dr. drs. h. zainul djumadin., mrepository.unas.ac.id/516/1/buku 1.pdf · bentuk sistem politik...

Dr. Drs. H. Zainul Djumadin., M.Si

BIROKRASI DAN POLITIK

PADA ERA PEMERINTAHAN ORDE BARU

DI INDONESIA

LPU-UNAS-2018

Perpustakaan Nasional RI : Katalog Dalam Terbitan (KDT) Copyright : Djumadin, Zainul

BIROKRASI DAN POLITIK PADA ERA

PEMERINTAHAN ORDE BARU DI INDOENSIA

ISBN : 978-602-0819-23-5

Editor dan Desain Sampul: Syarif Nur Bienardi

Penata Letak : LPU-UNAS

Hak Cipta dilindungi Undang-Undang. Dilarang memperbanyak

buku ini sebagian atau seluruhnya dalam bentuk dan dengan cara

apapun juga, baik secara mekanis maupun elektronis, termasuk

fotocopi, rekaman dan lain-lain tanpa izin tertulis dari Penerbit.

Lembaga Penerbitan Universitas Nasional (LPU-UNAS)

Alamat : Jl. Sawo Manila, No. 61. Pejaten, Pasar Minggu,

Jakarta Selatan.12520. Telphon : 021-78837310/ 021-7806700

(hunting) ext. 172. Fak : 021-7802718

Cetakan Tahun : 2018

Penerbit : LPU-UNAS, JAKARTA

i

KATA PENGANTAR

Buku Saudara Dr. H. Zainul Djumadin., M.Si, membahas

tentang Birokrasi dan Politik Pada Masa Pemerintahan Orde Baru

di Indonesia. Pembahasan mengenai birokrasi mempunyai

konotasi dalam konteks dengan pelayanan publik dan masyarakat

suatu proses pembangunan nasional, sedangkan politik adalah

ilmu pengetahuan dalam kerangka memberikan kontribusi untuk

memperkuat pelayanan dan tugas pokok dari pada

penyelenggaraan negara, agar tujuan dari pokok antara birokrasi

dan politik saling memberikan dan menunjang jalannya

pemerintahan.

Suatu negara yang maju dalam hubungan dengan

pelayanan masyarakat akan selalu terlihat dari sepak terjang

memberikan nilai-nilai tambah bagi kemajuan suatu bangsa,

karena dukungan birokrasi yang baik dan memadai kinerja

birokasi atau birokrat merupakan suatu organisasi yang

menunjang kinerja pemerintahan dan suksesnya tergantung pada

sinergisitas antara para pengambilan keputusan yang menjadi

kekuatan negara untuk memberikan hasil akhir dari suatu proses

pembangunan dalam menghadapi era globalisasi dan regionalisasi

dalam bentuk persainagan, serta bagaimana pengawasan dan

pengendalian organisasi bekerjasama, khusus masalah koordinasi

antara pemerintahan pusat dan pemerintahan daerah, terutama

pada otoritas pembagian kewenangan antara pusat dan daerah.

Seringkali terjadi ketidaksamaan antara pemerintah pusat dan

daerah berkuasa terjadinya distorsi dan tekanan pada birokrasi

dan para elit politik menjadi tidak sinkron dan komunikasi yang

ii

terbatas sebagai hambatan bagi pelayanan birokasi yang dianggap

tidak efisiensi.

Birokrasi pada era Orde Baru lebih bersifat Patrimonial

dan juga Patron-klien yang menguntungkan sekelompok elit yang

berkuasa mengatur kekuasaan politik sebagai bagian integral

komprehensif para penentu kebijakan pada masa itu lebih banyak

mengatur kepentingan partai penguasa yang mendapatkan

fasilitas dan kemudahan dalam pembagian hasil kekayaan negara

yang dikoptasi, dimana tidaka ada sistem dan regulasi yang dapat

mengatasi kesenjangan antara masyarakat kaya dan masyarakat

miskin. Pendapat para ahli untuk mengurangi atau menggantikan

birokasi yang lebih rasional dari pergeseran antara primordial

menjadi birokrasi aktual tergantung pada penyelenggara negara

yang memiliki kesadaran politik agar pertumbuhan ekonomi

dapat berlangsung lebih baik.

Jakarta, Nopember 2018

LPU-UNAS

iii

DAFTAR ISI

Halaman

KATA PENGANTAR ....................................................... i

DAFTAR ISI ....................................................................... iii

BAB I PENDAHULUAN . .............................................. 1

BAB II ARTI DAN HAKIKAT BIROKRASI .............. 11

A. Pengertian Birokrasi ....................................... 11

B. Birokrasi Dalam Sistem Politik ...................... 29

BAB III BIROKRASI DI INDONESIA .......................... 41

A. Birokrasi Dalam Masa Pra Penjajahan ........... 41

B. Birokrasi Dalam Pemerintahan Setelah

Kemerdekaan .................................................. 55

BAB IV KETERLIBATAN BIROKRASI DALAM

POLITIK PADA ERA PEMERINTAHAN

ORDE BARU ...................................................... 73

A. Peran Ganda Birokrasi Dalam Masa

Pemerintahan Orde Baru ................................ 74

1. Hubungan Timbal Balik Antara Birokrasi

dan GOLKAR ............................................ 76

2. Hubungan ABRI dan GOLKAR ................ 87

B. Birokrasi dan Kestabilan Politik ..................... 94

C. Peranan Birokrasi Dalam Pemilihan Umum

(Pemilu) .......................................................... 104

iv

BAB V PENUTUP ............................................................ 117

DAFTAR PUSTAKA ......................................................... 121

Pendahuluan

1

BAB I

PENDAHULUAN

Fred W. Riggs berpendapat bahwa kehidupan

politik Indonesia merupakan satu masyarakat yang

dinamakan “bureaucratic polity “ (masyarakat politik

birokratik), suatu konsep yang mula-mula

dikembangkan oleh Riggs untuk menerangkan sistem

politik di Thailand pada pertengahan Tahun 60-an.

Masyarakat politik birokratik ini disebutnya sebagai

bentuk sistem politik dimana kekuasaan dan

partisipasi politik dalam membuat keputusan,

terbatas sepenuhnya pada para penguasa, terutama

para perwira militer dan pejabat tinggi birokrasi.

Asumsi ini lahir melihat kenyataan bahwa birokrasi

di Indonesia cukup luas keterlibatannya dalam

proses politik.

Ciri-ciri pokok masyarakat politik birokratik,

adalah : pertama, lembaga politik yang dominan

adalah aparat birokrasi, kedua, lembaga-lembaga

politik lainnya seperti parlemen, partai politik,

“interest group” lemah dalam arti tidak mampu

melakukan “balance” dan kontrol terhadap birokrasi,

ketiga, massa diluar birokrasi secara politis maupun

ekonomis pasif, yang merupakan sebab terpenting

lemahnya peranan partai politik, dan secara timbal

balik menguatkan kedudukan dan peranan birokrasi.

Birokrasi dan Politik Pada Era Pemerintahan Orde Baru di Indonesia

2

Disamping itu pengusaha-pengusaha swasta (bukan

asing), terutama yang tidak menjadi bagian dari mata

rantai birokrasi pada umumnya juga lemah.

Sedangkan proses politik dalam elite penguasa

amat dipengaruhi oleh tradisi pemikiran politik Jawa

yaitu elite dengan kemampuannya berkonsentrasi,

memfokuskan kekuasaannya dan menyerap

kekuasaan dari luar serta memusatkan dalam

dirinya, sehingga terjadi pemusatan kekuasaan,

kewibawaan dan kewenangan dalam tubuh elite itu

sendiri.

Walaupun pemusatan kewenangan merupakan

usaha yang berlangsung terus menerus oleh elite

tetapi bukan berarti bahwa birokrasi telah

menyelesaikan persoalan pokok untuk menegakan

Birokrasi Nasional yang efektif.

Dalam hal ini sejumlah persoalan yang masih

dihadapi ialah kordinasi, fungsi yang tumpang

tindih, pemusatan kewenangan secara mitra dan

komunikasi. Dalam hal motivasi sejumlah masalah

yang dihadapi ialah tingkatan pelaksanaan

pemerintahan yang menyangkut hubungan antar

birokrasi dan politik.

Disamping pemusatan kewenangan birokrasi di

Indonesia ditandai pula keterlibatannya dalam

kegiatan politik, bentuk keterlibatannya antara lain

bahwa birokrasi beriteraksi dengan pusat-pusat

kekuasaan dalam peranannya sebagai pelaksanaan

kebijaksanaan yang dihasilkan oleh pusat–pusat

Pendahuluan

3

kekuasaan tersebut. Juga birokrasi dilibatkan, dan

pada titik-titik tertentu melibatkan diri dalam arena

kekuasaan baik dalam rangka kepentingan politisi

atau penguasa maupun dalam rangka kepentingan

birokrasi itu sendiri.

Dari waktu kewaktu memang terlihat terjadi

krisis kepercayaan terhadap birokrasi. Berbagai

kalangan menuduh seolah-olah birokrasi semakin

mewakili kepentingan dirinya sendiri atau semakin

mewakili kepentingan perusahaan-perusahaan besar

atau bekerja sama dengan partai politik tertentu.

Menurut Dorojatun Kuncoro Jakti, birokrasi di

negara-negara Dunia Ketiga merupakan suatu mesin

politik yang tidak mungkin bersikap netral.

Mesin politik ini kadang-kadang

mencerminkan nilai-nilai serta norma-norma yang

jauh dari rasional dan tidak objektif, bisa saja mesin

politik ini merupakan bagian dari dominasi oleh

suatu suku, daerah, agama yakni kelompok-

kelompok primordial ataupun merupakan bagian

dari partai politik yang berkuasa. Meskipun birokrasi

memiliki struktur yang serupa dengan negara-negara

maju, namun isi dan prilakunya diwarnai oleh kaitan

primordialnya. Karena birokrasi semacam ini pernah

terjadi di Barat yaitu pada tahap pra-kapitalis, yang

oleh Max Weber disebut sebagai Birokrasi

Patrimonial. Dalam birokrasi yang semacam ini

hubungan-hubungan yang ada lebih nampak seperti

hubungan antara patron dengan klien yang bersifat


4

sangat pribadi yaitu birokrasi akan timbul masalah

pertukaran antara loyalitas politik dengan sumber

ekonomi. Mereka yang memberikan loyalitas akan

dibendung atau dimatikan sumber ekonominya.

Kepentingan bangsa dan negara tidak menjadi

pertimbangan dalam hubungan patron-klien,

melainkan hubungan antara satu pribadi dengan

pribadi yang lain, baik sebagai basis bagi

kepentingan diri sendiri, maupun golongan atau

partainya. Birokrasi patrimonial juga membangun

kekuasaan dan jaringan pemerintahannya

berdasarkan ketergantungan dari mereka yang

menjalankan politik yang bersumber pada

kepatuhan. Kepatuhan itu dikembangkan oleh

penguasa dalam jaringan kesetiaan, artinya bawahan

memberikan kesetiaan pada penguasa dan penguasa

memberikan imbalan-imbalan istimewa kepada

bawahan.

