1

Pengaturan dan Pelaksanaan Kebijakan Hukum Nasional

Dalam Pembangunan Politik dan Demokrasi di Indonesia*)

Oleh: Hernadi Affandi, S.H., LL.M.**)

A. Pendahuluan

Diskursus mengenai pembangunan politik dan demokrasi di Indonesia sudah

lama berlangsung dan masih terus berkembang sampai saat ini. Proses tersebut seolah

belum menghasilkan bentuk yang paling sesuai dengan situasi dan kondisi bangsa kita.

Hal itu menunjukkan bahwa pembangunan politik dan demokrasi masih terus mencari

bentuk yang sesuai dengan situasi dan kondisi bangsa Indonesia. Oleh karena itu tidak

mengherankan karena persoalan pembangunan politik di satu pihak dan pembangunan

demokrasi masih terus berlanjut sampai saat ini. Dengan kata lain, bangsa Indonesia

masih harus terus menerus untuk mencari format pembangunan politik dan demokrasi

yang paling cocok dengan kondisi bangsa Indonesia sendiri.

Tidak dapat dipungkirii bahwa dalam satu dasawarsa ini, pembangunan

politik dan demokrasi di Indonesia sudah berubah drastis daripada sebelumnya. Hal itu

sebagai konsekuensi adanya kenyataan bahwa politik dan demokrasi di Indonesia

beberapa waktu lalu dianggap tidak cocok dengan situasi dan kondisi bangsa Indonesia.

Tuntutan reformasi yang dipelopori oleh kalangan kampus sudah menunjukkan bahwa

perlu ada berbagai perubahan dalam tataran hukum dan politik termasuk di dalamnya

kehidupan berdemokrasi. Adanya tuntutan seperti itu sebagai akumulasi persoalan yang

*)

Paper disampaikan dalam acara “Pemantapan Wawasan Kader Partai Politik di Kabupaten Majalengka Tahun

2006”, Majalengka, 11 Desember 2006. **)

Dosen Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung.

2

terpendam kemudian muncul ke permukaan sebagai bentuk ketidakpuasan atas kondisi

politik dan demokrasi pada waktu lalu.

Pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa politik bangsa ini lebih ditujukan

kepada pelanggengan kekuasaan para elit tanpa menghiraukan kepentingan rakyat sebagai

pemilik kedaulatan. Sebagai konsekuensinya, demokrasi yang dijalankan juga masih

bersifat semu karena lebih dititikberatkan kepada kepentingan penguasa daripada

kepentingan rakyat banyak. Secara sadar atau tidak, hal itu memicu terjadinya krisis

kepercayaan kepada para elit politik maupun para penyelenggara negara baik eksekutif,

legislatif maupun judikatif, baik tingkat pusat maupun daerah.

Keadaan itu kemudian mengkristal menjadi tuntutan reformasi yang

disuarakan oleh kalangan kampus untuk mengubah berbagai tatanan hukum sebagai

landasan politik atau demokrasi. Sebagai hasilnya, Undang-Undang Dasar (UUD) 1945

telah diamandemen sebagai faktor utama penyebab tidak berjalannya pembangunan

politik dan demokrasi yang diharapkan. Dengan adanya amandemen terhadap UUD 1945,

maka arah pembangunan politik dan demokrasi di Indonesia mengalami perubahan

penting. Secara yuridis, landasan kehidupan politik dan demokrasi di Indonesia sudah

semakin kuat dengan memberikan arah yang jelas dalam konstitusi. Namun demikian,

perubahan itu belum dapat sepenuhnya menjamin terlaksananya proses perubahan arah

tatanan hukum maupun politik apabila tidak dilaksanakan secara konsisten dan

konsekuen. Untuk itu perlu keterlibatan semua pihak untuk melakukan pengawasan atas

pelaksanaannya.

3

B. Kebijakan Hukum Nasional Melalui Amandemen UUD 1945

Seperti sudah diketahui oleh berbagai pihak bahwa adanya tuntutan reformasi

yang dilakukan oleh kalangan kampus dan kaum intelektual pada tahun 1999 telah

mendorong keinginan untuk mengubah kondisi bangsa ini yang dianggap menghadapi

berbagai masalah di bidang ekonomi, sosial, hukum, politik, dan sebagainya. Tuntutan

tersebut kemudian dikenal sebagai tuntutan reformasi. Apabila diinventarisasi, maka

beberapa tuntutan reformasi yang berkembang pada saat itu adalah:1

1. Amandemen Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

2. Penghapusan doktrin dwifungsi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI).

3. Penegakan supremasi hukum, penghormatan hak asasi manusia (HAM), serta

pemberantasan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

4. Desentralisasi dan hubungan yang adil antara pusat dan daerah (otonomi daerah).

5. Mewujudkan kebebasan pers.

6. Mewujudkan kehidupan demokrasi.

Apabila ditelaah, tuntutan reformasi sebenarnya lebih ditujukan kepada

keinginan untuk melakukan perubahan ke arah perimbangan kekuasaan di antara para

penyelenggara negara. Selain itu, muncul pula keinginan untuk melakukan pembatasan

kekuasaan yang dimiliki oleh para penyelenggara negara, khususnya kekuasaan Presiden.

Alasannya, karena pada saat itu muncul kesan bahwa kekuasaan pemerintahan menumpuk

pada tangan Presiden. Dengan demikian, pelaksana kekuasaan lainnya hanya merupakan

penopang dan pendukung kekuasaan Presiden.

