bab iv - digilib.uinsby.ac.iddigilib.uinsby.ac.id/8699/5/bab 4.pdf · negara menurut ketiga pemikir...

digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id digilib.uinsby.ac.id

121

BAB IV

ANALISIS FUNGSI LEGISLASI DPR DAN DPD DALAM PERSPEKTIF

MAṢLAḤAH MURSALAH

A. Fungsi Legislasi DPR Dalam Perspektif Maṣlaḥah Mursalah

Dalam fikih siyasah (sistem ketatanegaraan Islam) terdapat asas-asas

pemerintahan yang baik yang harus diwujudkan, asas-asas tersebut digali dari

sumber utama fikih siyasah yakni al-Qur’an dan Hadis. Sebagai contohnya, asas-

asas tersebut antara lain adalah asas amanah, asas tanggung jawab (al-

Mas’ūliyyah), asas maslahat (al-Maṣlaḥah), dan asas pengawasan (al-Muḥāsabah).1

Al-Ghazali dan Ibnu Taimiyah memberikan makna mengenai tugas yang

harus diemban oleh pemerintah dalam negara, di antaranya adalah:2

1. Menciptakan kemaslahatan bersama;

2. Mewujudkan amanah sebaik-baiknya; dan

3. Menciptakan keadilan semaksimal mungkin.

Al-Mawardi juga memberikan paparan mengenai tujuan kepemimpinan

atau pemerintahan dalam suatu negara sebagai berikut:3

1. Terselenggaranya ajaran agama;

2. Terwujudnya kemaslahatan umat; dan

3. Agar kehidupan masyarakat menjadi aman sejahtera.

Jika diamati mengenai tujuan adanya sebuah pemerintahan dalam suatu

negara menurut ketiga pemikir di atas, dapat ditemukan satu persamaan yaitu

1 Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi Negara Dalam Perspektif Fikih Siyasah, (Jakarta: Sinar Grafika, 2014), 242. 2 Jeje Abdul Rojak, Politik Kenegaraan, (Jakarta: Bina Ilmu, 1999), 164. 3 Imam al-Mawardi, Hukum Tata Negara dan Kepemimpinan Dalam Takaran Islam (Terjemah Bahasa Indonesia dari al-Ahkam al-Sulthaniyyah), (Jakarta: Gema Insani Press, 2000), 14.


122

kemaslahatan. Terjaminnya kemaslahatan rakyat merupakan konsesi yang diminta

Mawardi dari penguasa atau pemerintah. Prinsip kemaslahatan berawal dari kaidah

hukum Islam yang menginginkan pengambilan manfaat dan menghindari kerusakan

(maṣlaḥah mursalah).4 Hal ini juga sejalan dengan amanat dalam Pasal 10 Ayat (1)

Undang-Undang Nomor 30 tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan yang

mengharuskan pejabat pemerintah untuk menerapkan asas kemanfaatan atau

kemaslahatan dalam mengeluarkan keputusan dan/atau tindakan dalam

penyelenggaraan pemerintahan.

Dalam sistem ketatanegaraan Islam masa klasik, sirkulasi kekuasaan

ditentukan dengan prinsip shura (musyawarah). Prinsip ini juga tercantum dalam

piagam Madinah. Shura adalah prinsip yang menegaskan bahwa sirkulasi

kekuasaan dapat dibicarakan. Mengenai cara bermusyawarah, lembaga

permusyawaratan yang perlu dibentuk, cara pengambilan keputusan, cara

pelaksanaan putusan musyawarah, dan aspek-aspek tata laksana lainnya diserahkan

kepada kelompok manusia bersangkutan untuk mengaturnya. Jadi sebagai prinsip,

musyawarah adalah syariat.5

Islam telah mewajibkan musyawarah dan menjadikannya sebagai satu dasar

dari dasar-dasar hukum dan politik, namun Islam tidak membuat satu sistem khusus

dan tidak merincikan hukum-hukumnya. Tujuan dari hal itu agar rakyat ikut andil

dalam musyawarah, dan rincian andil atau partisipasinya diserahkan kepada

mereka, dan perkara perinciannya pun berbeda-beda sesuai perbedaan sosial

kemasyarakatan di satu masa dan satu tempat.6

4 Maskur Hidayat, Konsep Negara Kemaslahatan, (Surabaya: Laros, t.t), 154. 5 Ahmad Sukardja, Hukum Tata Negara..., 128. 6 Farid Abdul Khaliq, Fikih Politik Islam, (Jakarta: Amzah, 2005), 72.


