birokrasi pemerintahan (publik) -...

Bab 1: Konsep Birokrasi

1

BAB 1

KONSEP BIROKRASI

A. PENDAHULUAN

Birokrasi merupakan instrumen penting dalam masyarakat modern yang

kehadirannya tak mungkin terelakkan. Eksistensi birokrasi ini sebagai

konsekuensi logis dari tugas utama negara (pemerintahan) untuk

menyelenggarakan kesejahteraan masyarakat (social welfare). Negara dituntut

terlibat dalam memproduksi barang dan jasa yang diperlukan oleh rakyatnya

(public goods and services) baik secara langsung maupun tidak. Bahkan dalam

keadaan tertentu negara yang memutuskan apa yang terbaik bagi rakyatnya.

Untuk itu negara mernbangun sistem administrasi yang bertujuan untuk melayani

kepentingan rakyatnya yang disebut dengan istilah birokrasi.

Birokrasi bagi sebagian orang dimaknai sebagai prosedur yang berbelit-

belit, menyulitkan dan menjengkelkan. Namun bagi sebagian yang lain birokrasi

dipahami dari perspektif yang positif yakni sebagai upaya untuk mengatur dan

mengendalikan perilaku masyarakat agar lebih tertib. Ketertiban yang dimaksud

adalah ketertiban dalam hal mengelola berbagai sumber daya yang

mendistribusikan sumber daya tersebut kepada setiap anggota masyarakat

secara berkeadilan.

Pendapat yang berbeda di atas dapat dipahami dari perspektifnya

masing-masing. Bagi yang berpandangan posisif terhadap birokrasi maka

baginya birokrasi adalah sebuah keniscayaan. Akan tetapi bagi mereka yang

berpandangan negatif maka birokrasi justru menjadi salah satu penghalang

tercapainya tujuan sehingga keberadaan birokrasi harus dihilangkan.

Dalam pembahasan ini, akan dikupas tentang makna birokrasi dari

berbagai perspektif dan kemudian disimpulkan tentang apa birokrasi itu

sesungguhnya dan bagaimana seharusnya birokrasi itu dijalankan oleh aparat

birokrasi yang disebut sebagai birokrat.


2

B. TUJUAN INSTRUKSIONAL KHUSUS

Bagian ini membahas tentang konsep dasar birokrasi publik. Karena itu

tujuan instruksional dari bahasan ini adalah sebagai berikut:

1. Mahasiswa dapat mendefinisikan pengertian birokrasi dari berbagai

perspektif

2. Mahasiswa dapat menjelaskan karakteristik ideal suatu birokrasi publik

3. Mahasiswa dapat membedakan tipe-tipe birokrasi publik yang ada

4. Mahasiswa dapat menggunakan pendekatan-pendekatan yang ada dalam

memahami masalah-masalah yang berkaitan dengan birokrasi

5. Mahasiswa dapat membandingkan berbagai model birokrasi

C. PENGERTIAN BIROKRASI

Sejauh ini, birokrasi menunjuk pada empat pengertian, yaitu: Pertama,

menunjuk pada kelompok pranata atau lembaga tertentu. Pengertian ini

menyamakan birokrasi dengan biro. Kedua, menunjuk pada metode khusus

untuk pengalokasian sumberdaya dalam suatu organisasi besar. Pengertian ini

berpadanan dengan istilah pengambilan keputusan birokratis. Ketiga, menunjuk

pada “kebiroan” atau mutu yang membedakan antara biro-biro dengan jenis-jenis

organisasi lain. Pengertian ini lebih menunjuk pada sifat-sifat statis organisasi

(Downs, 1967 dalam Thoha, 2003). Keempat, sebagai kelompok orang, yakni

orang-orang yang digaji yang berfungsi dalam pemerintahan (Castle, Suyatno,

dan Nurhadiantomo, 1983).

Dalam kehidupan sehari-hari istilah Birokrasi setidak-tidaknya dimaknai

sebagai berikut (Albrow dalam Zauhar, 1996):

1. Bureaucracy as Rational Organization

Birokasi sebagai Organisasi Rasional. Dalam pengertian ini birokrasi

dimaknai sebagai suatu organisasi yang rasional dalam melaksanakan setiap

aktivitasnya. Setiap tindakan birokrasi hendaknya mengacu pada

pertimbangan-pertimbangan rasional.


3

2. Bureaucracy as Rule by Official

Birokrasi sebagai Aturan yang dijalankan oleh para pejabat. Birokrasi

merupakan seperangkat aturan yang dijalankan oleh para pejabat dalam

rangka memberikan pelayanan kepada masyarakat. Aturan-aturan itu dibuat

guna mempermudah proses pelayanan publik. Namun pada kenyataannya

aturan tersebut sering disalahgunakn demi kepentingan pejabat yang

bersangkutan. Akibatnya masyarakat menjadi antipati dengan berbagai

aturan yang dibuat oleh pejabat publik dan cenderung tidak ditaati.

3. Bureaucracy as Organizational Ineficiency

Birokrasi sebagai Pemborosan yang dilakukan oleh organisasi. Pemborosan

(ineficiency) yang dimaksudkan adalah pemborosan dalam segi waktu,

tenaga, finansial maupun sumber daya lainnya. Seringkali niat baik birokrasi

untuk memberikan layanan yang efisien justru berbalik menjadi layanan yang

tidak efisien dan mengecewakan masyarakat. Karena itu masyarakat menjadi

apatis terhadap berbagai slogan efisiensi yang disampaikan oleh aparat

birokrasi. Semangat debirokratisasi menjadi tidak bermakna karena tidak

diimbangi dengan sikap dan perilaku para pejabat yang tidak konsisten dan

konsekuen dengan pernyataannya. Birokrasi justru dianggap sebagai tempat

bersarangnya berbagai penyakit organisasi modern seperti pembengkakan

pegawai, biaya tinggi dan sulit beradaptasi dengan lingkungannya.