1 Majelis Permusyawaratan Rakyat, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI, 2006, hlm. 3.

4

Menurut MPR sendiri, dasar pemikiran yang melatarbelakangi dilakukannya

perubahan UUD 1945 antara lain:2

1. UUD 1945 membentuk struktur ketatanegaraan yang bertumpu pada kekuasaan

tertinggi di tangan MPR yang sepenuhnya melaksanakan kedaulatan rakyat.

2. UUD 1945 memberikan kekuasaan yang sangat besar kepada pemegang kekuasaan

eksekutif (Presiden).

3. UUD 1945 mengandung pasal-pasal yang terlalu “luwes” sehingga dapat

menimbulkan lebih dari satu tafsiran (multitafsir).

4. UUD 1945 terlalu banyak memberikan kewenangan kepada kekuasaan Presiden untuk

mengatur hal-hal penting dengan undang-undang.

5. Rumusan UUD 1945 tentang semangat penyelenggara negara belum cukup didukung

ketentuan konstitusi yang memuat aturan dasar tentang kehidupan yang demokratis,

supremasi hukum, pemberdayaan rakyat, penghormatan HAM, dan otonomi daerah.

Adapun contoh-contoh konkret yang menunjukkan ketiadaan aturan yang jelas,

seperti: 3

a. Tidak adanya saling mengawasi dan saling mengimbangi (checks and balances)

antarlembaga Negara dan kekuasaan terpusat pada Presiden.

b. Infrastruktur politik yang dibentuk, antara lain partai politik dan organisasi

masyarakat, kurang mempunyai kebebasan berekspresi sehingga tidak dapat berfungsi

sebagaimana mestinya.

2 Ibid, hlm. 6-7.

3 Ibid, hlm. 8.

5

c. Pemilihan umum (pemilu) diselenggarakan untuk memenuhi persyaratan demokrasi

formal karena seluruh proses dan tahapan pelaksanaannya dikuasai pemerintah.

d. Kesejahteraan sosial berdasarkan Pasal 33 UUD 1945 tidak tercapai, justru yang

berkembang adalah sistem monopoli, oligopoli, dan monopsoni.

Atas dasar berbagai alasan itulah kemudian mendorong MPR melakukan

perubahan terhadap UUD 1945. Perubahan terhadap UUD 1945 menjadi kata kunci untuk

melakukan perubahan terhadap berbagai aspek kehidupan ketatanegaraan, hukum, politik,

sosial, budaya, ekonomi, dan lain-lain. Hal ini beralasan karena UUD 1945 sebagai

landasan tertinggi dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara. Dengan

kata lain, untuk melakukan perubahan berbagai aspek kehidupan tersebut harus dimulai

dari landasan utamanya, yaitu UUD 1945 sendiri.

Berkaitan dengan perubahan UUD 1945 sebagaimana dijelaskan di atas, Sri

Soemantri menyebutnya sebagai reformasi konstitusi. Menurut beliau, reformasi

konstitusi memiliki dua pengertian, yaitu pertama mengandung arti pembentukan

konstitusi baru, sedangkan yang kedua mengandung arti perbaikan terhadap konstitusi

yang telah ada.4 Dengan menggunakan istilah beliau, tampaknya yang lebih sesuai adalah

pengertian kedua karena UUD 1945 tidak diganti secara total, tetapi diganti pada bagian

materi muatan tertentu terutama berkaitan dengan kelembagaan negara, hak asasi

manusia, hak warga negara dan penduduk, dan lain-lain.

Berkaitan dengan materi muatan UUD 1945 yang mengalami perubahan pada

perubahan pertama tahun 1999 sampai dengan perubahan keempat tahun 2002 adalah:

4 Sri Soemantri, ”Reformasi Konstitusi“, dalam Jurnal Dialektika, vol. 2 No. 2, Tahun 2001, hlm. 6.

6

1. Pada perubahan pertama, MPR mengubah Pasal 5 ayat (1), Pasal 7, Pasal 9, Pasal 13

ayat (2), Pasal 15, Pasal 17 ayat (2) dan (3), Pasal 20, dan Pasal 21.5

2. Pada perubahan kedua, MPR mengubah dan/atau menambah Pasal 18, Pasal 18A,

Pasal 18B, Pasal 19, Pasal 20 ayat (5), Pasal 20A, Pasal 22A, Pasal 22B, Bab IXA,

Pasal 25E, Bab X, Pasal 26 ayat (2) dan ayat (3), Pasal 27 ayat (3), Bab XA, Pasal

28A, Pasal 28B, Pasal 28C, Pasal 28D, Pasal 28E, Pasal 28F, Pasal 28G, Pasal 28H,

Pasal 28I, Pasal 28J, Bab XII, Pasal 30, Bab XV, Pasal 36A, Pasal 36B, dan Pasal

36C. 6

3. Pada perubahan ketiga, MPR mengubah dan/atau menambah Pasal 1 ayat (2) dan ayat

(3); Pasal 3 ayat (1), (3), dan (4); Pasal 6 ayat (1) dan (2); Pasal 6A ayat (1), (2), (3),

dan (5); Pasal 7A; Pasal 7B ayat (1), (2), (3), (4), (5), (6), dan (7); Pasal 7C; Pasal 8

ayat (1) dan (2); Pasal 11 ayat (2) dan (3); Pasal 17 ayat (4); Bab VIIA, Pasal 22C ayat

(1), (2), (3), dan (4); Pasal 22D ayat (1), (2), (3), dan (4); Bab 7B, Pasal 22E ayat (1),

(2), (3), (4), (5), dan (6); Pasal 23 ayat (1), (2), dan (3); Pasal 23F ayat (1), dan (2);

Pasal 23G ayat (1), dan (2); Pasal 24 ayat (1), dan (2); Pasal 24A ayat (1), (2), (3), (4),

dan (5); Pasal 24B ayat (1), (2), (3), dan (4); Pasal 24C ayat (1), (2), (3), (4), (5), dan

(6).7

4. Pada perubahan keempat, MPR menetapkan: 8

5 Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah

Konstitusi, Jakarta, 2003, hlm. 25. 6 ibid, hlm. 31.