123

Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) merupakan lembaga perwakilan rakyat

yang berkedudukan sebagai lembaga negara.7 Salah satu fungsi DPR adalah fungsi

legislatif, sebagaimana telah tercantum dalam Undang-Undang Negara Republik

Indonesia 1945 pasal 20.8 Di Indonesia musyawarah tidak mungkin dilaksanakan

oleh seluruh rakyat, oleh karena itu musyawarah dilaksanakan oleh sekelompok

orang yang dipilih oleh rakyat untuk mewakilinya. Dalam sejarah ketatanegaraan

Islam, mereka disebut Ahlul Halli wal Aqdi atau Dewan Perwakilan Rakyat (di

Indonesia).9

Dewan Perwakilan Rakyat memiliki beberapa wewenang sebagaimana telah

diatur dalam Undang-Undang, sebagai berikut10:

1. Membentuk undang-undang yang dibahas dengan Presiden untuk mendapat

persetujuan bersama;

2. Memberikan persetujuan atau tidak memberikan persetujuan terhadap peraturan

pemerintah pengganti undang-undang yang diajukan oleh Presiden untuk

menjadi undang-undang;

3. Membahas rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden atau DPR

yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah,

pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber

daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan

pusat dan daerah, dengan mengikutsertakan DPD sebelum diambil persetujuan

bersama antara DPR dan Presiden;

7 Pasal 68 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. 8 Pasal 20 yang berbunyi : 1) DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang; 2) DPR membahas Rancangan Undang-Undang dengan presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama; 3) Jika rancangan Undang-Undang itu tidak mendapatkan persetujuan bersama, rancangan undang-undang tersebut tidak boleh diajukan lagi dalam persidangan DPR masa itu. 9 Farid Abdul Khaliq, Fikih Politik...., 44. 10 Pasal 71 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.


124

4. Memperhatikan pertimbangan DPD atas rancangan undang-undang tentang

APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan,

dan agama;

5. Membahas bersama Presiden dengan memperhatikan pertimbangan DPD dan

memberikan persetujuan atas rancangan undang-undang tentang APBN yang

diajukan oleh Presiden;

6. Membahas dan menindaklanjuti hasil pengawasan yang disampaikan oleh DPD

atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan,

pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan

sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN,

pajak, pendidikan, dan agama;

7. Memberikan persetujuan kepada Presiden untuk menyatakan perang dan

membuat perdamaian dengan negara lain;

8. Memberikan persetujuan atas perjanjian internasional tertentu yang

menimbulkan akibat yang luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat yang terkait

dengan beban keuangan negara dan/atau mengharuskan perubahan atau

pembentukan undang-undang;

9. Memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam pemberian amnesti dan

abolisi;

10. Memberikan pertimbangan kepada Presiden dalam hal mengangkat duta besar

dan menerima penempatan duta besar negara lain;

11. Memilih anggota BPK dengan memperhatikan pertimbangan DPD;

12. Memberikan persetujuan kepada Presiden atas pengangkatan dan

pemberhentian anggota Komisi Yudisial;


125

13. Memberikan persetujuan calon hakim agung yang diusulkan Komisi Yudisial

untuk ditetapkan sebagai hakim agung oleh Presiden; dan

14. Memilih 3 (tiga) orang hakim konstitusi dan mengajukannya kepada Presiden

untuk diresmikan dengan keputusan Presiden.

Dewan Perwakilan Rakyat juga memiliki tugas di antaranya adalah:11

1. Menyusun, membahas, menetapkan, dan menyebarluaskan program legislasi

nasional;

2. Menyusun, membahas, dan menyebarluaskan rancangan undang-undang;

3. Menerima rancangan undang-undang yang diajukan oleh DPD berkaitan dengan

otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta

penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya

ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan

daerah;

4. Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, APBN, dan

kebijakan pemerintah;

5. Membahas dan menindaklanjuti hasil pemeriksaan atas pengelolaan dan

tanggung jawab keuangan negara yang disampaikan oleh BPK;

6. Memberikan persetujuan terhadap pemindahtanganan aset negara yang menjadi

kewenangannya berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan dan

terhadap perjanjian yang berakibat luas dan mendasar bagi kehidupan rakyat

yang terkait dengan beban keuangan negara;

7. Menyerap, menghimpun, menampung, dan menindaklanjuti aspirasi

masyarakat; dan

11 Pasal 72 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.


126

8. Melaksanakan tugas lain yang diatur dalam undang-undang.

Tugas dan wewenang DPR di atas menunjukkan bahwa adanya DPR dapat

membawa kemaslahatan dan kemanfaatan untuk sistem ketatanegaraan Indonesia.

