksanakan dokumentasi, publikasi dan sosialisasi produk hukum

daerah meliputi: Peraturan Daerah, Peraturan Bupati, Keputusan

Bupati, Instruksi Bupati ;

6) Membuat himpunan produk hukum daerah meliputi: Peraturan Daerah,

Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Instruksi Bupati ;


commit to user

72

7) Melaksanakan penyebarluasan produk hukum daerah meliputi:

Peraturan Daerah, Peraturan Bupati, Keputusan Bupati, Insruktur

Bupati ;

8) Menginventarisasi dan sosialisasi produk hukum nasional meliputi:

Undang-Undang, Peraturan Pemerintah, Peraturan Pemerintah

Pengganti Undang-Udang, Peraturan Presiden, Keputusan Presiden,

Instru-si Presiden, Peraturan Menteri, Keputusan Menteri, Instruksi

Menteri dan Membuat Buku Daftar Inventaris Produk Hukum;

9) Menyiapkan bahan-bahan rapat koordinasi;

10) Koordinasi antar Sub Bagian Hukum dalam menjalankan tugas pokok;

11) Menginventarisasi surat keluar dan surat masuk

12) Membuat Daftar Absensi;

13) Membuat Buku Penjagaan Kepegawaian;

14) Memberikan penilaian DP3 kepada staf yang menjadi

tanggungjawabnya;




Tahun 2009, Sub Bagian Bantuan Hukum mempunyai tugas antara lain ;

1) Menyiapkan konsep dalam rangka pemberian bantuan hukum dan

konsultasi hukum kepada satuan kerja perangkat daerah dalam

melaksanakan tugas;

2) Melaksanakan penyiapan bahan sebagai acuan dalam pemberian

bantuan hukum dan konsultasi hukum;

3) Melaksanakan koordinasi dengan satuan kerja terkait dalam upaya

penyelesaian permasalahan dibidang hukum;

4) Menyiapkan bahan rapat dan koordinasi dibidang tugasnya;


yang berlaku;

6) Mendistribusikan tugas kepada bawahan;

7) Memberikan petunjuk dan arahan kepada bawahan;


commit to user

73

8) Memberikan saran dan pertimbangan kepada Kepala Bagian Hukum

mengenai langkah-langkah yang perlu diambil dibidang tugasnya;

9) Membantu Kepala Bagian Hukum dalam melakukan koordinasi dalam

penyusunan laporan pelaksanaan RANHAM;

10) Membantu Kepala Bagian Hukum dalam melakukan koodinasi dalam

upaya penegakan HAM;

11) Membantu Kepala Bagian Hukum dalam melakukan koordinasi dalam

pemberian bantuan dan konsultasi hukum kapada SKPD dalam

pelaksanakan tugas;


13) Melaksanakan koordinasi antar Sub Bagian Hukum dalam

melaksanakan tugasnya;

14) Memberikan penilaian DP3 kepada staf yang menjadi tanggung

jawabnya;



2. Kewenangan Bupati Sragen dalam Menggalang Dana Masyarakat melalui

Peraturan Bupati Nomor 16 Tahun 2009

Dalam penjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, dinyatakan bahwa Pemerintah Daerah berwenang

untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri urusan

pemerintahan menurut azas otonomi dan tugas pembantuan, yang

diarahkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat

melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran serta

masyarakat, disamping itu melalui otonomi luas, daerah diharapkan

mampu meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip

demokrasi, pemerataan, keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta

potensi dan keanekaragaman daerah dalam sistem Negara Republik

Indonesia.


commit to user

74

Prinsip otonomi seluas-luasnya mengandung maksud daerah

diberikan kewenangan mengurus dan mengatur semua urusan

pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah yang meliputi;

politik luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal

nasional serta agama. Dalam menyelenggarakan otonomi, daerah

mempunyai kewajiban sebagaimana diatur dalam pasal 22 huruf n


yang telah beberapakali diubah, terakhir diubah dengan Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yaitu kewajiban

membentuk dan menerapkan peraturan perundang-undangan sesuai

dengan kewenangannya.

Di dalam ketentuan Pasal 25 huruf e Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapakali diubah,

terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang

Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, kepala daerah mempunyai tugas dan wewenang

mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah. Kewajiban kepala daerah

salah satunya adalah meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Pemberian

kewenangan dari pemerintah kepada pemerintah daerah diatur dalam


yang telah diubah beberapa kali terakhir diubah dengan Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, untuk mengurus dan

mengatur semua urusan pemerintahan diluar yang menjadi urusan

pemerintah yang meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan,

yustisi, moneter dan fiskal nasional dan agama.

Berdasarkan ketentuan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa kali diubah



commit to user

75


Pemerintahan Daerah, urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan

pemerintahan daerah terdiri atas urusan wajib dan pilihan. Urusan wajib

yang menjadi kewenangan pemerintah daerah untuk kabupaten/kota antara

lain meliputi beberapa hal sebagai berikut :

1) Perencanaan dan pengendalian pembangunan;

2) Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;

3) Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;

4) Penyediaan sarana dan prasarana umum;

5) Penanganan bidang kesehatan;

6) Penyelenggaraan pendidikan;

7) Penanggulangan masalah sosial;

8) Pelayanan bidang ketenagakerjaan;

9) Fasilitasi pengembangan koperasi, usaha kecil dan menengah;

10) Pengendalian lingkungan hidup;

11) Pelayanan kesehatan;

12) Pelayanan kependudukan, dan Catatan Sipil;

13) Pelayanan administrasi umum pemerintahan;

14) Pelayanan administrasi penanaman modal;

15) Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya;

16) Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundang-

undangan.

Adapun urusan pemerintahan kabupaten/kota yang bersifat pilihan

meliputi urusan pemerintahan yang secara nyata dan berpotensi untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan,

dan potensi unggulan daerah yang bersangkutan. Selanjutnya, berdasarkan

ketentuan Pasal 25 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, yang telah diubah beberapa kali terakhir diubah

dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua

Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan


commit to user

76

Daerah, Kepala Daerah sebagai kepala pemerintahan daerah mempunyai

tugas dan wewenang sebagai berikut :

1) Memimpin penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan

kebijakan yang ditetapkan bersama DPRD.

