Bab 3

Kegagalan dalam Menganalisis Outcome

Masalah birokrasi seperti yang telah dibahas dalam bab sebelumnya tidak dapat diatasi

melalui akuntansi dan praktik audit sektor publik tradisional saja. Akuntansi dan audit sektor

publik tradisional biasanya memiliki dua komponen:

penyusunan laporan keuangan berhubungan dengan jangka waktu tertentu - biasanya

satu tahun - dan audit atas laporan keuangan tersebut untuk menentukan apakah,

dalam opini auditor, belanja telah terjadi secara sah dan memberikan pandangan

mereka yang benar dan wajar atas transaksi yang dicatat, dan,

pendapat pada keteraturan dan kepatutan belanja yang mungkin telah terjadi secara

legal tapi melanggar beberapa aturan administratif atau etika atau standar lainnya,

sementara belum tentu ditetapkan dimanapun, yang bisa jadi pada opini auditor ini

telah berguna diamati.

Kedua komponen ini memiliki nilai tetapi beroperasi dalam konteks yang berbeda. Sebuah

otoritas publik, seperti perusahaan publik, apakah memerlukan sistem manajemen keuangan,

persiapan dan audit atas akun yang memungkinkan untuk:

mengetahui mengenai kas, aset dan sumber daya lainnya yang dimiliki pada awal dan

akhir dari setiap periode keuangan;

pilihan biaya yang akurat;

anggaran proyek dan program, dan,

menghasilkan akun tahunan untuk audit eksternal.

Sistem manajemen keuangan ini telah diperkuat oleh perkembangan terbaru dalam tata kelola

perusahaan, termasuk:

analisis pengendalian internal mengenai semua kegiatan;

sistem penilaian risiko dan manajemen;

audit internal; dan,

komite audit dengan direktur non-eksekutif.

Masih tugas auditor sektor publik untuk mengurus semua masalah ini dan melaporkan kepada

publik mereka sesuai dengan instansi yang terkait, dalam kasus Inggris, misalnya, untuk

1

Parlemen Inggris, untuk pemerintahan yang didelegasikan, untuk pemerintah daerah; dan -

melalui media - untuk masyarakat luas. Kotak 3.1 merangkum peran auditor tradisional.

Kotak 3.1: Peran Auditor Sektor Publik Tradisional

Sebagian besar negara memiliki beberapa bentuk audit sektor publik dengan berbagai tingkat

independensi. Audit Tradisional (Keuangan) mengharuskan auditor membuat laporan

tahunan mengenai Laporan Keuangan serta mendukung kontrol keuangan dan manajemen.

Auditor General biasanya menandatangani opini audit tahunan menyatakan dalam

pendapatnya dan berdasarkan atas pekerjaannya, apakah laporan keuangan yang benar dan

adil dan apakah transaksi di dalamnya memiliki wewenang Parlementer yang layak. Jika

salah saji yang serius ditemukan, Auditor General harus mengeluarkan pendapat wajar.

Sumber: UK National Audit Office – http://www.nao.org.uk/.

Sebuah contoh menarik dari tugas ini adalah opini disclaimer saya atas akun Home Office

untuk tahun 2005-06 (Kotak 3.2). Disclaimer adalah masalah serius karena itu berarti bahwa

organisasi belum mampu menghasilkan laporan keuangan yang mampu diaudit. Ke dunia luar

itu adalah indikator kuat bahwa terdapat kekurangan manajemen keuangan yang serius.

Untuk departemen pemerintah seperti Departemen Dalam Negeri, kemudian bertanggung

jawab untuk peradilan pidana dan keamanan dalam negeri, ini adalah situasi yang serius yang

dapat dengan mudah merusak kunci keyakinan stakeholder. Liputan media tertarik atas opini

disclaimer saya adalah penting dalam mempromosikan transparansi dalam cara akuntansi

departemen yang merupakan uang publik. Publisitas yang menjadi tekanan departemen lebih

lanjut untuk situasi serius, dan mengambil tindakan yang tepat dengan cepat.