Dengan demikian posisi penguasa sangat kuat

karena modal dari orang yang melaksanakan

pemerintahan berdasarkankepatuhan dan kesetiaan.

Karena penguasa harus memberikan imbalan-

imbalan kepada bawahan maka birokrasi patrimonial

bergantung pada kondisi ekonomi. Max Weber

Mengatakan dalam sistem ekonomi yang

bagaimanapun birokrasi patrimonial bisa hidup.

Untuk menghidupi kecukupannya birokrasi

patrimonial bergantung kepada pengusaha,

pengusaha ditarik pajak yang besar dan bisa

Pendahuluan

5

memberikan konsesi-konsesi, dari sini birokrasi dpat

menarik keuntungan-keuntungan.

Akibat dari birokrasi patrimonial ini kegiatan

birokrasi menjurus pada penyelewengan-

penyelewengan, makin tidak jelas peraturan dan

kelembagaannya sehingga makin mudah terjadi

korupsi yang terlepas dari konstitusi, perundang-

undangan dan peraturan-peraturan. Jelas semua ini

bertentangan dengan upaya untuk melembagakan

kehidupan bernegara.

Proses pertumbuhan dan perkembangan

birokrasi di Indonesia tidak jauh berbeda dengan

perkembangan birokrasi di negara-negara

berkembang lainnya, yaitu birokrasi tidak saja

sebagai pelaksana kebijaksanaan yang dihasilkan

oleh pusat-pusat kekuasaan tetapi juga birokrasi

melibatkan diri dalam arena kekuasaan untuk ikut

dalam proses politik dalam pengambilan keputusan.

Disamping birokrasi yang berperanan ganda

tersebut juga birokrasi patrimonial yang

mengutamakan patron-klien yang mendasarkan pada

hubungan pribadi dan hubungan antara bapak dan

anak buah.

Disamping itu, keadaan birokrasi di Indonesia

saat ini menurut beberapa pengamat ,diwarnai oleh

peninggalan masa lalu yaitu berupa konsep politik

etnis Jawa tradisional yang aritokratis. Pada masa

pemerintahan Amangkurat, misalnya aparat

pemerintahan adalah sekedar alat raja untuk


6

mengurus kelangsungan kepentingan pribadi raja

dan kerajaannya.

Raja melalui aparat yang bernama Priyayi

memerintah rakyatnya, dari raja kekuasaan keluar

kebawa melalui khirarki pejabat birokrasi abdi

dalem, oleh raja para abdi dalem ini diberi hak-hak

atas tanah, menarik pajak dan semacamnya dari

rakyat tanpa batasan dan peraturan yang jelas,

untuk kemudian diserahkan kepada raja, sesudah

diambil sekadarnya oleh para abdi dalem. Tidak ada

kontrol atas tindakan raja oleh rakyat dan tidak ada

komunikasai dari bawah keatas.

Dari pendapat pengamat diatas, barulah dapat

menelaah pertumbuhan birokrasi di Indonesia dan

perkembangannya dalam kehidupan politik di masa

pemerintahan orde baru.

Birokrasi pada masa Demokrasi Liberal dapat

dikatakan peranannya tidak ada, kalaupun ada itu

hanya pada hal-hal tertentu, menyangkut masalah-

masalah administrasi, karena pada masa itu arena

kekuasaan dan proses politik di dominasi oleh partai

politik. Pada Demokrasi Terpimpin, mulai kelihatan

peranannya walaupun belum begitu menonjol, hal ini

diakibatkan besarnya peranan (pengaruh) Presiden

Soekarno, sedangkan partai politik hampir tidak ada

sama sekali pengaruhnya kecuali Partai Komunis

Indonesia (PKI), itupun disebabkan diberinya angin

kepada Soekarno, sedangkan PNI dan NU praktis

hampir tidak mempunyai pengaruh sama sekali,

Pendahuluan

7

sedangkan partai politik Islam Masyumi dan PSI

telah dibubarkan. Kekuatan lainnya yang mampu

mengimbangi PKI adalah ABRI khususnya Angkatan

Darat.

Pada perode pemerintahan Orde Baru pada

tahun-tahun permulaan mulai menunjukan citra,

birokrasi yang efisien jujur dan bertanggung jawab.

Akan tetapi kemudian terlihat bahwa kecenderungan

yang menuju kepada penempatan birokrasi sebagai

bagian instrumen politik.

Dalam pada itu kekutan-kekuatan diluar

secara perlahan-lahan kurang berfungsi.

Perekonomian yang tumbuh dengan pesat sejalan

dengan membanjirnya penanaman modal asing telah

menjadi sumber penghidupan aparat birokrasi pada

lapisan tertentu, dengan segala ikatannya.

Dari pertumbuhan dan perkembangan

birokrasi dari zaman Kerajaan Jawa dahulu sampai

pada birokrasi pemerintahan Orde baru sekarang ini,

akhirnya kita dapat menemukan wujud dan bentuk

birokrasi, yang berperan ganda. Disatu sisi birokrasi

hanya sebagai pelaksana kebijaksanaan yang

dihasilkan oleh pusat-pusat kekuasaan, disisi lain

birokrasi dilibatkan atau melibatkan diri dalam arena

kekuasaan,baik dalam rangka memenuhi kebutuhan

dan kepentingan birokrasi itu sendiri.

Keterlibatan birokrasi dalam politik

nampaknya menguntungkan kedua belah pihak.

Kebutuhan penguasa akan dukungan masyarakat


8

menyebabkan keterlibatan birokrasi dalam arena

politik, menjadi amat bermanfaat karena dengan

demikian jaringan birokrasi yang demikian luas dan

keseganan serta penghormatan masyarakat terhadap

kaum birokrat ikut menjadi jaminan. Keuntungan

lain yang bertolak dari keahlian tekhnis yang

dipunyai oleh birokrat dalam

perencanaan,pengelolaan serta pengawasan sebagai

penguasa menggunakan birokrat sebagai kawan

kerja dalam melaksanakan pembangunan.

Penghargaan penguasa terhadap kemampuan kaum

birokrat adalah berkat peninggalan masa lalu.

Disamping birokrat yang berperan ganda

tersebut, juge bentuk birokrasi yang patrimonial

yaitu birokrasi yang mendasarkan diri pada

hubungan pribadi dan hubungan bapak dan anak

buah (patron-klien), tetap terpelihara.

Birokrasi yang patrimonial ini menjadikan

kekuasaan yang berdasarkan pribadi yang karena

statusnya dihormati dan dipatuhi. Max Weber

mengatakan untuk mengganti birokrasi patrimonial

kearah yang rasional dibutuhkan waktu yang sangat

panjang. Sedangkan loiyd berpendapat bila untuk

merubah birokrasi patrimonial kearah birokrasi yang

rasional bergantung pada kesadaran politik dan

pertumbuhan ekonomi negara itu.

Studi birokrasi yang penulis lakukan adalah

menelaah konsep birokrasi Max Weber yaitu

birokrasi patrimonial, dimana jabatan dan perilaku

Pendahuluan

9

dalam keseluruhan khirarki birokrasi lebih

didasarkan pada hubungan familier, hubungan

pribadi dan hubungan bapak dan anak buah (patron-

klien).

Kecenderungan birokrasi seperti tersebut

diatas amat dipengaruhi oleh kebudayaan tradisional

yang begitu dominan dalam kehidupan politik

masyarakat di indonesia. Faktor kultur ini sangat

menentukan dalam birokrasi patrimonial, hubungan

patrol-klien dalam masyarakat indonesia lebih

dikenal dengan hubungan bapak dan anak buah

seperti itu, merupakan suatu hubungan yang kuat

berdasarkan kemauan timbal balik untuk saling

memberi dan menerima, secara informal kedua belah

pihak mempunyai status yang tidak sama tinggi

derajatnya. Didalam hubungan sosial seperti itu sulit

dengan jelas diketahui siapa memanfaatkan siapa,

sebab ada hakekatnya kedua belah pihak

mendapatkan suatu yang diharapkan masing-

masing, walaupun tidak sepadan.

Gambaran diatas amat menentukan jalannya

rekrutmen pada jabatan-jabatan pada birokrasi,

karir seseorang dalam birokrasi lebih bergantung

kepada kecerdikan orang itu dalam memelihara dan

memanfaatkan hubungan pribadi dan hubungan

politik.

Jabatan-jabatan birokrasi ini lebih ditentukan

oleh persetujuan dan penunjukan dari pemegang

jabatan ditingkat atas karena kenaikan jabatan


10

dipengaruhi faktor-faktor seperti kawan sejak kecil,

kawan lama, hubungan darah, hubungan

perkawinan, kesamaan etnis dan kesamaan

keanggotaan politik.

Dari uraian diatas dapat dikatakan bahwa

legitimasi kekuasaan politik dan wewenang jabatan

birokrasi amat ditentukan oleh hubungan patron-

klien, hubungan bapak anak buah (peternalisme). Ini

berarti konsep birokrasi patrimonial merupakan

sistem nntuk merekrut jabatan-jabatan birokrasi

yang ada hubungannya dengan permasalahan dalam

penelitian ini.

Arti dan Hakikat Birokrasi

11

BAB II

ARTI DAN HAKIKAT BIROKRASI

A. Pengertian Birokrasi

Prosedur kerja yang berbelit-belit, mekanisme

kerja yang tidak efisien, proses pelayanan yang

lamban, sumber penyalahgunaan kedudukan dan

wewenang, merupakan simpul-simpul kesan bagi

orang awam terhadap terminologi yang bernama

birokrasi. Kesan demikian timbul karena orang

melihat instrumen pemerintahan yang disebut

birokrasi itu dari dimensi realitas yang terbatas pada

aspek prosedural administratif. Apa yang tersimpul

merupakan akibat dari cara pelayanan yang pada

beberapa seginya nampak tidak efisien, kurang

rasional, tidak bisa bersikap netral dan obyektif

dalam birokrasi yang pada umumnya terjadi

dinegara-negara Dunia Ketiga

Sebenarnya, pengertian birokasi itu menurut

asal-usul etomologsnya, berasal dari kata ; bureau

yang bisa berarti meja tulis (tetapi bisa juga diartikan

sebagai nama/sebutan kain yang selalu menjadi alas

meja para pejabat diperancis pada abad ke 18), dan

cratein yang bererti kekuasaan. Jadi secara harfiah

pengertian birokrasi adalah kekuasaan dari balik

meja tulis. Dan karena yang biasanya yang punya

meja semacam itu adalah mereka yang ada


12

dilingkungan pemerintahan, maka pengertian itupun

dikaitkan dengan aparat pemerintahan. Jadi

akhirnya birokrasi lebih kurang diartikan sebagai

perangkat yang menjadi alat untuk menjalankan

pemerintahan.

