Bab IDelapan Anak Tangga

Kerja-kerja analisa untuk problem-solving umumnya bergerak dalam suatu alurtertentu, mulai dari pendefinisian permasalahan (defining the problem)–yangmerupakan awal dari semuanya- sampai dengan pengambilan sebuah keputusan(decision-making) berikut penjelasannya diakhir. Tetapi ingat, ini adalah sebuahproses yang sangat perlu dicermati ulang – dengan kata lain, merunut kembalilangkah-langkah dalam alur itu sebelum memulainya kembali dari awal. Di beberapakasus, klien atau situasi politik mungkin telah mempersempit dan memfokuskan tugasanalisis pada suatu level tertentu di mana Anda sama sekali tidak perlu memusingkandiri dengan beberapa langkah lain yang ada dalam alur itu. Pemaparan di bawah inimembentangkan sebuah proses generik yang harus diadaptasikan pada konteks yangada.LANGKAH PERTAMA: DEFINISIKAN MASALAH

Pendefinisian masalah, sebagai langkah pertama, merupakan langkah krusial:memberi rasionalisasi bagi segala sesuatu yang harus Anda lakukan dalammenyelesaikan suatu proyek. Langkah ini juga memberikan arahan bagi aktifitaspengumpulan data/bukti. Pada fase terakhir analisa kebijakan, definisi masalah finalyang anda buat mungkin akan membantu anda untuk menyusun penjelasan.

Biasanya, bahan mentah yang digunakan dalam definisi masalah, berasal dariklien Anda dan diturunkan dari bahasa yang jamak dipakai dalam perdebatan dandiskusi di lingkungan politik sang klien – bahasa, secara generik saya sebut denganistilah “retorika isu.” Retorika ini bisa jadi terbatas hanya bersifat teknis dan sempitatau bisa juga berada pada wilayah kontroversial bagi berbagai kepentinganmasyarakat. Pada kedua kasus itu, Anda harus menyelami retorika tersebut untukmendefinisikan sebuah masalah yang bisa ditata secara analitis dan sesuai denganperangkat politik dan kelembagaan yang bisa digunakan untuk mengatasi masalahtersebut.

Gunakanlah bahan mentah retorika isu itu secara cermat. Seringkali berbagairetorika isu itu mengarah pada satu kondisi yang tidak disukai masyarakat ataudianggap sebagai sesuatu yang “buruk”, seperti “kehamilan di luar nikah,” “kekerasanmedia,” atau “pemanasan global.” Evaluasi yang Anda lakukan seharusnya tidakdidasarkan pada nilai-nilai yang muncul di permukaan saja. Seringkali Andadiharapkan bisa melakukan eksplorasi terhadap dasar filosofis dan empiris yangmenjadi pijakan bagi Anda, klien Anda, atau orang-orang yang menjadi audiens Andadalam menentukan apakah suatu kondisi yang dihadapi itu bisa dikategorikan sebagaisesuatu yang baik atau buruk.

Isu-retorika isu seringkali kental dengan nuansa partisan atau ideologis.Meskipun publik Amerika cenderung terkelompok pada dua kutub besar: kutub yangsatu berideologi campuran dan kutub lainnya lebih berlandaskan pragmatisme, isuretorik diciptakan oleh banyak individu yang lebih dekat dengan kutub-kutubekstrem dari spektrum ideologi itu dan memiliki hasrat ideologis serta kemampuanartikulasi yang lebih baik dari pada anggota masyarakat pada umumnya. Perbedaan

ideologi besar, yang terjadi hampir di semua negara dengan sistem demokrasi matang,terletak pada seberapa besar peran pemerintah, melalui bantuan atau regulasi, dalammenyelesaikan masalah, dihadapkan pada ideologi yang lebih mengandalkan individuyang mandiri, keluarga, kekerabatan atau komunitas dalam menyelesaikan masalahyang ada dalam masyarakat. Mengandalkan diri sendiri dalam menyelesaikan masalah,umumnya, dianggap sebagai bentuk yang paling ideal; tetapi anggapan umum tersebutmasih bisa diperdebatkan. Retorika isu ‘Liberal’ seringkali menghadirkan banyakperdebatan, biasanya melibatkan ketidakpercayaan terhadap ‘pasar,’ tetapi hanyasebagian dari perdebatan itu yang benar-benar didasarkan pada pemahaman yangrealistis tentang ‘bagaimana pasar bisa bekerja’ dan ‘bagaimana pasar bisa gagalbekerja’. Retorika isu ‘Konservatif’ seringkali memberikan pembelaan yang tidakberdasar bagi pasar tetapi bisa juga menjadi diam ketika aneka kepentingan bisnisyang berimpit dengan kepentingannya berusaha mendorong disahkannya legislasiyang bersifat proteksionis. Karena pemerintah sebagai sebuah institusi adalahalternatif utama bagi pemecahan masalah privat maupun masyarakat, kaum liberal dankonservatif mengideologisasikan pertanyaan tentang seberapa kompeten dan seberapakemampuan pemerintah dapat dipercaya dalam memecahkan masalah. Kedua belahpihak memiliki pemahamannya sendiri.

Isu-isu retorik hanya sesekali memunculkan kesamaan pandangan mengenaiisu-isu kongkrit tentang pilihan kebijakan dan desain kebijakan, meskipun teori-teoriekonomi tentang kegagalan dan ketidaksempurnaan pasar telah berkali-kalimemperingatkan kita tentang kapan kita harus mengandalkan pasar dan kapan tidak,dan teori-teori Pilihan Publik tentang kegagalan pemerintah juga acapkalimemperingatkan kita tentang kapan kita harus mengandalkan pemerintah dan kapantidak (Weimer and Vining 2004; Glazer and Rotherberg 2001). Sebagaimana akansaya jelaskan nanti, analisa kebijakan berusaha menjembatani seluruh ideologi politikberdasarkan standar normatif untuk “memaksimalkan kesejahteraan” dan teoritisasiilmu-ilmu sosial tentang keunggulan komparatif yang dimiliki aneka rupa lembagauntuk berbagai tujuan berbeda. Karena Anda pasti tidak ingin hanya sekedar membeopada isu-retorika isu dalam definisi masalah Anda, tetapi menggunakannya sebagaibahan mentah bagi suatu definisi masalah awal yang Anda harapkan dapat terbuktiberguna secara analitis.

Sebagian label isu bisa jadi merupakan penanda bagi lebih dari satu masalah.Hal itu tergantung pada audiensnya. Misalnya, “kehamilan remaja” bisadikonotasikan sebagai salah satu atau semua kondisi di berikut ini: imoralitas seksual,resiko harapan hidup generasi muda dan anak-anak mereka, eksploitasi para pembayarpajak, dan disintegrasi sosial. Biasanya Anda ingin menentukan satu masalah sebagaifokus utama, untuk memastikan analisis Anda tidak akan bergerak melebar. Tetapijika masalah yang Anda amati tidak terlalu rumit, Anda mungkin merasa perlumendefinisikan lebih dari satu masalah.

Memikirkan Defisit dan EksesSeringkali–meski tidak selalu–kita merasa terbantu ketika kita memandang

suatu masalah dalam logika defisit dan ekses. Contohnya:

• “Terlalu banyak jumlah tunawisma di Amerika Serikat.”• “Kebutuhan akan pengairan pertanian meningkat lebih cepat dibanding

kemampuan kita untuk menyediakannya, yang secara pembiayaan dan dampaklingkungan juga bisa diterima.”

• “Populasi anak usia sekolah di California meningkat 140.000 pertahun, dankemampuan kita untuk mengembangkan fasilitas fisik yang digunakan untukmendidik mereka tidak meningkat secepat perkembangannya.”Pemakaian istilah “terlalu” kerapkali membantu dalam definisi masalah yang

kita buat (misalnya: “terlalu besar,” “terlalu kecil,” “pertumbuhannya terlalu lambat,”“pertumbuhannya terlalu cepat.”) Dua frase paling akhir (tentang ‘pertumbuhan’)mengingatkan kita bahwa ragam masalah yang kita perhatikan tidak selalu muncul‘saat ini”, tetapi (paling tidak secara potensial) ada di masa yang akan datang, cepatatau lambat.

Namun, berpikir dalam terma defisit dan ekses tidak akan banyak membantuketika masalah yang Anda hadapi adalah sebuah pilihan keputusan yang telahterstruktur. Contohnya, ”Buanglah sampah hasil kerukan, di teluk atau di suatutempat di lepas pantai di Samudera Pasifik.”. Berpikir dalam terma defisit dan eksesjuga tidak akan membantu jika tantangannya adalah untuk menemukan (to invent) caramencapai suatu tujuan yang sudah terdefinisi. Misalnya, ”Carilah sejumlah dana untukmenutup selisih pengeluaran dan pendapatan yang sudah diperkirakan.” Ragam jenistantangan seperti di atas merupakan masalah bagi para analis kebijakan, meski hal itubukanlah bentuk substantif dari masalah yang sedang saya kemukakan pada bagianini.

Membuat Definisi yang EvaluatifIngat, ide tentang sebuah ‘masalah’ menyiratkan makna bahwa masyarakat

umum berpikir ada sesuatu yang salah dengan dunia ini. Tetapi ingat pula, salahmerupkan istilah yang bisa diperdebatkan. Tidak semua orang berpikir bahwa fakta-fakta yang Anda (atau orang lain) definisikan sebagai masalah, adalah benar-benarmerupakan sebuah masalah, karena setiap orang sangat mungkin menerapkanperbedaan kerangka evaluasi terhadap fakta ini. Sayangnya, tidak ada cara yang jelasatau bisa diterima setiap orang untuk mengatasi perbedaan filosofis ini.

Ada sebuah pertanyaan yang bersifat filosofis sekaligus praktis, yaitu“Masalah-masalah privat apa yang bisa didefinisikan sebagai masalah-masalah publiksehingga absah untuk ditangani dengan menggunakan berbagai sumber daya publik?”Pemakaian lensa “kegagalan pasar” (market failure) (Weimer and Vining 2004,chap.5)1 untuk melihat situasi tersebut kerapkali membantu. Formulasi palingsederhana, kegagalan pasar terjadi ketika alat-alat produksi teknis dari suatu barangatau jasa menimbulkan salah satu efek seperti di bawah ini:

1 Untuk suatu analisis persuasif tentang kegagalan tradisional pasar dalam terma biaya transaksi, lihatZerbe and McCurdy 1999. Ia juga memberikan perhatian lebih pada berbagai varian bentukintervensi di samping aneka intervensi oleh pemerintah untuk mengatasi “kegagalan pasar,” dalampemahaman tradisional.

• Menimbulkan kesulitan dalam menarik pembayaran dari seluruh orangyang berpotensi mendapatkan manfaat, contohnya, besaran orang yangmendapatkan keuntungan, meski tidak langsung, dari perkembanganilmu-ilmu pengetahuan dasar.

• Menimbulkan kesulitan dalam menarik biaya ekonomi riil penggunaanbarang atau jasa, dari mereka yang mendapatkan manfaat dari kegiatankonsumsi, misalnya, biaya berkurangnya udara segar yang harus ditarikdari pemilik mobil; karena mereka mendapatkan manfaat daripenggunaan mobilnya dan setiap kali mobilnya dipakai volume udarasegar di dunia ini berkurang.

• Menimbulkan kesulitan bagi pemakai (dan tak jarang juga bagipenyedia) untuk mengetahui kualitas sesungguhnya dari barang ataujasa yang mereka gunakan, contohnya, berbagai jasa reparasi, termasukyang dilakukan oleh para ahli fisika maupun yang dilakukan oleh paramontir.

• Membuat biaya produksi unit marjinal lebih rendah dari biaya rata-ratadalam rentang permintaan yang relevan, contohnya, artikel majalahyang didistribusikan via internet.

Mustahil saya melebih-lebihkan nilai penting poin ini, karena pada sebagianbesar situasi yang terjadi–meski tidak seluruhnya–di mana tidak ada kegagalan pasaryang bisa diidentifikasikan secara aktual, masalah-masalah pribadi masyarakat tidakbisa ditanggulangi melalui intervensi pemerintah. Malahan, ketika sebagianpenanggulangan itu dilakukan oleh pemerintah, biasanya akan muncul banyak efeksamping yang bertentangan. Pada sebagian kasus, mungkin kita bisa mentolerirmunculnya berbagai efek samping tersebut, meski keputusan semacam itu harusdiambil melalui perhitungan cermat dan hati-hati.

Di samping kegagalan pasar, masalah-masalah privat yang bisa dimasukkandalam definisi sebagai masalah publik, adalah sebagai berikut:

• Runtuhnya berbagai sistem, seperti relasi keluarga, yang sebagian besarterjadi di luar pasar.

• Rendahnya standar hidup yang justru mengemuka karena pasarberfungsi sebagaimana mestinya dan tidak begitu saja memberikanpenghargaan kepada seseorang tanpa memiliki bakat atau keahlian yangdibutuhkan.

• Munculnya diskriminasi rasial dan kelompok minoritas.• Kegagalan pemerintah untuk berfungsi sebagaimana mestinya di

banyak area, yang secara tradisional, negara diharapkan mampuberperan secara efektif (misalnya penyediaan sekolah umum.)

Kuantitas, Jika MemungkinkanDefinisi yang diajukan sebaiknya, sejauh itu memungkinkan, memasukkan pula

gambaran-gambaran yang sifatnya kuantitatif. Pernyataan tentang defisit atau eksessebaiknya disertai dengan besaran-nya. Seberapa besar istilah “terlalu besar” itu?

Seberapa kecil juga istilah “terlalu kecil” itu? Dalam istilah-istilah yang dikemukakandi atas, seberapa besar jumlah tunawisma yang ada di Amerika Serikat? Berapavolume air yang digunakan sekarang, dan bagaimana perbandingan jumlah itu denganpermintaan yang akan muncul dalam beberapa tahun mendatang (dengan asumsi-asumsi tertentu tentang harga air)? Seberapa besar, angka persisnya, “kemampuankita untuk membangun fasilitas-fasilitas fisik,” dan seberapa besar perkiraan kitatentang kemampuan itu akan berkembang, atau menyusut, seiring dengan berjalannyawaktu? Jika perlu, kumpulkan informasi untuk membantu Anda membuat standarbesaran yang relevan. (Lihat pembahasan dengan judul “Mengumpulkan Bukti”). Di sebagian besar kasus, Anda harus memperkirakan–atau mengira-ira–besaran yang akan diajukan. Kerapkali Anda harus menyediakan sebuah rentangandan juga sebuah titik perkiraan besaran, misalnya, ”Perkiraan terbaik kita tentangjumlah tunawisma adalah 250.000 orang, meskipun jumlah sesungguhnya bisa jaditerletak di antara 100.000 atau 400.000 orang.

Mendiagnosa Kondisi-kondisi yang Menyebabkan PermasalahanBeberapa kondisi problematis tidak dirasakan oleh masyarakat, atau para analis

yang mewakili mereka, sebagai suatu masalah semata, melainkan dipahami sebagaipenyebab masalah. Seringkali akan berguna jika kita mendiagnosa satu atau lebihkondisi semacam ini dan mendefinisikannya sebagai masalah yang harus diatasi atauditanggulangi. Misalnya, “Salah satu masalah dalam wilayah polusi udara adalah bahwanegara tidak memiliki niat untuk memaksa para pengguna kendaraan bermotor untuksecara teratur melakukan pemeriksaan dan pemeliharaan teratur terhadap mesin milikmereka dan sistem gas buangannya.” Patut dicatat bahwa definsi masalah semacam ini bukan sekedar deskriptifmelainkan juga diagnostik. Definisi ini secara implisit menyatakan bahwa beberapakondisi, yang mungkin tidak dianggap sebagai masalah, merupakan penyebab utamadari munculnya kondisi lain yang dianggap sebagai masalah. Beberapa definisimasalah yang sejak awal disusun guna memiliki kemampuan diagnostik bisa jadi akanberguna, tetapi bisa juga menjebak. Bisa jadi diagnosis yang diungkapkan salah ataumenyesatkan. Contohnya begini, tidak adanya niat dari pemerintah untukmemaksakan perawatan mesin secara rutin, pada kenyataannya, bukanlah sebuahpenyebab penting dari masalah polusi udara. Karena definisi dalam konteks tertentumemiliki konotasi kesewenang-wenangan yang absah. (“Saya akan mendefinisikankeadilan sebagai…”), klaim kausal yang dinyatakan secara implisit dalam definisimasalah yang bercorak diagnostik dapat dengan mudah lepas dari pencermatan kita.Untuk pembahasan lebih lanjut, lihat “Memproyeksikkan Dampak (Outcome).

Mengidentifikasi Berbagai Peluang Laten Masalah adalah sebuah peluang yang lenyap. Tidakkah kita berpikiran sempitjika kita berpikir bahwa analisis kebijakan hanya mencurahkan perhatiaannya padapenyelesaian “masalah-masalah”? Mungkinkah analisis kebijakan akan tetap berkutatdengan urusan-urusan memperbaiki dan mendandani? Tidak bisakah kita bergerak ke

sebuah dunia di mana kita bisa mengidentifikasikan kesempatan-kesempatan yangmemungkinkan kita melakukan hal-hal kreatif–untuk tidak mengatakan ajaib?” Jikatidak rusak, jangan perbaiki” adalah sebuah pemikiran yang sifatnya membatasi, dantentu saja para analis kebijakan, pembuat kebijakan, dan para manajer publik tidakseharusnya mencurahkan fokus mereka semata-mata hanya pada “masalah,” sehinggamembatasi pencarian mereka akan munculnya berbagai peluang. Sayangnya, agendakerja para profesional yang berkutat dengan kebijakan telah dipenuhi oleh keluhan,ancaman, kekawatiran, dan masalah. Acapkali tersisa sedikit waktu dan energi untukmemikirkan perbaikan atau pengembangan. Jika peluang-peluang laten tersebar disekitar Anda, akan sangat disayangkan jika Anda membiarkannya lewat begitu saja. Di manakah kita bisa menemukan peluang bagi pengembangan kebijakankreatif yang tak teridentifikasi jika tidak diawali oleh keluhan, ancaman, dansebagainya? Sedikit teori teknis atau akademis bisa kita gunakan untuk menjawabpertanyaan itu. Tetapi Tabel I-1 memuat sebuah daftar yang mungkin isinya bisaberguna.

Menghindari Lubang Jebakan Dalam Mendefinisikan Masalah.Definisi masalah adalah sebuah langkah di mana di dalamnya terdapat dua jebakanberbahaya.

Tabel I-1

Beberapa Peluang Generik untuk Pengembangan Sosial Yang Seringkali Lepas dariPengamatan Kita

Pengoperasian strategi riset. Dengan Menggunakan sekuensi, timing, penyusunan prioritas,matching, clustering, dan berbagai upaya rasionalisasi lain, mungkin kita bisamengoptimalkan sejumlah sumber daya terbatas guna mencapai tingkat produktifitas lebihtinggi. Contoh, pada saat arus lalu lintas berada dalam suatu parameter tertentu, kendaraanumum (high-occupancy-vehicles) bisa memaksimalkan daya angkut kendaraan di ruas jalantertentu.Penentuan Harga Berdasarkan Biaya. Selisih antara harga dan biaya riil menghadirkansuatu kesempatan untuk meningkatkan kesejahteraan sosial dengan membuat harga yang lebihmencerminkan realitas. Misalnya dengan memberlakukan pajak keramaian, ataumenghapuskan subsidi penggunaan listrik pada jam-jam puncak penggunaan listrik, ataumenghapuskan kontrol sewa.Membuka ruang bagi aspirasi personal. Kita bisa membangun struktur insentif baru ataumenciptakan kesempatan baru bagi orang-orang untuk mengambil keuntungan atau kepuasanpribadi yang secara tidak langsung bisa memberikan manfaat sosial. Contohnya, menawarkanpembagian keuntungan dari inovasi penekanan biaya kepada para pegawai sektor publik,yakni mereka yang memahami seluk beluk permasalahan sekaligus pelaksananya.Komplementaritas. Dua aktifitas atau lebih potensial dilakukan secara bersama sehinggamasing-masing aktivitas akan mendongkrak produktifitas lainnya. Contoh, pelaksanaanproyek-proyek konstruksi publik dan upaya menekan tingkat pengangguran.Substitusi Input. Di dalam proses produksi, telah menjadi garis sejarah di dunia ini mencari-peluang mendapatkan input dengan biaya lebih rendah tetapi bisa memberikan hasil yangkurang lebih sama.Pengembangan. Sekuen aktifitas atau operasi bisa diatur agar bisa mendapatkan keuntungandari satu proses pengembangan. Contoh, memperkirakan tingkat kemampuan kerja dan bidangketertarikan para klien pencari kerja sebelum, bukan sesudah, mengirim mereka ke pasartenaga kerja.Pertukaran. Ada berbagai kemungkinan, yang tidak disadari, untuk melakukan pertukaranyang bisa meningkatkan nilai sosial. Kita biasanya mendesain kebijakan untuk menstimulasipenataan pasar. Misalnya, penjualan ijin polusi, dan memberikan biaya ganti bagi suatu agensiuntuk pelayanan yang diberikan pada klien atau konsumen agensi lain.Padat Fungsi. Sistem dapat didesain bisa melakukan lebih dari satu fungsi. Contohnya, ketikaada seorang administrator pajak mendramatisir sebuah kasus dengan cara tertentu. Pada saatitu sang administrator telah membuat kecut para pelanggar pajak potensial sekaligusmemberikan jaminan bagi para pembayar pajak yang taat bahwa kejujuran mereka tidakdihisap oleh para pelanggar pajak itu.Partisipan Nontradisional. Para pegawai tingkat rendah dari suatu agensi publik seringkalimemiliki pengetahuan akan program pengembangan potensial yang akan bisa berguna jikadimasukkan ke dalam kebijakan dan operasi agensi. Ini juga berlaku bagi para konsumen ataukelompok lain yang diregulasi oleh agensi tersebut.Kapasitas yang Tidak Digunakan Secara Maksimal. Contohnya, di berbagai komunitas,fasilitas sekolah hanya bisa digunakan untuk tujuan-tujuan terbatas dan biasanya hanyamelayani aktivitas pada siang hari tetapi, setiap kali ada upaya untuk memaksimalkanpemanfaatan kapasitas sekolah itu, para pejabat sekolah akan segera memberiperingatan bahwa memaksimalkan kapasitas sekolah, tanpa mengganggu fungsi utamasekolah, memerlukan perencanaan yang cermat dan hati-hati

Mendefinisikan Solusi ke Dalam “Masalah.” Definisi masalah Anda seharusnyatidak termasuk solusi implisit yang muncul karena kecerobohan semantik. Solusi yangdiproyeksikan harus terlebih dahulu dievaluasi secara empiris dan tidak dilegitimasidengan sekedar definisi. Karena itu, biarkan definisi masalah tetap sekedar deskripsidan pintu kesempatan untuk mencari solusi alternatif tetap terbuka.