Inisiatif untuk meningkatkan tata kelola organisasi sektor publik dan swasta dalam

menanggapi kegagalan perusahaan besar seperti ENRON telah memperluas peran auditor

dalam pekerjaannya diperlukan dan harus dilakukan untuk memperoleh keyakinan atas

pengendalian internal organisasi dan manajemen keuangan. Misalnya, gabungan Pedoman

Tata Kelola Perusahaan yang dikeluarkan oleh Dewan Pelaporan Keuangan UK (regulator

independen Inggris untuk pelaporan dan tata kelola) menetapkan standar praktek yang baik

dalam pengendalian internal. Semua perusahaan di Inggris yang terdaftar di Pasar Utama

Bursa Efek London harus melaporkan laporan keuangan mereka dan bagaimana mereka telah

menerapkan standar tersebut. Demikian pula, pedoman yang dikeluarkan oleh Departemen 2

Keuangan berupa standar yang harus dipatuhi oleh departemen pemerintah. Saya

memperhitungkan kepatuhan dengan ini dalam penilaian tahunan saya membuat

pengendalian internal departemen sebagai bagian dari audit keuangan saya.

Kotak 3.2: Laporan Home Office yang dinyatakan Disclaimer

The Home Office adalah departemen pemerintah yang bertanggung jawab atas polisi di

Inggris dan Wales, keamanan nasional, sistem peradilan dan imigrasi. Sebagai auditor

eksternal dari Home Office, saya diminta untuk bekerja di bawah Standar Auditing yang

dikeluarkan oleh Dewan Audit Praktek untuk memperoleh bukti untuk memberikan

keyakinan memadai bahwa laporan keuangan Departemen bebas dari salah saji material.

Dalam membentuk pendapat, saya memeriksa, atas dasar pengujian, bukti yang mendukung

pengungkapan dalam laporan keuangan dan menilai estimasi signifikan dan penilaian

dilakukan dalam mempersiapkan mereka. Saya juga mempertimbangkan apakah kebijakan

akuntansi yang tepat, diterapkan secara konsisten dan diungkapkan secara memadai.

Berdasarkan Sumber Daya Pemerintah dan UU Laporan tahun 2000, saya diminta untuk

memeriksa dan mengesahkan semua akun sumber daya departemen. Saya menginformasikan

kepada Parlemen jika departemen tidak memenuhi jadwal wajib.

Saya tidak mampu untuk menyatakan pendapat atas laporan keuangan Home Office

untuk tahun 2004-05 - istilah yang diterima adalah bahwa saya mengeluarkan disclaimer.

Alasan untuk ini adalah:

Masalah sistem TI akuntansi baru yang berarti bahwa Home Office tidak bisa

menghasilkan satu set laporan yang meyakinkan untuk diperlukan selama jadwal yang

lebih cepat. Audit tersebut juga mengungkapkan kelemahan pengendalian yang

signifikan dalam sistem akuntansi utama;

Ketidakmampuan untuk merekonsiliasi uang tunai dengan posisi di Bank (yaitu cocok

dengan catatan pembayaran dan penerimaan tunai sendiri dengan laporan bank

mereka). Rekonsiliasi bank adalah salah satu yang paling mendasar dari semua

kontrol akuntansi karena ini memungkinkan pembayaran, penerimaan dan saldo kas

divalidasi oleh sumber eksternal. Mereka juga kontrol kunci untuk pencegahan dan

mendeteksi penipuan, dan

Kelemahan dalam pengelolaan keuangan, termasuk sedikit kontrol dan kelemahan

3

dalam audit dan akses ke data-data penting.

Implikasi dari kelemahan-kelemahan ini adalah bahwa saya tidak bisa mendapatkan

keyakinan yang memadai atas sistem keuangan dioperasikan oleh Home Office tanpa

pekerjaan tambahan yang signifikan, serta tidak praktis mengingat persyaratan minimum

untuk laporan keuangan yang akan disampaikan kepada DPR pada tanggal 31 Januari 2006.

Kegagalan departemen utama negara untuk menghasilkan laporan keuangan yang

dapat diaudit dan kualifikasi saya yang menarik selanjutnya cukup merugikan liputan media

dan kritik oleh Anggota Parlemen.

Sumber: C&AG’s Report on Home Office Resource Accounts 2004–2005 (HC Session 2005–2006).

Komponen kedua dari audit sektor publik tradisional menambah nilai dalam menjelaskan

kesulitan dan mengucapkan etika dan standar lainnya, seperti contoh berikut menunjukkan.