Sejalan dengan pemikiran diatas, pada tahun

60-an Martin Aloraw meneliti masalah birokrasi,

masalah perkembangan dan konsep birokrasi. Dia

meneliti di Eropa Barat dengan membahas dengan

berbagai dokumentasi (perpustakaan), musium serta

tokoh-tokoh yang ada melalui surat. Kemudian dia

tertarik dengan surat dari Baraw Bigrim. Setelah

dibaca dinyatakan istilah birokrasi yang pertama

dipakai dalam M. Degeor Asay Gurnay mengartikan

biokrasi dalam dua hal :

Pertama, pemerintahan ke IV dan ke V di

Perancis, dan kedua, para pejabat, pegawai,

sekretaris, dan orang yang magang yaitu orang ini

melayani masyarakat. Selain istilah birokrasi,

Grunay juga memakai islitah Bereaumania.

Praktek-praktek birokrasipun sudah ada sejak

dahulu, sejak tahun 1655, di Cina telah digunakan

istilah birokrasi, misalnya dalam pengangkatan

pegawai kerajaan di Cina. Disamping itu jauh

sebelum ini birokrasi telah digunakan oleh

Machiaveli, yang menceritakan bagaimana menteri-

menteri itu menerima imbalan. Perkembangan

selanjutnya dari pengertian birokrasi terlihat melalui

pandangan Rocy mengartikannya sebagai kekuasaan


13

para pegawai. Sedangkan Mosca lebih banyak

membahas atau menyoroti individu yang terlihat

birokrasi.

Sejalan dengan pemikiran Max Weber

mengkonstantir bahwa birokrasi merupakan bentuk

pengorganisasian modern dengan segala cirinya yang

meninggalkan sifat-sifat organisasi tradisional,

Kenyataan sekarang dinegara-negara Dunia Ketiga

memperlihatkan bahwa birokrasi pemerintahan

merupakan organisasi yang tangguh. Posisi itu akan

merosot apabila dibandingkan dengan birokrasi

militer.

Adapun yang dimaksud dengan birokrasi

pemerintahan adalah seluruh aparatur pemerintah,

baik sipil maupun militer yang melakukan tugas

membantu pemerintah dan mereka menerima gaji

dari pemerintah karena statusnya itu.

Salah satu instrumen pokok bagi negara

modern adalah apa yang disebut birokrasi. Birokrasi

adalah suatu alat atau instrumen pemerintah untuk

melaksanakan keputusan-keputusan serta

kebijakannya. Dengan kata lain birokrasi adalah

suatu sistem untuk mengatur jalannya

pemerintahan. Salah satu ciri yang paling menonjol

dalam birokrasi adalah modern adanya khirarki

adanya jabatan-jabatan (atasan dan bawahan), dan

terdapat rekruitmen, promosi, penggajian,

pemisahan bidang pribadi dan jabatan, yang

kesemuanya itu diatur menurut undang-undang.


14

Karena itu bentuk ideal dari bentuk birokrasi

haruslah bersifat objektif, rasional, netral dengan

mekanisme kerja yang efisien dan objektif.

Birokrasi modern berasal dari negara-negara

barat. Melalui penjajahan, birokrasi itu kemudian

diperkenalkan kenegara-negara jajahan seperti di

Asia dan Afrika. Negara-negara bekas jajahan

perancis di Afrika misalnya, mengenal birokrasi lewat

pemerintahan kolonial perancis, dan kemudian

mereka menjalankan birokrasi tersebut dengan

meniru sistem birokrasi Perancis. Sebagai bekas

jajahan belanda proses pertumbuhan dan

perkembangan masyarakat Indonesia sangat

dipengaruhi dengan sistem negara Belanda,

kendatipun dinegeri ini sebelumnya sudah terdapat

sistem birokrasi kerajaan. Seperti kerajaan

Majapahit, Aceh, Goa Talo dan Mataram. Lazimnya

dalam bentuk sederhana , birokrasi itu dijalankan

oleh pengikut pribadi raja. Sehingga dari sinilah

timbul bentuk-bentuk birokrasi patrimonial. Bentuk

birokrasi ini, dalam tipoligi weber menggambarkan

bahwa jabatan dan perilaku pada hubungan,

hubungan bapak dan anak buah.

Oleh karena itu, birokrasi modern yang

tumbuh dan berkembang dinegara-negara bekas

jajahan juga dipengaruh oleh budaya politik yang

bersumber dari lingkungan setempat. Begitu pula

birokrasi yang berlaku di Indonesia sampai saat ini

masih merupakan campuran antara unsur-unsur


15

birokrasi Barat dengan unsur-unsur yang bersumber

dari budaya politik kerajaan.

Beberapa sejarawan menunjukan bahwa ilham

dan akar birokrasi modern adalah masyarakat

tradisional. Beberapa sejarawan misalnya,

berpendapat bahwa penciptaan birokrasi modern di

Eropa berilham dari aparatur negara kekaisaran

Cina dengan mandarin-mandarinnya yang

melakukan tugas atas dasar falsafah konfusisus.

Memang yang terakhir ini dengan sistem ujian yang

ketat bagi calon pegawainya, memperlihatkan unsur-

unsur birokrasi modern, tapi hanya ilham yang

disempurnakan bagi masyarakat dan negara maju di

Eropa modern.

Sejarawan juga melihat bahwa birokrasi inggris

tumbuh dari peristiwa sejarah yang kebetulan, yakni

ketika raja-raja dari Hannover di Jerman menjadi

raja Inggris karena keturunan pewarisan, sehingga

mereka harus meninggalkan kerajaan Hannover yang

lalu diperintah oleh orang-orang ahli administrasi,

birokrat. Dari sinilah antara lain berasal birokrasi

kolonial Inggris di India, Asia Tenggara, Afrika dan

lain-lain,yang sampai kini mempengaruhi struktur

birokrasi mereka.

Di Indonesia terciptanya birokasi modern,

artinya birokrasi yang berasal dari Barat ini terjadi

sejak revolusi Perancis (1789). Negeri Belanda

modern sendiri tercipta pada zaman tersebut dan


16

tidak mengherankan bahwa koloninya juga berakar

pada periode itu.

Konsep negara dan birokrasi modern di

Indonesia dibawa oleh marsekal Herman Willem

Daendlas (1806-1809) yang melihat dirinya sebagai

Napoleon kecil yang harus menciptakan negara yang

bermodal Napoleon di Koloni Hindia Belanda. Dengan

tegas ia menciptakan pembagian fungsi daerah, dan

khirarki kekuasaan baik dikalangan penguasa

Belanda (Eropa) maupun bumi putra.

Dalam pada itu birokrasi dalam literatur ilmu

administrasi sering dipergunakan dengan beberapa

pengertian yang berbeda. Martin Albrow

mengemukakan pengertian istilah birokrasi dalam

tujuh pengertian atau kategori :

1. Rational organization

2. Organization ineffciency

3. Rule by oficial

4. Public administration

5. Administration by oficial, etter public or privete

sector

6. An organization form characterized by such

qualities as hierrarchy and rules

7. An assential quality f modern society. (warwick,

1975 : 4).

Dalam uraian ini birokrasi dipakai dalam

pengertian yang terbatas yaitu sebagi organisasi

pemerintahan atau administrasi negara atau public


17

administration, pengertian ini secara mengacu

kepada govermental-bureacra-cy, seperti yang

dipakai oleh Almond dan Powell, yaitu : The

Governmental Bureacruracy is group of formally

organized offices and duites, linked in complex

grading subordinates to the formal rule-makers.

(almond & Powell, 1968 : 70).

Juga pengertian yang terbatas ini dipakai oleh

Lance Castels dalam suatu uraian tentang birokrasi

di indonesia, seperti yang dukemukakan bahwa : “

Bureacruracy I mean the salaried people who are

charged with the function of goverment. The army

officers, the military bureacracy of wich I am

speaking does not always conform to Weber’s nation

of rasional bureacracy”. ( Lance Castels; 1976 : 2)

Yang paling sering terjadi ialah pemakaian

istilah birokrasi dalam pengertian yang kurang baik

yaitu “administrative-inefficiency”. Di Amerika

birokrasi dalam pengertian yang kurang baik

mencerminkan cara kerja aparatur pelayanan

pemerintah yang tidak bekerja sebagaimana

mestinya. Gambaran seperti itu dapat digambarkan

dengan jelas, digambarkan oleh Warwick dalam

pertanyaannya, berikut ini : “Critics claims that

govermental organization become the master rather

then the servant ot the people. Stifle initiatives,

inculcate fear, multiply reporting requirement,

circumscrible action, waste time and deple the federal

treasury” (Warwick ; 1975 : 3)


18

Kutipan diatas menggambarkan pengertian

yang kurang baik mengenai birokrasi, ciri-ciri

penampilan birokrasi dalam arti negatif yang sering

dijumpai oleh mereka yang berhubungan dengan

birokrasi.

Edward feit, mempertegas pengertian birokrasi

dan khusunya aparatur birokrasi dalam arti para

pejabat pimpinan tingkat atas dan menengah dalam

suatu struktur organisasi baik pemerintah maupun

swasta, seperti kutipan dibawah ini :

“The definition used is of bureacrats as men state service corresponding to “top” or middle levels of managenemt in business. They are a part of that hirarchy of offices whose authority derives from a chief executive”. (Edward Feit, 1973 : 8).

Dalam pengertian yang lain yaitu suatu bentuk

organisasi dengan ciri-ciri yang khusus yaitu sebagai

suatu organisasi yang rational, seperti apa yang

digambarkan oleh Max Weber dalam berbagai

karyanya yang dikenal sebagai “tipe ideal dari

birokrasi”. Secara ringkas La Palombara merangkum

ciri-ciri yaitu : “The Crucial Characteristic of

Bureacracy” :

1. Specialliced,highly differentiated administrative

rules

2. Recruitment on the basis of achivement

(measured by examinations) rather than

ascription;


19

3. Placement, transfer and promotion on the basis

of universalistic reather than particularistic

criteria;

4. Administrators who are salaried profesionals

who view their work as career, and

5. Administrative decision making whitin a

rational and readly undesstood context of

hierarchi, responsibility and dicipline (La

Palombara, 1973:49)

Ciri-ciri birokrasi yang rasional seperti yang

dikemukakan diatas, juga meruakan dasar dari

pembentukan organisasi pemerintahan yang dikenal

sebagai organisasi pemerintah. Tentu saja dalam

organisasi sehari-hari,dapat dijumpai kritik dan

kelemahan,namun hakekat dasar dari semua

organisasi pemerintahan dalam melaksanakan

tugasnya adalah “ administrasi yang rasional “.

Lain halnya, pengertian birokrasi yang

diberikan oleh pemerintah Indonesia. Seperti apa

yang disampaikan oleh Menteri Negara

Pendayagunaan Aparatur Negara pada suatu rapat

Kerja dengan Komisi II DPR, pada tanggal 11

Februari 1984 di kemukakan bahwa :

1. Birokrasi dapat diartikan suatu susunan yang

terorganisir untuk mencapai tugas-tugas

administratif dengan cara mengkordinir secara

sistimatis pekerjaan dari banyak orang.


20

Birokrasi terdapat disemua organisai

kerjasama manusia.

