1

BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Perubahan-perubahan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia

Tahun 1945 yang dilakukan dalam empat perubahan sejak tahun 1999 sampai

dengan tahun 2002 telah menciptakan beberapa perubahan-perubahan yang

mendasar yang diimbangi dengan permasalahan konseptual yang muncul dalam

praktek Ketatanegaraan Indonesia salah satunya adalah pergeseran hubungan

kekuasaan pemerintahan dari lembaga eksekutif kepada lembaga legislatif yang

erat hubungan dengan ruang lingkup pertanggungjawaban dan pengawasan

terhadap kekuasaan pemerintahan, sebagaimana dikemukakan oleh Carl J Friedrich

sebagai suatu sistem yang terlembagakan, menyangkut pembatasan yang efektif

dan teratur terhadap tindakan-tindakan pemerintahan.1

Dengan merujuk kepada pandangan yang dikemukakan oleh Carl J Friedrich

tersebut, pola pengaturan fungsi legislatif ditentukan oleh pola hubungan antara

eksekutif dan legislatif dimana hubungan itu sangat ditentukan oleh corak sistem

pemerintahan, didalam literatur Hukum Tata Negara beberapa varian sistem

pemerintahan yaitu sistem pemerintahan parlementer, sistem pemerintahan semi

presidensial dan sistem pemerintahan presidensial. Beberapa varian sistem

1 Jimly Asshiddiqie, 2009, Menuju Negara Hukum Yang Demokrasi, Jakarta. PT Bhuana Ilmu

Populer, hlm. 50-53

2

pemerintahan tersebut mempunyai karakter yang berbeda satu sama lain tetapi juga

menyangkut pola hubungan antara lembaga negara yang antara lain berupa :2

a. Hubungan pertanggungjawaban,

b. Hubungan pengawasan kontrol,

c. Hubungan untuk menjaga keseimbangan kekuasaan,

d. Hubungan kerja sama dan,

e. Hubungan kepanesehatan.

Pengawasan (controlling) yaitu suatu kegiatan yang ditujukan untuk

menjamin agar penyelenggaraan negara sesuai dengan rencana. Jika dikaitkan

hukum pemerintahan, pengawasan dapat diartikan sebagai suatu kegiatan yang

ditujukan untuk menjamin sikap pemerintah agar berjalan sesuai hukum yang

berlaku. Dikaitkan dengan hukum tata negara, pengawasan berarti suatu

kegiatan yang ditujukan untuk menjamin terlaksananya penyelenggaraan

negara oleh lembaga-lembaga kenegaraan sesuai dengan hukum yang berlaku.3

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut DPRD)

merupakan lembaga legislatif yang salah satu fungsinya adalah sebagai

penampung dan penyalur aspirasi atau kepentingan rakyat. Dalam kaitannya

sebagai lembaga perwakilan rakyat, fungsi refresentatif yang mereka miliki

diimplementasikan melalui UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan

Daerah, yaitu bahwa DPRD memiliki tugas wewenang untuk menampung dan

menindaklanjuti aspirasi daerah dan masyarakat. Selain itu DPRD memiliki

2 Saldi Isra, 2010, Pergeseran Fungsi Legislatif Menguatnya Model Legislasi Parlementer

Dala Sistem Presidensial Indonesia, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta, hlm. 2 3 Bagir Manan, 2005, DPR,DPRD, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru, FH Uii Press, Cet