Mereka menggambarkan berbagai isu yang relevan, beberapa di antaranya jauh kembali ke

masa lalu. Dengan demikian, pada tahun 1882 ada sengketa antara Pengawas Keuangan dan

Auditor General dan Kantor Hakim Pertanahan, apakah memeriksa keakuratan jumlah akun

di bawah undang-undang yang relevan adalah tanggung jawab pemeriksaan atau tindakan

hukum - perbedaan filosofis yang menarik - atau contoh pertikaian birokrasi - akhirnya

diselesaikan di Pengawas Keuangan dan mendukung Auditor General. Contoh lain datang

dari Perang Anglo-Boer, di mana permintaan Angkatan Darat atas kuda begitu besar sehingga

dunia harus menjelajahi untuk menemukan mereka. Para auditor menunjukkan inisiatif dalam

melacak bahwa agen di Spanyol memasok bagal itu menerima komisi dari kedua pemerintah

Inggris dan dari pedagang yang menjual keledai. Juga, dalam perang itu, Sekretaris Negara

mengangkat pensiun bagi janda dari seorang mayor yang meninggal dengan seorang letnan

kolonel, dua belas bulan setelah kematiannya, sebuah tindakan yang murah hati, tapi satu

perhatian yang menarik publik dari auditor yang mengarah ke keputusan bahwa agar

memenuhi syarat pensiun dari pangkat tertentu petugas bersangkutan harus setidaknya telah

hidup ketika pangkatnya diangkat!

Contoh terbaru menyangkut keputusan Universitas Huddersfield yang memainkan

batas tanggal gaji pensiun Wakil Kanselir sebesar 50 persen sehingga akan membawa sampai

pensiun dan memberinya hak keuangan lainnya seperti membayar asuransi kesehatan untuk

4

hidup dan membiarkannya membeli mobil Wakil Kanselir dengan harga menguntungkan.

Tak satu pun dari ini adalah ilegal, tetapi perhatian tertarik dengan whistleblower, publisitas

sebuah laporan publik oleh Pengawas Keuangan dan Auditor General yang memimpin

Universitas untuk merevisi keputusan ini.

Aspek penting dari audit publik ini direplikasi di seluruh dunia seperti yang

digambarkan oleh penyelidikan yang dilakukan pada tahun 1999 oleh Kantor Auditor

General di Selandia Baru dalam bidang penyewaan pesawat pribadi oleh Departemen

Pekerjaan dan Pendapatan agar memungkinkan staf untuk mengikuti kursus pelatihan.

Auditor General melaporkan bahwa:

biaya yang dikeluarkan untuk kursus di Hotel Wairekei Resort yang berlebihan

dibandingkan dengan biaya kursus yang sama di lokasi lain yang lebih mudah

diakses, ketika tujuan organisasi yang sama bisa saja dicapai. Penyewaan tidak terjadi

hanya sebagai akibat dari pemborosan karena staf Departemen mementingkan diri

sendiri. Sebaliknya, tampaknya telah menjadi konsekuensi akhir dari serangkaian

miskomunikasi dan kesalahan. Miskomunikasi dan kesalahan ini, meskipun bisa

dibilang tidak cukup bersifat individu namun telah menyebabkan masalah serius,

ditambah menjadi kesalahan keseluruhan yang signifikan telah terbukti mahal bagi

Departemen (baik secara finansial maupun dari segi kredibilitasnya dengan para

pemangku kepentingan).

Contoh ini menggambarkan dampak yang menguntungkan atas audit publik tradisional yang

telah mengurangi potensi efek buruk birokrasi. Pada pertengahan abad kesembilan belas

Laporan Northcote dan Trevelyan mengutuk nepotisme, ketidakmampuan dan cacat lain dari

layanan sipil pada saat itu serta membawa perubahan mendasar. Karena hal ini, pada periode

itulah pegawai negeri sipil Inggris memperoleh prinsip-prinsip dan standar kesopanan,

kejujuran dan objektivitas yang sekarang banyak diharapkan dari pegawai negeri. Hal ini

tidak secara kebetulan bahwa Menteri Keuangan dan Kantor Audit, pendahulu dari NAO

didirikan pada sekitar waktu yang sama. Kekuasaanya untuk meneliti departemen, jika tidak

persis fungsi kepolisian, asalkan cukup insentif untuk memastikan bahwa pegawai negeri

sipil menganggap serius tanggung jawab mereka untuk melaksanakan kepatutan dalam

penggunaan uang pembayar pajak. Kerangka prinsip ini didefinisikan secara luas,

transparansi dan pengawasan independen telah memberikan layanan sipil Inggris dengan

baik. Hal ini, bagaimanapun, tidak selalu berjalan mulus. Seperti pemerintah telah

5

mereformasi cara penyediaan layanan publik, model yang didasari atas prinsip kepatutan dan

manajemen umum yang bertanggung jawab didasarkan pada waktu yang telah genting.