2. Apabila disebut birokrasi pemerintah sering

pula diartikan sebagai Aparatur pemerintah

atau Administrasi Negara pada umumnya.

3. Birkrasi dapat diartikan Aparatur Pemerintah

pada khususnya Korps Pegawai Negri

(KORPRI).

4. Birokasi dapat diartikan suatu prosedur kerja.

Oleh karena, salah satu instrumen pokok bagi

negara modern adalah apa yang disebut “birokrasi”.

Birokrasi suatu alat atau instrumen pemerintah

untuk melaksanakan keputusan-keputusan serta

kebijaksanaannya. Maka birokrasi adalah hierarki

diikat dengan sistem legeslasi yang relatif luas dan

mengalokasikan wewenang dan kekuasaan, serta

mendistribusikan tugas secara berkait-kait, sehingga

baru bermakna secara operasional , dan menerima

upah karena statusnya itu, apabila ada imajinasi

pada setiap tingkat, setiap sektor, setiap

fungsionaris, bahwa ia tidak semata-mata

mengarahkan lingkungan, tetapi juga melayani

lingkungan.

Kombinasi mengarahkan lingkungan dan

melayani lingkungan ini benar-benar merupakan

batu ujian bagi suksesnya birokrasi. Mengarahkan

lingkungan adalah fungsi pembangunan,sedangkan

melayani lingkungan memberi jaminan dukungan


21

efektif terhadap kehadiran birokrasi itu sendiri.

Borokrasi Pemerintahan yang tidak mendapat

dukungan efektif tentunya tidak akan mampu

menunaikan amanat pembangunan.

Dalam tulisan yang diajukan

disini ialah bahwa pembangunan politik yang

dilakukan oleh rezim Orde Baru memang diarahkan

untuk menempatkan birokrasi pemerintahan sebagai

pemegang posisi sentral dalam kehidupan politik di

Indonesia, dengan pertimbangan sebagai berikut :

1. Bahwa birokrasi pemerintah dipandang

sebagai alat yang efisien dan efektif dalam

mewujudkan tujuan-tujuan pembangunan

nasional.

2. bahawa birokrasi pemerintah dipandang

sebagai alat untuk memperoleh,

mempertahankan dan melaksanakan

kekuasaan.

1. Pembangunan politik

Dalam kepustakaan ilmu politik definisi

pembangunan politik sampai dewasa ini masih

mengandung kesimpang siuran antara satu sama

lainnya, tidak saling mendukung seperti apa yang

ditulis oleh Lucian W pye, antara lain sebagai berikut

: 1. Pembangunan politik sebagai prasyarat politik

untuk membangun politik; 2. Pembangunan politik

sebagai kehidupa politik khas masyarakat-

masyarakat industri; 3. Pembangunan politik sebagai


22

modernisasi politik; 4. Pembangunan politik sebagai

operasi negara kebangsaan; 5.pembangunan politik

sebagai administrasi massa dan partisipasi; 7.

Pembangunan politik sebagai pembinaan demokrasi ;

8. Pembangunan politik sebagai stabilitas dan

perubahan tertib; 9. Pembangunan politik sebagai

mobilitas kekuasaan; 10. Pembangunan politik

sebagai satu segi dari proses perubahan sosial yang

multidimensional.

Agaknya sulit, untuk merangkum semua

indikasi diatas demi memperoleh gambaran ringkas

namun menyeluruh mengenai pembangunan politik,

akan tetapi hal-hal berikut ini nampaknya mewakili

keseluruhan butir diatas.

1. Menyangkut pembentukan sistem politik

yang efektif; Hal ini berarti bahwa yang menjadi

tujuan pembangunan politik adalah menciptaka

suatu pemerintah, yang mempunyai kemampuan

untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Untuk

itu diperlukan adanya stabilitas sebagai sarat utama;

artinya pemerintah harus dapat bekerja cukup lama

untuk merencanakan programnya serta kemudian

melaksanakan dan mengawasi pelaksanaannya.


yang cocok dengan kepribadian bangsa yang

bersangkutan. Dalam hal ini yang ditelaah adalah

seberapa jauh sistem politik yang ingin dicapai itu

sesuai dan didukung oleh pengalaman sejarah,


23

struktur sosial dan nilai-nilai budaya yang hidup

dimasyarakat.


yang modern. Yang ditelaah adalah nilai tradisional

apa saja yang dapat menghambat atau mendorong

terwujudnya sistem politik yang baru. Sehubungan

dengan hal ini ada beberapa ukuran guna dapat

melihat suatu sistem politik yang modern, yaitu :

1. Adanya lembaga-lembaga pemerintahan yang

terdifenrensiasi dan terspisialisasi

2. Terdapatnya integrasi yang tinggi dalam

pemerintahan;

3. Menonojolnya rasionalitas dan sekuleritas

dalam proses pengambilan keputusan;

4. Adanya “partisipasi” yang besar dalam sistem

politik;

5. Menonjol “achievement oriented” dari para

kedudukan sosial sehubungan dengan alokasi

peranan-peranan politik;

6. Terdapatnya suatu sistem hukum yang sekular

dan impersonal; dan lain-lain.

Apa yang dikemukakan diatas kiranya dapat

dijadikan dasar pembanding, untuk dapat melihat

arah pembanguna politik yang dilakukan oleh rezim

orde baru.

Diatas tadi telah ditulis 10 definisi tentang

pembangunan politik yang berbeda orientasi satu

sama lainnya. Tapi diballik itu berupaya mencari


24

beberapa persetujuan yang terkandung dalam

definisi-definisi tersebut. Dari upaya itu Pye

kemudian menyimpulkan adanya tiga ciri pokok atau

dimensi yang dapat diterima didalam kejadian

pembangunan politik, yaitu persamaan, kapasitas,

dan diferensiasi. Dalam sebuah kajian yang lebih

khusus, Myron Weiner (1969), secara langsung

menghubungkan pembangunan politik dengan

integrasi politik. Istilah yang terakhir ini cukup

menarik karena diasumsikan bahwa integrasi politik

pada dasarnya adalah salah satu bagian yang cukup

penting dari kerangka pembangunan politik.

Berbicara tentang pembangunan politik,

demikian Weiner, maka hal itu berkenaan dengan

perluasan fungsi-fungsi politik; dengan tingkat

integrasi baru yang dibutuhkan untuk menjalankan

fungsi-fungsi itu; dan dengan kapasitas sistem politik

untuk menangani masalah-masalah integrasi yang

baru tersebut. Selanjutnya, Weiner menyarankan

bentuk dan strategi untuk, mewujudkan integrasi

politik yang mencakup enam dimensi pembinaan

yaitu : Integrasi Elite massa dan perilaku Integratif.

Bertitik tolak dari pemahaman diatas tentu

pembangunan politik dalam konteks pembahasan

adalah pembangunan politik ke Indonesia,

khususnya pemerintah orde baru, artinya ;

Pembahasan dan kajian disini melihat kebijaksanaan

pemerintahan dalam menata politik dan birokrasi.


25

Kebijaksanaan pemerintah merupakan arena

sekaligus kenyataan politik.

Konsep-konsep pembangunan politik, baik

yang diajukan oleh Lucian. Pye maupun Myron

Wainer, akan terlihat dengan jelas adanya berbagai

implikasi dari pembangunan politik terhadap

keberadaan dan peranan birokrasi pemerintahan.

Dalam ciri pokok yang pertama dari konsep pye,

yaitu persamaan (equality) antara lain terkandung

pengertian bahwa pengerahan tenaga kedalam

jabatan-jabatan pemerintahan seyogyanya

mencerminkan ukuran-ukuran kemampuan atas

dasar prestasi, bukan atas dasar ikatan

kekeluargaan dan status yang berdasar pada sistem

tradisional. Ini berarti bahwa pembinaan birokrasi

dalam konteks pembangunan politik tidak terlepas

kaitannya dengan salah satu tema yang sejak lama

dipersoalkan dalam diskusi tentang birokrasi, yaitu :

The search for effisiency through merit recruitment

(Peters 1978 : h. 75). Ciri pokok kedua yang

dikemukakan pye, yakni kapasitas sistem politik

untuk menghasilkan output, merupakan suatu hal

yang secara langsung berhubungan dengan prestasi

pemerintah dan keadaan-keadaan yang

mempengaruhi prestasi itu. Pada tingkat tertentu,

dimensi kapasitas ini cenderung kearah

professionalisasi pemerintahan, dimana diasumsikan

kearah professionalisasi pemerintahan, dimana

diasumsikan bahwa suatu sistem yang telah maju


26

akan dapat berbuat lebih baik dalam menjangkau

kepentingan umum. Birokrasi pemerintahan yang

baik harus dapat bekeja lebih cepat dan teliti, seraya

memperhatikan segi-segi efisiensi dan efektifitas

sebagai salah satu ukuran universal tentang

prestasi. Disini terlihat relevansi antara

pembangunan politik dan kapasitas birokrasi.

Oleh karena birokrasi merupakan bagian

utama dari berbagai sistem politik, maka dimensi-

dimensi perubahan dari sistem politik yang terjadi

pada awal Orde baru tentunya mempunyai implikasi

terhadap sektor ini. Dengan kata lain, pembaharuan

dalam sistem birokrasi. Untuk itulah maka, birokrasi

merupakan sektor yang pertama kali ditata oleh

regim Orde baru, karena dipandang sebagai alat yang

vital bagi pelaksanaan tujuan-tujuan yang telah

ditetapkan regim ini. Oleh karena itu, terwujudnya

birokrasi nasional dalam periode orde baru

merupakan suatu prestasi yang cukup baik,

walaupun akar-akarnya telah terlihat sejak awal

tahun 1960-an. Tentunya konsolidasi birokrasi ini

paling tidak membantu terwujudnya “National

Building” yang merupakan salah satu masalah yang

harus dihadapi pada khususnya. Dalam rangka

inilah dibutuhkan peranan aktif dari pemerintahan,

namun demikian dengan memperhatikan bahwa

manusia adalah obyek dan subyek pembangunan,

maka peranan aktif dan positif dari birokrasi sebagai

instrumen pemerintah tersebut masih harus


27

didukung oleh partisipasi aktif dari rakyat. Amin

Rais, melihat partisipasi politik sebagai

pemerintahan hak-hak politik bagi semua warga

negara untuk mendukung pembangunan. Untuk

tumbuhnya partisipasi diperlukan sosialisasi politik

dalam menanamkan budaya politik. Dan budaya

politik terproses melalui pendidikan politik.

Sosialisasi merupakan suatu proses

perkembangan atau suatu proses yang selalu

berkembang. Ini merupakan alat dimana individu

menjadi satu serta menyesuaikan diri kedalam

system kebudayaan politik.

Tetapi proses sosialisasi politik dari pihak

pengambil keputusan atau kebijaksanaan tidaklah

mesti berjalan searah, yaitu dari pengendali negara

kepada masyarakat, ini akan menanamkan

partisipasi yang semu, tumbuhnya budaya politik

yang monolist. Dalam tingkah laku politiknya

“manut” kepada kehendak atasan.