III, Yogyakarta, hlm. 36

3

kewajiban bahwa DPRD memperhatikan dan menyalurkan aspirasi, menerima

keluhan dan pengaduan masyarakat serta memfasilitasi tindak lanjut

penyelesaiannya.4

DPRD berkedudukan sebagi unsur penyelenggara pemerintahan daerah

artinya posisi DPRD sejajar dengan pemerintah daerah, bukan bagian dari

pemerintahan daerah seperti yang berlaku sebelumnya melalui Undang-Undang

Nomor 5 Tahun 1974.5 DPRD memiliki kewenangan meminta keterangan

kepala daerah, pertanggungjawaban kepala daerah, melakukan penyelidikan,

meminta keterangan pejabat negara dan warga masyarakat mengenai suatu hal

yang menyangkut kepentingan publik (yang kalau ditolak tanpa alasan akan

berakibat seseorang bisa dikenai hukuman).6

DPRD sebagai lembaga perwakilan rakyat daerah memiliki kedudukan

yang sangat penting di daerah sesuai dengan prinsip demokrasi yang kita anut.

Demokrasi modern yang hanya dapat dilakukan melalui sistem demokrasi

perwakilan membutuhkan adanya lembaga perwakilan yang bertindak untuk

dan atas nama rakyat yang memilihnya. Demokrasi dalam arti pemerintahan

oleh rakyat dilaksanakan terutama oleh DPRD yang anggota-anggotanya dipilih

dari rakyat dan untuk kepentingan rakyat. Karena itu, DPRD memiliki fungsi

dan hak yang sangat menentukan penyelenggaraan negara dan pembangunan

4 Panduan Pelaksanaan Tugas Layanan Aspirasi Sekretariat DPRD Jawa Barat 2012 5 I Nyoman Sumaryadi. 2005, Efektivitas Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah, CV Citra

Utama. Jakarta. Hal. 142. 6 Ibid

4

lima tahun yang akan datang. DPRD juga dapat dikatakan memiliki hubungan

tersendiri dengan pemilih jika dibandingkan dengan anggota DPRD

sebelumnya. Hal itu terkait dengan mekanisme penentuan calon terpilih

berdasarkan suara terbanyak, berbeda dengan sistem sebelumnya yang lebih

ditentukan oleh nomor urut walaupun dikombinasikan dengan capaian bilangan

pembagi pemilih.

Hak-hak DPRD tersebut di atas yang menarik perhatian penulis terkait

dengan hak imunitas pada Pasal 372 UU No. 17 Tahun 2014 tentang Majelis

Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan

Daerah Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (selanjutnya disebut UU MD3)

yang terkesan mengusik rasa keadilan rakyat. Dan hak imunitas yang khusus

membahas tentang Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Pada Pasal 160 Huruf F

UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah. Hak imunitas adalah

kekebalan hukum dimana setiap anggota DPRD tidak dapat dituntut di hadapan

dan di luar pengadilan karena pernyataan, pertanyaan, pendapat yang

dikemukakan secara lisan ataupun tertulis dalam rapat-rapat DPRD, sepanjang

tidak bertentangan dengan Peraturan Tata Tertib dan kode etik. Secara yuridis

konstitusional keberlakuannya kuat diatur dalam Undang-Undang Dasar

Negara Republik Indonesia Tahun 1945 dan namun secara sosiologis,

masyarakat ada yang menerima namun ada juga yang menolak hak ini. Betapa

masih segar dalam ingatan kita, dengan adanya hak imunitas ini tersebut

seorang pejabat negara berkeinginan menjalur hukumkan salah seorang

5

Anggota DPRD, terkait dengan pernyataannya di media massa, yang

menurutnya pernyataan Anggota DPRD tersebut berimplikasi pencemaran

nama baik. Seakan-akan anggota DPRD ingin berlindung dibalik hak imunitas

yang dimiliki tersebut. Melihat hal demikian maka seolah-olah dengan

didukungnya hak imunitas anggota DPRD yang telah diakomodir di dalam UU

MD3 yang secara implisit diatur di dalam Pasal 245 ayat 1 UU MD3 memuat

ketentuan bahwa penyidik baik dari Penegak Hukum harus mendapatkan

persetujuan terlebih dahulu dari Mahkamah Kehormatan Dewan apabila

anggota dewan diduga melakukan tindak pidana. Sekalipun dalam Pasal 245

ayat 3 UU MD3 disebutkan bahwa Kepolisian, Kejaksaan dan KPK tak perlu

izin dari Mahkamah Kehormatan Dewan untuk memeriksa anggota DPRD.