7 ibid, hlm. 41.

8 ibid, hlm. 51-52.

7

(a) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 sebagaimana telah

diubah dengan perubahan pertama, kedua, ketiga, dan perubahan keempat ini

adalah Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang telah

ditetapkan pada tanggal 18 Agustus 1945 dan diberlakukan kembali dengan Dekrit

Presiden pada tanggal 5 Juli 1959 serta dikukuhkan secara aklamasi pada tanggal

22 Juli 1959 oleh Dewan Perwakilan Rakyat;

(b) penambahan bagian akhir pada Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara

Republik Indonesia Tahun 1945 dengan kalimat, “Perubahan tersebut diputuskan

dalam Rapat Paripurna Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia ke-9

tanggal 18 Agustus 2000 Sidang Tahunan Majelis Permusyawaratan Rakyat

Republik Indonesia dan mulai berlaku pada tanggal ditetapkan.”;

(c) pengubahan penomoran Pasal 3 ayat (3) dan ayat (4) Perubahan Ketiga Undang-

Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menjadi Pasal 3 ayat (2)

dan ayat (3); Pasal 25E Perubahan Kedua Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945 menjadi Pasal 25A;

(d) penghapusan judul Bab IV tentang Dewan Pertimbangan Agung dan pengubahan

substansi Pasal 16 serta penempatannya ke dalam Bab III tentang Kekuasaan

Pemerintahan Negara;

(e) pengubahan dan/atau penambahan Pasal 2 ayat (1); Pasal 6A ayat (4); Pasal 8 ayat

(3); Pasal 11 ayat (1); Pasal 16; Pasal 23B; Pasal 23D; Pasal 24 ayat (4); Bab XIII,

Pasal 31 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5); Pasal 32 ayat (1), dan

ayat (2); Bab XIV, Pasal 33 ayat (4) dan ayat (5); Pasal 34 ayat (1), ayat (2), ayat

8

(3), dan ayat (4); Pasal 37 ayat (1), ayat (2), ayat (3), ayat (4), dan ayat (5); Aturan

Peralihan Pasal I, II, dan III; Aturan Tambahan Pasal I dan II Undang-Undang

Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Dengan dilakukannya perubahan terhadap berbagai pasal materi muatan UUD

1945 tentunya akan membawa dampak terhadap kehidupan ketatanegaraan, politik,

hukum, demokrasi, dan sebagainya di Indonesia. Tentu saja perubahan yang diharapkan

pun perubahan ke arah yang lebih baik dibandingkan dengan sebelum terjadinya

perubahan UUD 1945. Apabila perubahan yang terjadi tidak lebih baik daripada sebelum

amandemen UUD 1945, apalagi apabila lebih buruk, maka perubahan UUD 1945 sebagai

salah satu hasil reformasi tidak membawa manfaat apapaun kepada kehidupan bangsa dan

negara Indonesia. Dengan kata lain, reformasi yang diperjuangkan dengan pengorbanan

darah, jiwa, harta, dan air mata tidak membawa hasil yang diharapkan ketika reformasi itu

digerakkan.

C. Pembangunan Politik dan Demokrasi Pasca Amandemen UUD 1945

Setelah berjalan lebih kurang lima tahun sejak dilakukannya Amandemen

Pertama tahun 1999, maka tentu kita perlu melakukan evaluasi. Evaluasi tersebut penting

dilakukan untuk melihat apakah tujuan semula dilakukannya amandemen UUD 1945 itu

tercapai atau tidak. Memang akan sangat sulit untuk melakukan evaluasi dan penilaian

terhadap berhasil atau tidaknya perubahan UUD 1945. namun, paling tidak kita dapat

melihatnya dari tujuan awal dilakukannya perubahan Uud 1945 tersebut.

9

Adapun tujuan perubahan UUD 1945 adalah untuk: 9

1. menyempurnakan aturan dasar mengenai tatanan Negara dalam mencapai tujuan

nasional yang tertuang dalam Pembukaan UUD 1945 dan memperkokoh Negara

Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila.

2. menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan dan pelaksanaan kedaulatan rakyat

serta memperluas partisipasi rakyat agar sesuai dengan perkembangan paham

demokrasi.

3. menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan dan perlindungan hak asasi manusia

agar sesuai dengan perkembangan hak asasi manusia dan peradaban umat manusia

yang sekaligus merupakan syarat bagi suatu Negara hukum yang dicita-citakan oleh

UUD 1945.