Sedangkan orientasi kerja pemerintah yang

semakin cenderung pada peningkatan pelayanan

sosial menandai perkembangan kearah modernisasi

yang berlangsung diberbagai negara didunia,

terutama yang menganut sistem politik demokrasi.

Seperti yang dikatakan oleh Deutsch (1974 :

158), bahwa para teoritisi tentang demokrasi, mulai

dari pericles hingga Jhon Suart Mill, sepakat bahwa

untuk menilai suatu pemerintahan yang baik harus

diukur dari kualitas hidup individu-individu yang


28

tumbuh dibawah naungannya. Kalau dalam teori

klasik abad ke-19, baik dinegara yang menganut

liberalisme dan marxisme, enforcement function

merupakan esensi dari kehidupan bernegara, maka

dengan meluasnya penerimaan terhadap konsep

“welfare State” teori itu telah ditinggalkan. Menurut

pengamatan Karl W. Deutsch pada era tujuh

puluhan, sebagian besar negara modern

membelanjakan kurang dari sepertiga anggarannya

untuk “Iam en forcement”., termasuk didalamnya

penyediaan dana untuk kepentingan peradilan

kriminil, polisi dan pertahanan nasional. Dua pertiga

digunakan unutuk menunjang kegiatan-kegiatan

disektor pemerintahan umum, pelayanan sosial,

kesejahteraan pendidikan, bantuan ekonomi dan

pemeliharaan infra struktur ekonomi seperti sekolah-

sekolah, jalan raya, airport, pelabuhan dan berbagai

bagian dari sistem transportasi (Ibid, h.155).

Konstasi Deutsch ini menyadarkan kita bahwa di

negara-negara yang sudah maju, bahkan yang

memliki orientasi-orientasi kewiraswastaan yang

kuat atau entrepreneurial societies sekalipun

(kecenderungan orientasi ini dibedakan dari

bureaucratic societies, Bendix 1956) peranan

birokrasi sebagai pelayanan kesejahteraan

masyarakat cukup menonjol. Tentu saja di negara-

negara sedang berkembang, peranan itu akan

terlihat, atau diharapkan tampil secara luas.


29

Ciri pokok atau dimensi ketiga, dari konsep

pembangunan politik, menurut Pye, yakni

diferensiasi dan spesialisasi, khusus berlaku dalam

analisa tentang lembaga dan struktur. Jabatan-

jabatan dan lembaga-lembaga pemerintah masing-

masing cenderung memiliki fungsi yang tersendiri

dan terbatas, dan ada persamaan pembagian kerja di

dalam pemerintahan (Yahya Muhaimin Colin Ma

Andrews, 1977 :17)

Jika konsep analisa pye dihubungkan dengan

konsep Weiner, untuk dipakai dalam menganalisa

kedudukan dan peranan birokrasi dapat diarahkan

untuk memperbaiki kondisi internal terhadap

birokrasi pemerintahan, agar dapat mengemban

perananannya sebagai “agent political devloment”.

Dan dilain pihak, konsep Weiner dengan tidak

mengurangi arti penting dan kemungkinannya untuk

diarahkan bagi pembinaan integrasi dalam tubuh

birokrasi, namun lebih menampilkan sebagai

tantangan yang harus dijawab dan diwujudkan oleh

setiap sistem politik. Dengan demikian konsep itu

dapat menjadi kerangka orientasi kerja dari birokrasi

sebagai salah satu komponen operasional dari sistem

politik.

B. Birokrasi Dalam Sistem Politik

Seringkali orang memberikan nama kepada

suatu sistem politik berdasarkan proses hubungan

kekuasaan yang berhubungan kekuasaan yang


30

diperlukan ataupun yang dicita-citakan oleh

pendukung sistem tersebut. Demikianlah misalnya

dengan sistem politik competitive, dan non

competitive, kerap pula ideologi dijadikan azas dasar

negara digunakan untuk julukan bagi suatu sistem

politik. Maka dijumpai sistem Politik Sosialis,

Komunis, Liberalisme, demokratis. Dan tidak jarang

pula kelompok elit penguasa atau rejim politik,

dengan segala karakter yang dibawakannya, dipakai

untik menamakannya sistem politik. Karena itu

orang bicara tentang sistem politik militerisme,

sistem politik feodalistik ataupun sistem politik

birokratik.

Tulisan ini amat erat kaitannya dengan bentuk

sistem politik yang terakhir, sebab yang hendak

ditelaah bukan saja antara hubungan birokrasi

pemerintahan dengan politik, akan tetapi aspek

penting dari kegiatan birokrasi pemerintahan

Indonesia yaitu peran gandanya, menjadi perhatian

pula dalam tulisan ini. Kedua lingkup pembicaraan

tersebut hendak dijabarkan kedalam telaah

mengenai sejarah pertumbuhan birokrasi di

Indonesia dengan memperhatikan sebab-musebab

dengan efeknya terhadap kehidupan sosial dan

politik.

Di negara-negara Barat, biasanya birokrasi

dipandang sebagai aparat instrumental yang

melaksanakan kebijaksanaan-kebijaksanaan melalui

lembaga-lembaga politik non birokrasi. Ini berarti,


31

bahwa keterlibatan birokrat dalam politik lebih

berpusat pada tingkat “atas” yakni pada tingkat

pembuat keputusan. Sedangkan dinegara-negara

berkembang keterlibatan birokrat didalam politik

sangat tinggi, sehingga birokrasi selalu mempunyai

pengaruh tertentu dalam perkembangan politik.

Karena besarnya keterlibatan para birokrat di

negara-negara sedang berkembang, para penulis

barat bahkan menilai bahwa ada hubungan yang

spesifik antara birokasi dengan sistem politik yang

berlaku,tentu dengan alasan yang spesifik pula.

Agar lebih jelas peranan birokrasi dalam sistem

politik di Indonesia, khususnya pada masa

pemerintahan Orde Baru, maka ada baiknya dalam

tulisan ini, walaupun secara sepintas lalu, penulis

memberikan pengertian tentang sistem politik.

David Easton, memberikan pengertian tentang

sistem politik (political system) sebagai “a set of

interactions abstracted from the totality of sosial

behaviour through which values are allocated for a

society”’ artinya seperangkat interaksi yang

diabstraksikan dari totalitas kelakuan soaial, dimana

nilai-nilai dialokasikan terhadap masyarakat.

Sistem politik itu adalah suatu mekanisme dari

separangkat fungsi atau peranan yang ajeg. Proses

yang disebut mengandung segi-segi dimensi waktu

(masa lampau, masa kini dan masa yang akan

datang), kemudian yang diartikan dengan struktur


32

adalah aktivitas-aktivitas yang dapat diobservir atau

diidentifisir menentukan sistem politik itu.

Setiap sistem politik itu harusnya mempunyai

ciri-ciri yang bersifat universal, yaitu dalam bentuk

fungsi politik. Menurut Gabriel Almond fungsi-fungsi

politik yang ada dalam sistem politik dapat dibagi

dalam dua bagian: Fungsi Infut, yaitu artikulasi

kepentingan, agregasi kepentingan, sosialisasi

politik, komunikasi politik,rekruitment politik, dan

Fungsi Output yaitu pembatan kebijaksanaan,

penerapan kebijaksanaan, dan penghakiman

kebijaksanaan. Struktur politik didefinisikan sebagai

“suatu pola interaksi yang dianggap sah, dengan

mana Tata cara masyarakat dipertahankan dan

dipelihara”. Dalam masyarakat politik modern

terdapat struktur-struktur politik : kelompok

kepentingan, partai politik, birokrasi, badan

eksekutif, badan legislatif, dan badan peradilan.

Proses politik itu dimulai dengan masuknya

infut berupa kepentingan yang diartikulasikan atau

dinyatakan oleh kelompok kepentingan dan

diagregasikan atau dipadukan oleh partai politik

sehingga kepentingan-kepentingan khusus itu

menjadi suatu usul kebijaksanaan yang lebih umum,

dan selanjutnya dimasukan kedalam proses

pembuatan kebijaksanaan yang dilakukan oleh

badan-badan legislatif dan eksekutif. Dalam hal ini,

infut itu diubah menjadi output berupa

kebijaksanaan, karena itu tahap ini disebut juga


33

“konversi”. Dan tahapan pembuatan kebijaksanaan

ini pula yang merupakan inti dari keseluruhan dari

proses poliik. Kebijaksanaan itu kemudian dijadikan

oleh birokasi.

Disamping itu, dalam setiap proses politik juga

berjalan fungsi-fungsi sosial politik, komunikasi

politik dan rekruitmen politik. Demikianlah proses

itu berjalan, dari infut berujud tuntutan kepentingan

diubah menjadi output berupa kebijaksanaan

kedalam sistem politik dalam ujud tuntutan

kepentingan baru. Dan demikian seterusnya.

Selanjutnya, bila diperhatikan secara seksama,

nampak bahwa fungsi infut tidak hanya dijalankan

oleh struktur –struktur yang semata-mata bersifat

politis, tetapi bisa juga oleh struktur-struktur dalam

sistem sosial yang lebih luas yang dalam hal ini

berfungsi politik, seperti kelompok kepentingan

keagamaan,kebudayaan dan lain-lain. Tetapi fungsi

output merupakan monopoli dari struktur-struktur

politik yang legal formil, seperti birokrasi, badan

peradilan, parlemen, dan eksekutif, sehingga fungsi

ini disebut pula “fungsi pemerintahan”.

Idealnya, setiap struktur politik memiliki fungsi

politik yang khas, seperti kelompok kepentingan

menjalankan artikulasi kepentingan, partai politik

megagregasikan kepentingan, badan legislatif

merumuskan kebijaksanaan, dan birokrasi

melaksanakannya, dan sebagainya. Tetapi hal ini

tidak pernah terjadi dalam kenyataan ; umumnya


34

dalam setiap sistem politik terdapat satu struktur

yang menjalankan lebih dari satu fungsi atau satu

fungsi dijalankan lebih dari satu struktur.

Satu fenomena penting yang berkembang

diantara masyarakat transisi adalah kurangnya

keseimbangan diantara lembaga-lembaga pembuat

keputusan politik dengan struktur-sruktur

pelaksana kebijaksanaan birokrasi. Kelemahan relatif

organ-organ politik mengandung arti bahwa fungsi

politik cenderung ditentukan, dalam ukura besar,

oleh birokrat-birokrat. Pergulatan-pergulatan antar

birokrasi tampil sebagai bentuk utama politik. Tetap

bila arena politik ini bergeser ke birokrasi satu

pergeseran yang ditandai dengan semakin kuatnya

kekuasaan pejabat-pejabat militer dalam

menghadapi para pejabat sipil maka konsekwensinya

terhadap stabilitas politik, pertumbuhan ekonomi,

efektifitas pemerintahan, dan nilai-nilai demokrasi

sangat riskan.