• Jangan katakan: “Terlalu sedikit tempat tinggal bagi para keluarga tunawisma.”Pernyataan tersebut secara implisit menyatakan bahwa “lebih banyakpemukiman” adalah solusi yang terbaik, dan ini bisa jadi malah membuat Andatidak terlebih dahulu memikirkan bagaimana caranya agar keluarga-keluargayang ada tidak jatuh dalam kondisi tanpa tempat tinggal. Cobalah katakan:“Terlalu banyak keluarga yang tidak memiliki tempat tinggal.”

• Jangan katakan: “Pembangunan sekolah-sekolah baru terlalu lamban.” Sekedarmengasumsikan bahwa “lebih banyak sekolah” adalah solusi terbaik membuatAnda tidak memikirkan tentang bagaimana mendayagunakan sekolah-sekolahyang ada secara efisien. Coba katakan: ”Jumlah anak sekolah relatif terlalubanyak jika dibandingkan dengan ruang kelas yang tersedia saat ini.”

Sebuah petunjuk yang Anda berikan ketika Anda menyelundupkan solusiimplisit ke dalam definisi masalah sama artinya dengan mendengar Anda mengatakan,“Aha, bukan itu masalah sesungguhnya; masalah yang sesungguhnya adalah…”Sementara ada cara-cara yang lebih baik atau lebih buruk untukmengkonseptualisasikan sebuah masalah, atau mengatasi sebuah masalah, solusiimplisit yang Anda sampaikan malah mengemukakan bahwa suatu masalah adalah“lebih (atau kurang) nyata” dibandingkan masalah lainnya.

Terlalu mudah menerima klaim kausal yang dinyatakan secara implisit dalamdefinisi masalah. Di atas saya mengutarakan bahwa kondisi yang menyebabkanmunculnya suatu masalah bisa jadi juga merupakan sebuah masalah. Tetapi,penyebabnya harus jelas, bukan sekedar asumsi. Anda harus mengevaluasi rantaisebab-musabab yang berangkat dari situasi itu sampai pada situasi buruk yangditimbulkannya, dan meyakinkan diri Anda bahwa hubungan sebab-musabab itunyata. Contohnya, bagi sebagian orang, “penggunaan kokain” bukanlah sebuahmasalah, tetapi akan menjadi masalah jika “penggunaan kokain” berujung padakejahatan, kesehatan yang buruk, perpecahan keluarga, dan seterusnya. Tetapibenarkah kondisi “penggunaan kokain” benar-benar menimbulkan efek sepertidinyatakan di atas, dan sampai pada level apa? Bukti-bukti untuk menjawabpertanyaan ini harus dievaluasi secara cermat sebelum Anda memutuskan bahwaAnda bisa mengemukakan sebuah definisi masalah yang melibatkan “terlalu banyakpenggunaan kokain.”Meneliti Ulang

Pendefinisian masalah adalah sebuah langkah krusial. Namun, karena sulitmelakukan langkah ini secara benar, mungkin Anda harus mengulangi langkah inibeberapa kali. Sepanjang alur analisis yang Anda lakukan, pemahaman empiris dankonseptual akan mengalami perubahan. Contoh, pada awalnya mungkin Anda akanmengira bahwa masalah utama adalah “terlalu banyak rumah perawatan bagi orang-

orang yang menderita penyakit mental di kota kita” tetapi kesimpulan akhir yangdidapat menyatakan bahwa yang menjadi masalah utama adalah buruknya manajemendi sebagian rumah perawatan tersebut.2 Selain itu, bersamaan denganpengesampingan pendekatan-pendekatan alternatif untuk memecahkan ataumengatasi masalah, Anda mungkin sedang membangun definisi masalah agar, padaakhirnya, Anda dan sistem politik yang ada akan memiliki kesempatan untukmenyelesaikan masalah dengan baik. Akhirnya, jika Anda bekerja dalam kontekssebuah jabatan atau agensi, secara implisit Anda akan menegosiasikan sebuah definisimasalah yang bisa diterima oleh semua pihak, baik kolega analis Anda maupun atasanAnda.3

LANGKAH KEDUA: MENGUMPULKAN BUKTISeluruh aktifitas analisis kebijakan yang Anda lakukan, dihabiskan untuk

mengerjakan dua macam aktifitas: berpikir (kadang seorang diri dan kadang bersama-sama orang lain) serta mencari dan mengumpulkan data yang bisa dijadikan bukti.Dari kedua aktifitas ini, berpikir, umumnya, merupakan aktifitas yang lebih penting,tetapi mencari dan mengumpulkan data adalah aktifitas yang lebih banyakmembutuhkan waktu: membaca dokumen-dokumen, berburu di perpustakaan,mencermati tulisan-tulisan dan statistik, melakukan wawancara, melakukan perjalananuntuk melakukan wawancara, dan sebagainya. Saat analisis kebijakan dilakukan, realitanya jarang sekali memberikan waktuuntuk melakukan riset yang mendalam semacam itu. Faktanya, tekanan dari tenggatwaktu, sebagai musuh bagi sebuah analisis kebijakan yang berkualitas tinggi, mungkinsama berbahayanya dengan tekanan dari bias motif-motif politik. Karena itu,sebaiknya Anda berpegang pada prinsip efektifitas dan efisiensi dalam melakukanaktifitas pengumpulan data. Kuncinya: kumpulkanlah data yang bisa diubah menjadiinformasi, dan pada gilirannya menjadi “bukti” untuk memperkuat definisi masalahyang Anda kemukakan. Bagi mereka yang berpikir logis, saya kemukakan beberapa definisi sebagaiberikut: Data adalah fakta-fakta–atau, sebagian orang menyebutnya, representasi darifakta-fakta–tentang dunia. Data juga mencakup segala bentuk statistik, tetapi definisidata juga mencakup lebih dari sekedar statistik. Contohnya, data juga mencakupfakta-fakta tentang kemampuan seorang manager sebuah agensi untuk bisamembangun hubungan konstruktif dengan pers. Informasi adalah data yang memiliki“makna,” dalam arti dapat membantu Anda membentuk dunia dalam kategori-

2 Ini terjadi pada sekelompok mahasiswa pascasarjana di Goldman School yang memiliki klienOakland Police Department. Mereka berusaha keras untuk keluar dari asumsi awal yang dipegangteguh oleh sang klien dan akhirnya mereka berhasil memfokuskan kembali kerja mereka.3 Sebagian analis mengatakan bahwa seharusnya kita tidak mendefinisikan kondisi yang tidak bisa kitaatasi sebagai “masalah”: “Masalah” lebih baik diperlakukan sebagai peluang untuk berkembang;masalah-masalah yang didefinisikan, dipandang sebagai masalah alternatif yang digunakan untukmerealisasikan sebuah peluang tertentu. Proses pendefinisian masalah kemudian akan menjadi sebuahpencarian, kreasi, dan eksaminasi awal bagi ide-ide solutif sampai sebuah masalah pilihan bisadicapai.” Lihat Dery 1984, 27.

kategori logis atau empiris yang berbeda. Persebaran perokok di lima negara yangberbeda adalah data, tetapi data ini menjadi informasi ketika Anda memutuskan untukmenyusun negara-negara ini secara komparatif (misalmya, dari negara dengan tingkatpersebaran perokok terendah sampai negara dengan tingkat persebaran perokotertinggi). Bukti adalah informasi yang berpengaruh pada kepercayaan yang dipegangoleh orang-orang yang penting (termasuk Anda sendiri) mengenai gambaransignifikan dari masalah yang sedang Anda pelajari dan bagaimana masalah itu bisadiatasi atau dipecahkan. Contohnya, perbedaan jumlah perokok di masing-masingnegara mungkin akan menjadi bukti bagi hipotesis tentang perbedaan tingkatkepedulian masyarakat terhadap kesehatan di masing-masing negara. Anda membutuhkan bukti untuk tiga tujuan utama, yang kesemuanya relevanbagi tujuan Anda, yaitu memproduksi proyeksi yang realistis tentang berbagai dampakkebijakan yang mungkin terjadi. Tujuan pertama adalah memperkirakan sifat dancakupan masalah yang sedang Anda definisikan. Kedua, memperkirakan gambaran-gambaran khusus situasi konkrit dari kebijakan yang menjadi studi Anda. Contohnya,mungkin Anda perlu ketahui, atau perkirakan, beban kerja suatu agensi, anggaranyang tersedia, perubahan demografis di area tempat agensi itu beroperasi, ideologipolitik pimpinan agensi tersebut, kompetensi manajer tingkat menengah di agensitersebut, dan kecenderungan perilaku agensi-agensi lain yang bekerja sama denganagensi tersebut dalam menangani beberapa masalah. Tujuan ketiga adalahmemperhitungkan kebijakan-kebijakan yang diaggap telah bekerja secara efektif,paling tidak oleh sebagian orang, dalam situasi yang mirip dengan situasi yang Andahadapi, di suatu wilayah atau waktu lain. (Seringkali situasi ini telah dievaluasi secarastatistik, tetapi mungkin juga belum: lihat Bab III, “Smart (Best) Pratices”: Memahamidan Menggunakan Pemikiran-pemikiran yang Baik dari Tempat Lain.”) Karena masing-masing tujuan ini secara bergantian menjadi fokus perhatiandalam fase-fase proses analisa kebijakan, maka langkah “Mengumpulkan Bukti” ituakan dilakukan lebih dari sekali, meski kita akan melakukannya dengan fokus yangberbeda.

Berpikir Sebelum Mengumpulkan DataBerpikir dan mengumpulkan data adalah aktifitas yang saling melengkapi: Anda akanmenjadi kolektor data yang lebih efisien jika Anda berpikir, dan teruslah berpikirtentang apa yang butuh Anda ketahui dan apa yang tidak, serta kenapa harusmengetahui atau tidak. Kesalahan utama–dan paling umum–yang dilakukan, baik olehpara analis pemula maupun yang veteran, adalah membuang waktu denganmengumpulkan data yang hanya memiliki potensi kecil atau tidak memiliki potensisama sekali untuk dikembangkan menjadi bukti. Orang sering melakukan ini karenamereka nampak dan merasa produktif ketika mereka berkeliling mengumpulkan data,sementara fase berpikir terasa berat dan menekan. Selain itu, ketika orang melihatAnda sibuk mengumpulkan data, orang-orang yang membayar kerja Anda cenderungmerasa diyakinkan bahwa mereka merasa pantas telah membayar Anda.Nilai Bukti. Karena sebagian besar bukti harus didapatkan dengan mengeluarkanbiaya, Anda harus mempertimbangkan harga bukti tersebut dan nilai bukti tersebut.

Bagaimana memperkirakan nilai suatu bukti? Jawabannya mungkin bisa didapatkandalam sebuah kerangka analisis–keputusan, meskipun Anda sebaiknya ingat bahwaproses pengambilan sebuah keputusan melibatkan banyak sekali elemen yang terkaitdengan momen saat keputusan itu dibuat. Umumnya, nilai setiap keping buktiditentukan oleh faktor-faktor berikut:

• Kemungkinan bukti tersebut membuat Anda merubah keputusan Anda, dimana keputusan Anda yang baru itu tidak akan pernah Anda ambil tanpaadanya bukti tersebut.

• Kemungkinan keputusan Anda yang baru itu akan menghasilkan, baik secaralangsung maupun tidak langsung, sebuah efek kebijakan yang lebih baikdaripada efek yang mungkin dihasilkan oleh keputusan Anda sebelumnya.

• Besaran perbedaan nilai antara kemungkinan efek yang lebih baik dengan efekyang berasal dari keputusan Anda yang sebelumnya.

Nilai Guna dari Sebuah Tebakan Mendidik. Anda mungkin terkejut dengankeberhasilan Anda dalam banyak kasus, di mana Anda sama sekali tidak memilikibukti tetapi hanya duduk dan merenung dan kemudian Anda melakukan sebuahtebakan, yang sama sekali tidak bisa disebut asal-asalan. Anda tidak perlu malu untukmelakukannya karena bisa jadi tindakan itu membuat Anda menghemat waktu danenergi untuk memilah-milah data (lihat Bab II, “Mengumpulkan Bukti”). Agar terhindar dari pengumpulan data yang tidak berguna, tanyakanlah kepadadiri Anda sendiri beberapa pertanyaan berikut ini, sebelum Anda mulaimengumpulkan data:

• “Ubahlah cara Anda memandang data, dari thus-and-such menjadi so-and-so.Implikasi apa yang akan terjadi pada pemahaman saya tentang bagaimanamasalah ini diatasi?”

• “Bandingkan perkiraan terbaik saya tentang bagaimana data itu akan nampaksaat saya telah mendapatkan data itu, sejauh mana perbedaan yang akanmuncul jika dalam kenyataaannya saya mendapatkan kesulitan untukmendapatkan data itu?”

• Berapa besar nilainya bagi saya, ketika saya mengkonfirmasi perbedaan antaraapa yang bisa saya perkirakan dan pelajari ketika saya benar-benar telahberhasil mendapatkan data itu?

Ini adalah suatu bentuk perilaku kritis terhadap nilai dari koleksi data yangmahal, yang seringkali dilakukan oleh para analis kebijakan yang berpengalamandalam upaya memastikan bahwa tebakan/perkiraan mereka bisa dimanfaatkan.Tetapi, tidak berarti apa yang saya ungkapkan di atas menjadi sebuah alasan untuktidak melakukan pengumpulan data yang baik–yang seringkali dalam prosespengumpulannya kita harus mengorbankan banyak uang dan waktu–ketika Andayakin pada diri Anda sendiri bahwa investasi yang Anda lakukan akan memberikanhasil yang memadai. Ada perbedaan yang jelas dan kritis antara tebakan yang bisadijustifikasikan dan yang tidak.

Mencermati Literatur-literatur yang Tersedia

Suatu masalah menjadi sangat berat ketika tidak ada satu atau lebih disiplinakademis atau asosiasi profesional yang melakukan riset tentang sebab-sebab dansolusi dari masalah tersebut. Sangat mudah bagi kita untuk menemukan berbagaijurnal dan publikasi profesional yang menampilkan berbagai hasil riset, teori, studikasus, pengalaman para praktisi dan sebagainya. Internet bisa dengan mudahmembawa ini semua ke desktop Anda, tetapi seringkali cara yang paling baik adalahdengan mencari di rak-rak buku di perpustakaan-perpustakaan universitas ataupemerintah. Lembaga-lembaga advokasi seringkali mempublikasikan karya-karya yangsangat menarik dan mungkin sulit untuk mendapatkannya di internet. Tetapi, akanberbahaya juga jika kita terlalu mengandalkan pada sumber-sumber tertentu hanyakarena sumber-sumber itu bisa dengan mudah diakses.

Survey “Best Practices” Besar kemungkinan masalah dihadapan Anda itu bukanlah sesuatu yang unik,karena para pembuat kebijakan dan manajer-manajer publik di wilayah lain jugamenghadapi masalah yang tidak terlalu jauh berbeda dengan masalah Anda, danmungkin mereka menggunakan cara tertentu untuk mengatasinya. Lacaklah solusiyang pernah mereka pakai dan coba perkirakan kemungkinan keberhasilan solusi itujika diimplementasikan dalam konteks di mana anda berada, meskipun langkah iniadalah proses yang rumit. (Lihat Bab III, “Smart (Best) Pratices”).Gunakan Analogi Suatu waktu kita perlu mengumpulkan data tentang sesuatu, yang tampaknyatidak berhubungan dengan studi kita, namun pada level yang lebih jauhmemperlihatkan kemiripan instruktif. Contohnya, pemahaman Anda tentangbagaimana bekerjanya sebuah rencana pemberian kontraprestasi kepada manajer-manajer di sektor publik, mungkin bisa dikembangkan dengan melihat sejauh manakesamaan skema di atas dengan skema yang dipraktekkan di sektor privat. Atau, jikaAnda berhadapan dengan masalah bagaimana sebuah negara bisa mendisiplinkan,atau menyingkirkan, para jaksa penuntut umum yang tidak kompeten, mungkin akansangat berguna jika Anda mengamati bagaimana para profesional di bidang medismenangani permasalahannya dengan para dokter yang tidak kompeten. Jika Andaberhadapan dengan masalah bagaimana menurunkan tingkat resistensi masyarakatterhadap proyek perumahan bagi keluarga kurang mampu, mungkin Anda perlumencermati literatur tentang resistensi masyarakat terhadap program pembakarsampah–keras (solid-waste incinerator). Sebagaimana tersirat dalam ragam contoh di atas, analogi kerapkali lebihmudah dipahami. Dibutuhkan sedikit imajinasi untuk menangkap analogi-analogiyang instruktif dan, seringkali, dibutuhkan sedikit kenekatan untuk mencobameyakinkan orang lain untuk melihat kegunaan-kegunaan analogi, sekaligusmemerikasa keterbatasannya.Mulailah Secara Lebih Cepat Seringkali Anda harus bergantung pada jadwal padat dari orang-orang sibukyang Anda akan minta kesediaannya untuk memberikan informasi atau kesempatan

wawancara. Akan sangat baik jika Anda mengajukan permohonan untukmendapatkan informasi–dan, terutama, kesempatan wawancara–jauh sebelum bataswaktu yang yang telah ditentukan. (Untuk deskripsi yang berguna tentang bagaimanamelakukan review literatur, riset perpustakaan, wawancara melalui telepon, danwawancara personal, lihat Weimer and Vining 2004, chap. 13; lihat juga Bab II,“Mengumpulkan Bukti.”)Sentuh Basis, Raih Kredibilitas, Makelar Konsensus Proses mengumpulkan dan menyusun bukti, tidak bisa tidak, memiliki tujuanpolitis, disamping tujuan yang murni analitis. Seringkali Anda perlu menyentuh basispotensi kritik bagi karya Anda sehingga, di kemudian hari, mereka tidak bisamengeluh bahwa Anda telah mengabaikan tawaran perspektif mereka. Selain itu,dengan menyentuh basisnya maka serta merta akan membuat Anda dikenal sehinggamudah meraih potensi dukungan bagi karya Anda, yang mungkin bisa Andapersiapkan sebagai kader atau pendukung riil. Mungkin pula muncul tujuan yang lebih kompleks, yaitu menggabungkananalisis kebijakan dengan proses pengembangan suatu ide kebijakan atau keputusanpada saat proses implementasi. (Lihat pembahasan selanjutnya tentang“improvibilitas” sebagai sebuah kriteria). Tujuan ini membutuhkan “feedback” daripara partisipan, biasanya dalam sebuah proses evaluasi, dan menjadikan reaksi parapartisipan sebagai reaksi Anda. Dalam proses itu Anda lebih menjadi partner bagipara partisipan daripada seorang pengamat yang berdiri di luar garis. Muncul peranyang lebih kompleks dan menantang, ketika Anda menjadi “partner” dengan tipetertentu, yaitu sebagai seorang fasilitator atau makelar, yang bertindak sebagaipenghubung dari satu pihak ke pihak lain, atau mengatur pertemuan pihak-pihak yangakan bertemu.Bebaskan Pikiran yang Terperangkap Dalam pertukaran antara akses data dan cara instan memandang dunia (aready-made world-view), para peneliti seringkali menerima begitu saja definisimasalah tanpa bersikap kritis dan cenderung menerima solusi dari para informan yangdekat dengan peneliti (untuk tidak menyebut para klien yang memberi bayaran ataupekerjaan bagi para peneliti). Untuk menghadapi cobaan-cobaan semacam itu,pastikan bahwa Anda melakukan kontak dengan banyak individu atau kelompok yangAnda perkirakan akan berbeda pendapat dengan informan yang dekat dengan Anda–semakin tajam perbedaan pendapat itu akan semakin baik. Jika Anda tidak memilikibanyak waktu, Anda bisa bertanya pada para informan yang dekat dengan Anda,“Siapa saja yang mungkin akan tidak sependapat atau menentang pandangan Andatentang masalah ini, dan kenapa mereka tidak sependapat dengan Anda?”