2) Mengajukan rancangan Peraturan Daerah.

3) Menetapkan Peraturan Daerah yang telah mendapat persetujuan

bersama DPRD.

4) Menyusun dan mengajukan rancangan Peraturan Daerah tentang

APBD kepada DPRD untuk dibahas dan ditetapkan bersama.

5) Mengupayakan terlaksananya kewajiban daerah.

6) Mewakili daerahnya di dalam dan di luar pengadilan, dan dapat

menunjuk kuasa hukum untuk mewakilinya sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

7) Melaksanakan tugas dan wewenang lain sesuai dengan peraturan

perundang-undangan.

Dalam melaksanakan tugas dan wewenangnya sebagaimana diatur

dalam ketentuan Pasal 27 ayat (l) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah yang telah diubah beberapa kali terakhir

diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan

Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah mempunyai kewajiban sebagai

berikut :

1) Memegang teguh dan mengamalkan Pancasila, melaksanakan UUD

Tahun l945 serta mempertahankan dan memelihara keutuhan Negara

Kesatuan Republik Indonesia;

2) Meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

3) Memelihara ketentraman dan ketertiban masyarakat.

4) Melaksanakan kehidupan demokrasi.

5) Mentaati dan menegakkan seluruh peraturan perundang-undangan.

6) Menjaga etika dan norma dalam penyelenggaraan pemerintahan

daerah.


commit to user

77

7) Memajukan dan mengembangkan daya saing daerah.

8) Melaksanakan prinsip tata pemerintahan yang bersih dan baik.

9) Melaksanakan dan mempertangungjawabkan pengelolaan keuangan

daerah.

10) Menjalin hubungan kerja dengan seluruh instansi vertikal di daerah

Berdasarkan ketentuan Pasal 146 ayat (1) Undang-Undang Nomor

32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa kali

diubah terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa “Untuk melaksanakan

peraturan daerah dan atas kuasa peraturan perundang-undangan lain

yang berlaku, Kepala Daerah menetapkan peraturan Kepala Daerah dan

atau Keputusan Kepala Daerah”. Secara redaksional, dalam ketentuan

pasal ini mengisyaratkan beberapa bentuk peraturan kepala daerah, antara

lain :

1) Keputusan Kepala Daerah dalam rangka otonomi daerah, yaitu

Peraturan perundang-undangan tingkat Daerah Propinsi dan

Kota/Kabupaten yang ditetapkan oleh Gubernur, Walikota/Bupati

untuk melaksanakan wewenangnya sebagai daerah otonom untuk

mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri.

2) Keputusan Kepala Daerah dalam rangka tugas pembantuan yaitu

peraturan perundang-undangan tingkat daerah Propinsi dan

Kabupaten/kota yang ditetapkan oleh Gubernur, Bupati/walikota atas

kuasa peraturan perundang-undangan yang berlaku, dikenal dengan

kewe-nangan delegasi.

3) Keputusan Kepala Daerah dalam rangka dekonsentrasi, yaitu

peraturan perundang-undangan yang ditetapkan oleh Gubernur atas

kuasa peraturan perundang-undangan lain yang berlaku, disebut

kewenangan atribusi.


commit to user

78

Wewenang Bupati Sragen menurut Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa kali diubah



Pemerintahan Daerah, merupakan wewenang yang bersumber dari

kewenangan dalam rangka daerah otonom. Selanjutnya, berdasarkan pada

ketentuan-ketentuan tersebut, Bupati Sragen memiliki kewenangan untuk

menggalang dana dari masyarakat, sehingga Bupati Sragen menetapkan

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pedoman

Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud Mikir Sukowati) Kabupaten Sragen.

Peraturan Bupati Sragen tersebut merupakan jenis peraturan perundang-

undangan yang mempunyai sifat mengatur dan berlaku mengikat, karena

sudah diundangkan dalam ketentuan Pasal 81 huruf g Undang-Undang

Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan, yang berbunyi : “Agar setiap orang mengetahuinya, Peraturan

Perundang-undangan harus diundangkan dengan menempatkannya dalam

Berita Daerah.”

3. Kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 Menurut

Pendekatan Hukum Responsif.

Di dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) Undang-Undang Nomor 12

Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

dijelaskan bahwa jenis dan hierarki Peraturan Perundang-undangan terdiri

atas :

a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

b. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat.

c. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang.

d. Peraturan Pemerintah.

e. Peraturan Presiden.


commit to user

79

f. Peraturan Daerah Propinsi.

g. Peraturan Daerah Kabupaten/Kota.

Peraturan Bupati merupakan jenis peraturan perundang-undangan

selain yang diakui produk hukum keberadaannya dan mempunyai

kekuatan hukum mengikat sepanjang diperintah oleh peraturan

perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan

kewenangan sebagaimana diatur dalam Pasal 8 Undang-Undang Nomor

12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Perturan Perundang-undangan.

Produk hukum daerah sebagaimana yang diatur dalam Peraturan

Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur

penyusunan produk hukum daerah ada dua jenis produk hukum, yaitu

produk hukum yang bersifat pengaturan dan penetapan. Produk hukum

yang bersifat pengaturan, meliputi :

a. Peraturan Daerah atau sebutan lain ;

b. Peraturan Kepala Daerah ;

c. Peraturan Bersama Kepala Daerah.

Produk hukum yang bersifat penetapan, meliputi ;

a. Keputusan Kepala Daerah ;

a. Instruksi Kepala Daerah.

Mekanisme penyusunan produk hukum daerah berdasarkan pada

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 ditindak lanjuti

oleh Pemerintah Kabupaten Sragen dengan ditetapkannya Peraturan

Bupati Sragen Nomor 15 Tahun 2006, diatur pada Bab III Bagian Kedua

Pasal 14, adalah sebagai berikut ;

1. Konsep Rancangan Peraturan Bupati, Keputusan Bupati dan Instruksi

Bupati disusun oleh Instansi/Badan/Dinas/Kantor/Bagian sesuai

dengan bidang tugasnya masing-masing.