4. Bureaucracy as Public Administration

Birokrasi sebagai Administrasi Publik. Birokrasi dalam hal ini disama artikan

dengan administrasi publik. Administrasi Publik adalah proses pengelolaan

sumber daya publik untuk dimanfaatkan bagi kepentingan masyarakat.

Birokrasi adalah unsur pelaksana dari administrasi publik agar tujuan

pelayanan kepada masyarakat tercapai secara efektif, efisien dan rasional.

5. Bureaucracy as Administration by Officials

Birokrasi sebagai Administrasi yang dilaksanakan oleh para pegawai. Dalam

hal ini pemahaman terhadap makna birokrasi hampir sama dengan

bureaucracy as rule by official dan bureaucracy as public administration.


4

6. Bureaucracy as the Organization

Birokrasi sebagai Organisasi. Organisasi yang dimaksudkan adalah

organisasi memiliki struktur dan aturan-aturan yang jelas dan formal.

Organisasi merupakan suatu sistem kerjasama yang melibatkan banyak

orang, dimana setiap orang mempunyai peran dan fungsi serta tugas yang

saling mendukung demi tercapainya tujuan organisasi. Organisasi sebagai

sistem kerjasama berarti: (a) sistem mengenai pekerjaan-pekerjaan yang

dirumuskan secara baik, dimana masing-masing mengandung wewenang,

tugas dan tanggung jawab yang memungkinkan setiap orang dapat

bekerjasama secara efektif; (b) sistem penugasan pekerjaan kepada orang-

orang berdasarkan kekhususan bidang kerja masing-masing; (c) sistem yang

terencana dari suatu bentuk kerjasama yang memberikan peran tertentu

untuk dilaksanakan kepada anggotanya.

7. Bureaucracy as Modern Society

Birokrasi merupakan ciri dari masyarakat modern. Bagi masyarakat modern

keberaturan merupakan sebuah kemestian. Keberaturan itu dapat dicapai jika

dilaksanakan oleh suatu institusi formal yang dapat mengendalikan perilaku

menyimpang masyarakat. Institusi formal itu adalah birokrasi.

Secara etimologi Birokrasi berasal dari istilah ‘buralist’ yang

dikembangkan oleh Reiheer von Stein pada 1821, kemudian menjadi

‘bureaucracy’ yang akhir-akhir ini ditandai dengan cara-cara kerja yang rasional,

impersoal dan leglistik (Thoha, 1995 dalam Hariyoso, 2002).

Birokrasi menurut Evers dalam Zauhar (1996) dapat diklasifikasikan ke

dalam tiga kategori yaitu:

1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan aparat

administrasi publik. Makna ini adalah sejalan dengan ide Weber tentang

birokrasi, dan oleh Evers dinamakan Birokrasi Weber (BW).

2. Birokrasi dipandang sebagai bentuk organisasi yang membengkak dan

jumlah pegawai yang besar. Konsep inilah yang sering disebut Parkinson

Law.


5

3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan

maksud mengontrol kegiatan masyarakat. Oleh Evers (dalam Zauhar) disebut

Orwelisasi.

Dengan demikian maka Istilah Birokrasi dalam masyarakat dimaknai

secara diametral (bertentangan satu sama lain yang tidak mungkin mencapai titik

temu):

1. Secara Positif: Birokrasi sebagai alat yang efisien dan efektif untuk

mencapai tujuan tertentu. Dengan adanya alat yang efisien dan efektif ini

maka tujuan suatu organisasi (privat maupun publik) lebih mudah tercapai.

2. Secara Negatif: Birokrasi sebagai alat untuk memperoleh, mempertahankan

dan melaksanakan kekuasaan. Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan

kekakuan (inflexibility) dan kemandegan struktural (structural static), tatacara

yang berlebihan (ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals),

sifat pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri

terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Birokrasi seperti ini

menurut Marx bersifat parasitik dan eksploitatif.

Dengan demikian maka Birokrasi dapat juga dimaknai sebagai suatu

sistem kerja yang berlaku dalam suatu organisasi (baik publik maupun swasta)

yang mengatur secara ke dalam maupun keluar. Mengatur ke dalam berarti

berhubungan dengan hal-hal yang menyangkut hubungan atau interaksi antara

manusia dalam organisasi juga antara manusia dengan sumber daya organisasi

lainnya. Sedangkan mengatur keluar berarti berhubungan dengan interaksi

antara organisasi dengan pihak lain baik dengan lembaga lain maupun dengan

individu-individu.

Konsep birokrasi sesungguhnya berupaya mengaplikasikan prinsip-

prinsip organisasi yang dimaksudkan untuk memperbaiki efisiensi administrasi,

meskipun birokrasi yang keterlaluan seringkali justru menimbulkan efek yang

tidak baik. Mouzelis menambahkan bahwa dalam birokrasi terdapat aturan-

aturan yang rasional, struktur organisasi dan proses berdasar pengetahuan

teknis dan dengan efisiensi yang setinggi-tingginya. Di samping diberikan makna

yang cukup positif tersebut, birokrasi juga sering dimaknai secara negatif. Dalam

perspektif yang negatif ini birokrasi dimaknai sebagai sebagai suatu proses yang

berbelit-belit, waktu yang lama, biaya yang mahal dan menimbulkan keluh kesah


6

yang pada akhirnya ada anggapan bahwa birokrasi itu tidak efisien dan bahkan

tidak adil.

Biasanya masalah administrasi yang kompleks dan ruwet terdapat pada

organisasi besar, seperti organisasi pemerintahan. Akan tetapi, sebenarnya

birokrasi tidak dibatasi hanya pada institusi sektor publik saja. Serikat Dagang,

Universitas, dan LSM merupakan contoh birokrasi di luar pemerintah.