LANGKAH KETIGA: BANGUNLAH ALTERNATIF-ALTERNATIF Yang saya maksud dengan alternatif adalah semacam “pilihan-pilihankebijakan,” atau “alternatif alur tindakan,” atau “alternatif strategi intervensi untukmenyelesaikan atau mengatasi masalah.”Mulailah Secara Komprehensif, dan Selesaikanlah Secara Terfokus

Pada tahap akhir analisis, Anda tidak akan menyampaikan lebih dari tiga atauempat alternatif utama, tetapi pada awalnya, Anda harus lebih komprehensif. Buatlahdaftar alternatif yang mungkin Anda pertimbangkan dalam proses analisis yang akandilakukan. Selanjutnya Anda akan menyisihkan sebagian alternatif yang Anda anggaptidak tepat, mengkombinasikan sebagian lain, dan menata ulang alternatif tersebutmenjadi sebuah alternatif “dasar” dengan beberapa “varian” turunan. Meski begitu,untuk daftar yang pertama Anda buat, di manakah Anda akan mencari ide-idenya? Anda bisa mulai dengan mencermati berbagai alternatif yang paling aktifdikemukakan, atau paling tidak, alternatif yang mendapat perhatian paling besar daripara aktor politik kunci. Alternatif itu bisa jadi adalah salah satu dari berbagaipemikiran yang berkembang di masyarakat, proposal-proposal yang terbengkalai diberbagai lembaga yang tinggal menunggu kesempatan untuk dikemukakan, atauproposal-proposal kasar yang diusung oleh para politikus. Kemudian Anda bisamencoba untuk menciptakan alternatif anda sendiri yang bisa jadi lebih baik daripadaalternatif yang sedang dibahas oleh para aktor-aktor politik. Ada baiknya andamencoba menjadi sedikit kreatif – tetapi jangan terlalu terobsesi dengan ambisi untukmenciptakan alternatif yang jauh lebih baik dari alternatif-alternatif yang telahdikembangkan orang lain. Salah satu cara membangkitkan kreatifitas Anda adalah dengan merujuk padadaftar di Appendix B, “Hal-hal yang Dilakukan Oleh Pemerintah.” Pada setiap isiandalam daftar itu, tanyalah diri Anda sendiri, ” Untuk mengatasi suatu masalah, apakahmasuk akal jika saya mencoba versi tertentu dari strategi generik ini?” Karena daftaritu komprehensif, maka setiap jawaban yang hanya menitikberatkan pada salah satustrategi akan memberikan hasil negatif. Tetapi, patut kiranya Anda mencermati daftaritu secara sistematis karena daftar itu tidak terlalu panjang, dan dengan pengalamanAnda, maka Anda tidak akan menghabiskan waktu lebih dari beberapa menit untukmemutuskan ide-ide yang layak dipertimbangkan lebih jauh. (Lihat juga pembahasanmenarik tentang instrumen kebijakan generik dalam Weimer and Vinning 2004,chap.10.) Pada pendekatan awal masalah Anda, ingatlah untuk selalu memasukkanalternatif: “Biarkanlah kecenderungan yang berlangsung sekarang berjalan seperti apaadanya.” Anda perlu melakukan ini karena dunia ini penuh dengan perubahan yangterjadi secara alamiah, dan sebagian dari perubahan yang sedang terjadi itu mungkinbisa mengatasi masalah yang sedang Anda hadapi. (Patut dicatat bahwa saya tidakmemaknai alternatif ini sebagai “tidak melakukan apapun.” Tidak mungkin kita“tidak melakukan apapun” atau “tidak mengambil keputusan apapun.” Sebagianbesar kecenderungan yang terjadi mungkin akan membuat permasalahan tetap adaatau merubah permasalahan, entah menjadi lebih buruk atau lebih baik.) Untuk melihat apakah perubahan “alami” akan mempengaruhi cakupanmasalah, periksalah sumber utama yang ada dalam lingkungan kebijakan publik: (1)perubahan politik sesudah pemilu, termasuk juga perubahan yang dimunculkan olehprospek kontes dalam pemilu; (2) perubahan dalam rasio pengangguran dan inflasiyang terjadi dalam perputaran bisnis; (3) perubahan “keketatan” atau “kelonggaran”dalam anggaran agensi yang disebabkan oleh kebijakan pajak dan anggaran; dan (4)

perubahan demografis, seperti pola migrasi penduduk dan perubahan jumlah populasidalam umur tertentu. Tetapi, pada sebagian besar kasus, pilihan “biarlahkecenderungan yang sedang terjadi ini berlanjut” (let-present-trends-countinue) takmuncul dalam analisis akhir Anda. Alternatif itu akan tetap masuk dalam analisisAnda jika Anda melakukan definisi masalah dengan baik, dan Anda mengakhirinyadengan sebuah permasalahan penting; yang dalam pandangan Anda biasanya bisadiatasi, sampai level tertentu; dengan tindakan-tindakan afirmatif.Membangun Pemahaman Terhadap Model Sistem di Mana Masalah Berada Kerapkali kita menggangap pendekatan alternatif terhadap masalah sebagaiintervensi dalam sebuah sistem bermasalah atau sebuah sistem yang menyebabkanmasalah ada. Secara logis, kita tidak selalu harus mencari penyebab masalah dengantujuan untuk menyembuhkannya–banyak industri farmasi dapat memberikankesaksian bahwa banyak produk mereka yang sukses, berhasil dengan rute kausalterhadap kondisi yang tidak semua penyebabnya bisa diketahui. Tetapi sebuah modelkausal seringkali cukup membantu memberikan gambaran tentang “poin-poinintervensi” yang mungkin dilakukan. Ini terjadi ketika problem itu berada dalam satusistem kompleks, terdiri dari berbagai kekuatan yang berkait satu sama lain–kasusseperti ini adalah yang paling banyak muncul. Contohnya, bayangkan sebuah sistemyang menghasilkan “terlalu banyak kemacetan lalu lintas” di beberapa titik kepadatanlalu lintas seperti jembatan atau terowongan. Sebuah sketsa “model kausal” akanmencakup seberapa besar kebutuhan untuk mengakses rute yang relevan, modeltransportasi yang tersedia, kapasitas jalan raya, dan biaya yang harus dibayar olehpengguna jalan tersebut. Salah satu intervensi efisien dan sederhana–meski keraptidak populer–adalah dengan menaikkan jumlah biaya yang harus dibayar oleh parapengguna jalan sebagai refleksi dari kontribusi masing-masing pengguna jalanterhadap kemacetan dan meningkatnya waktu yang diperlukan untuk melakukanperjalanan. Seberapa jauh model “kausal” yang Anda buat bisa mencerminkan kedalaman,keluasan dan kekuatan pemahaman Anda? Banyak ilmuwan sosial yang mencurahkanperhatian mereka pada analisa kebijakan akan menjawab, “Semakin besar akansemakin baik.” Saya menjawab, ”Ya, tetapi…” Kedalaman pemahaman memangsangat diperlukan. Keluasan pemahaman (atau pemahaman komprehensif, dalamkasus ini keduanya hampir sinonim) juga dibutuhkan karena pemahaman luas akanmenurunkan tingkat resiko luputnya hubungan-hubungan kausal penting daripengamatan kita, tetapi di sisi lain bisa juga malah mengaburkan fokus analisa danmenumpulkan kreatifitas dalam mendesain strategi-strategi intervensi. Kekuatanpemahaman penting ketika kekuatan pemahaman ini menghindarkan Anda darikecenderungan untuk mengandalkan asumsi-asumsi salah dan tidak jelas; sedangkansisi buruknya, kuatnya pemahaman Anda bisa jadi malah membuat Andameminggirkan faktor-faktor yang ternyata penting. Contohnya adalah kepribadianaktor-aktor tertentu–karena tidak tahu bagaimana membangun model yang kuattentang pengaruh kepribadian mereka dan/atau karena Anda hanya memiliki sedikitinformasi tentang sifat kepribadian aktor-aktor tersebut.

Banyak model yang sebaiknya dipahami sebagai elaborasi terhadap sebuahmetafora fundamental. Model-model ini bisa jadi sangat detil secara matematis atausangat menarik secara verbal. Di bawah ini saya akan membahas beberapa metaforayang umum digunakan dan merupakan basis model nilai tertentu dalam mendesainalternatif kebijakan.Model Pasar. Patut dicatat bahwa model dari sebuah pasar, arena penjualmempertukarkan barang atau jasa dengan pembeli, dapat diaplikasikan pada barangdan jasa yang harganya tidak ditentukan sebelumnya. Ide utama yang tersemat dibalikmodel pasar adalah ekuilibrasi riil melalui pertukaran. Karena itu, model pasar bisadiaplikasikan pada berbagai fenomena selain produksi dan alokasi barang dan jasa. Contohnya, Anda mungkin bisa mencoba memahami arus masuk pasiendalam sebuah sistem rumah sakit jiwa negara dalam terma penawaran danpermintaan: ada “penawaran” yang jumlahnya tetap dan terbatas, yaitu jumlah tempattidur yang tersedia di rumah sakit-rumah sakit negeri dan biaya yang harusdikeluarkan untuk mengakses tiap tempat tidur itu. Selanjutnya, jejaringkomplekssitas permintaan terhadap akses penggunaan tempat tidur itu digerakkanoleh kepolisian, unit psikiatris darurat wilayah, para hakim, anggota masyarakat, dansebagainya. Salah satu strategi standar untuk mengembangkan pasar yang tidak bekerjasebagaimana mestinya ialah dengan menemukan cara menaikkan atau menurunkanragam biaya yang harus dibayar oleh produsen maupun konsumen.Model Produksi. Sayangnya, tidak banyak literatur akademis bertutur tentang logikayang beroperasi dalam berbagai tipe sistem produksi yang umum ditemui dalamkebijakan publik, misalnya; regulasi komando dan kontrol, penyediaan informasi, dansegala “Hal yang Dilakukan Pemerinah” yang digambarkan secara singkat dalamApendiks B. (Tetapi, lihat Weimer and Vinning 2004, chap. 10, tentang “genericpolicies”; Salamon 2002.) Dalam kasus apapun, fokus utama dalam memahami sistemproduksi adalah mengidentifikasi parameter-parameter yang jika nilainya melewatibatas tertentu akan menyebabkan sistem bersangkutan menjadi rapuh darikeruntuhan, penyimpangan dan penyalahgunaan, tidak menguntungkan secaraekonomis, dan distortif untuk tujuan-tujuan tertentu. Akan sangat membantu jika kitajuga tahu tentang parameter paling penting ketika kita mencoba meningkatkan kinerjasebuah sistem produksi dari sekedar level “normal” ke level yang kita anggap“sempurna” (lihat Bab III, tentang “Smart (Best) Practices”). Cara lain untuk melihat model produksi adalah melalui lensa optimisasi.Pengoperasian model-model riset, semisal queuing, inventory management, Markovprocesses-sangat relevan di sini. (Untuk pembahasan singkat yang cukup baik, lihatStokey and Zeckhauser 1978; dan Victorio 1995; lihat juga model-model, terutamadalam kasus manajemen, dalam Rosenthal 1982.)Model Evolusioner. Sebuah model evolusioner menjelaskan sebuah prosesperubahan yang jamak terjadi sepanjang waktu. Proses ini terdiri dari tiga sub-prosespenting: variasi di kalangan kompetitor, seleksi, dan retensi. Contohnya, sebuahagensi pengawas penegakan standar kesehatan, menerima keluhan dari para pekerjatentang masalah sehari-hari di tempat kerja yang sebetulnya tidak terlalu

membahayakan bagi kesehatan para pekerja sehingga agensi itu tidak menganggapnyasebagai masalah serius. Dalam kasus ini, model evolusioner menyarankan beberapapoin intervensi yang cukup masuk akal. Agensi itu bisa mencoba untuk mendidik parapekerja untuk mendeteksi dan melaporkan permasalahan yang lebih serius, dandengan itu berusaha membenamkan masalah yang tidak terlalu serius—sehinggamerubah arena “kompetitor.” Ini bisa dimulai dengan menyeleksi keluhanberdasarkan kemungkinannya untuk diarahkan pada target-target yang lebih tepat—sehingga merubah “mekanisme seleksi.” Atau bisa juga diusahakan untuk membujukpara pekerja, dan mungkin juga serikat yang mewakili para pekerja, untuk merubahkecenderungan mereka melaporkan hal-hal yang sebetulnya bukan menjadi urusanagensi tersebut—sehingga merubah “mekanisme retensi,” atau perilaku para pekerja.(Untuk ide-ide lain dan pembahasan yang sangat bagus tentang penggunaan model-model yang umum digunakan, lihat Lave and March 1975.)Konseptualisasikan dan Sederhanakan Daftar Alternatif Anda Daftar akhir alternatif, yaitu daftar yang Anda sertakan dalam presentasidihadapan klien dan audiens lain, hampir pasti akan tampak sangat berbeda dengandaftar awal Anda. Bukan saja karena harus membuang beberapa alternatif yangdianggap tidak relevan, tetapi karena Anda juga harus melakukan usaha untukmengkonseptualisasikan dan menyederhanakan alternatif yang masih ada. Kunci merumuskan konsep adalah mencoba menyimpulkan terobosanstrategis dasar dari sebuah alternatif dalam sebuah kalimat sederhana atau bahkandalam sebuah frasa. Ini memang sulit tetapi sangat layak dipakai. Ini biasanyamembantu kita untuk membuat dan menggunakan frasa yang pendek dan lugas, lepasdari jargon. Ketika Enviromental Protection Agency (EPA) didirikan, administratorpertamanya menghadapi (sebagian dari daftar) masalah alternatif yang mungkin bisadigambarkan sebagai berikut: “Let the states do the work; let the feds give them money”(Biarkan negara bagian melakukan tugas perlindungan alam; biarkan Bank Federal(Bank Sentral Amerika.peny) memberi mereka uang); ”Remove impediments to firmscooperating on antipollution research” (Singkirkan hambatan bagi perusahaan-perusahaanuntuk bekerja sama melakukan riset tentang antipolusi) dan “Sue the Bastards” (artinyasebuah tindakan nyata bagi perusahaan dan industri besar yang jelas-jelasmenimbulkan polusi, akan berguna untuk membangun dukungan politik bagi agensibaru ini.)

Kunci melakukan penyederhanaan adalah dengan membedakan antara satualternatif dasar dengan varian-variannya. Elemen dasar dalam berbagai alternatifkebijakan adalah sebuah strategi intervensi, seperti penegakan regulasi atau subsidiatau insentif pajak.4 Tetapi tidak ada strategi intervensi yang bisa berdiri sendiri;melainkan harus diimplementasikan oleh beberapa agensi atau konstelasi agensi-agensi (mungkin memasukkan pula lembaga-lembaga nonprofit), dan strategi

4 Tak jarang, meskipun tidak selalu, yang menjadi elemen dasar adalah sebuah tindakan yang cerdik-yaitu, strategi intervensi yang berusaha meraih keuntungan dari beberapa kesempatan kualitatif untukmelakukan perubahan berarti dengan resiko atau biaya yang relatif rendah. Lihat Bab III,”Smart(Best) Practices.”

intervensi itu juga harus memiliki sumber pembiayaan. Biasanya, varian-varian daristrategi dasar ditentukan oleh perbedaan metode implementasi dan perbedaan metodepembiayaan.

Pembedaan berdasarkan detil-detil implementasi antara strategi dasar danvariannya akan sangat membantu ketika Anda memiliki banyak pilihan solusi yangharus dipertimbangkan. Anda juga harus mereduksi kompleksitas yang Anda hadapidalam membandingkan pilihan-pilihan tersebut. Membuat pembedaan akanmenempatkan Anda pada posisi untuk membagi analisis ke dalam beberapa langkah.Katakanlah, pada langkah pertama Anda membandingkan tiga alternatif dasar, dengansementara mengabaikan detil-detil yang dijabarkan dalam berbagai varian dari ketigaalternatif dasar itu. Kemudian, ketika Anda telah mengambil keputusan terhadap salahsatu alternatif dasar tersebut, barulah Anda membandingkan varian-variannya.

Sebagai contoh: Anda ingin mengurangi penyebaran penggunaan heroin diwilayah Anda sampai 50% dalam waktu lima tahun ke depan.5 Andamempertimbangkan tiga alternatif dasar: metadhone maintenance, penegakkan hukum,dan pendidikan tentang obat-obatan terlarang. Varian potensial dari setiap alternatifdasar di atas berkaitan dengan sumber-sumber pembiayaan, karena dalam varian ituterdapat perbedaan derajat besaran uang negara bagian, federal, atau wilayah yang bisadigunakan. Variasi juga mungkin muncul dari aspek siapa yang akan menjalankanprogram tersebut: lembaga nonprofit, pegawai wilayah, atau pegawai negara bagian.Atau, Anda juga bisa mempertimbangkan varian skala dan cakupan, mungkin denganmempertimbangkan cakupan program methadone Anda.Mendesain Alternatif-alternatif Kebijakan. Seluruh buku ini mengasumsikan Anda berhadapan dengan sebuah masalahpilihan kebijakan. Tetapi, satu kasus khusus pilihan kebijakan muncul ketika Andaingin, atau harus, mendesain setidaknya satu alternatif kebijakan dan memasukkannyadalam daftar kemungkinan-kemungkinan. Mungkin Anda tidak puas hanya dengandaftar alternatif-alternatif yang dibicarakan oleh orang-orang dalam lingkungankebijakan tersebut.Memperhatikan Sekeliling Anda. Mungkin Anda berhadapan dengan suatumasalah yang baru atau unik sehingga Anda akan menjadi orang pertama, atau satu-satunya orang, yang menggarap desain kerja yang dibutuhkan dalam mengatasipermasalahan tersebut. Meski begitu, seringkali masalah yang Anda hadapi ternyatajuga pernah dihadapi orang lain. Anda perlu melihat apa yang telah dikerjakan oranglain dan mengetahui derajat keberhasilan dan kegagalan yang pernah mereka raih.Pendekatan yang berhasil biasanya memberikan bantuan yang paling berarti, meskitak jarang Anda juga akan mendapatkan banyak pelajaran dari berbagai pendekatanyang terbukti gagal. Wilayah mana yang harus Anda perhatikan? Akan sangat membantu jika Andamengamati wilayah-wilayah lain. Jika Anda sedang memikirkan masalah di level

5 Menentukan suatu target secara numerik akan membantu Anda memfokuskan energi dan bisamendorong untuk berpikir efektif dan efisien. Tetapi, ketika semua increment memiliki nilai sama,menentukan sebuah target bisa jadi malah membenbani anda.

negara-bagian, amatilah negara-negara bagian lain; jika masalah ada di level kota,amatilah kota-kota lain. Asosiasi-asosiasi profesional yang terkait dengan jabatan-jabatan pemerintah (seperti pejabat kepala sekolah negeri, jaksa wilayah, direkturkesejahteraan wilayah, dll.) sering mempublikasikan materi-materi yang menjabarkan“praktek-praktek terbaik” di dalam satu wilayah atau lebih yang menjadi yurisdiksimereka; bahkan jika mereka tidak membuat publikasi seperti itu, kita bisamenghubungi kantor-kantor eksekutif asosiasi-asosiasi tersebut untuk mendapatkanpetunjuk-petunjuk yang berguna. Tetapi, kita perlu mempertimbangkan apakahmasalah-masalah di wilayah yang menjadi “target” dan “sumber” Anda memiliki sifatdan skala yang sama. Sebuah kota yang hampir bisa mengatasi problem tunawismanyadengan a service-rich mix of supportive housing and solicitous outreach (seperti Philadelphia)mungkin bisa, atau juga tidak, menjadi sumber ide yang baik bagi sebuah kota denganmasalah tunawisma, yang perkapitanya empat kali atau lima kali lebih besar dan iklimfisiknya lebih baik sehingga lebih menarik (seperti San Fransisco). Mungkin ide-ideyang Anda dapatkan dari sumber-sumber Anda sebetulnya sangat baik, tetapi Andaperlu melakukan adaptasi ide-ide tersebut dengan konteks yang ada di wilayah yangmenjadi target Anda. (Untuk pembahasan lebih lanjut tentang tema “ekstrapolasimasalah,” lihat Bab III, “Smart (Best) Practices.”) Aneka masalah perihal desain pada umumnya digolongkan ke dalam dua tipe.Tipe pertama melibatkan manajemen “kasus-kasus,” yang berarti individu-individuatau entitas-entitas lain, seperti perusahaan atau komunitas atau pemerintah pada levelyang lebih rendah, yang menerima semacam “pelayanan” (“treatment”). Pelayanan inibisa jadi diberikan dalam bentuk pemberian subsidi, imposisi obligasi, ataupengaplikasian semacam aturan main perubahan-kepribadian (seperti pendidikan anakatau membuat para pelanggar hukum untuk “mematuhi hukum).” Tipe kedua darirumusan desain melibatkan operasi pada kasus-kasus di wilayah-wilayah kolektif-contohnya, memberantas korupsi di lembaga kepolisian, pelestarian alam, ataumelancarkan kampanye kebersihan. Tipe kedua terlalu banyak variasinya untuk bisadibahas di sini, tetapi sebuah program pengelolaan berbagai kasus bisa menjadisebuah contoh.Mengelola kasus-kasus. Saya sengaja menggunakan istilah program untuk merujukpada sebuah rutinitas yang dikerjakan secara terorganisir. Contohnya, sebuah programuntuk mendistribusikan aneka subsidi memiliki rutinitas untuk menentukankelayakan, memperhitungkan jumlah yang harus dibayarkan, dan mendeteksi sertamencegah penyimpangan dan penyalahgunaan. Sebuah program yang sifatnyaregulatoris memiliki rutinitas menegakkan kepatuhan terhadap peraturan yang ada,termasuk prosedur-prosedur inspeksi dan formula untuk menjatuhkan sangsi.Program itu juga memiliki rutinitas untuk mengadopsi peraturan, memberikanbantuan teknis bagi kelompok-kelompok yang terkena regulasi, dan menawarkanpenjaminan untuk mendapatkan usaha kerjasama yang lebih besar dari pihak-pihakyang dikenai regulasi. Di sebuah program perubahan-kepribadian, rutinitas yangterjadi biasanya membawa subyek pada sebuah setting di mana usaha perubahankepribadian akan mendapatkan penghargaan, fasilitas, dorongan, atau menjadi sebuahtuntutan, dan para profesional mengaplikasikan seluruh perangkat dalam proses

perubahan itu. Bayangkanlah para siswa sekolah, ruang-ruang kelas, dan para guru;atau pasien, rumah sakit, dan dokter; atau para penerima jaminan kesejahteraan sosial,program-program pelatihan, dan para pekerja sosial dan para pelatih. Rutinitas semacam itu beroperasi pada level kasus individual-seringkali disebutdengan istilah “street level” (level jalanan). Masalah desain pada level ini biasanyaringan jika dibandingkan dengan masalah yang muncul pada level kasus agregat, ataupada level populasi. Pada level jalanan, kita biasanya mengaplikasikan kriteria kinerjayang berkaitan dengan efektifitas, efisiensi, keadilan, dan kegunaan. Pada levelpopulasi, kita menemukan bahwa kriteria-kriteria tersebut, mau tidak mau harusmelakukan trade-off. Trade-off ini muncul terutama karena (1) agensi tidak pernahmemiliki cukup sumber daya untuk memperlakukan semua kasus sesuai dengangambaran ideal yang ada, dan (2) prosedur standar operasi yang digunakan olehpemerintah atas nama konsistensi dan non-arbitrariness, tidak dapat dijalankan ketikaberhadapan dengan keberagaman dan heteroginitas dunia nyata. Untuk menghadapi pertukaran desain yang tak terhindarkan, ada baiknya kitamelihat setiap rangkaian rutinitas dari dua perspektif: perspektif manajer kasus didalam agensi dan perspektif warga negara yang kasusnya mendapatkan “pelayanan.”Seringkali terjadi, rutinitas yang didesain untuk membuat hidup menjadi lebih mudah,hanya berlaku bagi para staf program dan berlaku sebaliknya bagi warga negara.(Maaf, kami tidak menerima saran mengenai hal itu; silahkan kirim aplikasi dan kamiakan menjawabnya…”) Ada baiknya pula kita kembali ke awal, untuk mengingatkan diri kita dan oranglain tentang tujuan utama dari program yang dijalankan. Masalah sosial apa yang ingindiatasi? Atau program apa yang sedang dijalankan, yang butuh didesain ulang untukbisa mengatasi masalah secara lebih baik? Ketika kembali ke awal kita menghadirkansebuah kesempatan untuk berpikir tentang sebuah isu desain yang, meskipun seringdiabaikan, tetapi sangat penting, yakni isu yang sifatnya lebih instrumental: bukti apayang Anda kumpulkan secara sistematis selama operasi program dan itu bisa menjaditolok ukur bagi manajer program untuk menilai kesuksesan mereka? Apakah rutinitasmelacak dan mengevaluasi bisa didesain dan dilaksanakan?Membangun Argumen “for the sake of discussion…” Pikirkanlah segala sesuatuyang dibutuhkan untuk membangun sebuah rumah, bangunan kantor, ruang keluarga,pentas tari, pentas teater, even penggalangan dana, menggelar kampanye politik,kurikulum graduate public policy, sebuah organisasi pendidikan lingkungan non-profityang akan beroperasi pada sekala nasional, atau sebuah organisasi profit-seeking yangakan memproduksi dan memasarkan teknologi cyber di sekira sepuluh sampai duapuluh pasar nasional. Jelas, desain adalah sebuah proses yang kompleks,membutuhkan ketekunan, yang di dalamnya Anda mengeksplorasi berbagai caraberbeda untuk mencapai seperangkat tujuan tertentu dan merubah seperangkat tujuanitu dengan mengacu pada upaya-upaya yang Anda anggap paling memungkinkanuntuk dilakukan. Dalam banyak kasus, jarang sekali para analis kebijakan bekerja untukmengatasi masalah desain sendirian. Di sebagian kasus lain, para analis kebijakanmengerjakan tugas itu bersama para profesional kebijakan dari ragam bidang keahlian