Contoh terbaru dari hal ini adalah pengenalan pada tahun 1980 dari kebudayaan yang lebih

berjiwa kewirausahaan sebagian terkait dengan New Public Management. Sebagai

pendekatan kuasi komersial yang menjadi terkenal, sistem lama didirikan kontrol dan

akuntabilitas dan, di atas semua, sikap tradisional pada bagian dari orang pengambil

kebijakan publik penanganan ditantang sebagai berkonsentrasi pada aturan daripada outcome

dan result. Peran audit tidak mempertanyakan perubahan dalam pendekatan tetapi untuk

menarik perhatian pada kebutuhan untuk mempertahankan dan melindungi perhatian yang

tepat untuk melakukan bisnis publik dan perawatan yang masuk akal dan jujur untuk

penanganan dana publik (Kotak 3.3).

Kotak 3.3: Mempertahankan perilaku yang tepat dari bisnis publik

Pada 1980-an dan awal 1990-an ada perubahan mendasar dalam cara melakukan pekerjaan di

departemen pemerintah dan badan publik seperti di National Health Service. Perubahan ini

termasuk pengenalan lembaga eksekutif dan pengembangan dalam jumlah badan publik non-

departemen yang dimaksudkan untuk meningkatkan penyediaan layanan publik melalui

delegasi tanggung jawab yang lebih besar, perampingan, dan pendekatan yang lebih bersifat

entrepreneurship dalam pekerjaan (proses reformasi ini kemudian dikenal sebagai New

Public Management).

Pada waktu perubahan adalah penting untuk memastikan bahwa standar yang tepat

dari kontrol dan manajemen keuangan dapat dipertahankan. Karya Kantor Audit Nasional

mengidentifikasi dan melaporkan terhadap sejumlah kegagalan serius dalam sistem

administrasi dan keuangan yang sebagian mencerminkan penurunan standar dan kontrol

manajemen. Contoh, termasuk Foreign and Commonwealth Office yang memperkenalkan

sistem komputerisasi baru yang tidak bekerja dengan benar sehingga menciptakan iklim yang

kondusif untuk penipuan dan pencurian, Badan Pembangunan Welsh tidak mengikuti

persyaratan hukum yang jelas dimana mereka harus mengajukan skema redundansi baru

mereka ke Kantor Welsh untuk disetujui sebelum mengimplementasikannya, dan Kota

Korporasi Pembangunan yang Baru memungkinkan bekerja dengan nilai £ 37 juta akan

dilakukan melalui kompetisi terbatas dan ketergantungan pada pendekatan yang bijaksana

6

bagi perusahaan yang dipilih.

Sebagai hasil dari kerja Kantor Audit Nasional, Committee of Public Accounts

mengeluarkan laporan yang menetapkan daftar dari poin badan publik yang perlu diingat

dalam rangka untuk menjaga terhadap risiko penyimpangan dalam perilaku bisnis publik -

yang meliputi pentingnya kontrol keuangan yang sehat, sesuai dengan aturan, kepengurusan

yang memadai uang publik dan mencapai value for money.

Contoh ini menggambarkan peran penting yang dimiliki audit eksternal dalam

menegakkan standar etika. Reformasi terkait dengan ‘New Public Management’

menyebabkan keterlibatan sektor swasta jauh lebih besar dalam pengiriman sumber daya

publik. Sementara pendekatan yang lebih entrepreneurial membawa manfaat yang berarti

bahwa keputusan semakin dibuat oleh mereka yang memiliki pengalaman terbatas pada

standar yang diharapkan dalam menjalankan bisnis publik, atau kepentingan mencapai

perubahan yang merasa cepat frustrasi bagi mereka. Standar-standar ini, bagaimanapun,

landasan reputasi untuk integritas kepegawaian. Laporan oleh Committee of Public Accounts

sebagian besar berperan dalam memastikan bahwa bisnis lebih seperti pendekatan

manajemen sektor publik tidak mengorbankan untuk mempertahankan standar kejujuran

masyarakat dan efisiensi.

Sumber: The proper Conduct of Public Business Committee of Public Accounts – Eighth Report 1993–1994 HC 154.