Berikut ini adalah beberapa pengertian birokrasi dalam pandangan

beberapa pakar:

1. Max Weber

Weber menulis banyak sekali tentang kedudukan pejabat dalam

masyarakat modern. Baginya kedudukan pejabat merupakan tipe

penanan sosial yang makin penting. Ciri-ciri yang berbeda dari peranan

ini ialah: pertama, seseorang memiliki tugas-tugas khusus untuk

dilakukan. Kedua, bahwa fasilitas dan sumber-sumber yang diperlukan

untuk memenuhi tugas-tugas itu diberikan oleh orang orang lain, bukan

oleh pemegang peranan itu. Dalam hal ini, pejabat memiki posisi yang

sama dengan pekerja pabrik, sedang Weber secara modern

mengartikannya sebagai individu dari alat-alat produksi. Tetapi pejabat

memiliki ciri yang membedakannya dengan pekerja: ia memiliki otoritas.

Karena pejabat memiliki otoritas dan pada saat yang sama inilah

sumbangannya, ia berlaku hampir tanpa penjelasan bahwa suatu jabatan

tercakup dalam administrasi (setiap bentuk otoritas mengekspresikan

dirinya sendiri dan fungsinya sebagai administrasi). Bagi Weber

membicarakan pejabat-pejabat administrasi adalah bertele-tele. Meskipun

demikian konsep tersebut muncul pertama kalinya. Perwira Tentara,

Pendeta, Manajer Pabrik semuanya adalah pejabat yang menghabiskan

waktunya untuk menginterpretasikan dan memindahkan instruksi tertulis.

Ciri pokok pejabat birokrasi adalah orang yang diangkat, bukan dipilih.

Dengan menyatakan hal ini Weber telah hampir sampai pada definisi

umumnya yang dikenakan terhadap birokrasi. Weber memandang

Birokrasi sebagai birokrasi rasional atau ideal sebagai unsur pokok dalam

rasionalisasi dunia modern, yang baginya jauh lebih penting dari seluruh

proses sosial (Sarundajang, 2003).


7

2. Farel Heady (1989):

Birokrasi adalah struktur tertentu yang memiliki karakteristik tertentu:

hierarki, diferensiasi dan kualifikasi atau kompetensi. Hierarkhi bekaitan

dengan struktur jabatan yang mengakibatkan perbedaan tugas dan

wewenang antar anggota organisasi. Diferensisasi yang dimaksud adalah

perbedaan tugas dan wewenang antar anggota organisasi birokrasi

dalam mencapai tujuan. Sedangkan kualifikasi atau kompetensi

maksudnya adalah seorang birokrat hendaknya orang yang memiliki

kualifikasi atau kompetensi yang diperlukan untuk melaksanakan tugas

dan wewenangnya secara profesional. Dalam hal ini seorang birokrat

bukanlah orang yang tidak tahu menahu tentang tugas dan

wewenangnya, melainkan orang yang sangat profesional dalam

menjalankan tugas dan wewenangnya tersebut.

3. Hegel:

Birokrasi adalah institusi yang menduduki posisi organiik yang netral di

dalam struktur sosial dan berfungsi sebagai penghubung antara negara

yang memanifestasikan kepentingan umum, dan masyarakat sipil yang

mewakili kepentingan khusus dalam masyarakat. Hegel melihat, bahwa

birokrasi merupakan jembatan yang dibuat untuk menghubungkan antara

kepentingan masyarakat dan kepentingan negara yang dalam saat-saat

tertentu berbeda. Oleh sebab itu peran birokrasi menjadi sangat strategis

dalam rangka menyatukan persepsi dan perspektif antara negara

(pemerintah) dan masyarakat sehingga tidak terjadi kekacauan.

4. Karl Marx

Birokrasi adalah Organisasi yang bersifat Parasitik dan Eksploitatif.

Birokrasi merupakan Instrumen bagi kelas yang berkuasa untuk

mengekploitasi kelas sosial yang lain (yang dikuasai). Birokrasi berfungsi

untuk mempertahankan privilage dan status quo bagi kepentingan kelas

kapitalis. Dalam pandangan Marx yang berbeda dengan Hegel, birokrasi

merupakan sistem yang diciptakan oleh kalangan atas (the have) untuk

memperdayai kalangan bawah (the have not) demi mempertahankan dan

meningkatkan kesejahteraan mereka sendiri. Dalam hal ini birokrasi

menjadi kambing hitam bagi kesalahan penguasa terhadap rakyatnya.


8

Segenap kesalahan penguasa akhirnya tertumpu pada birokrasi yang

sebenarnya hanya menjadi alat saja.

5. Blau dan Meyer

Birokrasi adalah sesuatu yang penuh dengan kekakuan (inflexibility) dan

kemandegan struktural (structural static), tata cara yang berlebihan

(ritualism) dan penyimpangan sasaran (pervesion goals), sifat

pengabaian (alienation) serta otomatis (automatism) dan menutup diri

terhadap perbedaan pendapat (constrain of dissent). Dengan demikian

Blau dan Meyer melihat bahwa birokrasi adalah sesuatu yang negatif

yang hanya akan menjadi masalah bagi masyarakat.

6. Yahya Muhaimin

keseluruhan aparat pemerintah, baik sipil maupun militer yang bertugas

membantu pemerintah (untuk memberikan pelayanan publik) dan

menerima gaji dari pemerintah karena statusnya itu.

7. Almond and Powell (1966):

The Governmental Bureaucracy is a group of formally organized offices

and duties, lnked in a complex grading subordinates to the formal roler

maker (Birokrasi Pemerintahan adalah sekumpulan tugas dan jabatan

yang terorganisir secara formal berkaitan dengan jenjang yang kompleks

dan tunduk pada pembuat peran formal)

Dari berbagai pengertian diatas penulis menyimpulkan bahwa Birokrasi

sesungguhnya dapat dipahami dan diberi pengertian sebagai suatu sistem kerja

yang berlaku dalam organisasi yang mengatur interaksi sosial baik ke dalam

maupun keluar. Secara spesifik birokrasi publik (pemerintahan) dapat dimaknai

sebagai institusi atau agen pemerintahan yang dilengkapi dengan otoritas

sistematik dan rasional dengan aturan-aturan yang lugas (a system of authority

relations defined by rationally developed rule) (Chandler and Plano, 1982 dalam

Hariyoso, 2002).