2. Instansi/Badan/Dinas/Kantor/Bagian yang membidangi materi produk

hukum daerah yang disusun menyampaikan konsep beserta bahan-

bahan pendukung disertai dengan alasan-alasannya kepada Kepala


commit to user

80

Bagian Hukum untuk dilakukan penelitian dan pengkajian yang

meliputi dasar hukum, bentuk dan materinya.

3. Kepala Bagian Hukum dapat mengundang Kepala Satuan

Kerja/Instansi yang mengajukan konsep produk hukum daerah untuk

dilakukan pembahasan yang mendalam, penelitian materi dan

penyempurnaan teknis penyusunannya.

4. Setelah dilakukan pembahasan, penelitian dan penyempurnaan,

Asisten menyampaikan konsep produk hukum daerah diajukan kepada

Bupati melalui Sekretaris Daerah untuk memperoleh persetujuaan yang

dilanjutkan dengan penandatanganan.

5. Sebelum konsep produk hukum daerah tersebut disampaikan kepada

Bupati, terlebih dahulu harus mendapat paraf koordinasi dari Kepala

Bagian Hukum, Asisten I dan Sekretaris Daerah.

6. Setelah ditanda tangani oleh Bupati, Kepala Bagian Hukum

berkewajiban untuk memberikan nomor produk hukum daerah,

kemudian diundangkan dalam berita daerah.

Penyusunan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahu 2009 tentang

Penggalangan Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten

Sragen mekanismenya diawali dengan penyusunan drafnya dari Satuan

Kerja Perangkat Daerah pemprakarsa, yaitu dari Bagian Perekonomian

Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sragen. Draf kemudian dikirim

ke Bagian Hukum Sekretariat Daerah Pemerintah Kabupaten Sragen untuk

dilaksanakan koreksi baik dari segi tata naskah, legal drafting dan dasar

hukum yang mendasari disusunnya Peraturan Bupati Sragen sebagaimana

tersebut diatas, setelah dilakukan koreksi ditindak lanjuti dengan diajukan

Nota Dinas yang berisi tentang permohonan penandatanganan kepada

Bupati, naskah dinas tersebut dibuat 4 (empat) rangkap melalui Asisten I

Sekretaris Daerah untuk diberikan paraf dan Sekretaris Daerah

memberikan catatan atau rekomendasi terhadap draf Peraturan Bupati

untuk dapat diberikan pengesahan Bupati Sragen, setelah ditandatangani

Bupati Sragen, kemudian Peraturan Bupati Sragen tersebut diatas


commit to user

81

diberikan Nomor Peraturan Bupati dan diajukan kembali kepada

Sekretaris Daerah untuk ditandatangaani dan selanjutnya diundangkan

dalam berita daerah dengan diberikan nomor dan tanggal

pengundangannya, kemudian dikirim kepada Satuan Kerja Perangkat

Daerah pemprakarsa yaitu Bagian Perekonomian untuk selanjutnya

diperbanyak dan disampaikan kepada Satuan Kerja Perangkat Daerah

Pemerintah Kabupaten Sragen yang terkait dan dengan tembusan dikirim

kepada Gubernur Jawa Tengah dan Ketua Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah Kabupaten Sragen.

Dari prosedur mulai penyusunan draf Peraturan Bupati Sragen

sampai diterbitkannya Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009

tentang Penggalangan Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati)

Kabupaten Sragen mekanismenya sudah sesuai dengan peraturan

perundang-undangan yang berlaku.

Penerbitan Peraturan Bupati Sragen tersebut diatas merupakan

produk hukum yang responsif, karena terbitnya memang ditujukan untuk

kepentingan masyarakat, khususnya diprioritaskan hasil pengumpulan

dana tersebut untuk pengentasan kemiskinan dengan memberikan bantuan

modal usaha bagi yang mempunyai usaha ekonomi produktif agar

usahanya dapat berkembang dan untuk bantuan yang sifatnya sosial.

B. Pembahasan

1. Kewenangan Bupati Sragen dalam Menggalang Dana Masyarakat

Gagasan Bupati Sragen untuk melakukan penggalangan dana

masyarakat melalui program Wukirwati diilhami dari pengumpulan dana

masyarakat Minangkabau Sumatera Barat dengan nama Gerakan Seribu

Minang (Gebuminang).70 Ide tentang gerakan tersebut pada intinya adalah

70 Untung Wiyono, Loc. Cit. hlm. 59


commit to user

82

suatu gerakan dari masyarakat Minangkabau untuk menghimpun dana dari

masyarakat Minang baik yang berada di perantauan maupun yang berada

di wilayah adat masyarakat Minang. Dana yang terkumpul kemudian

dikelola oleh masyarakat Minangkabau sendiri dan dipergunakan untuk

membangun sarana dan prasarana masyarakat Minangkabau, antara lain

membangun rumah di kota-kota besar di Indonesia untuk tempat

pemondokan pelajar/mahasiswa dari Minangkabau, membangun tempat-

tempat ibadah, berbagai fasilitas umum lainnya, dan mendirikan koperasi.

Gagasan tersebut menginspirasi Bupati Sragen dalam rangka untuk

mempercepat terwujudnya kesejahteraan masyarakat dan meningkatkan

pendapatan masyarakat, yang pada akhirnya dapat meningkatkan

pertumbuhan ekonomi Kabupaten Sragen.

Pemerintah Kabupaten Sragen melalui Anggaran dan Pendapatan

Belanja Daerah (APBD) selama ini telah mengalokasikan dana untuk

memberikan pinjaman modal, khususnya bagi masyarakat yang tergolong

keluarga miskin dan kelompok masyarakat ekonomi produktif yang

kurang modal untuk melakukan usahanya melalui kebijakan Dana Bergulir

(Recovery Fund). Dana untuk memenuhi kebutuhan masyarakat miskin

dengan model pinjaman lunak tanpa agunan tersebut dialokasikan melalui

Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), yaitu melalui beberapa dinas,

antara lain melalui Dinas Perindustrian Koperasi dan UKM, Dinas

Peternakan dan Perikanan, Dinas Perdagangan dan Perpajakan Daerah dan

satuan kerja perangkat daerah lainnya.