DPR sebagai lembaga deliberatif dan lembaga perwakilan rakyat, karena di

Indonesia musyawarah tidak mungkin dilaksanakan oleh seluruh rakyat, oleh

karena itu musyawarah dilaksanakan oleh sekelompok orang yang dipilih oleh

rakyat untuk mewakilinya. DPR dalam hal ini menjalankan konsep musyawarah

(shura) sebagaimana yang telah disyariatkan oleh agama Islam. Namun secara

umum, adanya DPR ini telah mampu mewujudkan asas-asas pemerintahan yang

baik, seperti asas amanah, asas tanggung jawab (al-Mas’ūliyyah), asas maslahat (al-

Maṣlaḥah), dan asas pengawasan (al-Muḥāsabah).

B. Fungsi Legislasi DPD Dalam Perspektif Maṣlaḥah Mursalah

Dewan Perwakilan Daerah (DPD) adalah lembaga perwakilan daerah yang

dibentuk pada tahun 2004 berdasarkan amandemen ketiga UUD 1945 pada tahun

2001. DPD lahir sebagai bagian dari upaya untuk memastikan bahwa wilayah atau

daerah harus memiliki wakil untuk memperjuangkan kepentingannya secara utuh di

tataran nasional, yang sekaligus berfungsi menjaga keutuhan NKRI. Selain itu

kehadiran DPD mengandung makna bahwa sekarang ada lembaga yang mewakili

kepentingan lintas golongan atau komunitas yang sarat dengan pemahaman akan

budaya dan karakteristik daerah.12

Prinsip check and balance antara cabang kekuasaan negara di dalam

kekuasaan legislatif dibangun dengan keberadaan lembaga DPR dan DPD.13

Namun dalam praktiknya, DPD memiliki fungsi yang terbatas di bidang legislasi. 12 A.M. fatwa, Potret Konstitusi Pasca Amandemen UUD 1945, (Jakarta: Kompas penerbit, 2009 ), 3. 13 Kementerian Sekretariat Negara Republik Indonesia, Profil Lembaga Negara Rumpun Legislatif, (Kementerian Sekretariat Negara, 2011), 89.


127

Hal tersebut bisa dilihat dalam tugas dan wewenang yang diberikan oleh undang-

undang kepada DPD. Fungsi legislasi DPD terdapat dalam Pasal 22D Ayat (1)

sampai (3) UUD 1945 yaitu:14

1. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan

Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,

hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan

daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumner daya ekonomi lainnya, serta

yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah;

2. Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang

berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan,

pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan

sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah;

serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas

rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja Negara dan

rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

3. Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan

undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan

penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya

alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak,

pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada

Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.

Dewan Perwakilan Daerah memiliki fungsi sebagaimana yang telah diatur

dalam UU Nomor 17 Tahun 2014 sebagai berikut:15

14 Lihat Pasal 22D Ayat (1) sampai (3) UUD NRI 1945. 15 Pasal 248 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.


128

1. Pengajuan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,


daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta

yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah kepada DPR;

2. Ikut dalam pembahasan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan

otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan

penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya

ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah;

3. Pemberian pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang tentang

anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang

berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama; serta

4. Pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah,

pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan

daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,

pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama.

Dewan Perwakilan Daerah juga memiliki wewenang dan tugas sebagai

berikut:16

1. Mengajukan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah,



yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah kepada DPR;

2. Ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan hal

sebagaimana dimaksud dalam angka 1;

16 Pasal 249 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.


129

3. Menyusun dan menyampaikan daftar inventaris masalah rancangan undang-

undang yang berasal dari DPR atau Presiden yang berkaitan dengan hal

sebagaimana dimaksud dalam angka 1;

4. Memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang tentang

APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan,

dan agama;

5. Dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai

otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah,

hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya

ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama;

6. Menyampaikan hasil pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai

otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah,

hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya

ekonomi lainnya, pelaksanaan undang-undang APBN, pajak, pendidikan, dan

agama kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti;

7. Menerima hasil pemeriksaan atas keuangan negara dari BPK sebagai bahan

membuat pertimbangan kepada DPR tentang rancangan undang-undang yang

berkaitan dengan APBN;

8. Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK; dan

9. Menyusun program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah,



yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.