9

D. TIPOLOGI BIROKRASI PUBLIK

Tipologi birokrasi dapat dilihat dari berbagai aspek. Menurut Zauhar

(1996) dilihat dari perspektif otoritasnya, dikenal adanya birokrasi tradisional,

birokrasi karismatik, dan birokrasi legal - rasional.

Sumber legitimasi Birokrasi Tradisional adalah waktu, yang bersumber

pada established belief in the sanctity of immerial traditions and the legitimacy of

the status of those exercising under them. Sumber legitimasi Birokrasi

Kharismatis, adalah kepribadian yang luar biasa yang dimiliki pemimpin, dan

bersumber pada devotion to the spesific and exemplary character of an individual

person and the normative patterns or orde revealed ordainded by him. Birokrasi

Legal Rasional bersumber pada aturan-aturan yang dibuat untuk mencapai

tujuan tertentu. Oleh karenanya Birokrasi Legal Rasional bersumber pada the

legality of patterns of normative rules and the right of these elevated to authority

under such rules to issue commands. Jenis yang terakhir ini yang menurut

Weber (dalam Zauhar, 1996) merupakan unsur terpenting bagi pertumbuhan dan

perkembangan organisasi.

Dari perspektif derajat keterbukaan, Lee (1971) dalam Zauhar (1996)

mengklasifikasikan ke dalam birokrasi terbuka, campuran, dan tertutup. Yang

dimaksud birokrasi terbuka, derajat keterbukaan birokrasi dapat dilihat pada

aksesibilitas masyarakat untuk berhubungan dengan birokrasi, luasnya

pelaksanaan recruitment, kebebasan kelompok lain untuk memasuki jajaran

birokrasi tingkat menengah dan tinggi, serta derajat kesediaan birokrasi untuk

mendistribusikan kekuasaannya kepada kelompok lain.

Dalam birokasi tertutup, ditandai dengan adanya ciri yang sangat elitis

dikalangan birokrasi dan mereka menjadi kelas yang memiliki hak privelese

tertentu. Untuk bisa masuk ke birokrasi harus melalui ujian pamong praja

dikaitkan dengan lamanya kuliah di perguruan tinggi. Rotasi antar bagian bisa

terjadi, namun tak diikuti dengan pemberian fasilitas. Kesetiaan para pamong

kepada pekerjaannya. Moral mereka sangat tinggi namun orientasinya menjadi

sempit.

Birokrasi campuran, menurut Zauhar (1996) merupakan tipe birokrasi

hasil kontak yang terbatas antara birokrasi dengan masyarakat. Kontak yang


10

agak terbatas tersebut dapat diawali dengan masuknya individu ke dalam jajaran

birokrasi pemerintahan guna mengurangi kelemahan birokrasi, seperti

kekurangmampuan birokrasi lama untuk merencanakan, statistik, industrialisasi

dan lain-lain. Keterbatasan itu pula maka terbuka dari masuknya para ekspert

(ahli) baik dari kalangan perguruan tinggi maupun dari luar negeri.

Sementara itu, menurut Hariandja (1999), ada perbedaan yang signifikan

antara pandangan umum tentang birokrasi dalam suatu keseharian dan sudut

pandang ilmiah metodologis. Bagi awam, birokrasi mengingatkan pada struktur

yang lamban, kekusutan prosedural, kaku, tidak efisian dan sebagainya. Dalam

banyak hal "kebenaran umum" (public image) ini tidak sepenuhnya salah.

Berbagai kasus menunjukkan, birokrasi lebih melayani dirinya dan

kepentingan kliennya daripada mendahulukan kepentingan umum. Tidak jarang

ia juga menjadi alat politik dari suatu kekuatan politik tertentu. Hal semacam itu

tentu seharusnya tidak terjadi. Karena penjelasan mengenai birokrasi yang

dilakukan secara ilmiah harus mencakup usaha untuk menguji hubungan

administratif dan aparatur manajerial dalam kerangka konteks sosial yang

spesifik, tempat birokrasi dibentuk.

Dengan demikian maka tipologi birokrasi dapat dibedakan menjadi 3,

yakni (Zauhar, 1996);

1. Birokrasi Tradisional (bersumber pada Waktu)

2. Birokrasi Kharismatik (bersumber pada kepribadian)

3. Birokrasi Legal-rasional (bersumber pada aturan-aturan yang legal)

Birokrasi yang dapat meningkatkan efisiensi organisasi adalah birokrasi

yang legal-rasional. Karena itu juga disebut sebagai birorasionalitas atau biro-

efisiensi. Sedangkan birokrasi yang tidak mampu meningkatkan efisiensi disebut

sebagai biropatologi (Zauhar, 1996).