Potensi mempersulit kinerja Penegak Hukum bukan hanya ditahap awal yaitu

tahap penyidikan saja, tapi juga dalam tahap pemeriksaan. Mengatur bahwa

pemanggilan dan permintaan keterangan kepada anggota DPRD harus

mendapatkan persetujuan tertulis dari Mahkamah Kehormatan Dewan. Pasal

224 ayat 7 UU MD3 mengatur bahwa dalam hal Mahkamah Kehormatan

Dewan memutuskan tidak memberikan persetujuan atas pemanggilan angggota

DPRD, kemudian tidak memiliki kekuatan hukum atau batal demi hukum.

Kedua Pasal ini menunjukkan bahwa DPRD memberikan kewenangan yang

sangat besar bagi dirinya sendiri untuk menghambat suatu proses hukum. Hal

ini tentu bertentangan dengan asas persamaan di hadapan hukum (equality

6

before the law) dan tidak sejalan dengan sistem peradilan yang adil dan fair

(due process of law).

Berdasarkan adanya permasalahan-permasalahan tersebut persoalan

implementasi hak imunitas anggota Dewan Perwakilan Rakyat ini menjadi

menarik ketika dikaitkan dengan bentuk perlindungan hukum, hal ini yang

melatarbelakangi penulis untuk memilih judul: IMPLEMENTASI HAK

IMUNITAS PADA PASAL 160 HURUF F UU NO. 23 TAHUN 2014

TENTANG PEMERINTAHAN DAERAH PADA ANGGOTA DEWAN

PERWAKILAN RAKYAT DAERAH DI KABUPATEN GRESIK.

B. Rumusan Masalah

Dalam suatu penelitian, perumusan masalah merupakan hal yang penting, agar

dalam penelitian dapat lebih terarah dan terperinci sesuai dengan tujuan yang

dikehendaki. Adapun perumusan masalah dalam penelitian ini adalah sebagai

berikut:

1. Bagaimana Implementasi Hak Imunitas Pada Pasal 160 Huruf F UU No. 23

Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada Anggota Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik?

2. Bagaimanakah Kendala Dalam Implementasi Hak Imunitas Pada Pasal 160

Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada Anggota

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik?

7

C. Tujuan Penulisan

Berdasarkan latar belakang dan rumusan masalah di atas, maka tujuan dari

penulisan hukum ini ialah:

1. Tujuan dari dilakukannya penulisan atas penelitian ini adalah untuk mengetahui

lebih dalam tentang Implementasi Hak Imunitas Pada Pasal 160 Huruf F UU

No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada Anggota Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

2. Agar pembaca dapat mengetahui bagaimana Implementasi Hak Imunitas Pada

Pasal 160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada

Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

3. Agar pembaca dapat mengetahui arti Implementasi Hak Imunitas Pada Pasal

160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada

Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

D. Manfaat Penelitian

Manfaat yang ingin dicapai oleh penulis dalam penulisan hukum ini mencakup

manfaat teoritis dan manfaat praktis, sebagai berikut:

1. Manfaat Teoritis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat membantu mengembangkan ilmu

pengetahuan dan menambah wawasan terutama untuk menemukan jawaban

atas permasalahan yang dikemukakan dalam rumusan masalah yakni mengenai

Implementasi Hak Imunitas Pada Pasal 160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014

8

Tentang Pemerintahan Daerah Pada Anggota Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah Di Kabupaten Gresik, sehingga diharapkan akan mendapatkan hasil

yang bermanfaat dan berguna untuk masa yang akan datang.