130

Fungsi legislasi DPD sangat lemah dibandingkan dengan DPR. DPD hanya

diberikan kewenangan dalam bidang legislasi terkait dengan hal-hal tertentu

(bersifat kedaerahan), itupun hanya sebatas bisa mengajukan dan ikut membahas

namun tidak ikut pada saat pengambilan keputusan akhir. Pada akhirnya DPD

mengajukan permohonan uji materiil kepada Mahkamah Konstitusi mengenai

Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang Majelis Permusyawaratan Rakyat,

Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah, dan Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah dan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan

Peraturan Perundang-Undangan terhadap Undang-Undang Dasar Negara Republik

Indonesia Tahun 1945.

Pasca putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012, penyusunan prolegnas

mengharuskan keterlibatan DPD dalam setiap tahapan, mulai dari pengajuan,

pembahasan, dan penetapan prolegnas. Dengan demikian ada 3 lembaga (tripartit)

yang membutuhkan desain atau konsep baru dalam penyusunan prolegnas. Ke

depan jelas ada tiga usulan prolegnas, yaitu dari DPR, DPD, dan Pemerintah.

Artinya, model tripartit perlu didesain secara jelas karena pengalaman yang ada

pada selama ini menunjukkan bahwa usulan RUU dalam prolegnas dari DPR dan

pemerintah hampir tidak pernah tuntas menjadi UU, bahkan ada RUU yang tidak

pernah tuntas dibahas hingga masa keanggotaan DPR berakhir.17 Apalagi jika ada

tambahan usulan RUU dari DPD. Dalam konteks ini perlu ada kesepakatan yang

17 Contoh RUU Perubahan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan, RUU Perubahan Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, keduanya masuk prolegnas tetapi belum pernah dibahas.


131

baik agar prolegnas tidak hanya menjadi daftar keinginan (wishlist) sehingga

jumlah RUU besar tapi kemampuan untuk menyelesaikannya minim atau kecil.18

Dengan terlibatnya 3 (tiga) lembaga yakni DPR, Presiden, dan DPD, maka

proses pembahasan RUU dilakukan dalam forum trilateral meeting. Mekanismenya

menjadi panjang karena DIM berasal dari 3 lembaga, manakala yang diajukan

adalah sama-sama RUU terkait dengan kewenangan bidang legislasi tertentu DPD

(Pasal 22D UUD 1945). Masing-masing lembaga tidak dapat saling memveto,

tetapi putusan akhir ada pada DPR dan Presiden. Keberatan DPD terhadap suatu

ketentuan hanya dapat disampaikan dengan pandangan/pendapat mini pada waktu

pembahasan RUU Tingkat II. Sebaiknya pendapat mini ini menjadi bahan

pertimbangan DPR dan Pemerintah dalam pengambilan keputusan di sidang

paripurna, sehingga akan dapat mengurangi beban DPR dan pemerintah terhadap

pengujian UU yang dilakukan DPD karena adanya penolakan terhadap pendapat

mini DPD.19

Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 menyebutkan bahwa DPD tetap tidak

bisa ikut dalam pengambilan keputusan di sidang paripurna (tahap akhir). Hal ini

menunjukkan bahwa DPD masih tidak bisa disetarakan kedudukannya dengan

DPR, meskipun keduanya sama-sama lembaga legislatif. Bahkan pasca putusan

MK Nomor 92/PUU-X/2012 ini, proses pembahasan RUU semakin rumit karena

dilakukan oleh tiga lembaga sekaligus, sehingga harapan daftar RUU dapat

diselesaikan atau dibahas secara tuntas sangatlah minim.

Dewan Perwakilan Daerah dalam sistem ketatanegaraan Indonesia lahir

diiringi dengan semangat demokrasi, pembangunan, dan kemajuan daerah. Namun 18 Enny Nurbaningsih, “Implikasi Putusan MK Nomor 92/PUU-X/2012 dan Alternatif Model Hubungan Kelembagaan Terkait Pembentuk Undang-Undang”, Mimbar Hukum, Vol. 27, No. 1 (Februari, 2015), 10. 19 Ibid, 11-12.


132

dalam kenyataannya ruang gerak DPD terbatas. Dan putusan MK Nomor 92/PUU-

X/2012 menjadikan proses pembahasan RUU semakin rumit dan panjang.