4. menyempurnakan aturan dasar penyelenggaraan Negara secara demokratis dan

modern, antara lain melalui pembagian kekuasaan yang lebih tegas, sistem saling

mengawasi dan saling mengimbangi (checks and balances) yang lebih ketat dan

transparan, dan pembentukan lembaga-lembaga Negara yang baru untuk

mengakomodasi perkembangan kebutuhan bangsa dan tantangan zaman;

5. menyempurnakan aturan dasar mengenai jaminan konstitusional dan kewajiban

Negara mewujudkan kesejahteraan sosial, mencerdaskan kehidupan bangsa,

menegakkan etika, moral, dan solidaritas dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa,

dan bernegara sesuai dengan harkat dan martabat kemanusiaan dalam perjuangan

mewujudkan Negara sejahtera;

9 Majelis Permusyawaratan Rakyat, op.cit, hlm. 8-9.

10

6. melengkapi aturan dasar yang sangat penting dalam penyelenggaraan Negara bagi

eksistensi Negara dan perjuangan Negara mewujudkan demokrasi, seperti pengaturan

wilayah Negara dan pemilihan umum;

7. menyempurnakan aturan dasar mengenai kehidupan bernegara dan berbangsa sesuai

dengan perkembangan aspirasi, kebutuhan, serta kepentingan bangsa dan Negara

Indonesia dewasa ini sekaligus mengakomodasi kecenderungannya untuk kurun waktu

yang akan datang.

Untuk melihat hasil perubahan UUD 1945 berkaitan dengan kehidupan

ketatanegaraan, khususnya di bidang politik dan demokrasi, dapat dilihat sejauhmana

tujuan di atas sudah dilaksanakan. Sejak tahun 1999, memang sudah banyak peraturan

perundang-undangan yang dikeluarkan berkaitan dengan bidang politik dan demokrasi,

seperti:

1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 Tentang Partai Politik.

2. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum.

3. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,

dan DPRD.

4. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia.

Dengan dikeluarkannya berbagai undang-undang di atas, sedikit banyak secara

formal tujuan dilakukannya perubahan UUD 1945 sudah terpenuhi. Namun demikian,

secara material tentu masih harus dilakukan pengkajian yang mendalam terutama

berkaitan dengan pelaksanaan undang-undang tersebut dalam praktiknya. Bukan tidak

11

mungkin bahwa secara formal undang-undang tersebut sudah mengaturnya dengan baik,

tetapi dalam pelaksanaannya tidak sesuai dengan ketentuan yang ada.

Beberapa undang-undang tersebut kemudian membawa dampak terkait dengan

kehidupan politik dan demokrasi seperti dapat digambarkan di bawah ini.

1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 Tentang Partai Politik.

Di dalam undang-undang tersebut diatur mekanisme pembentukan dan pendirian

partai politik yang relatif mudah. Sebagai akibatnya, dengan keluarnya undang-undang

tersebut maka partai politik banyak bermunculan. Secara de facto partai politik yang

muncul dan mendaftarkan diri ke Departemen Kehakiman pada saat itu sebanyak 141

buah. Dari jumlah tersebut, partai yang mendaftarkan diri ke Lembga Pemilihan Umum

sebanyak 106 partai politik,10

dan yang layak diverifikasi sebanyak 60 partai politik. Dari

60 partai tersebut yang lolos dan berhak mengikuti pemilihan umum tercatat sebanyak 48

partai politik.11

Berdasarkan undang-undang tersebut dimulailah era kebebasan untuk

mendirikan partai politik yang kemudian menyebabkan sistem multi partai dalam

pemilihan umum tahun 1999. Hal ini sangat jauh berbeda dengan pada masa Orde Baru, di

mana partai politik hanya berjumlah 2 buah dan 1 golongan karya. Undang-undang ini

pun menghilangkan status golongan karya yang bukan partai politik dan harus berubah

menjadi partai politik apabila mau turut serta dalam pemilihan umum. Dengan demikan,

10

Komisi Pemilihan Umum, Laporan Penyelenggaraan Pemilihan Umum Tahun 1999, Jakarta, hlm. 84. 11

ibid, hlm. 86.

12

semua paserta pemilihan umum memiliki kedudukan dan status yang sama tanpa ada

perbedaan.

Munculnya jumlah partai politik yang banyak tidak secara otomatis akan

menjamin kehidupan politik dan demokrasi menjadi lebih baik. Justru dapat saja

menyebabkan persoalan dalam pelaksanaannya. Memang kelebihannya rakyat dapat

memiliki pilihan yang lebih banyak untuk memilih wakil-wakilnya yang akan duduk di

lembaga perwakilan baik di pusat maupun daerah. Namun demikian, harus diwaspadai

juga jangan sampai kelahiran undang-undang tersebut menyebabkan bangsa Indonesia

menjadi terpecah-belah karena adanya perbedaan pandangan politik. Justru dengan

lahirnya undang-undang tersebut harus menjadi tolok ukur kedewasaan politik rakyat

dalam mengimplementasikan hak-hak politiknya.12

2. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum.

Beberapa hal penting dari Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang

Pemilihan Umum adalah penyelenggaraan pemilihan umum bukan lagi dilakukan oleh

pemerintah. Sekalipun Presiden ditetapkan sebagai penanggung jawab pemilihan umum,

penyelenggaraannya sendiri dilakukan oleh sebuah badan yang bebas dan mandiri, yang

disebut Komisi Pemilihan Umum (KPU). KPU ini terdiri dari unsur partai politik peserta

pemilihan umum dan pemerintah tetapi bertanggung jawab kepada Presiden.

Undang-undang ini juga mengubah persyaratan minimal pendidikan untuk calon

anggota DPR, DPRD I, dan DPRD II menjadi serendah-rendahnya berpendidikan sekolah

12

Bagir Manan, dkk., Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia, PT Alumni, Bandung,

2001, hlm. 166.