E. PENDEKATAN DALAM MEMAHAMI BIROKRASI

Dalam memahami Birokrasi dapat digunakan 3 Pendekatan (Zauhar,

1996):

1. Birokrasi dipandang sebagai rasionalisme prosedur pemerintahan dan

aparat administrasi publik (Birokrasi Weber). Pemikiran Max Weber yang


11

yelah dikupas tuntas oleh Martin Albrow menjelaskan bahwa Weber tidak

pernah mendefinisikan birokrasi. Biasanya ia telah diasumsikan membuat

definisi tersebut dan kegagalannya untuk membuat demikian

bertentangan dengan usahanya untuk mendefinisikan konsep-konsep

analisis organisasi lain. Memang jelas bahwa Weber tidak menganggap

istilah “birokrasi” sebagai bahasa ilmu sosial. Apa yang dikerjakannya

secara hati-hati adalah merinci segi-segi apa yang dipandangnya sebagai

bentu birokrasi yang paling rasional. Salah satu petunjuk bagi konsep

umum Birokrasi Weber, tampak dalam identifikasinya terhadap jenis

birokrasi yang lain terpisah dari tipe paling rasional. Inilah Birokrasi

Patrimonial. Birokrasi Patrimonial ini berbeda dengan birokrasi rasional

terutama karena para pejabat yang bekerja tidak bebas dibanding orang-

orang yang diangkat secara kontraktual. Weber menemukan contoh-

contoh tersebut dalam Imperium Romawi terakhir, dalam Mesir Kuno dan

dalam Imperium Bizantium. Namun demikian, hakekat gagasan birokrasi

patrimonial adalah keberadaan suatu badan. Konsep tentang pejabat

(Beamter) merupakan dasar bagi konsep tentang birokasi. Hal itu

diperkuat dengan seringnya Weber dalam berbagai kesempatan

menggunakan breamtentum (staf pegawai) sebagai suatu alternatif bagi

birokrasi (Sarundajang, 2003).

2. Birokasi dipandang sebagai organisasi yang membengkak dan jumlah

pegawainya besar (Parkinson Law). Parkinson Law mengatakan:

a. Setiap Pegawai Negeri akan berusaha sekuat tenaga

meningkatkan jumlah pegawai bawahannya

b. Setiap Pegawai Pegeri akan selalu menciptakan tugas baru bagi

dirinya sendiri yang sering diragukan manfaat dan artinya

c. Karena itu laju birokrasi akan meningkat dan jumlah pegawai

akan naik secara otomatis tidak tergantung dari beban tugas

yang diperlukan

3. Birokrasi dipandang sebagai perluasan kekuasaan pemerintah dengan

maksud mengontrol kegiatan masyarakat (Orwelisasi).


12

F. KARAKTERISTIK IDEAL BIROKRASI

Ilmuwan yang sangat berpengaruh dalam pengembangan teori birokrasi

adalah Max Weber, seorang sosiolog jerman yang juga ahli hukum. Weber

pernah menulis buku wirtschaft und gesellchaft (teori organisasi sosial dan

ekonomi) yang didalamnya terdapat salah satu bab mengenai birokrasi. Karya itu

sampai sekarang dikenal konsep tipe ideal birokrasi. Konsep tipe ideal ini kurang

dikenal tentang kritiknya terhadap seberapa jauh peran birokrasi terhadap

kehidupan politik, atau bagaimana peran politik terhadap birokrasi. Birokrasi

Weberian hanya menekankan bagaimana seharusnya mesin birokrasi itu secara

profesional dan rasional dijalankan. Menurutnya, birokrasi dan institusi lainnya

dapat dilihat sebagai “kehidupan kerja yang rutin” (routines of workday life).

Untuk menyeimbangkan kerja rutin tersebut, ia memperkenalkan gagasan

mengenai “charisma” yang direfleksikan dalam bentuk kepemimpinan yang

kharismatik. Weber mengamati bahwa birokrasi membentuk proses administrasi

yang rutin sama persis dengan mesin pada proses produksi.

Dalam model yang diajukan Weber, birokrasi memiliki karakteristik ideal

sebagai berikut (dalam Islamy, 2003):

1. Pembagian Kerja/ Spesialisasi (division of labor)

Dalam menjalankan berbagai tugasnya, birokrasi membagi kegiatan-

kegiatan pemerintahan menjadi bagian-bagian yang masing-masing terpisah

dan memiliki fungsi yang khas. Pembagian kerja seperti ini memungkinkan

terjadinya spesialisasi fungsi. Dengan cara seperti ini, penugasan spesialis

untuk tugas-tugas khusus bisa dilakukan dan setiap mereka bertanggung

jawab atas keberesan pekerjaannya masing-masing.

Aktivitas yang reguler mensyaratkan tujuan organisasi didistribusikan

dengan cara yang tetap dengan tugas-tugas kantor (official duties).

Pemisahan tugas secara tegas memungkinkan untuk memperkerjakan ahli

yang terspesialisasi pada setiap posisi dan menyebabkan setiap orang

bertanggungjawab terhadap kinerja yang efektif atas tugas-tugasnya. Karena

itu tugas-tugas birokrasi hendaknya dilakukan oleh masing-masing pegawai

yang benar-benar memiliki keahlian khusus (specialized expert) dan

bertanggung jawab demi tercapainya tujuan organisasi secara efektif dan

efisien.


13

2. Adanya prinsip hierarki wewenang (the principle of hierarchi)

Ciri khas birokrasi adalah adanya wewenang yang disusun secara

hierarkis atau berjenjang. Hierarki itu berbentuk piramid yang memiliki

konsekuensi semakin tinggi suatu jenjang berarti pula semakin besar

wewenang yang melekat di dalamnya dan semakin sedikit penghuninya.

Hierarki wewenang ini sekaligus mengindikasikan adanya hierarki tanggung

jawab. Dalam hierarki itu setiap pejabat harus bertanggung jawab kepada

atasannya mengenai keputusan-keputusan dan tindakan-tindakannya sendiri

maupun yang dilakukan oleh anak buahnya. Pada setiap tingkat hierarki, para

pejabat birokrasi memiliki hak memberi perintah dan pengarahan pada

bawahannya, dan para bawahan itu berkewajiban untuk mematuhinya.

Sekalipun begitu, ruang lingkup wewenang memberi perintah itu secara jelas

dibatasi hanya pada masalah-masalah yang berkaitan langsung dengan

kegiatan resmi pemerintahan.