3.1 BAGAIMANA VALUE FOR MONEY MENJAMIN?

Sama pentingnya dengan manajemen keuangan yang kuat, itu tidak akan ada jaminan

tersendiri atas value for money. Dengan tidak adanya pemersatu tujuan yang mudah diukur

tunggal seperti membuat keuntungan, pemerintah berjuang untuk bagaimana cara terbaik

untuk mencapai apa yang diterima secara luas untuk mewakili value for money.

Salah satu solusi yang kini telah diterima secara luas adalah artikulasi yang lebih baik

tentang untuk mencapai apa uang publik dimaksudkan. Dengan cara ini pembenaran untuk

belanja dan proses pendukung atau prosedur dapat ditentukan dan dinilai dalam hal

kontribusi mereka cenderung outcome yang diinginkan. Mendefinisikan hasil di jauh yang

mendukung dalam mengamankan luas dan mampu dalam pengukuran (risikonya adalah

7

bahwa ini menjadi tujuan itu sendiri) untuk menunjukkan prestasi adalah tantangan yang

signifikan. Hasil sering memiliki kewajiban moral dan bisa beragam, seperti mengurangi

kemiskinan anak, mempromosikan gaya hidup sehat, dan mencapai keseimbangan yang lebih

baik antara ketersediaan dan permintaan perumahan sementara mencapai keterjangkauan.

Sering aspirasi sifat dari makna baik tujuannya adalah baik kekuatan dan kelemahan. Di satu

sisi mereka menyatakan arah strategis yang jelas di belakang yang sumber daya dan pendapat

dapat dikumpulkan menjadi. Tapi kecuali mereka terkait dengan bagaimana mereka akan

dicapai - berarti sampai akhir - hasil cepat kehilangan relevansi dengan orang yang mereka

maksudkan agar menginspirasi. Birokrasi berjuang untuk mengembangkan hasil yang berarti

yang mengoptimalkan kualitas layanan dengan efektivitas biaya. Kontribusi yang audit

eksternal dapat membuat ini dan khususnya evaluasi nilai uang dimana beberapa

pertimbangan hasil yang dicapai sangat penting, adalah tema sentral dari bab ini.

3.2 HASIL TRADISIONAL YANG BERHARGA TAPI TIDAK BISA

MENUNJUKKAN NILAI UANG

Seperti yang saya katakan komponen audit tradisional, bagaimanapun, tidak cukup. Hasil

audit keuangan dapat menunjukkan uang yang telah dihabiskan secara sah, dan laporan audit

menunjukkan bahwa prosedur diikuti dan standar etika perilaku yang diamati. Namun,

mungkin informasi berharga ini, ia tidak memberitahu kami jika nilai uang telah diamankan.

Bagaimana mungkin value for money didemonstrasikan?

Jawaban untuk teka-teki ini yang telah paling berpengaruh selama setengah abad

terakhir adalah melalui teori ekonom ‘pilihan publik’ dan aplikasi dalam analisis manfaat

biaya dan efektivitas biaya.

3.3 PILIHAN PUBLIK

Inti dari pendekatan ini adalah bahwa:

setiap individu baik menemukan dan hakim terbaik atas kesejahteraan mereka sendiri,

baik material dan spiritual;

tujuan 'sosial' yang berbeda dari aksi 'individu' adalah, atau seharusnya, untuk

menghasilkan kebijakan yang pelaksanaannya menghasilkan hasil bahwa tidak ada

individu bisa lebih puas kecuali dengan mengorbankan yang lain. Dengan kata lain,

8

tidak ada penataan ulang kebijakan dan pelaksanaannya yang dapat mengakibatkan

peningkatan kesejahteraan;

sedangkan keterbatasan yang tak terelakkan dari sumber daya berarti bahwa aksi

sosial bisa tidak menghasilkan hasil yang lebih baik dari ini, ini menunjukkan bahwa

beberapa orang lebih buruk daripada apa yang mereka inginkan, karena mereka sadar

keinginan yang belum direalisasi. Dan distribusi kesejahteraan tertentu - fungsi

kesejahteraan sosial - bahwa masyarakat mengadopsi atau bertujuan untuk adalah

tanggung jawab khusus dari pemerintah hari untuk menentukan dan mengubahnya;

spesifikasi seperti itu tidak menuntut bahwa pemerintah harus memiliki kebijakan

untuk segala sesuatu atau memerlukan bahwa pemerintah tentu akan dermawan

daripada tirani. Banyak mungkin - memang pasti akan - diserahkan kepada aksi

individu, untuk sektor swasta daripada sektor publik. Dan, jika ada predileksi antara

teori pilihan publik, itu adalah untuk meninggalkan inisiatif sebanyak mungkin untuk

individu swasta dan sektor swasta.