Namun karena keterbatasan Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah, Pemerintah Daerah tidak mampu untuk melayani permintaan

masyarakat secara maksimal. Untuk mengatasi hal tersebut dicari inovasi/

gagasan baru dengan model melakukan penggalangan dana yang berasal

dari masyarakat dan dikembalikan pada masyarakat melalui pembiayaan

kegiatan ekonomi maupun sosial. Masyarakat yang mau dan mampu serta

merelakan sebagian dana yang dimiliki untuk membantu masyarakat yang


commit to user

83

kurang mampu. Program tersebut mempunyai maksud untuk mendorong

masyarakat bergotong royong bersatu padu membantu meningkatkan

kesejahteraan masyarakat dan dapat mengurangi kemiskinan.

Program penggalangan dana Wukirwati di Kabupaten Sragen

merupakan kebijakan Bupati Sragen sebagai terobosan atau inovasi berupa

alternatif yang diharapkan dapat memberikan pemecahan masalah dalam

membangun Kabupaten Sragen. Program ini merupakan salah satu upaya

untuk peningkatan kesadaran masyarakat dalam ikut handarbeni (merasa

memiliki) dan memajukan daerah sekaligus sebagai wujud ibadah sosial

dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Penghimpunan dana masyarakat melalui penggalangan dana

Wukirwati ditujukan kepada Pegawai Negeri Sipil di lingkungan

Pemerintah Daerah Kabupaten Sragen dan masyarakat warga Sragen baik

yang berada di Sragen maupun diluar Sragen untuk menyumbang secara

sukarela. Namun demikian, karena menyangkut kebijakan Kepala Daerah,

maka secara normatif kebijakan tersebut harus dinyatakan dalam bentuk

peraturan perundang-undangan yang tepat.

Dalam membentuk peraturan perundang-undangan harus

mengindahkan landasan-landasan bagi keberadaan dan kekuatannya, maka

suatu peraturan perundang-undangan yang baik harus memuat tiga

landasan, yaitu landasan filosifis, landasan sosiologis dan landasan

yuridis. Terkait dengan ketiga landasan tersebut, karena peraturan

perundang-undangan itu adalah hukum yang bersifat dan berlaku mengikat

untuk umum, maka penekanan terhadap salah satu aspek saja tentu akan

mengakibatkan terjadinya penyimpangan sifat dari hukum itu sendiri.

Oleh sebab itu, cara yang paling baik dan relevan untuk diterapkan adalah

dengan memformulasikan ketiga landasan tersebut secara bersama-sama


commit to user

84

ke dalam suatu peraturan perundang-undangan.71 Landasan tersebut adalah

sebagai berikut ;

a. Landasan Filosofis: landasan membentuk peraturan perundang-

undangan didasarkan pada nilai filosofis yang mempertimbangkan

sifat-sifat yang mengarah atau menitik beratkan pada sifat

kebijaksanaan, yang tidak lain adalah pandangan hidup suatu bangsa

yakni nilai-nilai moral atau etika, pembentukan peraturan perundang-

undangan tentunya harus mengindahkan nilai-nilai moral bangsa dan

kepatutan, kebenaran, keadilan dan kemanusiaan yang bersifat

universal.

b. Landasan Sosiologis: suatu peraturan perundang-undangan dibentuk

dengan mempertimbangkan dengan seksama setiap gejala sosial

masyarakat yang berkembang, apabila peraturan perundang-undangan

yang dibentuk mempertimbangkan persoalan-persoalan yang ada

dalam masyarakat dari bidang politik, ekonomi, sosial dan budaya

maka pemberlakuan suatu peraturan perundang-undangan akan

direspon atau dapat diterima dan dipatuhi masyarakat.

c. Landasan Yuridis: setiap peraturan perundang-undangan yang

dibentuk merupakan produk hukum yang pada prinsipnya

pemberlakuannya harus mengandung nilai-nilai hukum pada

umumnya, karena produk hukum yang dikeluarkan mengikat secara

umum. Oleh karena itu, dalam pembentukannya harus memperhatikan

beberapa persyaratan yuridis, antara lain :

1) Dibuat atau dibentuk oleh organ yang berwenang.

2) Adanya kesesuaian bentuk/jenis peraturan perundang-undangan

dengan materi muatan yang akan diatur.

3) Adanya prosedur dan tata cara pembentukan yang telah

ditentukan.

71 B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-prinsip Legal Drafting & Desaian Naskah Akademik,

Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, 2008, hlm. 63


commit to user

85

4) Tidak boleh bertentangan dengan peraturan perundang-undangan

yang lebih tinggi tingkatannya.

Selain ketiga landasan tersebut diatas (filosofis, sosiologis dan

yuridis) masih terdapat landasan lain, yaitu landasan teknis perancangan.

Landasan teknis perancangan tidak boleh diabaikan dalam membuat

peraturan perundang-undangan yang baik karena berkaitan erat dengan

hal-hal yang menyangkut kejelasan perumusan, konsistensi dalam

mempergunakan peristilahan atau sistematika dan penggunaan bahasa

yang jelas.72

Dari hasil pengkajian terhadap ditetapkannya Peraturan Bupati

Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati

(Wujud Mikir Sukowati) Kabupaten Sragen, yang menjadi landasan

pembentukan Peraturan Bupati ini adalah sebagai berikut ;

a. Ditinjau dari aspek filosofis, Peraturan Bupati Sragen Nomor 16

Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud Mikir

Sukowati) Kabupaten Sragen disusun berdasarkan pada kebijakan

yang bersumber pada pandangan hidup suatu bangsa yakni nilai-nilai

moral yang baik yang meliputi nilai kebenaran, keadilan, kesusilaan,

kemanusiaan, religius dan nilai lain yang dianggap baik.

Berdasarkan pemahaman seperti tersebut diatas, yang dimaksud

landasan filosofis dari perundang-undangan tidak lain adalah berkisar

pada daya tangkap pembentukan peraturan perundang-undangan

terhadap nilai-nilai maupun dalam doktrin filsafat resmi negara, di

Indonesia adalah nilai-nilai Pancasila. Nilai-nilai tersebut semestinya

tersurat maupun tersirat dalam pembentukan suatu peraturan

perundang-undangan.