Organisasi birokrasi mengikuti prinsip hirarki sehingga setiap unit yang

lebih rendah berada dalam pengendalian dan pengawasan organisasi yang

lebih tinggi. Setiap pegawai dalam hirarki administrasi bertanggungjawab

kepada atasannya. Keputusan dan tindakan harus dimintakan persetujuan

kepada atasan. Agar dapat membebankan tanggungjawabnya kepada

bawahan, ia memiliki wewenang/ kekuasaan atas bawahannya sehingga ia

mempunyai hak untuk mengeluarkan perintah untuk ditaati dan dilaksanakan

oleh bawahan. Meskipun masing-masing pegawai yang berada pada jenjang

mempunyai otoritas-birokratis tetapi penggunaan otoritas tersebut tetap harus

relevan dengan tugas-tugas resmi organisasi.

3. Adanya sistem aturan (system of rules)

Kegiatan pemerintahan diatur oleh suatu sistem aturan main yang

abstrak. Aturan main itu merumuskan lingkup tanggung jawab para pemegang

jabatan di berbagai posisi dan hubungan di antara mereka. Aturan-aturan itu

juga menjamin koordinasi berbagai tugas yang berbeda dan menjamin

keseragaman pelaksanaan berbagai kegiatan itu.

Operasi kegiatan dalam birokrasi dilaksanakan berdasarkan sistem

aturan yang ditaati secara konsisten. Hal ini dimaksudkan untuk menjamin

adanya unuformitas kinerja setiap tugas dan rasa tanggung jawab masing-

masing anggota organisasi bagi pelaksanaan tugasnya. Sistem yang


14

distandarkan ini dirancang untuk menjamin adanya keseragaman dalam

melaksanakan setiap tugas, tanpa memandang jumlah personil yang

melaksanakan dan koordinasi tugas – tugas yang berbeda-beda. Aturan–

aturan yang eksplisit tersebut menentukan tanggung jawab setiap anggota

organisasi dan hubungan diantara mereka, namun tidak berarti bahwa

kewajiban birokrasi sangat mudah dan rutin. Tugas – tugas birokrasi memiliki

kompleksitas yang bervariasi, dari tugas–tugas klerikal yang sifatnya rutin

hingga tugas – tugas yang sulit.

4. Hubungan Impersonal (formalistic impersonality)

Para pejabat birokrasi harus memiliki orientasi impersonal. Mereka

harus menghindarkan pertimbangan pribadi dalam hubungannya dengan

bawahannya maupun dengan anggota masyarakat yang dilayaninya. Hal ini

dimaksudkan untuk memberikan perlakuan yang adil bagi semua orang dan

persamaan pelayanan administrasi.

Idealnya pegawai- pegawai bekerja dengan semangat kerja yang tinggi

”sine era et studio” tanpa rasa benci atas pekerjaannya atau terlalu berambisi.

Standar operasi prosedur dijalankan tanpa adanya interferensi (dicampur)

kepentingan personal. Tidak dimasukannya pertimbangan personal adalah

untuk keadilan dan efisiensi. Impersonal detachment menyebabkan perlakuan

yang sama terhadap semua orang sehingga mendorong demokrasi dalam

sistem administrasi.

5. Sistem Karier (career system)

Pekerjaan dalam birokrasi pemerintah adalah pekerjaan karier. Para

pejabat menduduki jabatan dalam birokrasi pemerintah melalui penunjukan,

bukan melalui pemilihan; seperti anggota legislatif. Mereka jauh lebih

tergantung pada atasan mereka dalam pemerintahan daripada kepada rakyat

pemilih. Pada prinsipnya, promosi atau kenaikan jenjang didasarkan pada

senioritas atau prestasi, atau keduanya. Dalam kondisi tertentu, birokrat itu

juga memperoleh jaminan pekerjaan seumur hidup.

Terdapat sistem promosi yang didasarkan pada senioritas atau

prestasi, atau kedua-duanya. Karyawan dalam organisasi birokratik

berdasarkan pada kualifikasi tehnik dan dilindungi dari penolakan sepihak.

Kebijakan personal seperti itu mendorong tumbuhnya loyaritas terhadap


15

organisasi dan semangat kelompok (esprit de corps) di antara anggota

organisasi.

Menurut Max Weber, Birokrasi adalah organisasi rasional yang dibentuk

untuk memperlancar aktivitas pemerintahan. Oleh karena itu Karakteristik

birokrasi diatas dapat diimplementasikan dengan memperhatikan hal-hal sebagai

berikut:

1. Para anggota staf secara pribadi bebas, hanya menjalankan tugas-tugas

impersonal jabatan mereka

2. Ada hierarki jabatan yang jelas

3. Fungsi-fungsi jabatan ditentukan secara jelas

4. Para pejabat diangkat berdasarkan suatu kontrak

5. Mereka dipilih berdasarkan kualifikasi profesional

6. Mereka memiliki gaji dan hak-hak pensiun, secara berjenjang menurut

kedudukan masing-masing.

7. Para pejabat dapat menempati posnya dan dalam keadaan tertentu ia

dapat diberhentikan

8. Pos jabatan adalah lapangan kerjanya sendiri atau lapangan kerja

pokoknya.

9. Ada struktur Karir dan promosi dimungkinkan melalui senioritas dan

keahlian (merit system) maupun keunggulan (superioritas). Pejabat

mungkin saja tidak sesuai denganposnya maupun dengan sumber-

sumber yang tersedia diposnya, namun ia tunduk pada sistem disiplin dan

kontrol yang seragam.

Birokrasi seperti yang digambarkan oleh Weber itu memiliki banyak

kelebihan, diantaranya

1. Pembagian kerja akan menghasilkan efisiensi.

2. Hierarki wewenang memungkinkan pengendalian atas berbagai ragam

jabatan dan memudahkan koordinasi yang efektif.

3. Aturan main akan menjamin kesinambungan dalam pelaksanaan tugas-

tugas pemerintah, walaupun para pejabatnya berganti-ganti, dan dengan

demikian bisa menumbuhkan keajegan perilaku.