2. Manfaat Praktis

Hasil penelitian ini diharapkan dapat menjadi sumbangsi pemikiran

terhadap pemecahan masalah yang berkaitan dengan Implementasi Hak

Imunitas Pada Pasal 160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah Pada Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

Selanjutnya hasil penelitian ini diharapkan menjadi acuan atau untuk bahan

penelitian lanjutan bagi yang membutuhkan.

E. Kegunaan Penelitian

1. Bagi Penulis

Penelitian ini dapat berguna sebagai penambah wawasan dan ilmu

pengetahuan tentang permasalahan yang diteliti oleh penulis, sekaligus

sebagai syarat untuk penulisan Tugas Akhir dan menyelesaikan studi S1 di

Fakultas Hukum Universitas Muhammadiyah Malang.

2. Bagi Masyarakat

Penelitian ini dapat digunakan sebagai sarana masyarakat untuk

memperoleh pandangan dan pengetahuan terkait dengan Implementasi Hak

Imunitas Pada Pasal 160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan

Daerah Pada Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

9

3. Bagi Kalangan Praktisi Hukum

Penelitian ini dapat digunakan sebagai sarana untuk menambah wacana

bagi kalangan praktisi hukum berkaitan dengan Implementasi Hak Imunitas

Pada Pasal 160 Huruf F UU No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah

Pada Anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

4. Bagi Kalangan Akademisi

Penelitian ini dapat digunakan sebagai bahan referensi atau rujukan

awal untuk penelitian lebih lanjut berkaitan dengan dengan Implementasi Hak

Imunitas Pada Pasal 372 UU No. 17 Tahun 2014 Tentang Majelis

Permusyawaratan Rakyat, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan

Daerah Dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Pada Anggota Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

F. Metode Pendekatan

Untuk memperoleh data-data yang dihubungkan dengan penulisan skripsi ini,

penulis menggunakan metode sebagai berikut:

1. Metode Pendekatan

Pendekatan masalah merupakan proses pemecahan atau penyelesaian masalah

melalui tahap-tahap yang telah ditentukan sehingga mencapai tujuan penelitian

atau penulisan.7 Berdasarkan ruang lingkup serta identifikasi masalah

7 Abdulkadir Muhammad, 2004, Hukum dan Penelitian Hukum, Bandung: Citra Aditya Bakti,

halaman 112.

10

sebagaimana telah diuraikan, untuk mengkaji secara komprehensif dan holistik

pokok permasalahan, akan ditelusuri dengan menggunakan tipe penelitian

yuridis sosiologis, yakni melihat hukum sebagai perilaku manusia dalam

masyarakat.8

2. Lokasi Penelitian

Dalam penelitian ini penulis memilih lokasi di Dewan Perwakilan Rakyat

Daerah Kabupaten Gresik yaitu sebagai pihak yang terdapat didalam penelitian

ini. Hal ini dikarenakan penulis ingin mengetahui implementasi hak imunitas

pada pasal 160 huruf f UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

pada anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

3. Jenis dan Sumber Data

Dalam penulisan penelitian ini penulis menggunakan beberapa bahan hukum

sebagai berikut :

a. Data Primer

Sumber data primer adalah jenis data primer yang langsung dari sumber

utama tanpa adanya perantara, yang didapat melalui proses

interview/wawancara atau observasi pada tempat yang diteliti. Data utama

yang diperoleh secara langsung yaitu penelitian di kantor Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik tentang implementasi hak imunitas

8 Fakultas Hukum. 2012. Pedoman Penulisan Hukum. Fakultas Hukum Universitas

Muhammadiyah Malang. Hal. 18

11

pada pasal 160 huruf f UU No. 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah

pada anggota Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

b. Data Sekunder

Sumber data sekunder diperoleh dengan cara studi kepustakaan melalui

bahan-bahan literatur yaitu Undang-Undang dan Peraturan-Peraturan, studi

dokumentasi melalui dokumen atau arsip-arsip dari pihak yang terkait

dengan cara mencatat atau meringkas dokumen-dokumen serta penelusuran

situs-situs internet yang berhubungan.

c. Data Tersier

Bahan hukum tersier adalah bahan-bahan yang digunakan sebagai bahan

hukum pelengkap dalam membantu menjelaskan dan mempermudah

pemahaman bahan hukum primer dan bahan hukum sekunder. Bahan hukum

tersier antara lain kamus dan ensiklopedia.