13

lanjutan tingkat atas, di mana sebelumnya serendah-rendahnya berpendidikan sekolah

menengah lanjutan pertama. Selain itu, perubahan penting lainnya adalah kewenangan

untuk mengisi keanggotaan MPR dari Utusan Daerah dialihkan kepada KPU, di mana

sebelumnya dipegang oleh Presiden. Presiden hanya berwenang untuk menetapkan dan

meresmikan secara administrative keanggotaan utusan golongan tersebut. Dengan

demikian, dalam hal ini kewenangan Presiden sudah mulai dibatasi terkait pengisian

keanggotaan MPR.

Berbeda dengan undang-undang sebelumnya, undang-undang ini hanya

membatasi Angkatan Bersenjata Republik Indonesia (ABRI) yang tidak menggunakan hak

memilih maupun dipilih.13

Selain itu, tata cara pendaftaran pemilih pun mengalami

perubahan, jika sebelumnya pendaftar bersifat pasif (didatangi oleh petugas) menjadi aktif

(mendatangi petugas pendaftaran).14

Namun akibatnya, para pemilih banyak yang tidak

terdaftar dan tidak dapat memberikan suaranya dalam pemilu karena berbagai faktor, di

antaranya enggan mendaftarkan diri, lupa, tidak ada waktu, atau pun sengaja tidak mau

mendaftarkan diri. Hal ini tentu dapat menimbulkan persoalan karena mereka tidak

menggunakan haknya dengan baik.

3. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR,

dan DPRD

Kehadiran undang-undang tersebut membawa perubahan terhadap susunan dan

kedudukan MPR, DPR, dan DPRD. Dalam Pasal 2 disebutkan bahwa MPR terdiri atas

13

Hernadi Affandi, Hukum Hak Asasi Manusia, Diktat, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung,

2005, hlm. 82. 14

ibid, hlm. 83.

14

anggota DPR ditambah dengan utusan daerah dan utusan golongan. Namun jumlahnya

mengalami perubahan dari 1000 orang menjadi 700 orang dengan rincian sebagai berikut:

a. Anggota DPR sebanyak 500 orang;

b. Utusan Daerah sebanyak 135 orang, yaitu 5 (lima) orang dari setiap Daerah Tingkat I;

c. Utusan Golongan sebanyak 65 orang.

Pengisian keanggotaan DPR dilakukan dengan pemilihan umum dan

pengangkatan seperti pada undang-undang sebelumnya. Namun demikian, jumlahnya

mengalami perubahan, yaitu: jumlah anggota DPR adalah sebanyak 500 orang dengan

rincian: anggota partai politik hasil pemilihan umum sebanyak 462 orang dan anggota

ABRI yang diangkat sebanyak 38 orang. Dari jumlah tersebut, anggota yang dipilih

melalui pemilihan umum bertambah banyak, sebaliknya jumlah anggota ABRI yang

diangkat semakin berkurang. Hal ini merupakan salah satu konsekuensi adanya tuntutan

untuk mengurangi peran aktif ABRI dalam kehidupan politik di Indonesia.

4. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia.

Sekalipun undang-undang ini tidak secara langsung berkaitan dengan persoalan

politik dan demokrasi, kehadirannya membawa pengaruh pula terhadap pelaksanaan hak-

hak politik dan demokrasi warga negara. Dengan adanya undang-undang tersebut, hak-

hak asasi setiap warga negara memiliki jaminan yang tegas, karena harus dilindungi,

dihormati, dipertahankan, dan tidak boleh diabaikan, dikurangi, atau dirampas oleh

siapapun (konsiderans menimbang huruf a). Dengan demikian, undang-undang ini secara

tidak langsung akan membawa pengaruh terhadap pelaksanaan hak-hak politik dan

demokrasi warga Negara.

15

Salah satu materi muatan yang penting berkaitan dengan pelaksanaan hak politik

dan demokrasi warga negara adalah sebagaimana diatur dalam Pasal 43 yang berbunyi:

(1) Setiap warga negara berhak untuk dipilih dan memilih dalam pemilihan umum

berdasarkan persamaan hak melalui pemungutan suara yang langsung, umum, bebas,

rahasia, jujur, dan adil sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

(2) Setiap warga Negara berhak turut serta dalam pemerintahan dengan langsung atau

dengan perantaraan wakil yang dipilihnya dengan bebas, menurut cara yang

ditentukan dalam peraturan perundang-undangan.

(3) Setiap warga negara dapat diangkat dalam setiap jabatan pemerintahan.

Materi muatan lainnya yang sangat penting dalam konteks politik dan demokrasi

adalah pengaturan mengenai keharusan keterwakilan perempuan dalam lembaga

eksekutif, legislatif, maupn yudikatif. Pasal 46 menyebutkan bahwa “Sistem pemilihan

umum, kepartaian, pemilihan badan legislative, dan system pengangkatan di bidang

eksekutif, yudikatif, harus menjamin keterwakilan wanita sesuai persyaratan yang

ditentukan”. Menurut Bagir Manan, ketentuan ini kemudian bermuara kepada system

kuota, yang menentukan syarat minimal kuantitas perwakilan wanita dalam sektor

publik.15

Seiring dengan berjalannya waktu, ketentuan undang-undang di atas kemudian

mengalami perubahan dan penggantian. Hal ini menandakan bahwa berbagai perubahan

yang dilakukan menjelang dan setelah terjadinya perubahan UUD 1945 pada waktu itu

dianggap sudah tidak sesuai dengan situasi dan kondisi yang berkembang setelah

15

Bagir Manan, dkk., Perkembangan..,op.cit., hlm. 147.