Untuk menganalisa corak hubungan birokrasi

dan sistem politik ini, Fred W. Riggs menonjolkan

beberapa segi yang dianggap besar pengaruhnya

dalam perkembangan sistem politik di negara-negara

sedang berkembang, yakni antara hubungan

birokrasi dengan sistem kepartaian, pencalonan,

perundang-undangan, pengadilan dan

kepemimpinan eksekutif.

Dalam membahas hubungan antara birokrasi

dengan sistem kepartaian, Riggs menekankan


35

perlunya pengangkatan birokrat atas dasar kriteria

prestasi, yang diperlihatkan dengan baik dengan cara

pengujian. Demikian pula halnya pada mekanisme

personalia yang didasarkan pada konsep prestasi

dan karier.

Keadaan birokrasi karier tanpa kekuatn politik

dalam lembaga-lembaga politik, tidaklah selalu

menimbulkan daya guna administratif. Tanpa

pengarahan yang kuat,maka birokrat-birokrat akan

mempunyai rangsangan yang lemah untuk

memberikan pelayanan yang baik, apapun latar

belakang mereka sebelum bekera pada negara.

Mereka cenderung menggunakan kendali efektif

untuk mengamankan kepentingan-kepentingan

birokrasi.

Dalam suatu pemerintahan yang dibentuk oleh

dominasi birokrasi, kelompok oposisis cenderung

ditoleransikan, dan partai yang menang mengambil

bentuk sebagai suatu koalisi dengan beberapa unsur

yang berbeda. Koalisi yang berkasa kurang memiliki

koherensi atau kesatuan, walaupun ia dapat menjadi

pewaris dari suatu tradisi revolusioner dari periode

pergulatan umum melawan kekuasaan asing.Dalam

keadaan dimana demokrasi berjalan baik, partai

oposisi selalu membantu membuat partai yang

berkuasa lebih tanggap secara politik dan ikut

bertanggung jawab terhadap berbagai tuntutan

publik. Dilain pihak, fraksi-fraksi yang menentang

kebijaksanaan birokrasi, ternyata tidak dapat


36

mengembangkan pengaruh yang seperti ini. Bahkan

sebaliknya, mereka sering meremehkan sistem dan

melemahkan koherensi partai yang berkuasa.

Untuk negara yang sedang membangun,

khsusnya dalam kasus dimana partai yang dominan

adalah partai pemerintah, pertentangan fraksi-fraksi

dengan birokrasi tentu kurang menguntungkan.

Sebab, kesepakatan diantara pembuat keputusan

dan penerimaan mereka pada keputusan yang

diciptakan, sangat tergantung pada integrasi tokoh-

tokoh politk yang terlibat didalamnya. Seperti

pernyataan Raymond Aron yang dikutip oleh Lester

G. Seligman (dalam Afan Gafar, 1983 :115) bahwa

komposisi pemerintahan dapat saja diciptakan

perubahan-perubahan secara progresif, serta

menggeser beberapa tokoh penting dalam birokrasi.

Tetapi kemakmuran, seperti apa yang telah

dicanangkan oleh perencana pembangunan, hanya

dapat diwujudkan apabila kerjasama politik dapat di

pertahankan. Artinya, diantara pejabat-pejabat

pemerintah dengan tokoh-tokoh politik, harus

terdapat kesatuan dan persatuan, baik dalam bentuk

pendapat maupun tindakan.

Aspek lain yang disoroti oleh Riggs dalam

pembahasannya mengenai keterkaitan birokrasi

dengan sistem politik adalah yang menyangkut

pencalonan. Dikatakan bahwa agar pemerintah lokal

dapat bermakna sebagai suatu dasar pembinaan bagi

politik nasional, maka harus melibatkan pilihan-


37

pilihan pencalonan diantara berbagai program,

untuk mana pemberi suara sendirilah yang harus

membayar, setidak-tidaknya sebagian. Jika sebuah

partai menawarkan janji perluasan jalan dan

program sekolah atas biaya pajak yang lebih besar,

maka partai saingannya mungkin menawarkan

berbagai paket keuntungan umum, misalnya

menjanjikan untuk mengumpulkan biaya dengan

memperbedakan tarif pajak,dimana beban akan

jatuh secara berat pada suatu kelompok atau

kelompok lain dari komunitas tersebut. Hanya

dengan jalan inilah, politik maupun pemberi suara

dapat mempelajari makna pilihan politk ketimbang

agitasi dan hasutan( Riggs, Loc. Cit., :115).

Berbicara mengenai birokrasi dan kelompok

kepentingan, Riggs (Ibid :188-122) mengatakan

bahwa pembangunan politik mempunyai dua

pengertian , yaitusebagai proses demokratisasi dan

proses politisasi. Demokratisasi diartikan sebagai

proses pertumbuhan kendali rakyat terhadap

pemerintah, sedangkan politisasi berarti peningkatan

peran serta rakyat dalam aktivitas kenegaraan.

Di negara-negara sedang berkembang, badan-

badan birokrasi dibentuk untuk melaksanakan

program-program baru, yang diarahkan pada konsep

negara kesejahteraan. Konsep ini ternyata

berpengaruh secara luas dikalangan rakyat. Mulai

dari pelayanan kesehatan umum, pendidikan dan

pertanian sampai ke bangunan komunitas, program-


38

program ini membutuhkan suatu kondisi yang

masiff. Untuk melaksanakannya, para pejabat harus

memobilisir berbagai kelompok kepentingan untuk

berperan aktif sebagai pendukung program. Melalui

kelompok kepentingan-kepntingan ini, birokrasi

dengan sabuk tranmisinya dapat memperluas

jangkauannya untuk melakukan mobilisasi secara

menyeluruh. Dengan demikian tumbuh nya

kelompok-kelompok kepentinganakan meningkatkan

kendali birokrasi, tanpa harus memperkuat pusat-

pusat kekuasaan politik otonom yang mampu

menjalankan mesin birokrasi bawah kendali rakyat.

Ada berapa sebab mengapa pembentukan

kelompok kepentingan yang bersifat otonom

cenderung lemah dinegara-negara sedang

berkembang. Yang pertama adalah adanya

kecendrungan dpihak birokrat untuk bersikap curiga

terhadap kelompok-kelompok otonom diluar kendali

mereka. Disamping itu, memang lebih mudah

menangani suatu sistem yang ditata secara menyatu,

khususnya jika sistem itu telah dirumuskan untuk

memenuhi spesifikasi-spesifikasinya.

Penyebab kedua adalah finansial. Dinegara-

negara miskin, biaya organisasi sukarela sukar

diperoleh dari anggota untuk memenuhi kebutuhan

hidup minimum mereka sendiri. Mereka harus

tunduk kepada keharusan atau meminta bantuan

finansial dari pemerintah. Oleh karena itu adalah

tidak terelakan jika pemerintah akan mengambil


39

kendali sebagai syarat untuk memberikan bantuan.

Dengan demikian, kelompok-kelompok swasta ini

akan menjadi sabuk transmisi bagi birokrasi.

Yang ketiga, kepemimpinan modern sekarang

ini umumnya berasal dari dan merupakan kelompok

cendekiawan, dengan latar belakang pendidikan

menurut konsep dan aspirasi dunia ”modern”.

Pemimpin-pemimpin ini cenderung disalurkan

kedalam organisasi-organisasi pada tingkat pusat,

sehingga daerah-daerah kurang memiliki

kepemimpinan modern. Karena adanya kekosongan

partial ini, birokrasi menempatkan wakil-wakil lokal

dari pemerintah pusat yang lebih berpengalaman dan

lebih berpendidikan. Akibatnya, didaerah pedesaan,

pemimpin-pemimpin dari kelompok kepentingan

akan selalu tampil sebagai pengendali dalam proses

modernisasi. Posisi superiritas mereka,

memungkinkan untuk membina warga-warga swasta

dengan siapa mereka berhubungan.

Dari uraian diatas terlihat bahwa birokrasi

sangat berpengaruh dalam suatu sistem politik.

Pengaruh ini bisa ditanamkan melalui proses

pencalonan ataupun melalui kelompok-kelompok

kepentingan, secara lebih khusus,birokrasi

mempunyai peranan yang sangat dominan pula

dalam proses pembangunan politik, yang merupakan

bagian integrasi dari pembangunan nasional. Dalam

konteks ini, birokrasi seringkali bahkan berperan

sebgai penggeraknya.


40

Birokrasi di Indonesia

41

BAB III

BIROKRASI DI INDONESIA

A. Birokrasi Dalam Masa Pra Penjajahan

Birokrasi atau aparatur negara adalah suatu

gejala negara dan masyarakat modern yang tanpa itu

sangat sukar dibayangkan wujudnya. Dala arti ini

birokrasi adalah rasional, fungsional dan khirarkis

dengan batasan kerja yang jelas. Suatu mesin yang

mengabdi dan mengurus masyarakat. Sifatnya

sangat objektif tanpa pandang bulu.

Welfare-state (negara kemakmuran) di Barat

tanpa birokrasi tidak dapat terbayang. Sebab ia

mengatur cara pencarian nafkah, pengolahan

sumber ekonomi, dan sekaligus menjalin tingkat

kemakmuran semua warga dan penghasilan mereka.

Semua mendpat bagian. Meskipun tidak sama besar

pembagiannya tetapi tidak sampai ada kemelaratan.

Birokrasi, khususnya abdi masyarkat sebagai

kebutuhan menurut undang-undang yang ada,

ditentukan oleh politik bukan oleh birokrasi sendiri.

Legalitas demokrasi adalah ketidak terlibatan

organisasi tersebut dalam peran politik. Dengan

sendirinya penghasilan maupun penyeleksian untuk

menjadi anggota birokrasi memiliki peraturan

tersendiri yang bebas dari pengaruh poliik dan

masyarakat.


42

Dalam penghasilan khususnya, ada pemisahan

tegas antara penghasilan jabatan dan penghasilan

pribadi.

Konsep organisasi birokrasi modern ini muncul

untuk pertama kali di Eropa pada akhir abad ke-18,

yakni pada masa revolusi perancis, khususnya dalam

menghadapi masyarakat majemuk.

Adapun birokrasi di indonesia masa kini

tidaklah bisa dilepaskan dari latar belakang sejarah

pertumbuhannya. Birokrasi pemerintahan Indonesia

masa kini kelanjutan dari birokrasi zaman

sebelumnya, terutama yang paling berpengaruh

adalah birokrasi pada masa kerajaan jawa dan

birokrasi masa kolonial belanda.

Sesuai dengan pendapat Karl D. Jakcson,

kerajaan birokrasi di Indonesia pada saat sekarang

ini masih diwarnai oleh peninggalan masa lalu yaitu

berupa konsep politik kelompok etnis Jawa

tradisional yang aristokratis. Oleh karena itu pada

kesempatan ini, akan membahas mengenai

perkembangan birokrasi pada masa kerajaan Jawa

dan masa Kolonial Belanda.