Untuk menuangkan di dalam produk hukum daerah khususnya

Peraturan Bupati, dalam hal ini terkait dengan substansi dari Peraturan

Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana

72 H.Rojidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-Undangan Indonesia, Mandar Maju,

Bandung, l998, hlm.46


commit to user

86

Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen, secara

kongkrit memang tidak ditemukan secara rinci nilai-nilai dari pada

Pancasila, namun kalau dipahami dari isi maupun substansi yang

diatur dalam Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang

Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud Mikir Sukowati) Kabupaten

Sragen disitu terlihat adanya nuansa gotong royong, saling membantu,

kebersamaan, kemanusiaan, solidaritas antar warga, sehingga ditinjau

dari landasan filosofis sudah terpenuhi. Gagasan tersebut telah

memenuhi kesesuaian dengan sila kedua dan ketiga Pancasila, yaitu

Kemanusiaan Yang Adil Dan Beradab dan Pesatuan Indonesia.

b. Ditinjau dari aspek sosiologis; Peraturan Bupati Sragen Nomor 16


Sukowati) Kabupaten Sragen ditetapkan harapannya adalah dipatuhi

oleh seluruh masyarakat secara sadar dan sukarela, oleh karena itu

setiap peraturan perundang-undangan yang akan diberlakukan perlu

memperhatikan secara seksama setiap gejala sosial masyarakat,

apabila hal tersebut tidak mendapatkan perhatian tidak tertutup

kemungkinan peraturan tersebut tidak akan dipatuhi oleh masyarakat.

Oleh sebab itu peraturan perundang-undangan yang ditetapkan akan

berlaku efektif manakala berisikan atau selaras dengan kondisi yang

ada dalam masyarakat. Warga masyarakat Sragen yang secara umum

sedang dihadapkan dalam kondisi resesi perekonomian yang membuat

beban ekonomi mereka semakin berat. Dalam menghadapi krisis

tersebut diperlukan kerjasama saling membantu agar beban yang

diterima oleh warga kurang mampu menjadi diringankan. Partisipasi

dan kontribusi warga masyarakat Sragen dalam memberikan

sumbangan adalah bentuk tanggungjawab sosial masyarakat yang

guyub dan solider sebagai kesatuan identitas sosial yang berbasis

kedaerahan.

c. Ditinjau dari aspek yuridis; Peraturan Bupati Bupati Sragen Nomor 16



commit to user

87

Sukowati) Kabupaten Sragen dibentuk dan dibuat oleh organ yang

berwenang dalam hal ini Bupati Sragen. Bupati Sragen berwenang

untuk menetapkan produk hukum daerah sesuai dengan tugas,

wewenang dan kewajibannya sebagai Kepala Daerah Otonom yang

berhak untuk mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri

sebagaimana diamanatkan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa kali diubah

terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

tentang Perubahan Kedua Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah.

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang

Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud Mikir Sukowati) Kabupaten

Sragen disusun berdasarkan pada peraturan perundang-undangan yang

berlaku, yang dalam diktum mengingat dicantumkan beberapa dasar

hukumnya, antara lain ;

1) Undang-Undang Nomor 13 Tahun 1950 tentang Pembentukan

Kabupaten-kabupaten di Wilayah Propinsi Jawa Tengah.

2) Undang-Undang Nomor 9 Tahun 1961 tentang Pengumpulan

Uang dan barang.

3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan.

4) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah yang telah beberapa kali diubah terakhir diubah dengan

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua

Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahu 2004 tentang Pemerintah

Daerah.

5) Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2009 tentang Kesejahteraan

Sosial.

Adanya kesesuaian bentuk/jenis maupun materi muatan yang

diatur yaitu bentuk/jenisnya adalah Peraturan Bupati, Peraturan Bupati

Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati


commit to user

88

(Wujud Mikir Sukowati) Kabupaten Sragen materi muatannya

berbentuk pengaturan.

Prosedur dan tata cara pembentukan Peraturan Bupati Sragen

Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud

Mikir Sukowati) Kabupaten Sragen mekanisme penyusunannya sesuai

dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-undangan dan Peraturan Menteri Dalam Negeri

Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum

Daerah serta Peraturan Bupati Sragen Nomor 15 Tahun 2006 tentang

Mekanisme penyusunan produk hukum daerah.

Oleh sebab itu, peraturan perundang-undangan yang ditetapkan

akan berlaku efektif manakala berisikan atau selaras dengan kondisi

yang ada dalam masyarakat. Sebuah kebijakan publik sebagai sarana

untuk pemenuhan kebutuhan/kepentingan masyarakat, kebijakan

publik sukses atau tidak tergantung pada masyarakat, apabila masya-

rakat merasa kebutuhan atau kepentingannya terpenuhi dari suatu

kebijakan publik maka dengan sendirinya kebijakan publik yang telah

dilaksanakan dianggap telah menjalankan fungsinya dengan baik dan

benar rencana diterima oleh masyarakat, namun apabila kepentingan

atau kebutuhan masyarakat tidak terpenuhi atau merasa dirugikan,

maka dengan sendirinya ada anggapan bahwa kebijakan publik yang

telah dilaksanakan tidak berhasil.

Penggalangan dana Wukirwati di Kabupaten Sragen

merupakan kebijakan yang ditetapkan oleh Bupati Sragen dalam

rangka untuk melibatkan seluruh komponen masyarakat untuk

berpartisipasi secara sukarela menyisihkan sebagian dana yang

dimiliki melalui rekening yang telah ditentukan oleh Pemerintah

Kabupaten Sragen.

Berdasarkan data di Lembaga Kegotongroyongan Sosial

Kabupaten Sragen, sebagai lembaga masyarakat yang dibentuk untuk


commit to user

89

mengelola dana Wukirwati, dilaporkan bahwa posisi keuangan atau

dana sampai dengan bulan Nopember tahun 2010, penggalangan dana

Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen yang

terkumpul dari masyarakat adalah sebanyak Rp 1.914.047.000,- (Satu

Milyard Sembilan ratus empat belas juta empat puluh tujuh rupiah).