4. Teknik Pengumpulan Data

Bahan hukum diperoleh dengan cara studi kepustakaan dan studi dokumentasi

terhadap bahan-bahan hukum, baik bahan hukum primer, sekunder, maupun

tersier, yaitu dengan mengumpulkan berbagai ketentuan perundang-undangan,

makalah, literatur dan artikel yang berhubungan dengan topik permasalahan

yang diangkat oleh penulis, sehingga didapatkan landasan teori untuk

digunakan dalam mengemukakan pendapat atau pandangan.

12

5. Teknik Analisis Data

Seluruh data yang terkumpul dianalisis menggunakan analisis Deskriptif

Kualitatif kemudian disajikan secara deskriptif yaitu menjelaskan, menguraikan

dan menggambarkan sesuai dengan permasalahan penelitian hukum.

Adapun teknik pengumpulan data yang digunakan penulis dalam penelitian ini

adalah sebagai berikut :

a. Wawancara

Yaitu memperoleh dan mengumpulkan data melalui tanya jawab,

dialog/diskusi dengan salah satu anggota DPRD dan dianggap mengetahui

banyak mengenai permasalahan dalam penelitian.

b. Dokumentasi

Yaitu pengumpulan data-data yang dimiliki oleh pihak yang terkait serta

ditambah dengan penelusuran perundang-undangan dalam hal berkenaan

dengan proses penelitian ini.

c. Studi Kepustakaan

Yaitu dengan melakukan penelusuran dan pencarian bahan-bahan

kepustakaan dari berbagai literatur/buku-buku maupun jurnal di

perpustakaan-perpustakaan di Jawa Timur.

d. Internet

Yaitu dengan melakukan penelusuran dan pencarian bahan-bahan melalui

internet atau website untuk melengkapi bahan hukum lainnya.

13

G. Rencana Sistematika Penulisan

Pada penelitian ini, penulis membagi pembahasan ke dalam empat bab, dimana

setiap bab dibagi atas beberapa sub-bab, sistematika penulisannya secara singkat

adalah sebagai berikut :

BAB I : PENDAHULUAN

Bab ini memuat hal-hal yang melatarbelakangi pemilihan topik dari penulisan

skripsi dan sekaligus menjadi pengatur umum didalam memahami penulisan

secara keseluruhan yang terdiri dari latar belakang masalah, identifikasi masalah,

tujuan penelitian, manfaat penelitian, kegunaan penelitian, kerangka pemikiran,

metode penelitian dan sistematika penulisan.

BAB II : TINJAUAN PUSTAKA

Bab ini menguraikan dan menjelaskan berbagai teori-teori hukum yang dapat

mendukung penelitian yang bersumber dari perundang-undangan maupun

literatur-literatur antara lain: Teori Pembagian Kekuasaan (Trias Politika), Teori

Perwakilan, Teori Legislatif, Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan

Rakyat Daerah dan Hak Imunitas.

BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN

Bab ini berisi penulis akan menjawab, menguraikan dan menganalisis secara rinci

dan jelas terkait rumusan masalah yang berhubungan dengan objek yang di teliti

yaitu berkenaan dengan Implementasi hak imunitas pada Pasal 160 Huruf F UU

No. 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah Pada Anggota Dewan

Perwakilan Rakyat Daerah Di Kabupaten Gresik.

14

BAB IV : PENUTUP

Bab terakhir ini adalah kesimpulan yang merupakan kristalisasi hasil analisis dan

inteprestasi yang dirumuskan dalam bentuk pernyataan dan merupakan jawaban

atas identifikasi masalah.