16

4. Impersonalitas hubungan menjamin perlakuan yang adil bagi semua

anggota masyarakat dan mendorong timbulnya pemerintah yang

demokratik.

5. Kemampuan teknis menjamin bahwa hanya orang-orang yang ahli yang

akan menduduki jabatan pemerintahan. Dan jaminan keberlangsungan

jabatan membuat para pejabat itu tidak mudah dijatuhkan oleh tekanan-

tekanan dari luar.

Pendeknya, dengan karakteristik seperti itu birokrasi akan bisa berfungsi

sebagai sarana yang mampu rnelaksanakan fungsi-fungsi pemerintahan secara

efektif dan efisien. Model birokrasi Weber itu juga memuat asumsi bahwa

birokrasi menjalankan fungsi "administratif", yaitu menerapkan kebijakan publik

yang dibuat melalui mekanisme proses "politik" yang dilakukan oleh pejabat

politik, bukan birokrat karier. Dengan pemisahan administrasi dari proses politik

itu, maka birokrat diharap bisa bersikap netral dalam hal politik. Pejabat yang

bersikap netral dalam politik diharapkan akan dengan patuh mengabdi pada

rakyat, bukan demi kepentingan sekelompok orang atau kelompok politik

tertentu.

Memahami upaya Max Weber dalam menciptakan model tipe ideal

birokrasi perlu kiranya kita menghargai logika pendekatan yang dipergunakan

dan pemikiran baru yang dikemukakannya yang mencerminkan keadaan semasa

ia hidup (Downing, 1995). Tipe ideal merupakan konstruksi abstrak yang

membantu kita memahami kehidupan sosial. Weber berpendapat adalah tidak

memungkinkan bagi kita memahami setiap gejala kehidupan yang ada secara

keseluruhan. Adapun yang mampu kita lakukan hanyalah memahami sebagian

dari gejala tersebut. Satu hal yang amat penting ialah memahami mengapa

birokrasi itu bisa diterapkan dalam kondisi organisasi tertentu, dan apa yang

membedakan kondisi tersebut dengan kondisi organisasi lainnya. Dengan

demikian tipe ideal memberikan penjelasan kepada kita bahwa kita

mengabstraksikan aspek-aspek yang amat penting dan krusial yang membe-

dakan antara kondisi organisasi tertentu dengan lainnya. Dengan cara semacam

ini kita menciptakan tipe ideal tersebut.

Menurut Weber bahwa proses semacam ini bukannya menunjukkan

objektivitas dari esensi birokrasi, dan bukan pula mampu menghasilkan suatu

deskripsi yang benar dari konsep birokrasi secara keseluruhan. Akan tetapi suatu


17

tipe ideal itu hanyalah sebuah konstruksi yang bisa meniawab suatu masalah

tertentu pada kondisi waktu dan tempat tertentu. Menurut Weber tipe ideal itu

bisa dipergunakan untuk membandingkan birokrasi antara organisasi yang satu

dengan organisasi yang lain di dunia ini. Perbedaan antara kejadian senyatanya

dengan tipe ideal itulah justru yang amat penting untuk dikaji dan diteliti. Jika

suatu birokrasi tidak bisa berfungsi dalam tipe ideal organisasi tertentu, maka kita

bisa menarik suatu penjelasan mengapa hal tersebut bisa terjadi dan apa faktor-

faktor yang membedakannya. Menurut Weber tipe ideal birokrasi itu ingin

menjelaskan bahwa suatu birokrasi atau administrasi itu mempunyai suatu

bentuk yang pasti di mana semua fungsi dijalankan dalam cara-cara yang

rasional. Istilah rasional dengan segala aspek pemahamannya merupakan kunci

dari konsep tipe ideal birokrasi Weberian.

Bentuk ideal Birokrasi Max Weber dalam realitanya tidak mudah untuk

diiimplementasikan. Hal ini paling tidak disebabkan oleh beberapa faktor berikut

ini:

1. Manusia Birokrasi tidak selalu ada (exist) hanya untuk organisasi.

2. Birokrasi sendiri tidak peka terhadap perubahan sosial

3. Birokrasi dirancang untuk semua orang sehingga menjadi lebih sulit

4. Dalam kehidupan sehari-hari manusia birokrasi berbeda dalam

kecerdasan, kekuatan, pengabdian dan sebagainya, sehingga mereka

tidak dapat saling dipertukarkan untuk peran dan fungsinya dalam kinerja

organisasi birokrasi.

Karakter Birokrasi semacam ini dapat disebut sebagai Organizational

Slack. Yakni organisasi Birokrasi yang cenderung bersifat patrimonialistik yakni;

- tidak efisien, tidak efektif (over consuming and under producing), tidak

objektif,

- menjadi pemarah ketika berhadapan dengan kontrol dan kritik,

- tidak mengabdi pada kepentingan umum,

- tidak lagi menjadi alat rakyat tetapi telah menjadi instrumen penguasa

dan sering tampil menjadi ‘penguasa’ yang sangat otoritatif dan represif.


18

Ciri-ciri Birokrasi yang mengalami penyakit Organizational Slack dapat

ditandai dengan kondisi berikut ini (Suryono, 2001):

1. Menurunnya kualitas pelayanan yang diberikan.

2. Masyarakat pengguna pelayanan banyak mengeluhkan akan lambannya

penanganan pemerintah atas masalah yang dihadapi dan bahkan mereka

telah memberikan semacam public alarm agar pemerintah responsif

terhadap semakin menurunnya kualitas pelayanan kepada masyarakat

segera mengambil inisiatif yang cepat dan tepat untuk menanggulanginya

Beberapa faktor yang menyebabkan terjadinya organizational slack ini

menurut Irfan Islamy (1998) adalah:

1. Pendekatan atau orientasi pelayanan yang kaku

2. Visi Pelayanan yang sempit

3. Penguasaan atas adminitrative engineering yang tidak memadai

4. Unit-unit Publik yang semakin gemuk namun tidak difalitisasi

dengan 3P yang cukup dan handal (personalia, peralatan dan

pengangaran).