(misal hukum, teknik, atau fiskal), dan para profesional ini juga memakai aneka sudutpandang dan prioritas berbeda. Dalam setiap kasus, cepat atau lambat, desain yangdihasilkan akan dipublikasikan untuk ditanggapi oleh publik. Para stakeholder yangtertarik, dan berbagai macam audien, yang sebelumnya tidak tahu menahu tentangdesain yang seakan-akan dikerjakan di balik layar, akan melihat apa yang ada dalambenak Anda. Dan mereka akan memberikan reaksi mereka. Anda akan menggunakan reaksi publik untuk dua tujuan: mengembangkandesain Anda menurut kriteria yang dianggap penting oleh Anda, klien Anda—danterutama audien—termasuk kriteria political feasibility; dan memberikan respon Andadengan cara tertentu untuk meningkatkan dukungan politik (dan menurunkan derajatoposisi) bagi Anda. Di sini saya tidak akan membahas strategi dan taktik yangdigunakan untuk berkomunikasi dengan beragam audiens atau tahapan-tahapan yangdiperlukan untuk komunikasi tersebut. Saya membatasi pembahasan hanya padapertanyaan-pertanyaan tentang how rough or polished desain kebijakan yang akan Andalontarkan untuk meraih komentar dari publik dan seberapa tentatif desain yang Andalemparkan ke publik itu. Jawaban yang muncul tidak terlalu mengejutkan, jalan tengah adalah yangterbaik. Sebuah desain yang sangat kasar dan tentatif bisa jadi malah akan membuatpoin-poin penting tidak tertangkap, menciptakan sebuah ruang kosong yang akansegera diisi oleh kepentingan-kepentingan dari luar. Anda kemudian akan terpaksamengambil posisi bertahan, ketika ragam kepentingan itu menjadi pihak pertama yangmenawarkan solusi dan Anda harus berhadapan dengan mereka. Terlebih lagi, sebuahdesain yang sangat kasar bisa jadi menandakan bahwa desain yang dikerjakan baruberada pada tahap awal yang tidak patut mendapatkan respon dan reaksi dari parastakeholder. Di sisi lain, suatu desain yang sudah terlalu matang dan nampak sangatdefinitif bisa jadi dimaknai oleh para stakeholder sebagai keengganan Anda menggelarkonsultasi dengan mereka. Dalam kasus seperti itu, mereka mungkin merasa tidakmempunyai pilihan selain menentang desain Anda dengan sekuat tenaga—kecuali,jika mereka berkesimpulan bahwa mereka tidak memiliki pilihan selain memberikandukungan, meski disertai negosiasi untuk mendapatkan kesepakatan palingmenguntungkan bagi para stakeholder tersebut. Anggaplah Anda melontarkan sebuah desain setengah jadi ( a rough-but-not-too-rough) dan mendapatkan sejumlah opini yang sangat menarik sebagai hasilnya,Anda akan membutuhkan cara untuk tetap berhubungan dengan para aktor yangsekarang berharap—dan Anda harapkan—menjadi bagian dari proses desain yangsedang berlangsung. Menjaga hubungan tentu saja akan mensyaratkan adanya sebuahinfrastruktur komunikasi (telepon, mesin fax, e-mail). Hal ini juga menuntut usahaAnda untuk mengembangkan bentuk relasi jaringan kerja yang memungkinkanmunculnya komunikasi interpersonal yang cepat dan bisa dipercaya. Pada suatu level yang lebih analitis—karena setiap desain harus selaluditambatkan pada asumsi-asumsi yang dipakai terhadap tujuan-tujuannya, sumber-sumber yang tersedia, dan konstrain—Anda harus menjatuhkan pilihan terhadapasumsi-asumsi Anda sembari membuka mata terhadap derajat reasonableness/rasionalitasasumsi-asumsi itu sebagai “sebuah basis untuk pembahasan lebih lanjut.” Mungkin

Anda merasa tidak nyaman ketika menjatuhkan pilihan pada asumsi-asumsi tertentukarena sifatnya yang hipotetik atau spekulatif, dan asumsi-asumsi itu sangat rentanterhadap kritik yang menganggapnya tidak terlalu kuat. Analisis kebijakan bukansekedar sebuah praktek menyatakan kebenaran, tetapi juga sebuah upaya pragmatisdan bertanggungjawab untuk memfasilitasi wacana yang masuk akal tentang masadepan sebuah kebijakan, yang tidak pasti.Waspadalah Terhadap Sebuah Jebakan Linguistik Kata alternatif tidak selalu menjadi penanda bagi beragam opsi kebijakan yangbersifat eksklusif satu sama lain. Para analis kebijakan menggunakan istilah itu secaraambigu: kadang-kadang istilah itu bermakna suatu pilihan dengan implikasimendahului opsi lain, dan di lain waktu istilah itu bisa bermakna sebuah aksikebijakan tambahan yang bisa membantu memecahkan atau menyelesaikan sebuahmasalah, dalam sebuah konjungsi dengan alternatif lain. Anda juga harus waspadadengan ambiguitas orang lain dalam memaknai istilah alternatif itu, dan ketika Andamenceritakan kisah Anda (Langkah ke Delapan) Anda harus memastikan bahwaambiguitas semacam itu tidak terjadi. Seringkali Anda merasa tidak terlalu yakin apakah dua alternatif tadi bersifateksklusif satu sama lain atau tidak. Contohnya, meskipun walikota telah menjanjikanuang cukup untuk memperbaiki setiap jalan yang rusak atau menyediakan pemukimanbagi para tunawisma (tetapi dia tidak berjanji akan membiayai kedua program itusekaligus), Anda bisa saja meyakinkan walikota bahwa dua program itu adalah kasusyang penting sehingga walikota mungkin akan mengambil keputusan untukmeningkatkan alokasi anggaran bagi dua program itu.

LANGKAH KEEMPAT: MEMILIH KRITERIAAkan sangat baik jika kita berpikir bahwa setiap kisah kebijakan (lihat Langkah

ke Delapan) memiliki dua alur cerita yang bisa dipisahkan tetapi terhubung satu samalain, yaitu alur analitis dan evaluatif. Yang pertama berkaitan dengan segala hal ihwalfakta dan proyeksi obyektif terhadap konsekuensi-konsekuensi yang mungkinmuncul. Idealnya, semua orang berbekal kemampuan analitis baik dan berpikiranterbuka, kurang lebih, sepakat pada pernyataan benar dan salah dalam alur analitis dantentang sifat ketidakpastian yang menjadi residunya. Tetapi hal ini tidak terjadi dalamalur evaluatif—subyektifitas dan filsafat sosial yang akan kita temui bisa bergerakdengan lebih bebas. Alur analitis akan bepikir seberapa besar kemungkinan X, Y, atauZ akan terjadi, tetapi dalam alur evaluatif kita akan mempelajari apakah X atau Y atauZ itu membawa kebaikan atau keburukan bagi dunia.

Langkah ke empat dalam Delapan Anak Tangga, terutama sekali berbicaradalam alur evaluatif. Ini adalah langkah paling penting untuk mengemukakan nilai danfilsafat ke dalam analisis kebijakan, karena sebagian “kriteria” yang mungkin munculadalah standar evaluatif untuk menentukan kebaikan atau manfaat dari efek kebijakanyang diproyeksikan, berkait dengan masing-masing alternatif.

Tentu saja, kriteria evaluatif paling penting adalah bahwa dampak yangdiproyeksikan akan memecahkan masalah sampai pada derajat yang memuaskan.Tetapi ini barulah awal. Lebih dari itu, setiap tindakan akan mempengaruhi dunia

dengan berbagai cara, sebagian pengaruh itu memang diharapkan dan sebagian lagitidak. Setiap efek tersebut—atau proyeksi dampak, untuk kembali pada bahasa yangdigunakan dalam Delapan Anak Tangga Kita—membutuhkan penilaian kita untukmenentukan dan menjelaskan mengapa dampaknya diinginkan atau diharapkan.Perangkat kriteria mengandung penilaian-penilaian semacam itu. Karena setiapdampak yang signifikan membutuhkan sebuah penilaian agar bisa ditimbulkan.Semakin ragam signifikansi dampaknya, semakin beragam pula perangkat kriteriaevaluatif yang kita butuhkan untuk menanganinya.

Harap dicatat bahwa kriteria evaluatif tidak digunakan untuk menilai alternatif-alternatif, atau setidaknya tidak digunakan secara langsung. Kriteria alternatif ini akandiaplikasikan pada dampak yang diproyeksikan. Kita akan mudah tersesat dalam poinini—dan akan menghasilkan analisis yang ruwet. Kebingungan ini juga didorong olehkebiasaan kita mengatakan: ”Alternatif A nampaknya paling baik; karena itu mari kitamemilih alternatif tersebut.” Tetapi frase ini mengabaikan satu langkah penting:formulasi yang lengkap akan berbunyi seperti ini “alternatif A sangat besarkemungkinannya membawa kita pada Efek OA, yang kita anggap sebagai efek terbaikdan paling besar kemungkinannya; karena itu kita menilai alternatif A sebagaialternatif terbaik.” Mengaplikasikan kriteria terhadap dampak, dan bukan alternatif,akan memungkinkan kita menganggap OA sebagai sebuah hal penting bahkan ketikakita, karena kurangnya keyakinan bahwa A akan benar-benar mengarahkan padaOA, memutuskan kita untuk sama sekali tidak menjatuhkan pilihan pada alternatif A.Dengan penilaian seperti di atas, akan sangat mungkin bagi kita untuk mencarialternatif lain yang memiliki kemungkinan lebih besar membawa kita pada OA.Kriteria Evaluatif yang Biasa DigunakanEfisiensi. Biasanya, kriteria efisiensi adalah pertimbangan evaluatif paling pentingdalam studi cost-effectiveness dan cost-benefit. Saya menggunakan kata ‘efisiensi’ kuranglebih sebagaimana istilah tersebut digunakan dalam kajian ekonomi, untukmemaksimalkan kesejahteraan agregat individu, di mana kesejahteraan itu diproduksisendiri oleh indvidu-individu tersebut—dalam jargon ekonomi, ”memaksimalkankeseluruhan nilai guna individual,” atau “memaksimalkan jaring-jaring keuntungan.”Konsep lain yang hampir ekuivalen adalah “memaksimalkan keuntunga publik.” Patut dicatat bahwa meskipun efisiensi dikelilingi lingkaran yang bercorakantiseptik, teknokratik, dan elitis, ia mensyaratkan kegunaan, yang akan ditentukannilainya, didasarkan pada konstruksi setiap individu warga negara terhadapkesejahteraan. Dengan itu ada aspek demokratis yang menyatu dalam kriteria ini.Selain itu, beriringan dengan efisiensi—pada umumnya, hampir di setiap isu-isukebijakan dan keputusan kebijakan—terdapat pula sebuah jalan untuk menghasilkanhasil kebijakan yang lebih manusiawi. Harus ditegaskan, tidak selamanya efisiensi itusangat manusiawi, tetapi keputusan-keputusan kebijakan yang gagal dalam memenuhikriteria efisiensi, seringkali juga sama sekali gagal dalam memperhitungkankesejahteraan orang kecil. Orang kecil ini mungkin jumlahnya sedikit, tetapi dalamsuatu analisis efisiensi yang benar, orang-orang kecil ini harus ikut diperhitungkan.Analisis efisiensi membebankan sebuah kontrol moral (seberapapun nilainya dalamdunia politik riil) terhadap para visioner politik yang ingin merelokasi penduduk untuk

menyediakan lahan bagi pembangunan dam, atau kepentingan-kepentingan tertentuyang ingin membebankan kenaikkan harga, yang nampaknya tidak terlalu besar, kepundak sejumlah besar konsumen melalui berbagai langkah proteksionis gunamempertahankan tingkat pemasukan sejumlah kecil produsen. Meskipun begitu, kita seharusnya mengamati bahwa dari sudut pandangkeadilan sosial, kriteria efisiensi mungkin menghimpun keterbatasan. Petama, karenapara analis biasanya memperkirakan “kegunaan” masyarakat dengan melihatkesediaannya untuk membayar manfaat/keuntungan yang mereka dapatkan, efek yangditerima tidak sama bagi individu kurang kaya dengan individu kaya. Tetapi, seberapabesar keterbatasan yang ditimbulkan oleh sifat analisisnya yang antiegalitarian, tidaksama untuk setiap kasus. Kedua, jika nilai-nilai yang dipertaruhkan hanya memilikisedikit, atau sama sekali tidak, pendukung dan karenanya tidak ada petunjuk untukmendukung sebuah perkiraan tingkat kesediaan membayar, maka kriteria efisiensiakan terjebak untuk memandang remeh nilai-nilai ini, bahkan ketika, menurutkonsepsi keadilan, nilai-nilai ini seharusnya mendapatkan penekanan lebih. Dalamrumusan teori, nilai-nilai ekologis adalah contoh utama nilai-nilai yang hanya memilikisedikit, atau sama sekali tidak, pendukung meskipun pada kenyataannya nilai-nilaiekologis memiliki pendukungnya masing-masing di masyarakat, yang mendapatkankeuntungan besar dari usaha mereka melestarikan alam—suatu kegunaan yangseharusnya masuk dalam perhitungan analisis efesiensi yang benar. Meskipun analisis cost-effectiveness Cost Effectiveness(CE) dan analisis benefit-costs Benefit Cost(BC) kedengaran mirip satu sama lain dan keduanya kerap dipakaibersamaan, meski sebetulnya terdapat perbedaan di antara keduanya, kegunaannyajuga. Benar, keduanya mengonseptualisasikan sebuah domain keuntungan yangsemakin meningkat dari waktu ke waktu karena tiap individu warga negara dinilai darikegunaan mereka. Dan keduanya memandang masalah kebijakan sebagai suatumasalah yang melibatkan relasi produksi antara sumber daya dan efek peningkatan-kesejahteraan. Perbedaannya, analisis CE menjadikan salah satu faktor di atas (apakahitu sumber daya atau dampak) sebagai sesuatu yang tetap atau menjadi sasaran;analisis ini kemudian mencari jalan terbaik untuk memanipulasi faktor lainnya lagi(apakah maksimalisasi keuntungan menurut level sumber daya yang diasumsikan, ataumeminimalisir jumlah sumber daya yang digunakan dalam usahanya mencapai efektingkat kesejahteraan yang ditargetkan.) Di sisi yang lain, analisis BC memungkinkankita memperlakukan kedua faktor di atas sebagai variabel dalam skala. Karena ituanalisis ini lebih rumit dari analisis CE, karena meskipun keduanya memfokuskan diripada efisiensi produksi dari sebuah program atau proyek, BC memiliki tugastambahan,yakni menentukan sekala program. Analisis CE lebih umum dipakai daripada analisis BC. Kebetulan, banyak isu-kebijakan dapat disederhanakan dan dikategorikan sebagai masalah-masalah CE,meskipun sekilas nampaknya isu-isu itu bukan kandidat yang tepat untuk ditanganidengan metode analisis ini. Ini adalah dua contoh dari berbagai isu kebijakan tersebut:

• Walikota Mudville merespon keluhan dari dunia usaha yang mengeluhkanlamanya waktu yang diperlukan untuk mengurus ijin bangunan. Untuk ituAnda hanya mendapatkan anggaran sebesar $500 dan Anda diijinkan untuk

merubah aliran kerja di kantor perencanaan kota tetapi tidak diperbolehkanmerubah penugasan personel. Kerangka kerja CE bisa memberikan jalankeluar untuk meminimalisir kelambanan yang muncul dari sumber masalahyang sifatnya murni prosedural dan birokratis.

• Quake City harus meningkatkan sistem keamanan gempa pada beberapa ribubangunan yang dipekuat pondasinya. Anda memiliki tenggat waktu dua puluhtahun dan tidak ada batasan anggaran secara langsung, tetapi Anda inginmenyelesaikan tugas itu dengan seminimum mungkin mengganggu kehidupan(dan penghidupan) dari para penghuni dan usaha kecil yang mungkin akanmengalami relokasi sementara selama proses renovasi bangunan. Untukmeminimalisasi gangguan terhadap masyarakat penghuni bangunan yang akandirenovasi, analisis CE akan membawa Anda untuk mengajukan rencana dimana pekerjaan itu akan dilakukan sekaligus dalam waktu tertentu, ataupekerjaan itu dilakukan dengan tidak menimbulkan akibat yang mendorongseluruh toko grosir terpaksa tutup, atau upaya meminimalisir gangguandilakukan dengan mengorganisir kelompok-kelompok bantuan bersama.

Equality, equity, fairness, “justice.” Tentu saja banyak beda pendapat, seringkalibertentangan satu sama lain, akan makna dari istilah-istilah di atas. Bukan hanya Andasendiri yang harus berpikir keras tentang ide-ide itu, tetapi terkadang Anda harusmembawa audiens untuk mengeksplorasi pemikiran-pemikiran tersebut, sebagaimanadalam contoh-contoh berikut:

• Di California, pengemudi yang tidak memiliki asuransi membuat setiap orangyang mereka lukai dalam kecelakaan lalu lintas beresiko tidak mendapatkankompensasi. Banyak di antara para pengemudi yang tidak memiliki asuransi iniberasal dari golongan ekonomi menengah ke bawah. Banyak pengemudi lainmembeli asuransi yang menanggung resiko ini (asuransi untuk menanggungresiko ketika terjadi kecelakaan dengan “pengguna kendaraan bermotor yangtidak memiliki asuransi”). Sebuah proposal kebijakan untuk membayarasuransi setiap pengguna kendaraan bermotor yang sumber dananya diambildari pungutan lebih ketika mereka membeli bahan bakar di pompa bensinditentang oleh sebagian pengamat karena dianggap tidak memberikankesamaan bagi orang miskin, yang saat itu tidak memiliki asuransi. Sebagianpengamat lain berpendapat bahwa para pengemudi yang tidak dilindungiasuransi membebankan pengeluaran atau resiko tidak mendapatkankompensasi kepada anggota masyarakat lain, termasuk sejumlah besar individuyang juga termasuk dalam golongan ekonomi miskin. Jelas sekali para analis ituperlu mencari kesepakatan dalam sebuah diskusi tentang ide kesamaan.

• Debat saat ini tentang apakah mempertahankan aksi afirmatif tentangpreferensi dalam penerimaan mahasiswa Afro-Amerika dan kelompok-kelompok minoritas lain menimbulkan pertentangan antara keadilan (fairness)bagi individu dan keadilan (justice) bagi berbagai kelompok sosial. Ini adalahsatu hal unik, karena sebagian filsuf—dan sebagian besar orang awam—menganggap bahwa tidak ada sistem yang mengklaim dirinya adil bisa

memunculkan bayang-bayang ketidakadilan. Sekali lagi, para analis memilikitugas untuk membahas segala pemikiran dan bahasa.