16

terjadinya perubahan UUD 1945. Untuk itu, undang-undang tersebut mengalami

perubahan dan penggantian, sebagai berikut:

1. Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 Tentang Partai Politik diganti dengan Undang-

Undang Nomor 31 Tahun 2002 Tentang Partai Politik.

2. Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum diganti dengan

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum Anggota DPR,

DPD, dan DPRD.

3. Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia materi

muatannya dimasukkan ke dalam Undang-Undang Dasar 1945 pada waktu

amandemen kedua pada tahun 2000.

D. Mewujudkan Demokrasi Pancasila Dalam Kehidupan Politik dan Demokrasi

Di atas sudah dijelaskan bahwa dalam kehidupan politik dan demokrasi sudah

cukup banyak ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengalami perubahan. Hal

itu dilakukan agar kehidupan politik dan demokrasi dapat berjalan menjadi lebih baik

daripada sebelumnya. Namun demikian, pengaturan dalam undang-undang saja belum

menjamin terlaksananya kehidupan politik dan demokrasi yang lebih baik apabila tidak

dibarengi dengan perubahan budaya dan sikap atau perilaku masyarakat dan terutama para

elit partai politik, penyelenggara Negara, maupun masyarakat umumnya. Tanpa adanya

perubahan tersebut, ada kemungkinan kehidupan politik dan demokrasi di Indonesia justru

17

akan terjadi kontraproduktif karena tidak ada kesesuaian antara aturan dengan praktik di

lapangan.

Berkaitan dengan tuntutan reformasi di bidang politik dan demokrasi sebagian

besar karena disebabkan pelaksanaan demokrasi Pancasila yang diharapkan mampu

memperbaiki keadaan akibat kegagalan pada masa Orde Lama tidak berhasil dengan

memuaskan. Cita-cita Orde Baru yang menginginkan adanya perubahan politik dan

kehidupan demokrasi yang lebih baik daripada masa Orde Lama pada akhirnya

mengalami nasib yang sama. Sebagai akibatnya Demokrasi Pancasila menjadi tidak

berjalan sesuai dengan keinginan dan harapan seluruh bangsa Indonesia bahkan dianggap

gagal.

Menurut Bagir Manan, kegagalan dalam mewujudkan sistem nilai demokrasi

Pancasila pada masa Orde Baru terjadi karena tujuh hal, yaitu:16

1. Strategi pembangunan nasional yang sangat menitikberatkan pada pertumbuhan

ekonomi, disertai anggapan bahwa pembangunan politik termasuk demokrasi justeru

akan menghambat kecepatan pembangunan ekonomi. Timbul semboyan yang

berbunyi “ekonomi yes, politik no”.

2. Pendekatan keamanan (security) dalam mengelola kehidupan bermasyarakat,

berbangsa, dan bernegara cenderung membatasi kebebasan. Penggunaan sarana seperti

sensor preventif dianggap lebih efisien, efektif, dan mudah dalam menjaga ketertiban,

dan keamanan untuk pengendalian masyarakat.

16

Bagir Manan, „Demokrasi Pancasila, Tinjauan Pelaksanaan Bidang Hukum, Politik dan Hak Asasi Manusia‟,

makalah, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung, 1998, hlm. 15-18.

18

3. Dwifungsi ABRI. Peranan sosial politik ABRI ikut menyumbang kesulitan atau

kegagalan Demokrasi Pancasila. Peranan sosial politik ini secara wajar mengandung

makna keikutsertaan ABRI dalam penyelenggaraan pemerintahan sipil (the civilian

government). Dengan demikian, ABRI yang turut serta dalam pemerintahan sipil

semestinya baik secara mental maupun structural harus berkiprah dalam suasana dan

budaya pemerintahan sipil. Tetapi yang terjadi sebaliknya.

4. Sistem figur sentral. Sistem figur sentral yang berpuncak pada Soeharto karena

jasanya yang sangat besar terhadap bangsa dan Negara, menempatkan Soeharto

sebagai figur sentral, sampai pada suatu titik tertentu, berbagai kehendaknya atau

pandangannya dianggap sebagai suatu perintah yang harus ditaati dan dijalankan,

meskipun hal itu menyimpang dari tatanan yang berlaku. Tatanan figur sental

semacam ini tidak memungkinkan demokrasi tumbuh sehat, bahkan secara berangsur-

angsur menuju pada pemerintahan perorangan yang bersifat kediktaturan.

5. Kegagalan kekuatan sosial politik – termasuk kaum terpelajar – menjadi juru bicara

kuat untuk menegakkan demokrasi. Partai, baik yang besar maupun yang kecil lebih

nampak sebagai instrument penyokong kekuasaan daripada sebagai instrument untuk

membangun demokrasi. Kaum intelektual meskipun secara umum mempunyai

komitmen yang kuat pada demokrasi, pemerintahan yang bersih dan lain-lain, tetapi

tidak begitu berdaya menghadapi susunan dan sistem kekuasaan yang sangat kuat dan

menekan. Berbagai kegiatan mereka senantiasa diawasi baik melalui sistem perizinan

maupun berbagai bentuk operasi intelejen mulain dari sistem pelaporan sampa pada

penculikan.