Akibatnya aparat Birokrasi publik menjadi lamban dan lebih sering

terjebak pada kegiatan-kegitan rutin, tidak responsif atas aspirasi dan

kepentingan publik serta lemah beradaptasi dengan lingkungannya.

Menurut Shoutherland 1978 (dalam Hariyoso, 2002) ciri-ciri Birokrasi

Publik dapat dikenali dari segi:

a. ciri-ciri kelekatan moral publik (public morallity attached)

b. Pegangan kode etika profesional dan orientasi imajinatif pada

tujuan publik, mitos, nilai-nilai/ norma konstitusi (normative

attachement)

c. Merupakan sinerji antara manajemen tujuan (MBO) dan

manajemen informasi (MIS) )yang berbasis kepentingan publik

Disamping berbagai kelebihan yang ada tersebut, berikut ini adalah kritik

terhadap konsepsi birokrasi Weber (Islamy, 2003):


19

1. Birokrasi yang rasional cenderung berimplikasi pada pemisahan orang-orang

dari sarana-sarana produksi dan dapat menumbuhkan formalisme dalam

organisasi.

2. Sifat kecermatan, keandalan dan kedisiplinan dalam birokrasi rasional dapat

menghancurkan dirinya sendiri.

3. Aturan-aturan yang ketat itu dimaksudkan untuk mencapai tujuan mungkin

bisa menjadi tujuan itu sendiri, padahal aturan itu tidak lain sekedar penuntun

yang tidak sempurna.

4. Struktur jabatan/ karier yang hierarkis bisa mendorong timbulnya solidaritas

kelompok yang mengakibatkan perlawanan terhadap perubahan yang

diperlukan.

5. Norma impersonalitas pegawai/ pejabat dalam menjalankan tugas

pelayanannya bisa menyebabkan timbulnya konflik dengan para pengguna

layanan (masyarakat).

6. Tidak ada prinsip/ azas yang berlaku abadi, situasi yang berbeda

memerlukan struktur birokrasi yang berbeda pula.

G. MODEL-MODEL BIROKRASI

Ditinjau dari pola hubungan yang terjadi antara negara dan rakyat, maka

birokrasi dapat dikategorikan dua model. Model pertama, merupakan titik

pemberangkatan yang meletakkan birokrasi dalam posisi netral. Birokrasi yang

netral merupakan gambaran yang cocok seperti diidealkan Weber. Dia

melukiskan birokrasi sebagai pelayan publik dalam menjalankan fungsi -fungsi

negara, mengayomi warganya. Model ini dapat diidentikkan dengan birokrasi

yang memiliki karakter sebagai berikut:

1. Ramping

2. Fleksibel

3. Memberdayakan

4. Mengatur Dan Mengontrol

5. Kompetisi

6. Tergantung Pada Misi


20

7. Berorientasi Hasil/ Outcome

8. Mengutamakan Kebutuhan Masyarakat

9. Pelayanan Harus Menghasilkan

10. Preventif

11. Desentralisasi

12. Market Oriented

13. Realistik-Pragmatis

Pada model kedua, birokrasi lebih dipandang sebagai patologi yang

melahirkan berbagai persoalan dalam kehidupan masyarakat. Sudah barang

tentu dan sudah pada tempatnya bila sikap birokrat menempatkan diri pada

posisi yang pertama. Guna mencapai puncak-puncak kinerjanya birokrasi harus

menyiasati bagaimana menempatkan masyarakat sebagai pelanggan seperti

halnya dunia swasta memandang pelanggan sebagai raja. Gabler & Osborne

(1992) memandang birokrasi harus berorientasi dan memandang masyarakat

sebagai pelanggan. Dengan perkataan lain efektivitas kinerja harus diupayakan

seoptimal mungkin. Persoalannya dibanyak negara, dan sudah menjadi wacana

dikalangan pakar administrasi negara, munculnya fenomena bahwa biarokrasi

tidak netral. Birokrasi seperti ini dapat diidentikkan karakternya sebagai berikut:

1. Gemuk/ Tambun

2. Kaku

3. Melayani

4. Melaksanakan

5. Monopoli

6. Tergantung Pada Orang

7. Berorientasi Prosedur/ Formalisme

8. Mengutamakan Program Birokrasi

9. Menghabiskan Uang Pelayanan

10. Preskriptif

11. Sentralisasi/ Personal Work

12. Government Oriented

13. Sloganis

H. RINGKASAN

1. Birokrasi sering dipahami dalam dua perspektif, yakni positif dan

negatif. Perspektif positif menyatakan bahwa eksistensi birokrasi


21

merupakan sebuah keniscayaan dalam kehidupan masyarakat modern.

Sedangkan perspektif negatif menyatakan bahwa birokrasi hanya

menimbulkan inefisiensi besar-besaran yang dilegalisasi oleh badan/

institusi resmi yakni negara, karenanya birokrasi harus dihilangkan dari

kehidupan masyarakat, paling tidak dengan menggalakkan proses

debirokratisasi.

2. Birokrasi secara umum dapat dimaknai sebagai sistem kerja organisasi

baik publik maupun swasta yang mengatur ke dalam maupun keluar

organisasi. Aturan-aturan tersebut diciptakan dalam rangka

menciptakan ketertiban dalam proses interaksi sosial antar manusia.

I. EVALUASI

1. Jelaskan dengan bahasa anda sendiri apakah birokrasi itu ?

2. Bagaimanakah karakteristik ideal birokrasi weber dapat

diimplementasikan di Indonesia?

3. Coba anda jelaskan 7 konsep birokrasi yang berkembang di masyarakat?

Konsep manakah yang paling baik?

birokrasi pemerintahan (publik) -...

Documents