Kemerdekaan, komunitas dan ide-ide lain. Untuk merangsang pemikiran, berikutsebuah daftar (yang jauh dari lengkap) berisi pemikiran-pemikiran lain tentang kriteriaevaluasi dan kemungkinan relevansinya: pasar bebas, kebebasan ekonomi, kapitalisme,“kebebasan dari kontrol pemerintah,” kesetaraan di depan hukum, kesetaraankesempatan, kesetaraan hasil, kebebasan berbicara, kebebasan beragama, privasi,keamanan dan keselamatan (terutama dari bahaya kimia, berbagai bahaya lingkungan,dan lain-lain), ketetanggaan, komunitas, rasa kepemilikan, ketertiban, keamanan,kebebasan dari rasa takut, struktur keluarga tradisional, struktur keluarga yang egaliter,pemberdayaan pekerja, pemeliharaan sektor-sektor non-profit, sukarelawan,kepercayaan terhadap orang lain.Nilai-nilai Proses. Demokrasi Amerika menghargai proses dan prosedur (misal isu-isu politik yang berkaitan dengan rasionalitas, keterbukaan, dan aksesibilitas,transparansi, keadilan, non-arbitrariness) sebagaimana Demokrasi Amerikamenghargai substansi. Pertimbangan-pertimbangan ini memiliki kemungkinan aplikasisedalam-dalamnya dalam proses desain atau pengambilan keputusan di setiap kerjaanalisis yang Anda lakukan saat ini. Ingatlah selalu untuk melakukan konsultasidengan berbagai pihak dan memberikan kesempatan yang sama kepada berbagaipihak. Sebagai tambahan untuk membangun legitimasi karya Anda, Anda akanterkejut ketika menyadari banyak sekali hal yang bisa Anda pelajari, terutama darimereka yang berbeda dari Anda secara sosial atau secara ideologi. Ini tidak berartibahwa Anda pada akhirnya harus membela semua opini atau keinginan, atau tetapmembiarkan proses konsultasi itu terbuka selamanya. Sebagian opini mungkinmemiliki nilai lebih dibanding yang lain, dan ada saatnya ketika konsultasi harusmenghasilkan keputusan.Memberi Bobot Terhadap Kriteria Evaluatif yang Bertentangan Satu SamaLain. Sebagaimana kita lihat dalam kasus pendefinisian masalah, ketika nilai-nilaimenjadi isu, ketika nilai-nilai itu diukur melalui kriteria seleksi, kita harus mengetahuibagaimana kita memberi bobot pada nilai yang bertentangan. Ada dua pendekatanumum terhadap masalah ini.Proses politik akan menyelesaikannya. Pendekatan ini membiarkan prosespemerintahan dan politik menentukan bobot nilai yang saling bertentangan.Umumnya, pendekatan ini sangat ditentukan oleh mereka yang mempekerjakan paraanalis, berikut pengaruh derivatif tiap-tiap kelompok yang terkait dengan isu yangdibahas di suatu arena. imposeAnalis menentukan solusi. Pendekatan kedua adalah ketika analis memodifikasi—meskipun tidak mengganti—pemberian bobot yang semula dilakukan oleh merekayang mempekerjakan analis tersebut. Modifikasi ini dilakukan dengan merujuk padakonsepsi filosofis dan konsepsi politik yang melingkupi tema atau isu yang sedangdibahas. Justifikasi yang biasanya digunakan untuk pendekatan ini adalah keberadaankepentingan-kepentingan tertentu, dan mungkin filosofi-filosofi yang umumnya tidakatau kurang terepresentasikan dalam pemerintahan dan politik. Karena para analis

adalah pihak yang berada pada posisi lebih baik daripada sebagian partisipan laindalam suatu proses kebijakan, mereka memiliki peluang lebih baik juga untuk melihat,memahami, atau mengapresiasi masalah tak terepresentasikannya kepentingan-kepentingan tertentu. Para analis terikat oleh kewajiban, atau paling tidakdimungkinkan, atas nama keadilan dan demokrasi, untuk membuat perimbangan barudalam pemberian bobot bagi nilai-nilai yang menjadi isu. Contohnya, sebagian orang akan berpendapat bahwa jika bukan karena paraanalis kebijakan, kriteria efisiensi akan jarang sekali digunakan dan sebagai salah satukonsekuensinya, para analis harus bersuara mewakili para pembayar pajak yangberesiko diperas oleh kelompok-kelompok advokasi terorganisir. Argumen yangterkait dengan argumen di atas menyatakan bahwa konsepsi-konsepsi tertentu tentangkesamaan—khususnya konsepsi-konsepsi yang berkaitan dengan ide yangmenyatakan bahwa siapa saja yang mendapatkan keuntungan atau manfaat daribarang-barang atau jasa yang disediakan oleh publik harus membayar—tidakterepresentasi, kecuali di antara para analis kebijakan. (Konsepsi kesamaan inibiasanya sengaja dicoret dari daftar pengeluaran, pos-pos pengeluaran publik yangsengaja ditujukan untuk melakukan redistribusi kesejahteraan di antara warga negara.)Kepentingan-kepentingan lain yang diklaim tidak terepresentasi dan karenanyamembutuhkan representasi dari para analis adalah kepentingan generasi yang akandatang, anak-anak, orang-orang yang tinggal di luar yuridiksi tertentu tetapi ikutmenentukan pengambilan keputusan di yuridiksi tersebut, etnik dan ras minoritas,perempuan, golongan ekonomi miskin, konsumen, dan ekologi. Salah satu varian dari pendekatan ini memperkenalkan ide tentang sebuahproses pembelajaran. Berdasar konteksnya, analis bisa mendorong aktor-aktor politikberpengaruh—mungkin bos dari analis atau klien utama analis tersebut—untukmemikirkan kembali beberapa kriteria yang dipakai, dengan menggunakan fakta danargumen yang bisa dipakai analis untuk menarik perhatian mereka. Dalam kasus ini,analis bertanggung jawab membuka dan mengawali sebuah dialog, dan mungkin jugabertanggung jawab untuk mencoba menyusupkan nalar dan nurani di dalamnya,meski proses selanjutnya ditentukan oleh proses politik.Kriteria-kriteria Praktis yang Umum Dipakai Tidak semua kriteria yang dipakai dalam sebuah analisis merupakan bagian darialur evaluasi. Sebagian kriteria murni bersifat praktis dan menjadi bagian dari aluranalisis. Kriteria-kriteria ini berkaitan dengan hal-hal yang akan terjadi pada suatualternatif ketika ia bergerak dalam proses adopsi kebijakan dan implementasinya.6Kriteria paling utama adalah legalitas, kemampuannya untuk diterima secara politis,keteguhannya saat berada di bawah kondisi implementasi administratif dankemampuan improvisasinya.

6 Saya katakan di awal, kriteria diaplikasikan pada dampak dan bukan pada alternatif. Tetapipernyataan ini butuh sedikit perubahan dalam kasus kriteria praktis, yang diaplikasikan bukan padadampak tetapi pada prospek yang dihadapi oleh sebuah alternatif ketika ia menjalani proses adopsikebijakan dan implementasi.

Legalitas. Sebuah kebijakan yang feasible (memiliki kemungkinan paling besar untukdiimplementasikan) tidak boleh melanggar hak-hak yang dilindungi oleh konstitusi,ketetapan, atau ketentuan hukum di bawahnya. Tetapi ingat bahwa hak-hak legal terusmenerus berubah, dan seringkali ambigu. Terkadang kita patut berjudi dengan sebuahkebijakan yang memiliki peluang untuk divonis ilegal ketika dihadapkan padapengadilan.(Dalam kasus-kasus seperti itu, masukan penasehat sangat dibutuhkanuntuk membuat suatu kebijakan sehingga bisa menjaga kemungkinannya tetapbertahan). Patut dicatat, hak-hak yang dianggap sebagai “alamiah” atau “asasi manusia”secara konseptual sangat berbeda dengan hak legal, meskipun memiliki kemiripan—kemiripan semantik—semisal hak aborsi, hak atas hidup, atau hak seorang perempuanatas tubuhnya. Hak-hak yang dianggap sebagai alamiah atau asasi seringkali menjadikontroversial ketika sebagian orang menginginkan agar semua itu diakui secara legal,sedangkan sebagian orang yang lain menentang pengakuan semacam itu.Kemampuan untuk diterima secara politik. Suatu kebijakan yang feasible harusmemiliki kemampuan untuk diterima secara politik. Kebijakan yang kalah secarapolitis biasanya disebabkan dua hal: terlalu banyak oposisi (oposisi yang terjadi terlaluluas atau terlalu intens atau keduanya) dan/atau terlalu sedikit dukungan yangdidapatkan (dukungan yang didapatkan tidak cukup luas atau tidak cukup intens ataukeduanya) Jangan hanya melihat dari sudut pandang statistik tentang kemungkinan suatukebijakan tumbang secara politis. Tanyakanlah pada diri Anda “Jika solusi kebijakanfavorit saya nampaknya tidak bisa diterima, apa yang perlu dilakukan untuk merubahkondisi seperti itu?” Anda akan mendapati bahwa strategi politik yang kreatif dapatmenyingkap beberapa opsi yang sebelumnya tidak mendapatkan perhatian serius. Dalam mengembangkan beberapa batasan dan kemungkinan strategis, akansangat membantu jika Anda menggunakan berbagai model proses politik.Sebagaimana saya bahas di atas, model-model itu didasarkan pada metafora, danberikut ini adalah beberapa model yang tampaknya memiliki nilai paling tinggi:

• Suatu permainan kompleks di mana kelompok minoritas yang terorganisirsecara baik dan memiliki posisi baik menikmati keuntungan khusus.

• Sebuah teater, yang menjadi aktor-aktornya adalah para pejabat terpilihberusaha, berdasarkan realitas maupun tidak, menciptakan suatu kesan bagidiri mereka, sesama aktor, para pengkritik, dan audience (dukungan dari audiensadalah hal terpenting yang dicari aktor.)

• Pasar slogan, simbol, dan ide, berikut aneka macam pedagang, dari yangterhormat sampai model pedagang kaki lima, sebagai penjualnya dan berbagaipembeli cerdik maupun lugu.

• Sekolah tempat para pejabat terpilih belajar desain kerja kebijakan yang baikdan kadang-kadang saling mendiskusikan hasil yang mereka capai dan metodeyang mereka pakai.

Bagaimana menggunakan model-model semacam itu? Anggaplah model-model itusebagai lensa konseptual. Amatilah proses politik yang relevan melalui setiap lensa itu,

dan identifikasikan kemungkinan-kemungkinan peluang atau ancaman yangtertangkap oleh masing-masing lensa.7Kekokohan dan kemampuan improvisasi. Ide kebijakan yang tampak sangardalam teori kerapkali gagal dihadapan kondisi aktual implementasinya. Prosesimplementasi memiliki kehidupannya sendiri. Proses ini berlangsung melalui sistemadministratif yang tambun, tak lentur, dan terdistorsi oleh ragam kepentinganbirokratis. Kebijakan yang muncul dalam praktek bisa sangat bias, bahkan secarasubstantif, dari kebijakan yang didesain dan diadopsi. Karena itu, suatu alternatifkebijakan harus kokoh sehingga, meskipun proses implementasi tidak berjalan denganmulus, dampak yang dihasilkan tetap terbukti memuaskan.8 Beberapa dampak yang tidak diinginkan dari proses implementasi dan patutdiwaspadai adalah kelambatan; manfaat dari program atau kebijakan lebih banyakterserap oleh konstituen yang sebetulnya tak layak memperolehnya; anggaran ataubiaya administratif yang membengkak; skandal penyelewengan anggaran, inefisiensi,dan penyalahgunaan wewenang yang meruntuhkan dukungan politik danmempermalukan para pendukung program atau kebijakan itu; kerumitan administratifyang mencuatkan ketidakpastian di masyarakat (dan manajer program) akan manfaatatau keuntungan apa yang bisa mereka raih atau regulasi apa yang harus merekajadikan pegangan. Bahkan perencana kebijakan terbaik sekalipun tidak bisa mengurus segalasesuatunya sampai detil pada tahap desain. Karena itu para perencana kebijakanseharusnya memberikan ruang bagi mereka yang menjadi pelaksana kebijakan untukberimprovisasi terhadap desain orisinil. Kendaraan yang paling umum dipakai untukpengembangan semacam itu adalah partisipasi dalam proses implementasi, yangdilakukan oleh individu-individu atau kelompok-kelompok ahli atau mereka yangmemiliki sudut pandang tertentu, yang sebelumnya tidak diikutsertakan dalam prosesdesain kebijakan. Tetapi, patut dicatat bahwa keterbukaan yang bisa menghasilkanimprovisasi juga bisa mengurangi kekuatan suatu desain kebijakan, karenaketerbukaan berarti pula membuka pintu bagi masuknya kepentingan lawan politikKarena itu, biasanya digelar pula suatu evaluasi cermat terhadap situasi faktual yangterjadi saat itu—kepribadian, ragam tuntutan, dan insentif kelembagaan, kerawananpolitik, dsb. Dalam memperkirakan kekuatan dan improvabilitas, model-model birokrasibisa digunakan sebagai lensa konseptual, sebagaimana saya kemukakan di atas ketikamembahas bagaimana melaksanakan analisis kebijakan. Berikut ini adalah daftarmetafora perihal birokrasi yang akan sangat berguna:

• Sebuah automatonΩ yang menjalankan rutinitas yang telah diprogramsebelumnya (“Standard Operating Procedures,” atau “SOPs”)

7 Analogi prosedur diungkapkan pertama kali oleh Graham Allison (1971).8 Kekuatan dalam kondisi “ketidakpastian akut” sering menjadi kriteria pertama, misalnya, untukmasalah jangka panjang dan tingkat resiko tinggi seperti perubahan-iklim-global atau perubahan besardalam kapasitas tehnik dan organisasional dari gerakan serta sel-sel teroris (Lempert, Popper, andBankes 2003)Ω Sesuatu yang bekerja secara mekanis, tanpa berpikir. (penj.)

• Seseorang dalam sebuah lingkungan, dikendalikan oleh kehendak untukbertahan hidup, mengembangkan diri, dan, dalam kondisi tertentu, kehendakaktualisasi diri.

• Sebuah arena politik tempat banyak individu dan faksi berlomba berebutpengaruh atas misi-misi organisasi, akses terhadap sistem pengambilankeputusan, dan syarat-syarat yang dibutuhkan untuk itu.

• Sebuah suku dengan aneka ritus dan barisan penjaga yang siap menghadangsetiap usaha kontaminasi pihak luar.

• Sebuah masyarakat yang terdiri dari individu-individu yang saling bekerja samamenyusun dan meraih seperangkat tujuan, yang kurang lebih dianggap sebagaitujuan bersama—meskipun dengan berbagai friksi, kesalahpahaman, danproses tawar-menawar, baik disampaikan secara eksplisit maupun implisit.

• Suatu struktur berbagai peranan dan interrelasi yang ditujukan untuk salingmelengkapi satu sama lain dalam sebuah skema pembagian kerja yang rasional.

• Sebuah instrumen yang digunakan oleh “masyarakat” untuk tujuan-tujuanmasyarakat itu sendiri.

Kriteria yang Berguna Dalam Berbagai Model Optimisasi.Kriteria seperti efisiensi, kesamaan, kemampuan diterima secara politis, dan kekuatan;bersifat substantif. Tetapi kita juga bisa menggunakan sebuah kriteria yang sifatnyamurni formal. Contohnya, kita bisa membedakan antara nilai-nilai kriteria yang inginkita maksimalkan, nilai-nilai kriteria yang harus dipenuhi secara minimal, dan nilai-nilai kriteria di mana “semakin tinggi semakin baik.” Akan sangat membantu jika kita mengawali dengan memfokuskan diri padasatu kriteria utama, sasaran utama yang harus dimaksimalkan (atau diminimalkan).Umumnya, sasaran utama ini merupakan sisi yang diamati dalam definisi masalahAnda. Contohnya, jika problem Anda adalah terlalu banyak keluarga yang tidakmemiliki tempat tinggal, maka sasaran utama Anda adalah meminimalisasi jumlahkeluarga yang tidak memiliki tempat tinggal. Jika yang menjadi problem Anda adalahefek rumah kaca yang berkembang terlalu cepat, maka tujuan utama Anda adalah“Meminimalisasi perkembangan efek rumah kaca.” Tentu saja ada berbagai kriterialain untuk menilai dampak sebuah kebijakan, seperti besar-kecilnya biaya, kemampuanditerima secara politik, dan keadilan ekonomi. Seluruh kriteria-kriteria ini harus masukdalam evaluasi final. Memasukkan semua kriteria akan membingungkan Anda, kecualiAnda menatanya dan fokus, paling tidak pada satu kriteria primer dan kriteria lainsebagai kriteria tambahan. Ketika Anda semakin menyelami analisis dan semakinmerasa nyaman dengan banyaknya sasaran penting, Anda bisa memulai meninggalkanpenekanan Anda pada satu kriteria primer tadi dan mulai mengerjakan sebuah “fungsisasaran” yang lebih kompleks.Pemograman Linear. Sebuah teknik matematis, yang disebut “pemograman linear”(linear programming); yang sekarang bisa diakses melalui komputer, bisa digunakanuntuk memaksimalkan pilihan ketika Anda memiliki sasaran utama atau fungsiobyektif dan Anda menghadapi kelangkaan sumber daya (Stokey and Zeckhauser1978, chap. 11). Seringkali sumber daya kita (misal, anggaran agensi dan fasilitas fisik

yang dijanjikan oleh agensi nonprofit) hanya memberi alokasi terbatas. Para analisseringkali merasa terbantu ketika mereka memanfaatkan struktur logika pemogramanlinear untuk mengonseptualisasikan tugas mereka, bahkan ketika masalah yangmereka hadapi bukanlah masalah yang bisa dikonseptualisasikan dengan metodekuantitatif sederhana. Formulasi konvensionalnya akan berbunyi demikian:memaksimalkan sasaran A (atau fungsi obyektif B) ditentukan oleh batasan-batasansumber-sumber daya X dan Y. Berikut ini adalah sebuah contoh dari kasus masalah tunawisma:“Memaksimalkan jumlah tunawisma yang mendapatkan pemukiman setiap malamnya,ditentukan oleh batasan untuk tidak melebihi total biaya anggaran Agensi X; yaitusebesar $50,000 tiap malamnya, tidak menempatkan pemukiman bagi para tunawismaini di Lingkungan A dan B berdasar aneka alasan politis, dan mencoba memberikankesempatan memilih secara lebih besar bagi orang-orang yang mendapatkan manfaatdari program pemukiman ini; seperti memberikan kesempatan memilih tempatbermukim kepada para tunawisma.Kejelasan Bahasa. Jika memungkinkan untuk menyusun kriteria Anda denganmerujuk pada nilai-nilai yang akan dimaksimalkan; nilai-nilai yang menjadi batasan;atau nilai-nilai dengan kualitas lebih-banyak-lebih-baik, maka Anda sebaiknyamenyimpan susunan ini dalam ingatan Anda. Anda bisa melakukannya dengan sebuahtrik verbal sederhana: definisikan kriteria Anda seperti ini “Memaksimalkan nilai Adan B”; “Menghormati batasan-batasan yang diberikan oleh nilai C dan D”, dan“Meningkatkan nilai E dan F.”

LANGKAH KE LIMA: PROYEKSIKAN DAMPAK KEBIJAKAN Proyeksikanlah dampak (atau akibat) dari setiap alternatif di dalam daftar yangmenjadi perhatian Anda atau kelompok-kelompok lain yang tertarik Ini adalahlangkah paling berat dari keseluruhan langkah yang harus kita jalani. Bahkan seoranganalis veteran sekalipun terkadang tidak bisa mengerjakan langkah ini secara baik.Tidak mengejutkan jika para analis sering menyembunyikan kegagalan mereka ini danmenutupinya dengan berbagai trik. Karenanya, saran paling penting menyangkuttahapan ini adalah sederhana: Lakukan saja! Paling tidak ada tiga kesulitan praktis, sekaligus psikologis. Pertama,“kebijakan” terkait erat dengan masa depan, bukan masa lalu atau masa kini.Memang, kita tidak pernah bisa memastikan masa depan, bahkan ketika kita berusahamengungkap masa depan berdasar niat paling tulus atau desain kebijakan yang palingcanggih. Kedua, “memproyeksikan dampak kebijakan” merupakan cara lain untukmengatakan, “Bersikaplah realistis.” Tetapi realisme tidak selalu menyenangkan.Sebagian besar orang lebih memilih optimisme. Kebijakan sungguh bisamempengaruhi kehidupan, peruntungan, sekaligus kehormatan sakral banyak orang,melalui pengaruh baik ataupun buruk. Sebab itu, menyusun kebijakan berarti jugamenanggung sebuah beban moral yang lebih berat daripada yang selama ini diketahuiatau diakui banyak orang. Bisa dimengerti jika kita lebih percaya bahwa alternatifkebijakan yang menjadi preferensi atau rekomendasi akan secara aktual mengatasi apa

yang diharapkan untuk diatasi dan dengan biaya lebih sedikit daripada apa yang secararealistis kita takutkan. Ketiga, ada satu hal yang kerap kita sebut “prinsip 51-49” (the 51-49principle). Yakni, di tengah pekatnya arena kebijakan, ketika kita, terdorong olehnaluri membela diri, hanya menggunakan 51% rasa percaya diri kita terhadaprancangan yang kita ajukan, meskipun pada saat itu kita sangat layak mengeluarkan100% rasa percaya diri kita, karena hasilnya tak jarang menyesatkan orang lain dan dirikita sendiri. Kesulitan pertama—yakni, kita tidak pernah memiliki bukti yangsepenuhnya bisa memastikan masa depan—menjadi dasar bagi kesulitan kedua danketiga, terutama ketika pemikiran kita belum terdisiplinkan oleh rujukan bukti-buktiempiris. Namun, masalah ini dibahas hanya untuk menjadi catatan bagi kita dan bukanberarti kita harus memilih sikap pesimis. Rancangan yang realistis adalah sasaran kita.Memperluas Logika Rancangan. Pada bagian ini saya membahas, dengan cara yang sangat umum, logika yangdipakai dalam mengkombinasikan berbagai model dan bukti untuk menghasilkanrancangan dampak kebijakan yang berguna, dari beberapa alternatif yangdipertimbangkan. Logika di sini bermakna sama seperti yang biasa dipahami banyakorang, tetapi dengan beberapa tambahan penting. Tambahan pertama adalah metafora. Analisa kebijakan, sebagaimana telah kitalihat, memanfaatkan metafora di balik model yang dibangunnya—metafora seperti“birokrasi sebagai sebuah automaton” dan “politik sebagai sebuah teater” dan “salahsatu bagian dunia sebagai sistem produksi”—untuk menghasilkan pemahamankualitatif tentang relasi kausal. Relasi yang dianggap penting adalah relasi yang bisamenjadi titik intervensi dan berguna dalam sebuah sistem kompleks dan relasi yangmungkin menjadi lubang jebakan dalam proses adopsi atau implementasi kebijakan. Kedua, analisis kebijakan menggunakan ilmu sosial sejauh itu mungkin.Sebagian besar ilmu sosial diarahkan untuk menjawab pertanyaan “Apakah model Xrealistis bagi bagian dunia tertentu?” Studi-studi ilmu sosial jenis ini seringkaliberguna untuk mendiagnosa keberadaan masalah, memetakan kecenderungan-kecenderungan, dan memutuskan praktek apa yang bisa dilakukan (lihat Bab III).Tetapi Anda harus berhati-hati dan menghindari penggunaan standar-standarkecukupan ilmiah yang tersedia pada ilmu-ilmu sosial untuk menentukan realismesuatu model, karena sifatnya yang konservatif. Dalam analisa kebijakkan, standaryang anda gunakan sebaiknya adalah: manakah yang akan membawa saya pada hasilanalisis yang lebih baik dan menghindarkan saya dari kegagalan, sebuah model atausebuah perkiraan. Ketiga, analisis kebijakan, sebagaimana kita lihat, memakai aneka model. Ilmusosial umumnya mencari model terbaik (dan bagi sebagian praktisi “model yangsejati”). Tetapi karena semua model adalah abstraksi dari realitas, maka mustahilmenemukan model yang sepenuhnya bisa merepresentasikan realitas. Jika abstraksisemacam itu bisa mengembangkan ilmu pengetahuan, di dunia kebijakan, di manakonsekuensi riil pilihan-pilihan kebijakan dialami oleh manusia riil, tidak ada sebuahmasalah atau sebuah alternatif yang mungkin diadopsi bisa diperkecualikan dari

analisis. Model apapun bisa yang digunakan untuk mengungkapkan fase penting darisuatu masalah atau mencuatkan dampak yang mungkin muncul, seharsunyadicobapakai—bahkan bila pengerjaannya nantinya memunculkan subanalisis-subanalisis yang tak elegan dan berkelipatan. Celakanya, sewaktu kita menggunakan berbagai model maka kita harus lebihbanyak menggunakan ilmu sosial daripada sekedar akal sehat. Contohnya, debatpublik tentang isu apakah kita harus, dan bagaimana, menghancurkan dominasiMicrosoft di dunia software komputer, dengan menampilkan sosok perusahaan itusebagai sesosok pengejar untung yang sifatnya monopolistik dan sesosok inovatoryang kuat dan pendukung standarisai. Semua karakteristik sosok itu bisa, secarabersamaan, terlihat pada Microsoft. Yang terakhir, ketika Anda yakin menggunakan sejumlah variasi model dancukup realistis, model-model itu masih harus didialogkan dengan bukti-bukti tentang“kondisi-kondisi penting,” atau fakta-fakta yang ada. Meskipun proyeksi dari berbagaimodel tidak sepenuhnya sensitif terhadap kondisi, tetapi tetap ada yang menjadikansensitifitas terhadap kondisi ini sebagai kriteria utamanya. Biasanya ini adalah modelyang bertautan dengan proyeksi penerimaan politik dan kekuatan suatu alternatifuntuk mengatasi tekanan yang terjadi selama proses implementasi.Memperkirakan Besaran Memproyeksikan efek seringkali mengharuskan Anda untuk tidak hanyamemikirkan arah dari sebuah efek tetapi juga derajat besaran efek tersebut. Tidakcukup kita hanya mengatakan, ”Kami berharap program ini memiliki efek positifdalam mengurangi jumlah kehamilan yang tidak diinginkan dikalangan remaja.” Andaharus mengatakan,”Kami berharap program ini akan mengurangi jumlah kehamilanyang tidak diinginkan di kalangan remaja, sebanyak 100-300 jumlah kehamilan setiaptahunnya dari jumlah kehamilan yang terjadi tahun ini, selama jangka waktu limatahun.” Seringkali perkiraan tunggal dari perkiraan terbaik Anda tentang derajatbesaran sudah memberi gambaran yang cukup jelas tentang efek yang Anda inginkan.Tetapi di sebagian kasus lain Anda sebaiknya memberikan rentang perkiraan derajatbesaran efek yang Anda targetkan.Perkiraan Break-Even. Cara yang cukup nyaman untuk menangani ketidakpastian perkiraan adalahdengan menggunakan perkiraan break-even. Kalkulasi ini memanfaatkan apa yang Andaketahui atau apa yang Anda asumsikan secara rasional untuk “membingkai residuketidakpastian” dengan cara yang bisa dipahami oleh para pengambil keputusan. Contohnya, ketika sebuah kebijakan bimbingan bagi pemuda, yangdimaksudkan untuk mengurangi narapidana di bawah umur, sedang dipertimbangkandan diketahui biaya yang diperlukan sebesar $1 juta, namun dengan tingkatefektifitasnya masih spekulatif. Anda harus membangun sebuah kerangka bagiketidakpastian yang tersisa ini melalui empat langkah sebagai berikut:

1. Ketahui letak titik efektifitas minimum yang bisa diterima berdasarkan biayayang sudah diketahui. Tanyakan, ”Apa level minimum efektifitas yang harusdicapai oleh kebijakan ini untuk menjustifikasi pengeluaran sebesar $1 juta?”