Dana tersebut telah dapat disalurkan kepada masyarakat melalui

beberapa koperasi, khususnya kepada pedagang pasar, kelompok

usaha produktif maupun perseorangan, dengan jumlah pinjaman

mencapai sebanyak : 590 orang peminjam. Dana yang dipinjamkan

tersebut semata-mata dipergunakan untuk kegiatan perekonomian

yang produktif. Sehingga terbitnya Peraturan Bupati Sragen Nomor 16


Sukowati) Kabupaten Sragen dapat dirasakan manfaatkan oleh

masyarakat dan dapat diterima oleh masyarakat pada umumnya.

Kebijakan publik yang dimaksudkan terkait penggalangan

dana Wukirwati adalah suatu keputusan yang diambil oleh pemerintah

daerah dengan maksud dan tujuan agar masyarakat Sragen dapat

meningkatkan kesejahteraan. Hal ini dapat diartikan pertama,

Kebijakan pemerintah daerah Kabupaten Sragen adalah menggalang

dana dari masyarakat yang dituangkan dalam Peraturan Bupati Sragen

Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir

Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen, dan kedua, Ditetapkannya

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan

Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen, sebagai

keputusan pemerintah daerah Kabupaten Sragen dengan tujuan

tertentu yaitu untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat.

2. Kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 ditinjau dari

Pendekatan Hukum Responsif

Awal mula masuknya konsepsi hukum responsif yang disampaikan

Nonet dan Selznick ke Indonesia yang kemudian mulai dikembangkan di


commit to user

90

Indonesia melalui pemikiran yang dibawa oleh Satjipto Rahardjo lewat

gagasan hukum progresifnya.

Beliau memberikan istilah berbeda tentang hukum responsif yaitu

hukum progresif. Akan tetapi secara tegas beliaupun menyampaikan

bahwa hukum progresif memiliki tipe responsive. Prinsip utama yang

dijadikan landasannya adalah “Hukum adalah untuk manusia”, bukan

sebaliknya. Jadi manusialah yang menjadi penentu, prinsip ini menggeser

landasan teori dari faktor hukum ke faktor manusia, konsekuensinya

hukum bukanlah merupakan suatu yang mutlak dan final tetapi selalu

dalam proses menuju kualitas kesempurnaan dalam arti menjadi hukum

yang berkeadilan, hukum yang mampu mewujudkan kesejahteraan atau

hukum yang peduli terhadap rakyat, sehingga tidak dipahami hanya

terbatas pada pengertian hukum melalui penafsiran secara gramatikal

ataupun sitematik saja, namun lebih dari itu berupa penafsiran yang

bersifat kreatif dan inovatif sehingga dapat membuat sebuah terobosan

hukum.

Dalam setiap kebijakan yang ditetapkan oleh setiap pengambil

keputusan ada dua hal yang harus menjadi bahan pertimbangan yaitu

memadukan antara peraturan yang ada dan kenyataan yang ada dalam

masyarakat. Artinya adalah bahwa peraturan atau kebijakan yang dibuat

harus berdasar pada realita yang ada dalam masyarakat dan merupakan

kewenangan yang dimiliki. Keputusan yang akan diambil belum tentu

memenuhi rasa keadilan untuk semua orang dan tidak hanya dapat

mengandalkan pada pertimbangan legalitas belaka, tapi juga dibutuhkan

suatu keberanian untuk mengambil resiko apa yang menjadi keputusannya,

karena tidak tertutup kemungkinan pro dan kontra dalam masyarakat. Oleh

karena itu apakah kebijakan yang diambil itu nantinya bisa diterima

masyarakat atau tidak tentunya waktu yang akan bicara, apakah kebijakan

yang diambil dengan menetapkan suatu produk hukum dapat memberikan

kesejahteraan masyarakat atau tidak, kalau memang dirasakan manfaatnya


commit to user

91

oleh masyarakat tentunya kebijakan tersebut akan mendapat respon positif

dan dukungan masyarakat.

Langkah yang diambil oleh Bupati Sragen sebagai suatu kebijakan

publik yang dituangkan dalam bentuk Peraturan Bupati Sragen Nomor 16

Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud Mikir Sukwati)

Kabupaten Sragen dengan cara meminta kepada masyarakat untuk dapat

menyumbangkan dana secara sukarela untuk dihimpun dalam suatu

rekening yang ditetapkan oleh Bupati Sragen melalui bank yang ditunjuk.

Dana yang terkumpul tersebut selanjutnya dikelola oleh sebuah Tim

Pengelola yang ditunjuk dan ditetapkan dengan Keputusan Bupati Sragen.

Dalam pelaksanaan pemanfaatan dana tersebut, Tim Pengelola

bekerjasama dengan koperasi atau lembaga keuangan mikro yang

memenuhi persyaratan untuk menyalurkan kepada masyarakat yang

membutuhkan, khususnya kepada kelompok masyarakat ekonomi

produktif maupun perorangan yang memang secara riil membutuhkan

modal untuk usaha agar meningkat kesejahteraannya dan dapat

mengentaskan mereka dari kemiskinan, dengan tetap memperhatikan

prinsip-prinsip pengelolaan lembaga keuangan yang baik.

Keputusan Bupati Sragen menetapkan Peraturan Bupati Sragen

Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana Wukirwati (Wujud

Mikir Sukowati) Kabupaten Sragen merupakan bentuk inovasi atau

terobosan yang ditempuh oleh Bupati Sragen untuk meningkatkan

kesejahteraan masyarakat, untuk mempercepat pengentasan kemiskinan

bagi masyarakat yang kurang mampu. Masyarakat yang lemah

permodalannya, namun mempunyai potensi ekonomi yang baik, diberikan

pinjaman ataupun bantuan modal usaha agar supaya dapat berusaha untuk

meningkatkan taraf hidupnya.

Dari segi kewenangan yang dimiliki oleh Bupati Sragen, kebijakan

yang dilakukan Bupati Sragen berdasarkan kewenangan yang diberikan

oleh undang-undang, yaitu ketentuan didalam Pasal 146 Undang-Undang


commit to user

92

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang terakhir diubah

dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua

Atas Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah, yaitu kewajiban membentuk dan menerapkan peraturan

perundang-undangan sesuai dengan kewenangannya.