Berdasarkan hal tersebut, jika dilihat dari perspektif maṣlaḥah mursalah adanya

lembaga DPD tidak begitu membawa manfaat atau kemaslahatan untuk sistem

ketatanegaraan Indonesia. Meskipun DPD menjadi lembaga legislatif yang

mewakili aspirasi daerah, namun ada pula DPR yang kedudukannya lebih tinggi

sehingga terjadi ketimpangan di antara kedua lembaga legislatif tersebut, yang

mana DPR adalah lembaga perwakilan rakyat yang mewakili aspirasi rakyat-rakyat

di seluruh wilayah Indonesia.

C. Fungsi Legislasi DPR dan DPD Dalam Perspektif Maṣlaḥah Mursalah

Dewan Perwakilan Daerah adalah lembaga perwakilan daerah yang lahir

sebagai bagian dari tuntutan reformasi 1998. DPD lahir dengan tujuan

menghilangkan penyelenggaraan negara yang bersifat sentralistik yang berlangsung

sejak era Orde Lama hingga Orde Baru yang secara signifikan telah menimbulkan

akumulasi kekecewaan daerah terhadap pemerintah pusat, yang sekaligus

merupakan indikasi kuat kegagalan pemerintahan pusat dalam mengelola daerah

sebagai basis berdirinya bangsa ini. Selain itu keberadaan DPD dimaksudkan

untuk: 1). Memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah Negara Kesatuan

Republik Indonesia dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah. 2).

Meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-daerah

dalam perumusan kebijaksanaan nasional berkaitan dengan negara dan daerah. 3).

Mendorong percepatan demokrasi, pembangunan, dan kemajuan daerah secara

serasi dan seimbang.20

20 A.M. fatwa, Potret Konstitusi Pasca Amandemen UUD 1945 (Jakarta: Kompas, 2009), 314.


133

Kehadiran DPD juga sebagai refleksi kritis terhadap eksistensi utusan

daerah dan utusan golongan yang mengisi formasi Majelis Permusyawaratan

Rakyat (MPR) dalam sistem keterwakilan di era sebelum reformasi. Mekanisme

pengangkatan dari utusan daerah dan utusan golongan bukan saja merefleksikan

sebuah sistem yang tidak demokratis, melainkan juga mengaburkan sistem

perwakilan yang seharusnya dibangun dalam tatanan kehidupan negara modern

yang demokratis.21

Dengan lahirnya DPD pada tahun 2004, maka sistem parlemen di Indonesia

yang awalnya unikameral berubah menjadi bikameral (yang terdiri dari DPR dan

DPD). Jika dilihat menggunakan teori yang dikemukakan oleh Lijpjart, sistem

parlemen di Indonesia dapat digolongkan sebagai medium-strength bicameralism

dengan bangunan asimetris dan ingcongruent. Bangun asimetris dalam hal ini

nampak bahwa DPD mempunyai kekuasaan yang subordinat dari kamar pertama.22

Ada beberapa alasan yang menyebabkan kekuasaan DPD subordinat terhadap DPR.

Di antaranya dapat dilihat pada tabel di bawah ini:

DPR dan DPD dalam Undang-Undang Sumber DPR Sumber DPD

UUD NRI 1945 Pasal 20 Ayat (1) dan Pasal 21

- Memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang.

- Anggota DPR berhak mengajukan usul RUU.

UUD NRI 1945 Pasal 22D Ayat (1)

Dapat mengajukan kepada DPR rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumner daya ekonomi lainnya,

21 Dewan Perwakilan Daerah republik Indonesia 2009, Konstitusi Republik Indonesia Menuju Perubahan ke-5, (Jakarta: Dewan Perwakilan Daerah, 2009), iii. 22 Desmond J. Mahesa, DPR Offside (Otokritik Parlemen Indonesia), (Jakarta: RMBOOKS, 2013), 24.


134

serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.

UUD NRI 1945 Pasal 20 Ayat (2)

Membahas RUU dengan presiden untuk mendapat persetujuan bersama.

UUD NRI 1945 Pasal 22D Ayat (2)

Ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada DPR atas RUU anggaran pendapatan dan belanja Negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

Pasal 76 UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3

Jumlah anggota DPR adalah 560 orang.


Anggota DPD tiap provinsi adalah 4 orang. Dan jumlah DPD tidak lebih dari 1/3 jumlah anggota DPR.