Jawaban Anda; ”Setiap pengamat memiliki opini berbeda tentang seberapapenting kebijakan ini sehingga layak untuk mendapatkan pembiayaan dari danapublik sebesar itu. Namun, dengan mengesampingkan itu semua dan denganberpegang pada nilai-nilai saya sendiri, maka saya katakan $300 pertahunnya,atau pengurangan 15%, sebagai titik minimum yang akan saya terima denganjumlah pengeluaran $1 juta.9

2. Dengan merujuk kembali pada model-model proses menciptakan masalah danmenyebabkan masalah itu tetap ada, tanyakan pada diri Anda, ”Apa prosesbaru, atau perubahan di sistem lama, bisa diarahkan untuk menghasilkanefektifitas pada level yang sudah ditentukan pada langkah pertama?” Ini lebihmerupakan sebuah analisis kualitatif. Jawaban yang mungkin muncul:“Berdasarkan dokumentasi sebelumnya tentang bagaimana prosespembimbingan bekerja, kita dapat mengatakan bahwa proses itu bekerjadengan berbagai cara dan berhadapan dengan anak-anak yang berbeda-beda.Program bimbingan ini, bagi lebih dari separuh jumlah anak peserta program,mampu memberikan pilihan-pilihan hidup yang lebih konstruktif; bagi sekitardua puluh lima persen anak-anak peserta program program ini berhasil melaluipeningkatan persepsi (realistis) terhadap hukuman; dan bagi dua puluh limapersen sisanya kita hanya bisa mengharapkan keberuntungan berada di pihakkita.

3. Kemukakan seberapa besar kemungkinan proses pengembangan akanmencapai level efektifitas minimum yang telah ditentukan. Ada baiknya jkakita mencermati apakah level break-even yang ada (15 persen dalam kasus diatas) masuk akal jika dihadapkan pada efektifitas yang diketahui ataudiasumsikan dalam keadaan serupa yang dikenai intervensi serupa juga. Jikaangka yang ditentukan dianggap terlalu tinggi, Anda bisa melanjutkan denganmemikirkan tindakan-tindakan khusus apa yang bisa dilakukan untuk bisamencapai level efektifitas minimum yang diinginkan. Catatlah, bahwa dalammelakukan langkah ini dan langkah sebelumnya Anda harus bersandar padaapa yang kita anggap sebagai “teori,” atau penalaran “kesadaran diri” dandidasarkan-pada-bukti tentang bagaimana suatu proses kausal bekerja.Umumnya, ini adalah mata rantai paling lemah dalam rantai penalaran analisis-kebijakan. Itu sebabnya mengapa langkah ini merupakan langkah yang sangatpenting—dan cukup sulit—dan harus dilakukan secara cermat, kritis, danbertanggungjawab.

4. Perkirakan kemungkinan terjadinya kegagalan dan biaya politik serta biayalainnya yang harus ditanggung jika terjadi kegagalan—tanyakanlah pada diri

9 Sebagian orang menyebutnya “analisis switchpoint” dan sebutan angka 15% di sini sebagai switchpoint dimana seorang pengambil keputusan akan merubah pandangannya dari pandangan awal yangmenganggap kebijakan ini adalah kebijakan baik, menjadi berpandangan bahwa kebijakan ini tidaksebaik yang dibayangkannya, atau sebaliknya. Sebagian orang lain menyebutnya “analisis threshold” atau“analisis ambang batas” dan akan menyebut angka 15% sebagai level ambang batas efektifitas yangharus dicapai agar pilihan alternatif kebijakan yang diambil bisa dijustifikasi.

Anda sendiri apakah biaya yang harus ditanggung jika terjadi kegagalan bisaditanggung.

Saya melihat analisis break-even sebagai analisis yang sifatnya intuitif dan mengandalkanakal sehat. Namun, ini tidak berlaku untuk semua orang. Saya berharap, akan besarmanfaatnya jika saya memberikan ilustrasi tentang proses ini dalam terma domainkebijakan. Untuk itu saya menawarkan dua contoh lagi:

• Kebijakan X untuk mengembangkan sebuah rantai suaka margasatwanampaknya merupakan sebuah pilihan sempurna untukmengimplementasikan sebuah agenda konservasi yang lebih luas,dengan syarat anggaran pemasukannya berjalan sebagaimana yangdirencanakan. Tetapi bisa saja anggaran pemasukan dana tidak berjalansesuai rencana, karena bisa saja sumber-sumber dana federal takkunjung memberikan dana, atau gubernur menempatkan kebijakan inisebagai prioritas yang lebih rendah daripada yang dijanjikansebelumnya, atau beberapa kepentingan pembangunan jugabertentangan dengan kepentingan agenda ini dan berhasil memblokadeproses kebijakan ini. Anda mewawancarai klien Anda, seorang direkturagensi lingkungan hidup negara, dan menentukan bahwa direktur inisangat setuju dengan program tersebut dan dia akan tetap menjalankanprogram ini jika kebijakan ini memiliki peluang keberhasilan 50-50.Analisis Anda dapat memfokuskan perhatiannya pada pertanyaanmengapa, setelah melakukan riset yang cermat, Anda berkesimpulanbahwa kebijakan X tersebut bisa memiliki peluang keberhasilan (ataupeluang kegagalan) lebih dari 50-50, meskipun Anda tidak bisamenentukan secara spesifik angka peluang kegagalan atau keberhasilantersebut.

• Membangun sebuah stadion baru untuk Hometown Heroesnampaknya merupakan sebuah ide bagus, dengan melihat kemungkinanbiaya yang harus dikeluarkan dan keuntungan atau manfaat yang bisadiraih, jika jumlah rata-rata penonton setiap harinya tidak kurang dari10.000 orang. Itu adalah gambaran titik break-even bagi Anda dan bagipara pengambil keputusan. Selanjutnya, keputusan diserahkan padapara pengambil keputusan, dan ditentukan oleh, pertama, seberapabesar keyakinan mereka bahwa titik break-even ini akan bisa dicapai, dankemudian apakah derajat keyakinan itu cukup untuk mendorongmereka mengambil sebuah keputusan yang afirmatif. Selanjutnya Andabisa menata presentasi fakta dan opini yang Anda miliki agar terfokuspada dua isu kunci ini.10

10 Sebuah kasus khusus dalam estimasi break-even adalah estimasi a fortiori. Jika anda membuathipotesa perkiraan kemungkinan-terburuk dari semua parameter penting yang masih tetap tidak pastidan alternatif kebijakkan masih memenuhi kriteria keputusan anda, maka alternatif kebijakkantersebut, secara a fortiori, terbukti memuaskan bahkan jika estimasi yang lebih cermat memunculkanhasil yang lebih menggembirakan. Dalam kasus seperti itu, estimasi yang lebih cermat sudah tidakdiperlukan lagi. Lihat MacRae dan Withington 1997 tentang a fortiori analysis (218-219) dan, secara

Berikut ini saya berikan sebuah saran semantik untuk memanfaatkan logika analisisbreak-even. Dengan mengasumsikan bahwa keuntungan atau manfaat yang bisa diraihbelum pasti, sedang biayanya telah ditentukan, ajukanlah pertanyaan pada diri Andasendiri, dua pertanyaan berikut: (1) “Berbekal pengetahuan pasti saya tentang biayaalternatif ini, bantuan minimum apa yang harus kita dapatkan dari Kondisi X untukmemastikan kita bisa mendapatkan keuntungan yang seimbang dengan biaya yang kitakeluarkan?” dan (2) “Seberapa masuk akalkah jika kita percaya bahwa Kondisi X akanbenar-benar menghasilkan titik minimum tersebut?” Pertanyaan pertama juga bisadikerangkai oleh pemahaman tingkat keuntungan dan kondisi yang diperlukan untukmenghasilkan pengeluaran biaya secara minimal.Cobalah Analisis SensitifitasKetidakpastian mana yang paling penting, dalam pengertian bahwa perubahan yangrelatif kecil dalam keyakinan Anda akan membuat Anda merubah pemikiran tentangseberapa diinginkannya suatu alternatif? Melalui proses yang dikenal dengan “analisissensitifitas (sensitivity analysis),” Anda bisa menemukan “ketidakpastian terpentingini.” Prosedur yang dilakukan tampaknya bersifat teknis (Morgan and Henrion 1990,chap. 8), tetapi intuisi dibalik prosedur itu sederhana. Bayangkanlah beberapa asumsiAnda sebelum sampai pada kesimpulan dan anggaplah bahwa setiap asumsi itumemiliki kesalahan. Sekarang tanyakanlah pada diri Anda: “Seberapa besar kesalahanyang mungkin saya buat dalam asumsi ini, yang bisa membuat analisis ini beradadalam masalah besar?” Semakin kecil kesalahan yang mungkin Anda buat, makaanalisis Anda semakin “sensitif” terhadap asumsi tersebut.11 (Untuk contoh yang baiktentang analisis sensitifitas, lihat Appendix A.) Tidak sulit untuk mengeksaminasi asumsi Anda satu persatu. Tetapibagaimana jika asumsi-asumsi yang ada saling tumpang tindih sehingga Anda, entahbagaimana, salah dalam dua atau tiga atau empat asumsi sekaligus? Situasi iniditangani dengan sebuah teknik yang disebut “simulasi Monte Carlo” (Monte CarloSimulation). Simulasi ini dimulai dari cara pandang bahwa setiap asumsi, secaraintrinsik, memiliki probabilitas dan kemudian mengkombinasikan probabilitastersebut dibalik asumsi-asumsi untuk menciptakan seperangkat probabilitas barutentang berbagai kemungkinan yang akan keluar dari kombinasi asumsi tersebut.Selanjutnya Anda bisa menyampaikan hasilnya sebagai berikut: “Dengan berbagaikemungkinan skenario yang mungkin terjadi, ada 82% kemungkinan bahwa skenarioaktual akan melampaui persyaratan break-even kita.”12

Menghadapi Problem Optimisme Setiap Percobaan mensyaratkan optimisme. Karena, percobaan sekecil apapunyang dilakukan oleh pemerintah bisa mempengaruhi kehidupan banyak orang. Setiappercobaan adalah percobaan besar, dengan cara mereka sendiri. Karena itu,

lebih umum, tentang permasalahan presisi versus perkiraan dalam memproyeksikan efek/dampak(209-224).11 Tentu Anda bisa saja salah karena ingin melindungi hasil-hasil yang telah anda capai.12 Untuk detil-detil lebih lanjut, lihat Morgan and Henrion 1990, chap. 8. Anda bisa menggunakanprogram Crystal Ball, yang telah ada di pasaran (dan sangat user-friendly), untuk melakukan simulasiMonte Carlo.

optimisme yang realistis sangat bermanfaat. Tetapi bagaimana Anda menjaga diri darioptimisme yang eksesif.Menulis skenario. Skenario apa yang bisa menyebabkan sebuah proposal gagalmendapatkan efek yang dikehendaki (misalnya, memecahkan atau mengatasi masalah-masalah kebijakan)? Jangat membuat skenario secara abstrak—bersikaplah realistis.Tetapi, biarkanlah imajinasi Anda juga sedikit bermain, sehingga Anda memilikikesempatan untuk memikirkan berbagai kemungkinan yang paling berbahaya.Berikanlah waktu khusus untuk memikirkan bahaya-bahaya yang mungkin munculdari proses implementasi, proses politik dsb. Penulisan skenario juga bermanfaatuntuk memikirkan kegagalan yang mungkin terjadi dari sebuah titik pandang masadepan untuk kembali melihat ke belakang. Pertimbangkanlah skenario berikut:

• Dalam suatu program kesehatan atau keselamatan, mungkin kita kekuranganpengetahuan ilmiah atau teknis yang dibutuhkan untuk menghasilkan standarrasional dan secara hukum bisa dipertanggungjawabkan. Sebagai hasilnya, limatahun yang akan datang, politik simbolis, korupsi, industry capture, atau hasratregulatoris yang berlebihan akan memenuhi ruang kosong tersebut.

• Waktu berlalu, dan sumber-sumber anggaran dan dukungan politik yangsemula bisa didapatkan mulai lepas sebagai dampak dari perubahan elektoraldan perubahan ekonomi. Sebuah program identifikasi teroris yang dimulaipada suatu masa kepemimpinan figur presiden A dan disertai oleh dukunganmedia, akan menjadi terkonsolidasi dengan sebuah program lain, kemudiandiambil alih oleh sebuah unit birokratis yang berbeda, dan kemudian akanmenghilang.

• Program negara yang terbukti berhasil, yang didesain untuk menyediakanbantuan teknis untuk wilayah rural-miskin, akan mendapat tambahan tugasmembantu wilayah urban lain yang tidak terlalu miskin, sebagai hasilpenyalahgunaan dan penyelewengan sumber daya program. (Saya menyebutskenario ini “piling on”; lihat Bardach 1977).

• Sebuah program yang mensubsidi riset dan pengembangan “konsentratprotein ikan,” yang akan dijadikan sebagai makanan tambahan yang murah danbergizi, diluncurkan dengan fanfare yang riuh gemuruh. Lima tahun darisekarang program itu akan ditutup secara permanen, oleh Food and DrugAdministration (Badan Penanganan Makanan dan Obat-obatan), yang tidakakan mampu untuk mengasimilasi produk ini ke dalam prosedur standaroperasionalnya demi alasan review perundanga-undangan (regulatory review).

Catat bahwa (dalam bahasa yang digunakan pada edisi originalnya, yaitu bahasaInggris) skenario di atas ditulis dengan menggunakan future perfect tense. Ini untuk lebihmemunculkan sifatnya yang konkrit, yang bisa menjadi stimulan yang baik bagiimajinasi (Weick 1979, 195-200). Seringkali membantu jika penulisan skenario Andadimulai dengan suatu daftar dampak implementasi yang berlawanan dengan efek yangsebetulnya diinginkan, mengamati lebih dari satu skenario untuk mengetahuibagaimana dampak tersebut bisa muncul. Ingat-ingat daftar berbagai dampak yangada dalam berbagai skenario tersebut: kelambanan; manfaat program atau kebijakan

lebih banyak dinikmati oleh orang-orang yang relatif tidak berhak atau tidak layakmendapatkannya; biaya anggaran atau administratif yang eksesif; skandal suap;pemborosan, dan penyalahgunaan kekuasaan yang menggerogoti dukungan politikyang ada dan mempermalukan para pendukung program atau kebijakan; dankompleksitas administratif yang menempatkan warga negara (dan manajer program)dalam ketidakpastian akan manfaat dan keuntungannya bagi mereka atau regulasiyang harus mereka taati.Metode belajar heuristik tentang “sepatu orang lain””. Bayangkan diri Andamemakai sepatu orang lain. Katakan pada diri Anda, “Jika aku adalah X, apa yangakan aku lakukan?” Kemudian mulailah menjelajahi benak X dan pikirkanlah, dalambenak Anda, apa yang akan X mungkin lakukan. Kerjakan ini secara sistematis untuksetiap stakeholder inti atau kelompok-kelompok yang berpengaruh. Nilai dari kegiatanini adalah Anda bisa dengan kecepatan luar biasa beradaptasi dengan situasi kebijakanbaru yang mungkin Anda ciptakan—dan dengan hasil-hasilnya yang mungkin akanmenimbulkan kesulitan dalam desain kebijakan Anda. Contohnya, di bawah undang-undang hak-untuk-tahu, para pekerja harusmemperoleh informasi tentang bahan kimia yang mereka hadapi, dan mereka bisamencermati catatan kesehatan yang dibuat oleh majikan mereka. Jika Anda adalahseorang pekerja, bagaimana Anda akan menggunakan undang-undang ini?Mungkinkah Anda menggunakan informasi tersebut untuk berhenti dari pekerjaanAnda sekarang? Untuk menuntut upah yang lebih tinggi atau perlengkapan pelindungyang lebih baik? Untuk menuntut majikan Anda atau menggunakannya untukmenekan wakil-wakil serikat pekerja Anda? Dan bagaimana perwakilan serikat pekerja Anda akan bereaksi terhadaptekanan yang mungkin Anda lakukan? Mungkinkah tekanan ini akan membuatpekerjaan para perwakilan serikat itu menjadi lebih berat atau, dengan pengertiantertentu, menjadi lebih mudah? Sekarang, bayangkan diri Anda sebagai seorang majikan. Dengan harapanAnda akan apa yang seharusnya dilakukan para pekerja, Anda harus memilih insentifuntuk membuat sebuah adaptasi atau sebuah gerakan balasan (countermoves).Mungkinkah Anda membuat berhenti membuat catatan riwayat kesehatan yang tidaksesuai dengan apa yang diatur oleh hukum? Atau tetap melakukan pencatatan tetapidengan mengijinkan dokter untuk melakukan tes-tes laboratorium tertentu saja?Dan jika Anda adalah pekerja dan melihat majikan melakukan semua hal di atas, makagerakan balasan apa yang akan Anda lakukan? Tidak semua gerakan dan gerakan balasan para pemain yang menggunakanother-guy-shoes akan selalu berujung pada masalah bagi alternatif kebijakan yang Andaevaluasi. Banyak sekuen adaptasi yang terbukti sangat membantu, dalam pengertianbahwa sekuen adaptasi itu bisa membantu masyarakat melakukan penyesuaianterhadap perubahan yang terjadi sebagai akibat dari kebijakan baru. Pada suatu waktudi tahun 70-an, Federal Trade Commission (Komisi Perdagangan Federal) menyerangpara pedagang eceran yang menghindari kewajiban membayar denda bagi setiapproduk cacat yang mereka jual dengan cara menjual surat perjanjian hutang(instalment debt) ke bank atau kolektor-kolektor lain yang tidak memiliki kewajiban,

di bawah doktrin yang disebut holder-in-due-course, untuk memperbaiki produk itu atauagar mereka tidak dikenai surat perjanjian hutang tersebut. Solusi FTC adalahmenghapus proteksi yang diberikan oleh doktrin holder-in-due-course. Bank mengeluhbahwa mereka tidak ingin terlibat dalam bisnis reparasi alat pemanggang. Tetapi jikaAnda menempatkan diri dalam sepatu seorang manajer bank yang tiba-tibadiwajibkan untuk menjadi tukang reparasi alat pemanggang, mungkinkah Anda tidakberpikir untuk mengalihkan kewajiban Anda untuk melakukan reparasi kepada paraahli spesialis reparasi, atau mungkin mengatur untuk tidak membeli surat perjanjianhutang dari para pengecer yang Anda percaya tidak bisa diandalkan untuk bisamelakukan perbaikan sesuai dengan aturan yang dikenakan pada mereka?Efek samping yang tidak diinginkan. Para analis seringkali berhati-hati dalammemikirkan konsekuensi yang tidak terantisipasi. Tetapi istilah ini tidak tepat, karenaistilah ini seringkali digunakan untuk merujuk pada efek samping yang bisadiantisipasi dengan sempurna, meskipun tidak diinginkan. Di bawah ini adalahbeberapa efek samping yang tidak diinginkan tetapi bisa diperkirakan dalam program-program publik:Meningkatnya ancaman bahaya terhadap moral. Kebijakan Anda memiliki efek melepaskanmasyarakat dari konsekuensi-konsekuensi yang muncul secara logis dari tindakanmereka. Contohnya, meningkatkan besaran subsidi yang diberikan pada parapengangguran memiliki efek samping menumpulkan hasrat mereka untuk mencaripekerjaan.Regulasi berlebihan (overregulasi) di area kesehatan dan keselamatan. Salahsatu hasil yang berlawanan yang mungkin muncul dari usaha menata standarkesehatan dan keselamatan, adalah terjadinya penetapan standar yang terlalu tinggidan upaya yang sifatnya “terlalu menyeragamkan” sehingga Anda meningkatkan biayayang harus ditanggung oleh sektor privat hingga melampaui titik optimum yangdiinginkan. Contohnya, dengan pilihan-pilihan pribadi sebagian besar individuterhadap keselamatan, mewajibkan bemper mobil standar yang nilainya $25 per mobiltetapi hanya menimbulkan efek yang kecil terhadap kemungkinan sebuah mobilmampu bertahan dalam kecelakaan tentu tidak akan lolos dari sebuah tes benefit-cost. Hasil negatif kedua dari overregulasi adalah Anda secara tidak sengajamenyebabkan sebuah perpindahan dari aktifitas yang dikenai regulasi ke aktifitas lainyang malah tidak terlalu aman dan tidak terlalu baik bagi kesehatan. Contohnya,sebagian pengamat berpendapat bahwa terlalu mengatur prosedur keselamatan dalamproduksi tenaga nuklir telah menyebabkan sebuah perpindahan ke batu bara, yangsebetulnya lebih berbahaya daripada tenaga nuklir.