Selanjutnya di dalam ketentuan Pasal 25 huruf e, kepala daerah

mempunyai tugas dan wewenang mengupayakan terlaksananya kewajiban

daerah. Kewajiban kepala daerah salah satunya adalah meningkatkan

kesejahteraan masyarakat. Pemberian kewenangan dari pemerintah kepada

pemerintah daerah tersebut diatur dalam Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah diubah beberapa

kali terakhir diubah dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah, untuk mengurus dan mengatur semua urusan

pemerintahan diluar yang menjadi urusan pemerintah yang meliputi politik

luar negeri, pertahanan, keamanan, yustisi, moneter dan fiskal nasional dan

agama.

Berdasarkan ketentuan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun

2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapakali diubah



Pemerintahan Daerah, urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan

pemerintahan daerah terdiri atas urusan wajib dan pilihan., urusan wajib

yang menjadi kewenangan pemerintah daerah Undang-Undang Nomor 32

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang telah beberapa kali diubah



Pemerintahan Daerah yang memberikan kewenangan daerah untuk

mengurus dan mengatur rumah tangganya sendiri.


commit to user

93

Menurut Satjipto Raharjo pakar hukum yang mencetuskan hukum

progresif sebagai manifestasi dari hukum responsif dapat dikatakan bahwa

esensi dari hukum adalah kepentingan masyarakat73. Dengan demikian

kedudukan Peraturan Bupati Sragen Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang

Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen

merupakan produk hukum yang responsif dalam rangka untuk

meningkatkan kesejahteraan masyarakat dan tidak bertentangan dengan

peraturan perundang-undangan.

73 Satjipto Rahardjo, 2009, Log. Cit, hlm. 46


commit to user

94

BAB V

P E N U T UP

A. Kesimpulan

Berdasarkan pada rumusan masalah dan sesuai dengan hasil penelitian

dan pembahasan dikaitkan dengan teori-teori hukum dan peraturan

perundang-undangan yang berlaku serta ditinjau menurut pendekatan Hukum

responsif dapat diambil kesimpulan sebagai berikut ;

1. Bupati Sragen mempunyai kewenangan menggalang dana masyarakat

dengan menetapkan Peraturan Bupati Sragen sesuai wewenang yang

diberikan oleh Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintahan Daerah yang telah beberapakali diubah terakhir dengan

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas


sebagaimana diatur dalam ketentuan pasal 22 huruf n dan pasal 25

huruf e.

2. Kedudukan Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang


adalah sebagai produk hukum yang ditetapkan demi untuk kepentingan

masyarakat dan dirasakan manfaatnya oleh masyarakat, sehingga ditinjau

dari hukum responsif produk hukum yang diterbitkan Bupati Sragen

dalam menggalang dana dari masyarakat sudah tepat dan ideal dan tidak

bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.

B. Implikasi

Berdasarkan kesimpulan, terdapat beberapa implikasi sebagai berikut;

1. Ada perbedaan penafsiran atau interprestasi terhadap ketentuan-ketentuan

dalam peraturan perundang-undangan khususnya didalam bunyi pasal-

pasal pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan

Daerah yang telah diubah beberapa kali terakhir diubah dengan Undang-

Undang Nomor 12 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua Atas Undang-


commit to user

95

Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, khususnya

yang berkaitan dengan kewenangan pemerintah daerah dalam menetapkan

produk hukum daerah, sehingga terjadi pro dan kontra dalam mensikapi

ditetapkannya Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang


2. Landasan bagi yang tidak sepaham atau tidak setuju dengan adanya

Peraturan Bupati Sragen Nomor 16 Tahun 2009 tentang Pengelolaan Dana

Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten Sragen akan melakukan

penolakan dalam arti tidak berpartisipasi memberikan bantuan dana secara

sukarela, baik bagi kalangan pegawai negeri maupun masyarakat pada

umumnya, dengan masih adanya sebagian warga masyarakat yang tidak

sependapat/ tidak setuju dengan penggalangan dana Wujud Mikir

Sukowati yang ditetapkan dengan Peraturan Bupati Sragen, maka

penggalangan dana Wujud Mikir Sukowati tidak dapat terlaksana secara

optimal.

C. S a r a n

Dari hasil kesimpulan dan implikasi tersebut diatas, dapat

disampaikan beberapa saran sebagai berikut ;

1. Sebelum Bupati Sragen menetapkan suatu Produk hukum daerah

khususnya Peraturan Bupati Sragen yang menyangkut kepentingan

masyarakat secara umum hendaknya dilaksanakan sosialisasi maupun

meminta saran, pendapat, usul dari stakeholder dengan melibatkan pakar

hukum/akademisi.

2. Setiap produk hukum daerah yang akan ditetapkan hendaknya

berpedoman pada kewenangan yang diatur di dalam Undang-Undang

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah yang telah beberapa

kali diubah terkahir dengan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2008

tentang Perubahan Kedua Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang

Pemerintah Daerah dan peraturan pelaksanaannya serta Undang-Undang


commit to user

96

Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-

undangan dan peraturan pelaksanaannya.

3. Penggalangan dana dari masyarakat hendaknya agar mendapatkan

legitimasi dari masyarakat, Peraturan Bupati Nomor 16 Tahun 2009

tentang Pengelolaan Dana Wujud Mikir Sukowati (Wukirwati) Kabupaten

Sragen dapat ditingkatkan untuk ditetapkan menjadi Peraturan Daerah

Kabupaten Sragen.


commit to user

97

DAFTAR PUSTAKA

Buku, Jurnal Nasional, Jurnal Internasional

A. G. Subarsono, Analisis Kebijakan Publik: Konsep, Teori, dan Aplikasi,

Pustaka Pelajar, Yogyakarta, 2005

Amiruddin dan Zainal Asikin, Pengantar Metode Penelitian Hukum, Rajawali,

Jakarta, 2004

Andi Mustari Pide. 1999. Otonomi Daerah Dan Kepala Daerah Memasuki Abad

XXI. Jakarta : Gaya Media Pratama

Arief Sidharta dkk, Hukum Progresif, Evolusi Pemikiran Hukum Baru (Genta

Publishing, Yogyakarta, 2009

Asri Umar, Kerangka Strategis Perubahan Manajemen Keuangan Daerah

Sebagai Implikasi UU RI Nomor 22 Tahun 1999 dan UU RI Nomor 25

Tahun 1999, Jurnal Hukum Pro Justitia Fakultas Hukum Uiniversitas

Parahyangan Bandung, Tahun XXII Nomor 2, April 2004 (Terakreditasi)