19

6. Berbagai perangkat hukum – terutama di bidang politik dan pemerintahan – selama

Orde Baru tidak menunjang terwujudnya demokrasi yang semestinya menjadi muatan

Demokrasi Pancasila. UU Kepartaian, UU Keormasan, UU Susunan dan Kedudukan

MPR, DPR, DPRD, berbagai UU Lembaga Negara, UU Pemerintahan Daerah, UU

Desa dan lain-lain belum menjadi instrument penuh untuk melaksanakan demokrasi

secara wajar. Ditambah pula ketidakmampuan berbagai lembaga negara untuk

berfungsi secara wajar seperti keterbatasan DPR atau anggota DPR menggunakan hak-

hak yang dijamin oleh UUD maupun Undang-Undang.

7. Faktor korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN). KKN juga menjadi penyebab kesulitan

atau kegagalan melaksanakan Demokrasi Pancasila. Merebaknya KKN menunjukkan

tidak berfungsinya sistem pengawasan baik pengawasan yang bersifat kelembagaan

(structural) maupun pengawasan sosial. KKN juga menunjukkan tidak berfungsinya

hukum sebagaimana mestinya. Pengawasan yang efektif baik struktural maupun sosial

dan penegakan hukum yang kokoh merupakan ukuran-ukuran sangat penting bagi

keberhasilan demokrasi termasuk Demokrasi Pancasila.

Persoalan tersebut mungkin saja akan terulang pada masa kini maupun yang

akan datang. Dalam hal ini tidak ada jaminan bahwa kehidupan ketatanegaraan pada

umumnya akan berubah menjadi lebih baik tanpa adanya upaya konkret untuk melakukan

perubahan secara fundamental. Oleh karena itu, para penyelenggara negara harus

mengantisipasi kemungkinan tersebut dengan melakukan berbagai perubahan yang

bersifat strategis terkait dengan proses demokratisasi di tanah air. Dengan kata lain, perlu

ada upaya tertentu untuk memperbaiki keadaan agar ke depan pelaksanaan Demokrasi

20

Pancasila dapat berjalan dengan lebih baik lagi, sehingga demokrasi Pancasila bukan

hanya menjadi slogan seperti waktu lalu.

Berkaitan dengan keadaan di atas, banyak pakar sudah menyampaikan

gagasannya yang berkaitan dengan perubahan pelaksanaan demokrasi di Indonesia baik

secara langsung maupun tidak langsung. Pada umumnya, perubahan yang ditawarkan

berkaitan dengan arah kebijakan hukum terkait dengan kehidupan politik dan demokrasi.

Hal ini sangat wajar mengingat hukum merupakan faktor penting dan menentukan dalam

menentukan arah kebijakan kehidupan politik maupun demokrasi. Dengan kata lain,

proses kehidupan politik dan demokrasi akan berjalan dengan baik apabila tersedia aturan

hukum yang jelas, tegas, transparan, dan adil.

Menurut Muladi, beberapa langkah atau kebijakan hukum yang harus diambil

dalam rangka memperbaiki keadaan bangsa dan negara ke depan dapat berupa:17

1. Mengembangkan budaya hukum di semua lapisan masyarakat untuk terciptanya

kesadaran dan kepatuhan hukum dalam kerangka supremasi hukum dan tegaknya

Negara hukum.

2. Menata sistem hukum nasional yang menyeluruh dan terpadu dengan mengakui dan

menghormati agama dan hukum adapt serta memperbaharui perundang-undangan

warisan kolonial dan hukum nasional yang diskriminatif, termasuk ketidakadilan

gender dan ketidaksesuaiannya dengan tuntutan reformasi melalui program legislasi.

3. Menegakkan hukum secara konsisten untuk lebih menjamin kepastian hukum,

keadilan dan kebenaran, supremasi hukum serta menghargai HAM.

17

Muladi, Demokratisasi, Hak Asasai Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesiaa, cetakan Pertama, The

Habibie Center, Jakarta, 2002, hlm. 4-5.

21

4. Melanjutkan ratifikasi konvensi internasional, terutama yang bertalian dengan HAM

sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan bangsa dalam bentuk Undang-Undang.

5. Meningkatkan integritas moral dan profesionalisme aparat penegak hukum, termasuk

POLRI, untuk menumbuhkan kepercayaan masyarakat dengan meningkatkan

kesejahteraan, dukungan sarana dan prasarana hukum, pendidikan, serta pengawasan

yang efektif.

6. Mewujudkan lembaga peradilan yang mandiri dan bebas dari pengaruh penguasa dan

pihak manapun.

7. Mengembangkan peraturan perundang-undangan yang mendukung kegiatan

perekonomian dalam menghadapi era perdagangan bebas tanpa merugikan

kepentingan nasional.

8. Menyelenggarakan proses peradilan secara cepat, mudah, murah dan terbuka, serta

bebas KKN dengan tetap menjunjung tinggi asas keadilan dan kebenaran.

9. Meningkatkan pemahaman, kesadaran, perlindungan, penghormatan, dan penegakan

HAM dalam seluruh aspek kehidupan.

10. Menyelesaikan berbagai proses peradilan terhadap pelanggaran hukum dan HAM

yang belum ditangani secara tuntas.

Pelaksanaan Demokrasi Pancasila yang dianggap mengalami kegagalan pada

waktu yang lalu tentunya perlu diperbaiki untuk masa sekarang dan yang akan datang.

Tentu kita akan sepakat bahwa kegagalan Demokrasi Pancasila dalam kehidupan politik

dan demokrasi di Indonesia bukan disebabkan oleh Pancasilanya yang salah. Hal itu lebih

disebabkan oleh para pemegang kekuasaan dan pelaksana kebijakan yang melakukan

22

kesalahan dalam menerjemahkan nilai-nilai yang terkandung di dalamnya. Tidak

berlebihan kiranya apabila dikatakan bahwa pelaksanaan nilai-nilai Pancasila lebih

didasarkan kepada penafsiran dan kepentingan pihak penguasa semata-mata dengan

mengesampingkan kepentingan pihak lainnya.