Pasal 72 Ayat (4) UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3

Melakukan pengawasan terhadap pelaksanaan undang-undang, APBN, dan kebijakan pemerintah

Pasal 249 Ayat (5) UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3

Dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan


135

agama Pasal 79 Ayat (1) UU Nomor 17 Tahun 2014 tentang MD3

DPR mempunyai hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat.


DPD berhak: 1. Mengajukan

rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah;

2. Ikut membahas RUU yang berkaitan dengan otonomi daerah;

3. Memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pembahasan RUU tentang APBN dan RUU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;

4. Melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah.


Anggota DPR mempunyai hak tertentu yaitu: 1. Mengajukan usul

rancangan undang-undang;

2. Mengajukan pertanyaan;

3. Menyampaikan usul dan pendapat;

4. Memilih dan dipilih;

5. Membela diri; 6. Imunitas; 7. Protokoler; 8. Keuangan dan

administratif; 9. Pengawasan; 10. Mengusulkan dan

memperjuangkan


Anggota DPD memiliki hak untuk: 1. Bertanya; 2. Menyampaikan

usul dan pendapat; 3. Memilih dan

dipilih; 4. Membela diri; 5. Imunitas; 6. Protokoler; dan 7. Keuangan dan

administratif.


136

program pembangunan daerah pemilihan; dan

11. Melakukan sosialiasi undang-undang.

Sumber : Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia 1945 dan Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.

Tabel di atas menunjukkan bahwa terjadi ketimpangan antara hak, tugas dan

wewenang pada kedua lembaga legislatif, dimana porsi kekuasaan yang dimiliki

oleh DPR lebih besar dan kuat dibandingkan dengan DPD. Pasca putusan MK

Nomor 92/PUU-X/2012, penyusunan prolegnas mengharuskan keterlibatan DPD

dalam setiap tahapan, mulai dari pengajuan, pembahasan, dan penetapan prolegnas.

Dengan demikian ada 3 lembaga (tripartit) yang membutuhkan desain atau konsep

baru dalam penyusunan prolegnas. Ke depan jelas ada tiga usulan prolegnas, yaitu

dari DPR, DPD, dan Pemerintah. Dengan terlibatnya 3 (tiga) lembaga tersebut

maka proses pembahasan RUU dilakukan dalam forum trilateral meeting.

Mekanismenya menjadi panjang karena DIM berasal dari 3 lembaga. Pasca putusan

MK Nomor 92/PUU-X/2012 ini, proses pembahasan RUU semakin rumit sehingga

harapan daftar RUU dapat diselesaikan atau dibahas secara tuntas sangatlah minim.

Berdasarkan hal tersebut, timbul gagasan untuk menjadikan sistem parlemen

di Indonesia menjadi unikameral dengan memaksimalkan fungsi DPR dan

meniadakan DPD. Sistem unikameral adalah konsep yang paling banyak digunakan

oleh negara berbentuk kesatuan. Konsep ini membawa keuntungan untuk sistem

ketatanegaraan suatu negara, antara lain mengurangi anggaran; kemungkinan besar

menjadikan proses legislasi lebih cepat; dan tanggung jawab lebih besar (karena


137

legislator tidak dapat menyalahkan kamar lainnya jika pembuatan undang-undang

gagal).23

Beberapa argumen yang mendasari sistem unikameral lebih cocok diadopsi

oleh sistem ketatanegaraan Indonesia dipaparkan di bawah ini:24

1. Sistem dua kamar memiliki badan pembuat undang-undang yang tidak

representatif, hal ini dikarenakan para anggota pejabat legislatif (DPR dan

DPD) dipilih dan melayani konstituen yang sama. DPR sebagai lembaga

perwakilan rakyat, dan DPD sebagai lembaga perwakilan daerah. Padahal pada

kenyataannya rakyat pasti berada di daerah. Sehingga bisa dikatakan bahwa

yang diwakili oleh DPR dan DPD adalah konstituen atau rakyat yang sama.

2. Akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah-daerah dalam perumusan

kebijaksanaan yang berkaitan dengan daerah dapat diwakili oleh Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). DPRD dalam tiap provinsi berjumlah

paling sedikit 35 orang dan paling banyak 100 orang.25 Jumlah ini lebih banyak

dibandingkan dengan DPD yang hanya berjumlah 4 orang tiap provinsi.26

Sehingga DPRD dengan anggotanya yang banyak di tiap provinsi dapat

memaksimalkan tugasnya untuk mengelola daerah dan memperjuangkan

kepentingan daerah konstituennya.