Bagir Manan, Hubungan Pusat dan Daerah Berdasarkan Asas Desentralisasi

Menurut UUD 1945, PT. Sinar Harapan, Jakarta, 1994

___________, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Pusat Studi Hukum (PSH)

Fakultas Hukum UII, Yogyakarta, 2001

Bambang Sunggono, Hukum dan Kebijakan Hukum, PT. Raja Grafindo Persada,

Jakarta, 1997

Bhenyamin Hossein, Transparansi Pemerintahan, Jurnal Inovasi, November,

2001

B. Hestu Cipto Handoyo, Prinsip-prinsip Legal Drafting & Desaian Naskah

Akademik, Universitas Atma Jaya Yogyakarta, Yogyakarta, 2008

Budi Winarno, Kebijakan Publik, Teori Dan Proses, Jakarta, Media Presindo,

Jakarta, 2007

Edi Wibowo, Hukum dan Kebijakan Publik, Yogyakarta: Penerbit YPAPI,

Yogyakarta, 2004.

Esmi Warassih, Pranata Hukum Sebuah Telaah Sosiologis, PT. Suryandaru

Utama, Semarang, 2005


commit to user

98

Fadillah Putra, Hukum Kebijakan Publik, Pustaka Pelajar, Malang, 2005.

Hanif Nurcholish, Teori dan Praktik Pemerintahan dan Otonomi Daerah,

PT.Gramedia Widiasarana, Jakarta, 2005

Henry Maddick, Desentralisasi dalam Praktek, Pustaka Kendi, Yogyakarta,

2004

H.Rojidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-Undangan Indonesia,

Mandar Maju, Bandung, l998

Irawan Soedjito, Hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, Rineka

Cipta, Jakarta, 2003

Irfan M. Islamy, Prinsip-Prinsip Perumusan Kebijakan Negara, Bumi Aksara,

Jakarta, 2007.

Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia.

Jakarta : Rajawali Press, 1991

Juanda, Hukum Pemerintahan Daerah Pasang Surut Hubungan Kewenangan

antara DPRD dan Kepala Daerah, Bandung: Alumni, Bandung, 2005.

Korb, K,B.,Public Law Functions and Legislation, The Cambridge Law

Journal/Volume 70/Issue 02, 2011, pp 279-282. Diambil dari :

http://www.britislaw.org.uk/online.html/archieve/ 00000462/ [Diakses pada 20

Juni 2010]

Leo Agustino, Dasar-dasar Kebijakan Publik, AlfaBeta, Bandung, 2006

Marcus Lukman, Eksistensi Peraturan Kebijaksanaan dalam Bidang

Perencanaan dan Pelaksanaan Rencana Pembangunan di Daerah serta

Dampaknya terhadap Pembangunan Materi Hukum Tertulis Nasional, Gama

Media, Yogyakarta, 1998

Moh. Mahfud M.D, Politik Hukum di Indonesia, LP3ES, Jakarta, 1998

Perhimpunan Sarjana Administrasi Indonesia, Pemantapan Pelaksanaan

Undang-Undang Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan Di Daerah. Bandung

: Sinar Baru, 1985

Ridwan, Hukum Administrasi Di Daerah, Cetakan Pertama, FH UII Press,

Yogyakarta, 2009


commit to user

99

Roger Montgomery, Indonesia’s Decentralization Policy : Initial Experiences

and Emerging Problems, The International Journal of Law, Vol. 8, N.14,

2008

Ronni Hanitjo Soemitro, Metodologi Penelitian Hukum Juremetri, Jakarta:

Ghalia Indonesia, Jakarta, 1984

Saiful Bahri, Hukum dan Kebjakan Publik, Yayasan Pembaharuan Administrasi

Publik, Yogyakarta, 2004

Samodro Wibowo, Kebijakan Publik : Suatu Analisis Komparasi. Bandung.

Rafika Aditama, Bandung, 1994

Satjipto Rahardjo, Negara Hukum dan Deregulasi Moral, Kompas, Jakarta,

1996

______________, Hukum Progresif : Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Genta

Publishing, Yogyakarta, 2009

Setiono, Pemahaman Terhadap Metodologi Penelitian Hukum, Universitas

Sebelas Maret. Surakarta, 2006

Soehino, Otonomi Daerah: Evaluasi dan Proyeksi, Yayasan Harkat Bangsa,

Jakarta, 1997

Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, UI press, Jakarta, 1983

Soetandyo Wignyosubroto, Hukum, Paradigma, Metode dan Dinamika

Masalahnya, Ilsam Huma, Jakarta, 2002

Solichin Abdul Wahab, Analisis Kebijakan dari Formulasi ke Implementasi

Kebijakan Negara, Bumi Aksara, Jakarta, 1991

Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni,

Bandung, 1992

Subardono, Menyongsong Fajar Otonomi Daerah, Yogyakarta: UII Press,

Yogyakarta, 2006

Syahrir, Mencari Bentuk Otonomi Daerah : Suatu Solusi dalam Menjawab

Kebutuhan Lokaldan Tantangan Global, PT Rineka Cipta, Jakarta, 1988

Untung Wiyono, Menyiasati Hidup dengan Berwirausaha, Perusda Percetakan

dan Penerbitan, Sragen, 2008


commit to user

100

Yudi Kristiana, Menuju Kejaksaan Progresif, Studi Penyelidikan Penyidikan

dan Penuntutan Tindak Pidana, LSHP, Yogyakarta, 2009

Kamus dan Ensiklopedi

Kamus Besar Bahasa Indonesia, PT Gramedia Pustaka, Jakarta, 2001

Tim Penyusun Kamus Pusat Pembinaan dan Pengembangan Bahasa Departemen

Pendidikan dan Kebudayaan. Kamus Besar Bahasa Indonesia. Jakarta : Balai

Pustaka, 1990

kebijakan pemerintah kabupaten sragen dalam …... · dalam penggalangan dana dari masyarakat...

Documents