Pencari rente—yakni munculnya kepentingan untuk mencari celah yangmendatangkan keuntungan dan terlindungi dari kompetisi penuh—mendistorsiprogram mereka sendiri. Sebetulnya bisa dihindari penyedia barang dan jasa bagipemerintah, termasuk pegawai sipil, akan menemukan cara untuk mendapatkan“rente,” tetapi hal itu sering terjadi (misalnya dengan berbagai kontraktor yang terlibatdalam bisnis pertahanan dan keamanan). Mengejar-rente juga terjadi dengan cara yanglebih samar (misalnya, ketika sebagian perusahaan yang diregulasi berhasil melobby

munculnya regulasi yang membebankan biaya-biaya yang lebih besar, yang wajibditanggung oleh perusahaan saingan mereka.Beban etis optimisme. Sulit untuk menyatakan secara pasti betapa pentingnyamemikirkan efek samping negatif yang mungkin muncul di balik sebuah kebijakanyang “baik,” belum lagi kita memikirkan tentang kemungkinan bahwa manfaat utamayang kita inginkan mungkin tidak akan terwujud karena berbagai kondisi (lihat babtentang “Assessing Your Ignorance” dalam Behn and Vaupel 1982). Para analiskebijakan yang berpegang pada etika selalu akan mengajukan pertanyaan, “Jikamasyarakat akan benar-benar mengikuti saran saya, apa beban yang harus ditanggungjika saran saya salah? Dan siapa yang akan menanggungnya?” Dan tanamkan dalambenak Anda bahwa para analis umumnya bukanlah salah satu pihak yang harusmenanggung beban tanggungan yang diakibatkan oleh kesalahannya.Konstruksikanlah sebuah Metriks Dampak. Langkah memproyeksikan efek membawa Anda pada sebuah jaringaninformasi yang ruwet. Anda tidak mungkin menghadirkan atau membahas semuanyadalam laporan final Anda. Tetapi sepanjang rute, Anda harus bisa berjalan mundurdan memperbaiki skenario yang kompleks dan tidak pasti untuk delapan sampaisepuluh alternatif dasar, dikombinasikan dengan varian-varian utama dari setiapalternatif dasar itu. Suatu cara yang nyaman untuk mendapatkan pemahaman yangkomprehensif terhadap seluruh informasi ini adalah dengan menjabarkannya dalamsebuah “metriks dampak.” Metriks sama, tetapi dalam sekala yang lebih kecil jugaakan berguna dalam laporan final Anda. Umumnya, metriks dampak menyusun alternatif kebijakan Anda dalam tabel-tabel dan kriteria evaluatif Anda dalam kolom-kolom. Kemudian, setiap sel memuatdampak yang diproyeksikan dari alternatif yang merujuk pada kolom kriteria. JikaAnda tidak bisa mengisi sel tersebut dengan sebuah deskripsi tentang proyeksi efekyang terekspresi secara kuantitatif, Anda bisa menggunakan sebuah gambaran verbalseperti “sangat baik” atau gambaran simbolic seperti “+” atau “-“. Tabel I-1 adalah contoh yang saya buat beberapa tahun lalu untukmembandingkan efek yang diproyeksikan dari tiga sistem alternatif untuk inspeksiperiodik terhadap 10 juta mobil di California untuk mengontrol asap gas buangkendaraan bermotor. Dalam contoh ini, Baker, Smith, dan Jones—para analis yangbekerja untuk tiga agensi pemerintah yang berbeda dan beberapa pandangan merekasaling bertentangan—membuat proyeksi efek yang berbeda-beda untuk setiapalternatif yang ada. Saya mencatat proyeksi-proyeksi mereka, terutama sel-sel yangmemuat perbedaan pandangan mereka.13

Sebuah kesalahan umum yang terjadi selama proses pelabelan kolom-kolomkriteria dalam sebuah metriks adalah kegagalan mengindikasikan nilai apa yang sedangdipertaruhkan dan dimensi apa yang digunakan dalam pengukuran. Contohnya, jikaAnda mengemukakan sebuah program subsidi rental dan Anda memasukkan tanda

13 Untuk contoh lain, lihat Tabel 9-4, 9-5, 9-8, dan 9-9 dalam Stokey and Zeckhauser 1978. Lihat jugapembahasan dalam Weimer and Vining 1999, 282-289, dan contoh-contoh matriks mereka dihal.285-313.

plus (+) dalam sebuah kolom yang dilabeli “Relasi tuan tanah/pekerja,” pembacamungkin tidak tahu apakah Anda berpikir relasi antara tuan tanah dan pekerja akanmenjadi lebih harmonis, lebih konfrontatif, berkurangnya dominasi tuan tanah,berkurangnya dominasi pekerja, atau lainnya. Tidak cukup hanya berbekal teks Andamampu menjelaskan maksud Anda; label dalam metriks itu sendiri harus informatif.Dalam ilustrasi metriks ini, saya tidak hanya sekedar menulis clean up atau biaya atauwaktu. Dengan keterbatasan ruang saya mencoba untuk mengindikasikan metrik danarah yang diinginkan. Dalam banyak kasus, akan sangat membantu jika Andamenyertakan kata maximize/memaksimalkan atau minimize/meminimalkan dalam labelkriteria.

Tabel I-1 Efek-efek yang Diproyeksikan dengan Tiga Analisis yang BerbedaUntuk Tiga Alternatif Sistem Inspeksi Polusi Kendaraan Bermotor

Alternatif-alternatif

Memaksimalkanpembersihanyang dibutuhkan(presentase yangdicapai)

Meminimalkanbiayapengurangansetiap satu tonpolusi ($)

Meminimalkanwaktukonsumen(menit)

Mengurangibiayapengujianeminsikendaraan ($)

IM 240a Baker: 100Smith: 0

Baker: <PASmith: Jutaan

Jones: 60Smith: >60

Jones: <PASmith: >PA

Pengujian asap (PA)yang Dimodifikasib

Baker: 50Smith: 0

Baker: RibuanSmith: Jutaan

Jones: 75Smith: 75

Smith: 35

PenginderaanJauhc

Baker: 0Smith: 100

Baker: JutaanSmith: 200

Consensus: 0untuk sebagianbesarpengemudi

Consensus:0untuksebagianbesar pemilikkendaraanbermotor

Catatan: Sistem Pengujian Asap (Smog Check) melibatkan inspeksi biennial pada saat registrasikendaraan di setiap stasiun pelayanan yang telah ditunjuk oleh pemerintah.

a. Alternatif ini mensyaratkan pelaksanaan inspeksi biennial dengan menggunakan mesinpenguji yang lebih canggih di setiap fasilitas pengujian yang jumlahnya lebih sedikit sertasifatnya lebih tersentralisasi dan terspesialisasi.

b. Alternatif ini telah memberikan ujian tambahan dan memperkuat upaya pelaksanaanprosedur pengurangan polusi di area tertentu di Central Valley dan South Coast.

c. Teknologi berkembang yang bisa digunakan untuk memonitor berbagai kendaraan dari tepijalan dan mengawali langkah penegakkan hukum terhadap mereka yang melampaui ambangbatas tingkat polusi.

Anda bisa menyederhanakan sejumlah besar informasi yang harus Andasampaikan dan mengasimilasikannnya dalam metriks dampak Anda jika Anda

mengeliminasi informasi tentang dampak sama yang muncul dari alternatif yang Andakemukakan. Eliminasi ini sangat berguna, khususnya jika dampak yang sama inibersifat ambigu dan tidak pasti: Anda akan terhindar dari situasi di mana Anda harusmelibatkan proyeksi yang sulit.

LANGKAH ENAM: HADAPI PERTUKARAN (PERTUKARAN) Seringkali terjadi sebuah alternatif kebijakan yang sedang dipertimbangkandiharapkan memberikan dampak lebih baik dari pada alternatif-alternatif lain,menurut setiap kriteria alternatif. Dalam kasus tersebut—disebut dengan istilah“dominan”—tidak ada pertukaran di antara berbagai alternatif yang tersedia. Tetapibiasanya Anda tidak seberuntung itu, dan Anda harus mengklarifikasi pertukaran diantara dampak yang berkaitan dengan pilihan-pilihan kebijakan yang berbeda demiklien atau audiens Anda. Pertukaran yang paling umum terjadi adalah antara uang dan barang atau jasayang diterima oleh sebagian warga negara, seperti penambahan jam bukaperpustakaan dari pukul 20.00 sampai pukul 22.00, yang diimbangi dengan bebanbiaya yang harus ditanggung sebesar $200.000 pertahunnya. Pertukaran lain yang jugaumum terjadi, terutama dalam kebijakan perundangan, melibatkan peningkatan bebanyang harus ditanggung oleh individu (sebuah perusahaan memasang perlengkapanuntuk mengurangi polusi) yang diimbangi dengan manfaat atau keuntungan sosial(meningkatnya kesehatan dan perlindungan hutan.) Sebagaimana kita pelajari dalam ekonomi, pertukaran terjadi pada marjin.Analisis perukaran mengatakan kepada kita: “Jika kita menggunakan tambahan Xdollar untuk sebuah tambahan unit atau jasa Y, kita bisa mendapatkan tambahan Zunit atau efek yang baik.” Analisis semacam ini menempatkan pengambil keputusandalam posisi untuk menjawab pertanyaan, “Apakah masyarakat (atau Anda) menilai Zlebih tinggi atau lebih rendah dari X?” dan kemudian mengikuti implikasi darijawaban terhadap pertanyaan itu.(Jika ya, ambilah keputusan untuk mendapatkantambahan beberapa unit Y, jika tidak maka jangan lakukan itu!) Kata ‘ekstra’ atau ‘tambahan’, sebagai sebuah perkakas linguistik, bisa dipakaiuntuk membantu Anda tetap fokus pada marjin. Catat bahwa kata ini muncul tiga kalidalam contoh analisis di paragraf sebelumnya. Unit Jasa Y tidak bisa dibeli tanpa disertai pembelian unit jasa lain, artinya kitatidak bisa berusaha mendapatkan Y semata tetapi juga harus mengeluarkan biayauntuk unit-unit jasa yang menyertai unit jasa Y tersebut. Bayangkanlah jasatransportasi yang disediakan oleh jalan raya dan jembatan. Y bisa jadi merupakansuatu pelayanan transportasi dari A ke B, tetapi sebagian besar proyek konstruksitransportasi (pelebaran jalan raya, pembangunan jembatan penyeberangan baru)hanya bisa dilaksanakan jika jumlah minimum kumpulan Y mencapai angka beberaparibu. Atau anggaplah seorang kepala polisi harus memilih salah satu di antara duapilihan, seperti dana $1 juta per tahun untuk tambahan jam kerja shift malam atau$250.000 per tahun untuk mendapatkan mobil polisi baru dengan lebih cepat.Alternatif pertama tidak bisa berdiri sendiri karena serikat polisi menuntut rasiotambahan jam kerja yang minimal bagi 150 petugas polisi yang bekerja pada shift itu,

dan alternatif kedua tidak bisa berdiri sendiri karena penyedia mobil polisimemberikan potongan harga jika jumlah pembelian menembus ambang pembeliansekian unit. Jika saja, katakanlah, rancangan penurunan tingkat pencurian, denganpenambahan jam kerja, adalah 200 kasus per tahun dan rancangan penurunan tingkatpencurian, dengan penambahan mobil polisi baru adalah 50 kasus pertahun,pertukaran yang dihadapi oleh pengambil keputusan pada marjin itu adalah tambahan$5,000 untuk setiap usaha pencurian yang berhasil dicegah. Dalam kasus ini “marjin”-nya adalah 150 pencurian dan $750,000.Bangun ProporsionalitasAnggaplah alternatif A1 gagal menembus kriteria C1, sedikit lebih baik pada kriteriaC2, dan sangat buruk pada kriteria C3. Dan anggaplah bahwa alternatif A2 bernasibsebaliknya. Kita bisa memilih salah satu di antara kedua alternatif itu hanya jika kitamampu menimbang nilai penting kriteria yang ada dan jika bisa mengekspresikanbobot relatif kriteria itu pada unit-unit yang proporsional di dalam kriteria tersebut.Seperti yang sering Anda dengar, uang merupakan favorit setiap orang untuk suatumetrik proporsionalitas. Menggunakan uang sebagai metrik adalah ide yang baik, danseringkali hasil yang dicapai lebih baik daripada yang dibayangkan. Contohnya,bahkan nilai “kehidupan” seringkali bisa secara rasional digambarkan dalam metrik“kesediaan untuk membayar X dollar untuk mengurangi resiko kematian samapi Ypersen setiap tahunnya.” Tetapi, metrik uang dan proporsionalitas juga memiliki keterbatasan. Untukmencapai sebuah penilaian sepintas seperti, dalam sebuah kasus redistriksi politik,berapa rasio pertukaran kesetaraan politik dengan kekuatan pemilih dari warga Afro-Amerika. Kasus di atas nampaknya tidak mungkin dinyatakan dalam terma-termayang cukup bisa merepresentasikan pertukaran yang terjadi. Umumnya, masalah inidikenal dengan istilah “masalah multiatribut.” Dalam pengertian tertentu, kasus initidak bisa diselesaikan, meskipun sedikit upaya heuristik bisa digunakan untukmeminimalisir masalah tersebut sampai ukuran yang paling minimal. (Stockey andZeckhauser 1978, 117-133; MacRae and Whittington 1997, 201-203)14

Melihat Kembali Analisis Break-Even. Kita telah melihat bagaimana analisis break-even bisa membantu Anda menentukan sisa ketidakpastian mana yang harus Andajadikan fokus dan untuk mengerangkai terma-terma yang akan digunakan dalamperkiraan (Kita harus yakin Alternatif A1 akan menghasilkan paling tidak X agarpilihan terhadap Alternatif A1 bisa dijustifikasi). Sekarang kita melihat kembali analisisbreak-even yang juga bisa digunakan untuk mengatasi masalah-masalahproporsionalitas. Pikirkanlah area-area kebijakan, seperti regulasi keselamatan, di mana kitaseringkali secara implisit mempertukarkan uang dengan jaminan terhadap resikohidup kita. Bisa kita bayangkan bahwa untuk mengajukan rencana-rencana ini, Anda

14 Salah satu heuristik yang berpotensi menyesatkan adalah ketika analis memberikan skor untuksetiap alternatif berdasarkan kriteria dan kemudian memanipulasi skor-skor tersebut secara aritmatis.Mudah saja kita melakukan operasi aritmatika-nya dengan benar, tetapi kita seringkali mengalamikesulitan menjalankan prosedur skoring yang pada level tertentu tidak bersifat arbitrer (misalnya;dikaitkan pada suatu level kesempurnaan yang ditentukan secara arbitrer, atau sebaliknya).

harus memutuskan “Berapa nilai sesungguhnya hidup manusia itu?”—sebuah tugasyang mungkin tidak ingin dilakukan oleh sebagian besar kita, dan itu bisa dimengerti.Tugas itu bisa menjadi lebih mudah dilaksanakan bila Anda menggarapnya denganmemakai perkiraan-perkiraan kuantitatif dan mengaplikasikan analisis break-even.Contohnya, Anda mempertimbangkan apakah Anda akan mengenakan sebuahstandar desain baru, yang diperkirakan akan meningkatkan keselamatan dankeamanan sampai dua puluh lima jiwa setiap tahunnya untuk jangka waktu yang tidakditetapkan, pada industri mobil. Biaya yang diperlukan untuk memenuhi standar baruitu diperkirakan $50 juta per tahun. Untuk itu, pertukaran yang tampak pada marjinitu “$2 juta untuk setiap jiwa.” Tetapi Anda tidak harus menjawab pertanyaan“Berapa nilai sesungguhnya hidup manusia?” itu untuk mencapai sebuah keputusan.Yang harus Anda jawab adalah pertanyaan , “Apakah satu jiwa secara statistik (yaitu,jiwa satu individu yang tidak dikenal, yang ‘didapatkan’ secara acak dari suatupopulasi, bernilai lebih daripada jiwa satu pribadi yang bernama) bernilai paling tidak$2 juta?” Itulah bentuk pertanyaan yang muncul dalam analisis break-even. Denganalasan yang hanya diketahui oleh Anda sendiri, jawaban untuk pertanyaan di atas bisajadi ‘ya’, bisa juga ‘tidak.’ Sementara kita menghadapi kesulitan untuk memutuskanapakah satu jiwa statistik berada pada satu sisi atau sisi lainya dalam sebuah wilayahmoneter, kita tidak akan menghadapi kesulitan seperti itu jika kita melihatnya dengansuatu titik pandang nilai tertentu. Bentuk kalkulasi pertukaran seperti ini menimbulkan masalah bagi banyakorang dan sebagian di antaranya menganggap bahwa kalkulasi macam ini tidak bisaditerima secara moral. Sayangnya, suka atau tidak suka, kalkulasi macam ini tidak bisadihindari. Posisi apapun yang Anda ambil dalam standar desain keselamatankendaraan yang dijelaskan di atas, Anda ikut mendapatkan implikasi untukmenentukan posisi pada pertukaran uang/resiko hidup: jika Anda memilih desainstandar keselamatan maka secara implisit Anda percaya bahwa pertukaran yang adacukup layak, sementara jika Anda menentangnya, maka Anda mengganggappertukaran itu tidak cukup layak. Untungnya, impliksi logis ini memiliki kegunaannyasendiri. Dalam berbagai kesempatan Anda mungkin cukup mengandalkan “intuisi”Anda, tanpa harus menggunakan metode yang sistematik dan rumit. Ketika Andatelah mendapatkan kesimpulan Anda, meskipun didasarkan pada intuisi, Anda bisa“memeriksa” intuisi Anda dengan menanyakan pada diri Anda, “Karena implikasikebijakan saya adalah saya menilai X bernilai setara dengan sekurang-kurangnya (atausetinggi-tingginya), apakah saya benar-benar mempercayai penilaian saya tersebut?”Fokus pada Dampak Sebuah lubang jebakan yang kerap ditemui dalam menghadapi pertukaranadalah kita sering memikirkan dan membicarakan pertukaran seakan-akan pertukaranitu ada pada alternatif-alternatif kebijakan, dan tidak pada dampak kebijakan (misalnyamempertukarkan dua puluh petugas polisi yang berjalan kaki pada tengah malamdengan biaya perawatan yang lebih rendah untuk armada kendaraan kepolisian.”)Meskipun pertukaran semacam itu ada, Anda akan melihat, dengan berpikir dua kali,bahwa Anda tidak bisa melakukan apapun terhadap pertukaran semacam itu. Keduaalternatif itu harus dikonversi menjadi efek sebelum pertukaran yang sesungguhnya

bisa dihadapkan. Karena itu, dampak yang dihadapkan satu sama lain bisa jadi (kuranglebihnya) jumlah pencurian yang berhasil dicegah oleh polisi versus sebuahpenghematan sebesar $300,000 untuk perawatan armada kendaraan kepolisian.Sederhanakan Proses PerbandinganLakukan sebisa mungkin untuk menyederhanakan proses pembandingan alternatifdan fokus pada pertukaran penting.Eliminasi Alternatif yang Lebih Lemah. Petama, eliminasi setiap alternatif yangjelas didominasi oleh paling tidak satu alternatif lain. Kedua, cari alternatif yang akanterdominasi jika Anda memberikan bobot yang lebih ringan pada satu kriteria (ataulebih) dibandingkan dengan kriteria-kriteria lainnya. Melalui refleski, Anda bisamemutuskan bahwa kriteria ini (dan mungkin juga kriteria lainnya) seharusnyamendapat bobot sekian, sehingga, kriteria itu juga bisa dikeluarkan dari pertimbanganAnda. Berikan perhatian khusus pada alternatif yang hanya sekedar membiarkankecenderungan yang sedang terjadi terus berlanjut. Jika kini, dalam proses analisisAnda, alternatif ini belum dieliminasi maka sekarang adalah waktunya memeriksaalternatif tersebut, apakah memang alternatif itu terdominasi oleh alternatif lainsehingga bisa dieliminasi.Bandingkan Dengan Sebuah Kasus Dasar. Bahkan saat Anda telah menyisihkanalternatif yang “sekedar membiarkan kecenderungan yang sedang berlangsung terusberlanjut,” mungkin Anda masih berkeinginan untuk mempertahankan dampak yangtelah Anda proyeksikan untuk alternatif itu sebagai sebuah benchmark15, yang akanmenjadi pembanding dari rancangan dampak dari alternatif lainnya. Benchmarkseperti itu seringkali disebut sebagai “kasus dasar.” Menggunakan sebuah kasus dasarsebagai benchmark akan sangat membantu memisahkan dari dirinya. Anda mungkiningin menggunakan proyeksi-proyeksi lain sebagai kasus dasar, sebagai tambahanuntuk kasus dasar yang berkaitan dengan alternatif “membiarkan kecenderungan yangterjadi terus berlanjut.” Berikut ini adalah kasus-kasus dasar lain yang mungkin bisadigunakan:

• “Dampak yang mungkin timbul jika kita tidak mampu menggagalkan rencanagubernur (atau suatu faksi yang berkuasa)…”

• “Dampak yang menjadi tujuan ideal kita jika kondisi politik sedikit lebihmenguntungkan…”

• “Skenario terburuk yang harus kita cegah dengan cara apapun…” Jika Anda memutuskan untuk menggunakan sebuah kasus dasar sebagaisebuah benchmark, Anda sebaiknya membuat metrik efek lain di mana setiap selmemuat proyeksi dampak yang mungkin muncul dalam kasus dasar itu, sebagaipembanding. Metriks efek yang sesungguhnya bisa dibuat, dengan memulainya darimetrik dampak kasus dasar ini.

15 Semacam tanda untuk menentukan tinggi-rendahnya suatu daerah. Dalam konteks buku ini akan lebihtepat jika dipahami sebagai tanda pembanding (peny.).