1. Birokrasi pada masa Kerajaan Jawa dan Birokrasi

pada masa Kolonial Belanda;

Ciri-ciri ideal seperti digambarkan pada bab

satu, masih jauh dari kenyataan. Dan apa yang

dimaksud birokrasi patrimonial oleh Weber

mendekati kenyataan di Indonesia, karena pola


43

hubungan dalam birokrasi bersifat personal dan

sangat pribadi (hal sama juga tercermin dalam pola

hubungan dengan pihak diluar birokrasi, karena pola

kekuasaan memang bersifat personal), pola

hubungan antara atasan dan bawahan bersifat

paternalistik mendekati seperti hubungan antara

patron dengan klien. Hal yang sama juga terjadi

pada hubungan antara para pejabat dengan rakyat

yang dipimpinnya, dimana unsur-unsur pribadi,

paternalisme dan seterusnya telah mempola secara

baku. Dorojatun Kuncoro jakti menyebutkan bahwa

birokrasi patrimonialistik tersebut, serupa dengan

lembaga perkawulaan, dimana patron adalah gusti

atau juragan, dan klien adalah kawula.

Sedangkan pada masa kerajaan Surakarta,

aparat pemerintahan sekedar berperan sebagai

pelayan raja. Rakyat terbagi dalam tiga lapisan

sosial. Yaitu, Santoso Dalem, mereka ini keluarga

raja, seperti kaum bangsawan dan pangeran. Mereka

digolongkan lapisan penguasa. Lapisan kedua, abdi

dalem, yaitu para pegawai kerajaan. Lapisan sosial

ketiga ialah kawula dalem, yaitu rakyat biasa. Raja

melalui lapisan kedua (priyayi) memerintah

rakyatnya. Oleh raja para abdi dalam ini diberi hak-

hak ; menarik pajak, hak atas tanah dan sebagainya,

tanpa peraturan yang jelas dan tanpa adanya kontrol

dari rakyat. Semua kekuasaan terpusat ditangan

raja. Melalui abdi dalem perintah itu keluar. Rakyat

tidak dapat menikmati hasil-hasil pertanian,


44

perkebunan secara keseluruhan. Setelah mereka

ambil sebagian, mereka serahkan ke pada raja,

melalui abdi dalem. Disini tidak ada lembaga

pengontrol yang mampu menjadi pembimbing.

Akibatnya birokrasi yang dijalankan abdi dalem suka

melakukan kesewenang-wenangan. Tambahan pula

para abdi dalem tidak mempunyai tanggung jawab

kepada rakyat, melainkan kepada raja.

Dalam khirarki kepemimpinan, raja sangat

menonjol. Menurut konsep tradisional, raja adalah

“penerima wahyu kedaton” (anugrah tuhan yang

menjadikan raja) dan menyinarkan kesemua

jurusan, yang berarti kekuasaan yang diterima oleh

raja adalah dari Tuhan, sangat berbeda dengan

konsep kekuasaan menurut orang Barat. Orang

barat berpendapat bahwa, kekuasaan didapat

dengan jalan perjuangan atau dengan kompetisi,

sedangkan kekuasaan yang didapat oleh orang Jawa

merupakan sesuatu yang tidak diperjuangkan. Kalau

sekiranya ada yang membantah atau membangkang

terhadap raja berarti dia juga membangkang

terhadap tuhan.

Raja merupakan sumber kekayaan, makin

dekat seseorang dengan raja makin besar kekuasaan

dan pengaruh kepemimpinannya, orang-orang yang

bisa dekat dengan raja adalah orang-orang yang

mempunyai hubungan darah dengan raja, atau

orang-orang kepercayaan dan kesayangan raja.


45

Raja dalam memilih pejabat tinggi untuk

membantunya dalam menyelenggarakan

pemerintahan terutama jatuh pilihan pada teman-

teman seperjuangan dalam perang atau pengikut

pribadi. Golongan-golongan lain yang mungkin bisa

menjadi alat-alat raja adalah penguasa-penguasa

lokal, yang telah ditundukan raja namun tetap

dipercaya sebagai pemegang kedudukan.

Pandangan raja terhadap keluarga dekat

seperti saudara-saudara terdekatnya, paman atau

keponakan, dalam berbagai derajat sering terdapat

sikap hati-hati dan sering hanya diberikan jabatan-

jabatan dipusat yaitu didalam keraton dengan

maksud untuk lebih mudah diawasi oleh raja, oleh

karena dari pangeran-pangeran inilah sering terjadi

pemberontakan-pemberontakan dan menjadi saingan

terhadap raja, dalam memperebutkan tahta.

Diantara keluarga terdekat raja tidak

semuanya ditempatkan didalam keraton, tetapi ada

juga ditempatkan didaerah yaitu orang-orang yang

menurut raja mempunyai loyalitas yang tinggi

terhadap raja.

Dengan adanya pengangkatan pegawai atau

aparat pemerintahan didaerah, otomatis raja harus

mendelegasikan kekuasaan pemerintah para pejabat

yang dipercayakan tadi. Pejabat-pejabat itu bertindak

atas nama raja. Demi untuk menjaga loyalitas

pejabat terhadap raja supaya tidak terjadi

penyelewengan atau pemberontakan, raja


46

mempunyai cara-cara yang diterapkan pada aparat

tadi. Pertama, secara idiologis diajarkan melalui

dongeng-dongeng atau lakon wayang mengenai nilai

loyalitas dan akibat keramahan raja terhadap

penghianatan. Para penghianat yang durhaka akan

ditimpa malapetaka, kalau tidak langsung dari raja,

tentu akan dtang dari tuhan. Kedua, raja sering

menahan anggota keluarga para pejabat tinggi dan

para penguasa lokal didalam keraton, kadang-

kadang dengan dalih bahwa anggota-anggota priyayi

muda harus mendapatkan pendidikan dipusat,

melalui mana akan dipiih pejabat-pejabat baru atau

untuk dijadikan calon menantu keluarga raja. Cara

yang dipergunakan raja memang dirasakan oleh

priyayi merupakan suatu penghormatan, tetapi

sebenarnya merupakan jaminan bagi raja, kalau

sekiranya tejadi pembangkangan atau

pemberontakan.

Cara yang dilakukan raja tersebut banyak

sekali dlaksanakan, seperti perkawinan dengan

kerajaan keraton, dengan penguasa lokal. Seperti

penyelidikan yang dilakukan oleh Onghokham,

bahwa pada abad ke-XIX ketika kerajaan Mataram

masih menguasai hampir seluruh pedalaman Jawa

Tengah dan Jawa Timur terdapat para bupati, Adi

Pati, Tumenggung dan Ngabei yang hampir

semuanya mempunyai hubungan pertalian darah

dengan keluarga raja. Aliansi perkawinan dengan

dinasti memang menjalin kedudukan setempat para


47

priyayi dan akhirnya sedikit banyak akan terjaminlah

loyalitas pejabat terhadap raja.

Sampai dengan abad ke-XIX dan awal abad ke-

XX, sistem feodalisme tetap berkembang subur

dimana-mana. Pola tersebut masih berlangsung

secara ketat, dan sistem itu justru digunakan oleh

pemerintah jajahan belanda untuk mengeruk

kekayaan dinegeri ini. Sejarawan Sartono Kartodirdjo

menggambarkan hal itu sebagai berikut :

“Sistem Kolonial Belanda dengan pemerintah

yang tak langsung selama abad ke XIX

membawa akibat bahwa sejenis feodalisme

dengan otoritas piramidial dengan sifat-sifat

dari tradisionalisme, seperti sifat aksriptif,

partikularistik dan diffuse. Meskipun kerajaan-

kerajaan sudah memiliki suatu sistem

birokrasi dalam struktur politiknya, akan

tetapi belum terdapat pembagian pekerjaan

secara politis terperinci. Sistem seperti ini

dapat berjalan selama penguasa kolonial

terutama mementingkan usaha ekonominya

dengan mengerahkan penguasa pribumi untuk

memungut hasil bumi dan jasa-jasa dari

rakyat. Dengan birokrasi beserta otoritas yang

khirarkis. Masa transisi ini berlangsung sejak

abad ke XIX dan berjalan terus sampai

kedalam abad ke-XX. Pada waktu penguasa

kolonia mengambil alih kekuasaan dari

kerajaan Mataram, para bupati mempunyai


48

otoritas penuh dan pemerintah daerahnya

secara otokratis. Sesuai dengan statusnya yang

tradisionil, bupati menjalankan kekuasaan

pribadi atas rakyat dibantu oleh pengikut-

pengikut yang mempunyai loyalitas pribadi

terhadap bupati. Baik sistem pemerintah

maupun gaya hidup para bupati jelas

merupakan raplika dari raja-raja. Rupanya

dengan meniru kebudayaan keraton itu hendak

diusahakan agar diperoleh karismanya untuk

memperkuat kekuasaan kharismatik kalau itu

ada atau paling sedikit kekuasaan tradisionil.)

Sedangkan pada waktu VOC maupun

pemerintahan kolonial Belanda diperintah secara

otokratis, birokratis dan sentra listis, tahun 1602

sampai dengan tahun 1799 maupun ketika

pemerintah Hindia Belanda mengambil alih

kekuasaan dari tangan VOC sedangkan pada tahun

1800 sampai dengan tahun 1854 sistem birokrasinya

dinamakan de absolute bureaucratie dari tahun 1855

sampai dengan tahun 1918 dinamakan De

contitutionele Staat pada hahikatnya semua urusan

pemerintah dipusatkan pada satu tangan yaitu

Geoverneur General yang berada dibogor. Gubernur

Jenderal ini adalah sebagai wakil kerajaan Belanda

yang ditempatkan ditanah jajahan.

Adapun dalam menjalankan pemerintahannya,

Gubernur Jendral membuat dua macam struktur


49

birokrasi yaitu birokrasi yang mengurus urusan

orang-orang priyayi (Inlander), struktur masyarakat

Hindia Belanda pada masa itu adalah pertama,

masyarakat Belanda dan masyarakat Eropa lainnya;

kedua, masyarakat timur asing yang terdiri dari

orang-orang Tionghoa dan Arab; ketiga, adalah

masyarakat pribumi (Inlander).

Perbedaan tersebut diatas membuat jurang

pemisah yang lebih tajam antara masyarakat dengan

penguasa, melebihi pada masa kerajaan di Jawa.

Dahulu pada masa kerajaan, para pangreh praja,

menjalankan tugas bagi kepentingan raja. Pada masa

ini adalah pejabat bawahan dari kekuasaan asing.

Yang juga perlu diketahui, aparat

pemerintahan yang mengurus orang Belanda

dinamakan Eropeesche Bestur, sedangkan aparat

pemerintahan yang mengurusi orang-orang pribumi

dinamakan Inlandse bestuur. Kedua-duanya

dinamakan Pangreh praja. Sejak zaman ini

kedudukan Pangreh Praja sangat istimewa boleh

dikatakan sebagai tulang punggung pemerintah

belanda. Pemerintah Hindia Belanda menyadari,

bahwa rakyat indonesia dengan struktur masyarakat

yang feodal dan dengan sifat-sifat magis religius,

maka oleh sebab itu sangat patuh terhadap

pembesar.

Dengan demikian fungsi PP tidak hanya

sebagai pimpinan masyarakat (pribumi), tetapi juga

sebagai penghubung dengan pemerintah Kolonial.