Penafsiran nilai-nilai Pancasila tersebut sangat tampak dalam bentuk peraturan

perundang-undangan yang berkaitan dengan kehidupan politik dan demokrasi itu sendiri.

Berbagai hal berkaitan dengan masalah tersebut lebih cenderung melaksanakan ambisi

dan kemauan politik para pemegang kekuasaan daripada kemauan sebagian terbesar dari

rakyat. Oleh karena itu, tafsir yang dianggap benar adalah tafsir dari pihak penguasa.

Apalagi penafsiran tersebut dituangkan ke dalam bentuk formal peraturan perundang-

undangan yang nota bene dianggap sebagai hukum yang paling dominan dalam sistem

hukum di Indonesia. Sebagai akibatnya, maka kemauan para pemegang kekuasaan

tersebut mendapat bungkus yang kuat karena tertuang dalam bentuk hukum tersebut.

Berbagai kejadian dan pengalaman sudah mengajarkan kepada kita bahwa

terjadinya banyak persoalan yang muncul disebabkan ketidakkonsistenan para

penyelenggara negara dalam melaksanakan dan mematuhi rambu-rambu hukum yang ada.

Oleh karena itu, ke depan para penyelenggara negara dan pemerintahan harus selalu

konsisten mengikuti ketentuan peraturan perundang-undangan. Sebaliknya, apabila

memang peraturan perundang-undangannya sendiri yang tidak baik maka harus dilakukan

revisi sehingga menjadi lebih baik. Namun demikian, perubahan tersebut harus dilakukan

secara hati-hati agar tidak merusak tatanan yang sudah ada tetapi justeru harus

23

memperkuatnya. Dengan jalan demikian, kehidupan politik dan demokrasi di Indonesia

akan dapat berjalan sesuai dengan harapan semua pihak.

E. Penutup

Pembangunan bidang politik dan demokrasi di Indonesia sudah diberi wadah

yang jelas dalam bentuk peraturan perundang-undangan, mulai dari UUD 1945 maupun

undang-undang di bidang politik. Bahkan dalam upaya meningkatkan kualitas kehidupan

politik dan demokrasi, serta bidang lainnya, UUD 1945 sudah diubah sebanyak empat

kali. Dengan demikian, semua pihak akan mempunyai pedoman dan panduan yang jelas

dalam melakukan hak dan kewajiban politiknya. Oleh karena itu, semua pihak terkait

harus mentaati dan berpedoman kepada ketentuan peraturan perundang-undangan agar

pelaksanaan hak politiknya berjalan dengan baik.

Perubahan UUD 1945 diharapkan akan membawa kehidupan politik dan

demokrasi yang lebih baik lagi di Indonesia. Dalam hal ini diperlukan keseriusan dari

berbagai pihak untuk mengimplementasikan berbagai ketentuan pelaksana dari UUD 1945

tersebut agar dapat terwujud kehidupan politik dan demokrasi yang sehat. Oleh karena itu,

semua stakeholders perlu meluruskan niat dalam mengimplementasikan semua ketentuan

tersebut agar pelaksanaan kehidupan politik dan demokrasi dapat berjalan sesuai dengan

harapan semua pihak. Pada akhirnya, diharapkan dengan pembangunan di bidang politik

dan demokrasi akan membawa kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara ke

arah yang lebih baik.

24

Bandung, 11 Desember 2006

Penulis,

Hernadi Affandi, S.H., LL.M.

NIP. 132 041 239

25

DAFTAR PUSTAKA

Bagir Manan, 1998, „Demokrasi Pancasila, Tinjauan Pelaksanaan Bidang Hukum, Politik dan

Hak Asasi Manusia‟, makalah, Fakultas Hukum Universitas Padjadjaran, Bandung.

------, dkk., 2001, Perkembangan Pemikiran dan Pengaturan Hak Asasi Manusia, PT Alumni,

Bandung.

Hernadi Affandi, 2005, Hukum Hak Asasi Manusia, Diktat, Fakultas Hukum Universitas

Padjadjaran, Bandung.

Komisi Pemilihan Umum, 1999, Laporan Penyelenggaraan Pemilihan Umum Tahun 1999,

Jakarta.

Majelis Permusyawaratan Rakyat, 2006, Panduan Pemasyarakatan Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945, Sekretariat Jenderal MPR RI.

Muladi, 2002, Demokratisasi, Hak Asasai Manusia, dan Reformasi Hukum di Indonesiaa,

cetakan Pertama, The Habibie Center, Jakarta.

Sekretariat Jenderal Mahkamah Konstitusi Republik Indonesia, 2003, Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan Undang-Undang Republik Indonesia

Nomor 24 Tahun 2003 Tentang Mahkamah Konstitusi, Jakarta.

Sri Soemantri, 2001, ”Reformasi Konstitusi“, dalam Jurnal Dialektika, vol. 2 No. 2.

Peraturan Perundang-undangan:

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945

Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1999 Tentang Partai Politik.

Undang-Undang Nomor 3 Tahun 1999 Tentang Pemilihan Umum.

Undang-Undang Nomor 4 Tahun 1999 Tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan

DPRD.

Undang-Undang Nomor 39 Tahun 1999 Tentang Hak Asasi Manusia.

Undang-Undang Nomor 31 Tahun 2002 Tentang Partai Politik.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2003 Tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan

DPRD