LANGKAH KETUJUH: BUATLAH KEPUTUSAN!Langkah ini menjadi salah satu anak tangga yang harus kita lalui untuk memeriksaapakah kita telah melakukan segala sesuatunya dengan baik. Mungkin Anda bukanlahseorang pengambil keputusan, pada langkah ini, paling tidak, Anda harus beranggapanbahwa diri Anda adalah seorang pengambil keputusan. Kemudian, buatlah keputusantentang apa yang harus dilakukan, berdasarkan analisis Anda sendiri. Jika Andamenganggap keputusan ini menimbulkan kesulitan atau bermasalah, penyebabnyamungkin karena ada kekurangan ketika Anda melakukan konfirmasi pertukaran, ataumungkin Anda tidak cukup memberikan penjelasan tentang kemungkinan masalah-masalah implementasi serius yang muncul (atau tidak muncul), atau karena perkiraanbiaya yang krusial masih belum bisa dipastikan, atau kaena Anda tidakmemperhitungkan secara cukup cermat elastisitas kurva permintaan penting, dsb. Berpikirlah dengan cara ini: Jika Anda belum bisa meyakinkan diri Andaterhadap plausibilitas suatu alur tindakan, sangat mungkin Anda juga tidak bisameyakinkan klien Anda— dan hal ini umum terjadi. Tentu saja, ketika Anda menyampaikan cerita Anda pada klien Anda atauaudiens lain, mungkin Anda berpikir bahwa menjadikan keputusan Anda sebagairujukan bukanlah hal tepat. Anda mungkin bisa membatasi cerita Anda padaklarifikasi berbagai pertukaran yang relevan dan menyerahkan keputusan sepenuhnyapada audiens.

Lakukan Tes Twenty-Dollars-Bill (Tagihan Duapuluh Dolar) Pada titik ini Anda harus memasukkan alternatif kebijakan yang menjadifavorit Anda ke dalam tes Twenty-Dollar-Bill. Nama tes ini diambil dari lelucon lamayang diciptakan untuk mengolok-olok para ahli ekonomi. Dua orang sahabat sedangberjalan bersama ketika seorang dari mereka berhenti untuk memungut sesuatu.“Lihat itu—uang dua puluh dollar!” kata salah seorang di antara mereka. “Tidakmungkin,” kata yang satunya lagi, yang juga seorang ahli ekonomi. “Jika itu adalahuang lembaran dua puluh dollar, pasti sejak tadi sudah ada seseorang yangmengambilnya.” Analoginya adalah sebagai berikut: jika alternatif kebijakan favoritAnda adalah suatu pemikiran yang hebat, kenapa tidak ada orang lain yang telah lebihdahulu memikirkannya?” Sumber kegagalan paling umum pada tes ini adalah kitatidak mempertimbangkan resistensi birokratis dan para stakeholder lain dalam statusquo, dan tidak adanya seorang enterpreuner dalam lingkungan kebijakan tersebut yangmemiliki insentif untuk mengangkat apa yang nampaknya merupakan sebuahpemikiran yang cemerlang. Tentu saja, akibat dari kegagalan dalam tes ini tidaklahfatal. Teruslah mencari sampai Anda menemukan ssebuah varian dari ide dasar Andayang bisa lolos dari tes ini.

LANGKAH KE DELAPAN: CERITAKANLAH KISAH ANDA. Setelah berulang kali diteliti dan dicermati, melalui berbagai langkah yangdijelaskan di atas—mendefinisikan kembali masalah Anda, merekonseptualisasialternatif-alternatif Anda, mempertimbangkan kembali kriteria-kriteria Anda,mengemukakan proyeksi-proyeksi Anda, mengevaluasai kembali berbagai pertukaran

yang ada—maka Anda telah siap untuk mengemukakan kisah Anda di depan parahadirin. Mereka bisa jadi adalah klien Anda, atau lebih luas lagi. Mereka mungkinbersikap memusuhi Anda dan mungkin saja tidak.Lakukan Tes Grandma Bessie (Tes Nenek Bessie)Sebelum Anda bergerak lebih jauh Anda perlu melakukan tes kecil pada realita yangada. Andaikan Anda memiliki seorang nenek, yang dipanggil Nenek Bessie, cerdastetapi tidak cukup mengerti politik, bertanya tentang pekerjaan Anda. Anda menjawabdan mengatakan bahwa Anda adalah seorang “analis kebijakan yang bekerja untuk…”Nenek Anda bertanya lagi, “Pekerjaan apa itu?” Anda menjelaskan bahwa Andabekerja menangani “masalah…” Setelah mendengar penjelasan Anda nenek tersebutberkata, “Lalu apa jawabanmu?” Anda punya waktu satu menit untuk untukmemberikan sebuah penjelasan yang koheren dan membumi sebelum Nenek Bessietertidur mendengar cerita Anda. Jika Anda merasa mulai tergagap dalam memberikanpenjelasan, Anda belum sepenuhnya memahami kesimpulan yang Anda buat sendiri,Anda belum memahami sampai pada level yang cukup dalam untuk bisa membuatorang lain memahami kesimpulan Anda. Pelajari kembali analisa Anda sampai Andabenar-benar memahaminya. Sekarang, bayangkanlah bahwa seseorang benar-benar ingin mendasarkansebuah keputusan riil atau sebuah proposal kebijakan pada analisis Anda. Bahkanketika Anda, sebagai seorang analis, tidak akan berurusan langsung dengan audiensyang tangguh seperti Nenek Bessie dan kerabatnya (tentu saja, di dalamnya termasukKakek Max), harus ada, dan pasti ada, seseorang yang harus berurusan langsungdengannya. Karena itu, paling tidak Anda harus bisa menjelaskan garis besar kisahAnda kepada orang lain dengan terma yang sederhana dan membumi, yang bisadipahami oleh orang lain dan bisa diteruskan oleh orang lain sebagai sebuahpendidikan publik yang demokratis.Perkirakanlah Audiens Anda

Anggaplah Anda berhasil melewati tes Nenek Bessie, maka Anda harusmelakukan identifikasi dan perkiraan audiens yang akan Anda hadapi, yang mungkinbisa jadi lebih cerdas dan keterlibatannya lebih dalam daripada Nenek Bessie.

Audiens Anda yang pertama adalah klien Anda, seseorang atau beberapa orangyang paling Anda butuhkan kata sepakatnya—bisa jadi klien Anda adalah atasanAnda, atau mereka yang mendanai pekerjaan Anda. Apa sifat relasi antara Anda danklien Anda? Apa yang Anda katakan dan bagaimana Anda mengatakannya sangatditentukan oleh sifat relasi dan klien Anda, apakah relasi tersebut adalah relasi yangsifatnya jangka panjang dan Anda akan berhadapan langsung dengan klien ketikaAnda mengemukakan kisah Anda. Selain itu, pikirkan pula cara yang bisa Andagunakan untuk mengkoreksi setiap kesalahpahaman yang mungkin muncul?

Selanjutnya, pikirkanlah lingkungan politik yang lebih besar. Siapa yangmenurut Anda akan “menggunakan” analisis Anda dan untuk tujuan apa? Apakahada seseorang yang akan menggunakan hasil analisis Anda dalam sebuah konteksadvokasi? Apakah Anda berkenan jika hasil analisis Anda digunakan untuk tujuansemacam itu? Atau Anda hanya memperkenankan advokat tertentumenggunakannya? Apakah Anda akan melakukan sesuatu untuk membuat

“segregasi” nasehat kebijakan Anda menurut tipe audiens yang ingin Anda capai—atau tidak ingin Anda capai? Apakah Anda akan menggunakan istilah-istilah yangmungkin akan menimbulkan keterasingan bagi sebagian audiens tertentu?

Jika Anda memberikan suatu rekomendasi yang jelas, pastikan bahwa Andabisa mengatasi setiap keberatan yang mungkin muncul dari berbagai audiens penting.Pastikan pula bahwa Anda membandingkan rekomendasi Anda dengan apa yangdianggap oleh Anda atau orang lain sebagai pilihan terbaik selanjutnya, disamping ituAnda juga harus mempersiapkan diri untuk menunjukkan kenapa rekomendasiAndalah yang terbaik.Pertimbangkan Media yang Akan Dipakai Anda bisa menceritakan kisah Anda dalam bentuk lisan maupun tulisan.Dalam kedua kasus itu, gunakanlah bahasa yang sederhana dan jelas. Prinsip yangAnda pegang adalah: di antara berbagai hal yang sama baik, yang terpendek adalahyang terbaik. Dalam presentasi tertulis, sub-judul yang baik dan grafik dapatmempermudah pembacaan dan pemahaman. Bantuan visual seringkali sangatmembantu dalam presentasi lisan. Presentasi lisan membutuhkan latihan, disiplin diri, dan sedikit pengetahuanmenganai prinsip-prinsip dasar. Prinsip paling dasar dari semua prinsip dasar adalah:jangan berbicara terburu-buru dan ucapkanlah kata-kata Anda dengan jelas;berbicaralah cukup keras untuk bisa di dengar oleh semua orang yang ada di ruanganpresentasi, bahkan mampu mengatasi suara-suara yang mengganggu; berbicaralahdengan nada rendah, di mana nada rendah cenderung meningkatkan kesan bisa-dipercaya dan kredibilitas Anda; jangan terlalu banyak bergerak, tetapi juga janganterpaku seperti pancang; lakukan banyak kontak mata dengan orang-orang yangmenjadi audiens Anda, dan ketika melakukannya, jangan sampai Anda terkesanmembuat terlalu banyak kontak mata dengan anggota-anggota tertentu dari audiensAnda. Berbicara tanpa terburu-buru dan jelas mungkin lebih sulit dari yang Andabayangkan—dan juga lebih penting dari yang Anda bayangkan.Berilah Alur Naratif yang Logis Pada Kisah Anda Alur kisah Anda sebaiknya didesain sesuai dengan kebutuhan dan minat sertakemampuan audiens (apakah itu pembaca atau pendengar). Dalam presentasi lisanmaupun tulisan, presentasi Anda harus memberikan bukti pada audiens, tentang apayang memotivasi seluruh analisis Anda. Karena itu, hal terbaik yang seharusnya Andalakukan adalah mengawali presentasi Anda dengan sebuah pernyataan tentangmasalah yang dijadikan fokus dalam analisis Anda.16

Hal yang tidak kalah penting adalah memberikan motif pada langkah-langkahyang lebih detil dalam alur analisis Anda, yaitu, sub-bagian, paragraf, dan kalimat-kalimat. Sebagian besar pembaca akan mencari motif setiap elemen pada apa yanglangsung ada didepannya, sehingga menjadi penting untuk menghindaripenyimpangan yang terlalu panjang. Karena alasan ini, berhati-hatilah dengan sub-bagian yang akan Anda beri judul “Latar Belakang.” Hampir mirip dengan itu, frasa

16 Sebuah manual yang sangat luar biasa tentang bagaimana memberikan slide-based oral briefingdipublikasikan oleh RAND Corporation (1994).

“Sebelum kita membahas…” dan “Pertama sekali perlu dijelaskan /dipahami sejarahdari…” yang biasanya merupakan tanda-tanda dari materi yang tidak bisa dicerna olehsebagian besar audiens. Banyak orang merasa harus mengambil sikap waspada ketikamendengar tanda ini, begitu juga Anda. Ingat, analisa kebijakan berkaitan denganmasa depan. Mungkin sejarah mempengaruhi masa depan dengan kekuatan yang luarbiasa, tetapi beban untuk menjelaskan bagaimana pengaruh itu terjadi seharusnya adadi pundak penulis presentasi atau penyampai presentasi

Sebuah kerangka umum yang digunakan, meskipun tidak bisa diaplikasikanpada semua kasus, untuk menata presentasi Anda adalah memulainya dengan sebuahdefinisi masalah yang bagus dan selanjutnya membahas setiap alternatif yang Andaanggap penting. Dalam pembahasan setiap alternatif itu Anda sertakan pula efek yangmungkin muncul dari implementasi alternatif tersebut dan menjelaskan dampaknyadalam model kausal dan bukti-bukti yang terkait. Setelah pembahasan ini, Andamereview dan meringkas berbagai dampak dari alternatif tersebut dan membahasberbagai pertukaran yang ada. Catat bahwa dalam kerangka tidak ada pembahasankhusus mengenai kriteria. Tetapi seringkali penting sekali diadakan sebuahpembahasan yang eksplisit tentang kriteria; pembahasan ini bisa dilakukan sebelumatau sesudah presentasi alternatif-alternatif dan efek dari masing-masing alternatiftersebut.Lubang Jebakan yang Kerap MunculTerlalu ketat dalam mengikuti Delapan Anak Tangga. Kadang memang baikjika Anda membangun struktur alur naratif Anda seakan-akan Anda membimbingpara pembaca atau pendengar untuk mengikuti langkah-langkah menapaki DelapanAnak Tangga. Tetapi biasanya pendekatan ini berubah menjadi sebuah kesalahan.Ingat, tujuan dari Delapan Anak Tangga adalah membantu Anda memahami suatumasalah yang rumit. Sama sekali tidak perlu menggunakannya untuk menyampaikankisah presentasi Anda, meskipun beberapa aspek dari Delapan Anak Tangga itu bisamembantu Anda memberikan penjelasan dalam presentasi Anda.Kualifikasi yang Kompulsif. Jangan memutus alur sebuah argumen hanya untukmemperlihatkan seluruh kualifikasi dan ketidakpastian suatu elemen tertentu di dalamargumen Anda. Sebuah siasat linguistik untuk menghindari lubang jebakan ini adalahdengan menggunakan adjektif atau frasa adjektif seperti sebagian besar, umumnya,dan sering untuk menyatakan sebuah generalitas, dan kemudian baru Anda kembalipada hal-hal yang menjadi perkecualian dalam sub-bagian berikutnya. (Atau jikaperkecualian-perkecualian dan kualifikasi-kualifikasi ini sangat mendesak untukdikemukakan, cobalah menggunakan sebuah anak kalimat atau sebuah catatan kaki.)Memamerkan seluruh hasil kerja Anda. Jangan masukkan semua fakta yang Andapernah Anda pelajari dalam presentasi hasil riset Anda. Meskipun Anda telahmelakukan pekerjaan riset dan analisis Anda dengan sangat baik dan cermat, sebagianbesar hal yang telah Anda pelajari akan menjadi tidak relevan ketika Anda telahmenyelesaikan pekerjaan Anda. Itu berarti, Anda telah berhasil memfokuskanperhatian pada poin yang benar-benar penting dan menyingkirkan hal-hal yang hanyanampak penting pada saat Anda memulai kerja. Anda tidak perlu mengajak audiens

untuk mengikuti seluruh percobaan yang harus Anda lakukan ketika Andamengerjakan analisa dan riset.Membuat daftar tanpa memberi penjelasan. Haruskah Anda mendaftar setiapalternatif kebijakan yang ingin Anda analisa dalam laporan sebelum benar-benar harusmenyampaikan analisis? Daftar semacam itu bisa dibuat jika alternatif kebijakan yangada jumlahnya tidak terlalu banyak, ketika seluruh alternatif itu diperhatikan secaraserius oleh Anda maupun audiens, dan ketika seluruh alternatif itu akanmempersiapkan pemikiran audiens untuk penjelasan detil yang akan diberikansesudahnya. Tetapi, jika Anda menyampaikan terlalu banyak alternatif yang harusdipertimbangkan, maka audiens akan lupa isi daftar itu, dan ketika setelah dicermati,sebagian alternatif itu hanya akan disisihkan, Anda hanya akan membuang percumaenergi audiens. Anda juga harus berhati-hati dalam mendaftar setiap kriteria evaluasi darikepentingan yang ada sebelum menyampaikan alternatif yang akan dipertimbangkan.Biasanya—meskipun tidak selalu—tidak banyak yang bisa dikatakan bila kitamembuat bagian tersendiri untuk membahas kriteria evaluatif.Merajut sehelai kelambu misteri. Mulailah dengan kesimpulan, dasar yang Andagunakan untuk membuat kesimpulan tersebut, dan poin-poin paling menarik yangingin Anda sampaikan. Kemudian paparkan seluruh rasionalisasi dan bukti-bukti yangAnda harapkan akan membuat audiens Anda mengambil kesimpulan yang samadengan Anda. Pendeknya, gunakanlah strategi yang berlawanan dengan strategiseorang penulis novel.Jangan terlalu banyak gaya. Hindarilah gaya sok agung dan sok elit para birokratdan akademisi. (Bacaan penting: George Orwell, Politics and the English Language.)Hindari pula: gaya bahasa percakapan sehari-hari yang biasa digunakan ketika kitaberbicara dengan teman dekat, misalnya,”Kita semua tahu betapa brengseknya lawan-lawan kita, bukan?”Membangun Laporan Anda.Jika laporan Anda cukup panjang, mulailah dengan ringkasan penting. Jika panjang laporan Anda lebih dari lima belas atau dua puluh halaman,sebuah daftar isi akan memudahkan orang untuk membaca dan memahaminya. Jikaada banyak tabel dan figur, baik pada teks maupun apendiks, daftar tabel dan ilustrasijuga akan sangat membantu. Detil informasi teknis atau kalkulasi sebaiknyaditampilkan pada apendiks. Namun, informasi teknis secukupnya, dan rasionalisasiatau argumen, sebaiknya dimunculkan pada teks untuk membujuk audiens yangbenar-benar memahami apa yang sedang Anda bicarakan dan mereka bisa tahu bahwaargumen Anda bisa diAndalkan. Gunakan judul dan sub-judul untuk membantu orientasi pembaca danmembantu pembaca memilah-milah teks yang cukup banyak; pastikan format hurufAnda (italic, bold dsb.) cocok, dan juga mendukung hirarki logika argumen Anda.Format Tabel. Praktek profesional saat ini sangat tidak menghormati proses formasitabel. Jangan sekedar melakukan imitasi tetapi berusahalah untukmengembangkannya. Setiap tabel atau figur sebaiknya diberi nomer (contohnya:Tabel 1 atau Figur 3-A) dan judul. Judul harus bisa dipahami; sebaiknya judul suatu

tabel atau figur adalah poin utama yang akan dipelajari dari suatu tabel atau figur(semisal: “Resiko Aktual dari Berkendara dalam Keadaan Mabuk Meningkat CepatSeiring Dengan Jumlah Minuman Beralkohol yang Dikonsumsi—tetapi DiabaikanOleh Para Mahasiswa”). Setiap kolom dan lajur dalam sebuah tabel harus diberi label,dan label tersebut harus bisa dengan mudah diinterpretasi. Normalnya, sebuah tabel bersifat deskriptif atau didesain untukmendemonstrasikan suatu relasi kausal. Pada kasus selanjutnya, biasanya tabel yangdiinginkan adalah tabel yang menunjuk pada satu poin (atau paling banyak dua poin)dan bisa berdiri sendiri tanpa membutuhkan terlalu banyak eksplanasi dalam teks-teksdisekitarnya. Biasanya akan lebih baik jika Anda menggunakan dua atau tiga tabelkecil untuk membuat dua atau tiga poin daripada membangun sebuah tabel yangbesar dan kemudian mencoba menjelaskan isinya melalui konteks di sekitar tabeltersebut. Tabel biasanya membutuhkan catatan kaki, dan sebaiknya selalu ada catatantentang sumber data tabel itu, yang biasanya diletakkan di bagian bawah tabel.Kadang-kadang catatan kaki merujuk pada sumber data yang digunakan untukmembuat tabel tersebut, dan kadang catatan kaki adalah usaha untuk mengklarifikasimakna dari label lajur dan kolom, yang seringkali perlu disingkat karena terlalupanjang dan terbatasnya ruang pada lajur dan kolom tersebut.Referensi dan Sumber. Masukkan sebuah daftar referensi dan sumber-sumber padabagian akhir presentasi. Buku dan artikel sebaiknya dikutip dalam gaya akademik(menurut urutan abjad huruf awal nama pengarang). Tujuan utamanya adalahmenyediakan bantuan bibliografi bagi audiens yang memiliki rasa ingin tahu/atauskeptis, yang ingin melacak sendiri referensi-referensi itu. Ada beberapa gaya yangbisa diterima, tetapi model yang baik adalah model yang digunakan dalam bagianreview buku Journal of Policy Analysis and Management, di mana model penyusunannyasederhana tetapi jelas. Kecenderungan yang ada sekarang mengarah pada gaya “kutipan ilmiah”dalam bentuk catatan kaki pada sebuah teks. Yakni, menuliskan nama keluargapengarang dan tahun publikasi dalam sebuah kurung; para pembaca kemudianmelihat bagian referensi pada bagian akhir dari kutipan. Jika Anda mengikuti praktekini, bagian referensi sebaiknya mendaftar pengarang dan tahun publikasi di depanjudul karyanya dan detil publikasi. Kadang-kadang Anda juga harus menyertakannomer halaman yang dikutip. Gaya kutipan legal berbeda dengan gaya ilmiah di atas. Jika sebagian referensibersifat legal, maka disarankan mengutip seluruh referensi pada catatan kaki disebelah bawah halaman tulisan. Tetapi, Anda bisa mempertahankan format kutipanilmiah dalam catatan kaki tesebut. Catatan lebih mudah dibaca jika ia berada pada halaman yang sama denganteks yang tereferensi—lebih baik Anda menampilkannya sebagai catatan kaki daripadacatatan akhir.Menggunakan Format MemoJika analisis akan disampaikan dalam sebuah memo, Anda harus membuatnya sesuaidengan format standar sebuah memo, seperti berikut ini.

[Tanggal]Kepada: [Nama penerima, jabatan resmi]Dari: [Nama Anda, posisi Anda]Perihal: [Deskripsi subyek, dengan tata bahasa yang baik dan singkat]

[Sepatah dua patah kata untuk mengingatkan penerima tentang fakta bahwa penerimapernah meminta Anda untuk memberikan memo tentang subyek yang dibahas, danalasan penerima meminta memo itu dari Anda. Alternatif lainnya, Anda bisamenjelaskan mengapa Anda memberikan memo ini.][Jika memo yang Anda berikan cukup panjang, Anda bisa mengawali dan mengakhirimemo tersebut dengan satu atau dua paragraf yang berisi ringkasan keseluruhan isimemo. Jika Anda mengawali dengan sebuah ringkasan panjang, sebaiknya Andamenutupnya dengan ringkasan yang pendek.][Jika memo cukup panjang, Anda harus memilahnya dalam beberapa sub-judul.]

Mengembangkan Sebuah Press ReleaseSebagian besar analisis kebijakan tidak menjadi tema press release atau tidak jugamuncul dalam jajak pendapat di radio atau televisi, tetapi ada sebagian analisiskebijakan yang muncul di media pers. Sebagian analisis kebijakan lain menjadikandidat untuk mendapatkan perlakuan seperti itu, dan semuanya bisa mendatangkankeuntungan, bahkan ketika analisis itu hanya dikemukakan secara parsial, mulai darirefleksi analis tentang bagaimana menyampaikan pesan yang esensial. Jika Andamerancang sebuah press release dan/atau beberapa pemikiran untuk dikemukakandalam jajak pendapat, press release semacam itu bisa digunakan untuk mencapai suatutujuan yang sifatnya analitis, dan kadang-kadang juga untuk tujuan yang sifatnyapolitis. Mungkin Anda juga ingin berpikir secara strategis dan defensif untuk melihatbagaimana seorang lawan Anda mengarakterisasikan karya Anda dalam sebuah pressrelease atau jajak pendapat.