50

Diembannya fungsi “komunikasi” ini telah

menempatkan dirinya sebagai alat politik dari elit

Kolonial.

Sedangkan pada masa kerajaan jawa Mataram,

struktur masyarakat nampak sangat jelas terbagi

dalam dua kelompok : disatu pihak pengabdi-

pengabdi raja(abdi dalem dan priyayi), dilain pihak

orang kecil (wong cilik) bukan pegawai, apakah

petani, pedagang, pengrajin ataupun apapun.

Pendduduk sipil, betapapun kayanya masihlah kecil.

Tetapi pedagang kaya merupakan suatu hal yang

langka dan petani kaya adalah tidak mungkin.

Kekayaan, kekuasaan dan peradaban terpusatkan

pada kelas pegawai istana, terutama ditangan raja.

Raja yang dianggap sebagai penjelmaan Dewa di

alam semesta, kekuasaan mengalir keluar dan

kebawah melalui lapisan-lapisan pegawai-pegawai.

Tidak ada pengawasan secara konstitusional

terhadap kekuasaan raja. Hal tersebut diatas tetap

berlangsung sampai dengan pemerintahan Kolonial

belanda.

Raja-raja menguasai saudara-saudra nya dan

pegawai-pegawainya, dengan menghadiahkan

sejengkal tanah (appanages) yang meliputi beberapa

desa, atau untuk pegawai kecil diberi hak untuk

menarik pajak kepada masyarakat. Penerima-

penerima untuk raja itu menunjuk wakil (bekel),

yang selalu merasa petani, sejauh ia berani

menyimpan hasilnya yang diperkirakan tidak


51

ketauan dan memberikan sisanya kepada bangsawan

yang menjadi pelindungnya. Sekalipun petani

memiliki cara-cara mereka sendiri untuk

menghindari pemerasan yang berlebih-lebihan

diantara yang paling penting pindah tempat tinggal,

suatu pilihan yang pada akhirnya dihentikan oleh

semakin kuatnya tekanan penduduk, pandangan

dunianya biasanya bersifat pasrah. Pemberontakan-

pemberontakan kaum tani yang gagal, yang terjadi

pada saat-saat tertentu mencerminkan suatu

pengertian sejarah yang melingkar, ketika dijaman

gelap atau dijaman edan mencapai titik terendah

zaman emas akan meledak keluar, dan

dipermaklumkan oleh ratu adil atau nabi

penyelamat. Pemberontak-pemberontakan ini tidak

pernah mengubah sistem yang berlaku. Dari

pandangan politik bisa diringkaskan bahwa

kerajaan-kerajaan Jawa Kuno tidak ada kekuasaan

pengimbang diluar birokrasi, yang bisa menuntut

pertanggung jawaban dari birokrasi.

Oleh karena pada masa kerajaan Jawa Kuno

struktur masyarakatnya adalah raja, priyayi, kaum

petani dan pedagang. Raja dan juga para priyayi

dimasing-masing wilayah dianggap sebagai seorang

umat yang dikaruniai hak ketuhanan yang mendapa

tugas untuk mengurus rakyatnya. Sebaliknya, rakyat

itu pada umumnya dianggap sebagai milik dan

benda. Dan sebagai Pangreh Praja diwajibkan pandai

mengasuh rakyatnya, mendidik rakyatnya, mengenal


52

rakyat dengan perantaraan pegawai-pegawai

bawahannya, seperti Lurah dan Camat.

Menyadari bahwa rakyat lebih payuh kepada

Pangreh Praja maka pemerintahan Hindia Belanda

lebih memperkokoh serta mempertinggi kedudukan

Pangreh Praja Indonesia yang kemudian disebut

Inland Bastuur yang mempunyai kedudukan

istimewa. Legitimasi yang didapat dari rakyat

menyebebkan jabatan turun temurun. Penduduk asli

(pribumi) tetap diatur oleh hukum adat mereka

sendiri, kecuali hukum adat tersebut bertentangan

dengan kepentingan Kolonial Belanda.

Ironisnya Pangreh Praja, “penguasa kerajaan”,

gelar ini meskipun dengan pancaran kebangsaan

kekuasaannya memang dapat dibenarkan, sekaligus

sedihnya karena tidak tepat. Karena bila dalam

konteks pribumi para pejabat berarti Pangreh Praja,

maka bagi Belanda mereka itu adalah Inlands

Bestuur atau “pemerintah Pribumi”, satu tingkat

lebih rendah dari pemerintahan setempat. Pejabat

pribumi itu merupakan suatu kelas penguasa yang

ditakuti dan dikagumi, tetapi mereka itu merupakan

wakil-wakil bawahan dari sebuah kekuasaan asing.

Mereka berperan melenyapkan perbedaan antara

kasta Eropa yang dominan dengan kepentingan-

kepentingan ekonomi dan politik. Yang menguasai

arah perkembangan petani dipedesaan. Selain itu

mereka juga merupakan mata rantai penghubung

dengan kerajaan-kerajaan Jawa. Dengan begitu


53

mereka itu entah klien penguasa, entah elit

penguasa, entah pimpinan politik, entah pejabat

Kolonial sekaligus. Peranan berganda mereka yang

bersifat saling bertentangan itu juga sangat ringkan

dalam menghadapi perkembangan. Dan selama lima

puluh atau enam puluh tahun terakhir dari

kekuasaan belanda, peranan yang beraneka ragam

dari Pangreh Praja itu telah mengalami transformasi

pada segi-segi luarnya dibidang administrasi, sosial

dan politik.

Pejabat-pejabat Pamong Praja tidak bisa lebih

tinggi dari bupati sehingga kesempatan untuk maju

sangat terbatas yang didasarkan atas pertimbangan

senioritas dan turun temurun. Tuntutan bagi adanya

pembaharuan baik dalam hal gaya maupun fungsi

adalah sangat kecil, para pejabat merasa aman

karena mereka yakin bahwa mereka tidak dapat

digantikan oleh pejabat yang lebih muda yang lebih

pintar dan lebih bersemangat, sehingga tidak

mungkin akan terjadi persaingan.

Sedangkan Bupati merupakan garis pembatas

antara rakyat dengan penguasa Hindia Belanda,

Bupati dijawa bertindak seperti raja kecil, namun

tidak mempunyai kekuasaan yang nyata. Tugas nya

adalah menciptakan stabilitas didalam masyarakat,

dalam artian menghindari konfrontasi antara rakyat

dengan pemerintahan kolonial Belanda. Bupati tidak

diwajibkan memberikan laporan atas kegiatan yang

dijalankan, kekuasaanya merupakan otonomi


54

terselubung yang disahkan oleh pemerintah Hindia

Belanda. Tetapi, bupati diwajibkan hadir didalam

rapat-rapat yang diadakan oleh pemerintahan Hindia

Belanda, yang dilakukan secara berkala. Rapat

tersebut adalah dalam rangka memberikan

penjelasan tentang kebijaksanaan-kebijaksanaan

pemerintah Hindia Belanda.

Posisi tersebut berlangsung sampai periode-

periode terakhir kekuasaan Belanda. Sehingga

timbulnya elit-elit nasionalis. Tatkala PP

bergandengan tangan dengan beberapa anggota

Volksraad (parlemen), fungsi OP sebagai alat politik

menurun. Dengan munculnya beberapa organisasi

pada periode ini, telah menggeser “tradisi”

penghamban PP terhadap penguasa Kolonial.

Kepemimpinan organisasi-organisasi tersebut,

Sarekat Islam, Budi Utomo, perkumpulan-

perkumpulan keagamaan dan kelompok-kelompok

pemuda, yang dipimpin oleh beberapa orang sarjana

atau droup outs dari perguruan tinggi. Meskipun

mereka kebanyakan berasal dari keluarga priyayi,

sebagai kaum intelek mereka tidak mau menjadi

kaum birokrat. Mereka cenderung memilih profesi

wartawan, ahli hukum dan sebagainya. Tapi setelah

kemerdekaan mereka banyak kembali duduk dalam

birokrasi.

Revolusi kemerdekaan membawa perubahan

pada berbagai bidang kehidupan masyarakat,

termasuk perubahan dibidang birokrasi, tetapi tidak


55

termasuk pola dan sifat tradisionalisme lama dengan

cepat berubah. Didaerah-daerah yang mempunyai

latar belakang sejarah agraris, pola tradisionalisme

lama lebih sukar untuk mencair bila dibandingkan

daerah pesisir. Sifat-sifat tradisionalisme lama

seperti sikap feodalistik, partikularistik, “diffus”,

kendatipun struktur dan sistemnya berubah, sifat-

sifat perilaku masyarakat, khususnya perilaku

mereka tergolong elite, masih berkesinambungan.

Pola tradisionalisme lama kadang-kadang tercermin

dalam bungkus yang lain namun hakekatnya sama

atau bahkan dengan terjadinya perubahan

masyarakat terjadi pula perpekan sifat-sifat lama

dalam bentuk baru yang lebih kompleks untuk

kemudian orang menyebutnya sebagai gejala

timbulnya neo-tradisionalisme.

B. Birokrasi Dalam Pemerintahan Setelah

Kemerdekaan

Sebagian besar negara-negara bekas jajahan

tetap mempertahankan sejumlah besar perangkat

administrasi bekas penjajah, meskipun ada

pernyataan-pernyataan yang berbau nasionalisme,

bahwa pemerintahan jajahan yang bersifat otoriter

dan terpusat adalah tidak sesuai dengan sistem

demokrasi. Begitupun sebaliknya setelah

kemerdekaan tercapai, tokoh-tokoh nasionalisme

yang baru muncul mereka merasa enggan untuk


56

merubah struktur pemerintahan yang memberikan

semacam jaminan stabilitas selama transisi. Tapi

setelah struktur administrasi memperoleh legitimasi,

para pemimpin partai olitik menghadapi kesukaran

untuk menghapuskan atau mengubah sistem yang

ada. Lalu mereka berusaha untuk membatasi

kekuasaan pemerintahan dengan memperkenalkan

lembaga-lembaga yang dipilih oleh rakyat. Baik di

Indonesia maupun di India, usaha-usaha politik

semacam itu telah merubah struktur administrasi

yang ada. Pembangunan ekonomi yang memaksakan

perobahan yang menyeluruh didaerah pedesaan

mempunyai pengaruh yang besar terhadap cara

bekerja badan-badan administratif karena para

administrator dipaksa untuk mempertimbangkan

kembali peranan mereka dan cara-cara pengambil

keputusan yang tradisionil.

Ketika bangsa kita berangkat untuk

kemerdekakan dirinya hampir 40 tahun yang lalu,

modal utama yang ada ditangannya hanyalah

semangat persatuan dan solidaritas kebangsaan

dengan diiringi tekad yang cukup bulat. Padahal

sejarah mencatat, bahwa dipunggung mereka

tersandung beban-

dr. drs. h. zainul djumadin., mrepository.unas.ac.id/516/1/buku 1.pdf · bentuk sistem politik...

Documents