3. Sistem unikameral lebih disukai oleh sebagian besar negara karena struktur dan

proses dalam sistem unikameral lebih simpel, langsung, dan terbuka. Hal ini

23 Richard Verma dkk, “One Chamber or Two? (Deciding Between a Unicameral and Bicameral Legislature)”, National Democratic Institute: Legislative Research Series, 3. 24 Tom Todd, “Unicameral or Bicameral Legislatures : The Policy Debates”, Policy Brief Minnesota House of Representatives Research Department, (August, 1999), 3-11. 25 Pasal 317 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD. 26 Pasal 252 Ayat (1) Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD.


138

dibuktikan dengan 54 negara kesatuan di dunia menggunakan sistem

unikameral.27

4. Pembuat undang-undang dalam sistem unikameral lebih dapat

mempertanggungjawabkan tugasnya kepada rakyat, karena kesederhanaan dan

kelangsungan proses dukungan rakyat dalam sistem ini.

5. Sistem unikameral dapat menghilangkan konflik, persaingan, dan perdebatan

dengan kamar lainnya.

6. Lembaga legislatif dalam sistem unikameral dapat bertindak secara tegas

dengan memberi pengaruh yang jelas, karena tugas dan wewenang mereka tidak

dimiliki oleh lembaga atau kamar lain.

7. Sistem unikameral lebih efisien dalam pelaksanaannya dan dapat mengurangi

anggaran dalam penyelenggaraannya.

Al-Ghazali dan Ibnu Taimiyah memberikan makna mengenai tugas yang

harus diemban oleh pemerintah dalam negara, di antaranya adalah menciptakan

kemaslahatan bersama; mewujudkan amanah sebaik-baiknya; dan menciptakan

keadilan semaksimal mungkin.28 Di dalam Al-Quran dan hadis, baik secara

eksplisit maupun implisit, banyak sekali postulat yang menjelaskan bahwa tujuan

Allah Swt menurunkan hukum shara‘ ke muka bumi adalah untuk mewujudkan

kemaslahatan hidup bagi umat manusia dan menghindarkan mereka dari mafsadat

atau kerusakan. Sedangkan inti pokok dari maṣlaḥah mursalah adalah ketiadaan

27 PEMBAGIAN SISTEM PARLEMEN DI NEGARA-NEGARA DUNIA

Struktur Lembaga Legislatif Kesatuan Federal Total Unikameral 54 1 55 Bikameral 12 16 28

Total 66 17 83 Lihat Richard Verma dkk, “One Chamber..”, 4. 28 Jeje Abdul Rojak, Politik..., 164.


139

nash mengenai suatu peristiwa yang di dalamnya terdapat kemaslahatan yang tidak

bertentangan dengan tujuan syariat.

Paparan-paparan di atas dapat menunjukkan bahwa dalam perspektif

maṣlaḥah mursalah, adanya DPD tidak mampu membawa kemaslahatan atau

kemanfaatan untuk sistem ketatanegaraan Indonesia, khususnya dalam bidang

legislasi. Meskipun DPD mengajukan uji materiil kepada Mahkamah Konstitusi,

hasil putusan MK tetap tidak bisa membuat DPD setara dengan DPR. Hal ini malah

akan menimbulkan kerancuan sistem parlemen yang dianut oleh Indonesia, serta

menjadikan proses pembahasan RUU semakin panjang dan rumit. Oleh karena itu,

Indonesia lebih cocok menerapkan sistem unikameral dengan memaksimalkan

fungsi DPR sebagai lembaga deliberatif dan representatif dari seluruh rakyat di

Indonesia, dengan harapan proses pembahasan RUU dan pembuatan Undang-

Undang dapat berlangsung dengan lebih maksimal, efektif, dan efisien. Penerapan

sistem unikameral di Indonesia juga mampu memaksimalkan perwujudan asas-asas

pemerintahan yang baik sesuai fikih siyasah, seperti asas amanah, asas tanggung

jawab (al-Mas’ūliyyah), asas maslahat (al-Maṣlaḥah), dan asas pengawasan (al-

Muḥāsabah).

bab iv - digilib.uinsby.ac.iddigilib.uinsby.ac.id/8699/5/bab 4.pdf · negara menurut ketiga pemikir...

Documents