Argumen di sini adalah bahwa politisi dan pegawai negeri sipil, seperti orang lain, dapat

diasumsikan dalam mencari kesejahteraan individu maksimal. Bagi banyak orang ini

mungkin mencakup perhatian kita pada 'kepentingan umum'. Tapi bagi banyak orang lain

insentif akan berusaha untuk memaksimalkan uang, kekuasaan dan pengaruh, dengan hasil

yang berpotensi bencana untuk kepentingan publik, seperti upaya yang dilakukan untuk

meningkatkan pengeluaran publik untuk promosi aman dan kebesaran pribadi, dan untuk

mempromosikan kebijakan yang melayani yang agak khusus daripada kepentingan umum,

dan untuk menerapkannya dalam cara yang mendukung melalui kontraktor tertentu untuk

mengamankan pekerjaan setelah pensiun dan manfaat lainnya - dan melalui penipuan,

pencurian dan korupsi - memberikan reward dibenarkan untuk pekerja sektor publik. Bentuk

birokrasi organisasi menyediakan tanah yang subur untuk kekayaan pribadi untuk

berkembang, terlepas dari semua perlindungan hukum, peraturan dan konvensional untuk

mencegah hal itu. Hal ini diakui, tentu saja, bahwa egoisme dan korupsi dapat ditemukan di

sektor swasta, dan memang, dalam semua lapisan masyarakat dan perlindungan hukum yang

diperlukan di sini juga. Tapi klaim adalah bahwa 'invisible hand' kekuatan kompetitif saluran

keegoisan pribadi terhadap pencapaian kepuasan publik. Seperti Mandeville yang

memasukkan ke dalam The Fable of the Bees, 'meskipun setiap bagian penuh dari wakil

namun seluruh surga'. Dan, menempatkan lama, argumen adalah bahwa cara terbaik untuk

9

membuat uang adalah untuk menyediakan barang dan jasa yang orang ingin membeli -

insentif yang, untuk sebagian besar, absen dari kehidupan seorang birokrat pelayanan publik.

Analisis ini didasarkan pada berbagai asumsi heroik: bahwa seseorang dapat

menentukan fungsi kesejahteraan sendiri, bahwa kepuasan material dan spiritual dapat

dibandingkan dan diperingkat dari waktu ke waktu dan, di dalam dan di antara individu,

bahwa lembaga-lembaga sosial seperti pemerintah dapat menafsirkan keinginan individu

daripada memaksakan mereka sendiri pada orang lain, dan bahwa perubahan selera dan

preferensi dapat diakomodasi. Pada kerangka teoritis – yang berasumsi di awan seperti itu –

pertanyaan yang muncul adalah bagaimana pemerintah mengetahui mana kebijakan terbaik

untuk mencapai fungsi kesejahteraan sosial mereka, artikulasi yang kabur untuk dapat

dilakukan.

Salah satu respon untuk struktur pelayanan publik di banyak aspek dalam cara yang

memungkinkan preferensi individu atau organisasi untuk dilaksanakan. Ada spektrum yang

luas dari contoh kasus di mana hal ini terjadi dengan berbagai tingkat keberhasilan. Pada

tingkat yang paling dasar, pada 1980-an di Inggris ada kemauan berkembang untuk membuka

fungsi lama yang dianggap melestarikan sektor publik pada kekuatan pasar. Fokus awalnya

adalah fungsi pendukung operasional (Kotak 3.4) tetapi pada tahun 1990-an setelah

privatisasi industri-industri nasional ini telah diperpanjang untuk merestrukturisasi monopoli

utilitas tradisional seperti gas dan listrik untuk memungkinkan pilihan individu (Kotak 3.5).

Baru-baru ini pilihan individu telah diperpanjang untuk batas baru dalam khususnya sehingga

memungkinkan bagi pasien untuk memilih di mana mereka menerima perawatan kesehatan

(Kotak 3.6) dan bagi orang tua memiliki suara di sekolah anak-anak mereka yang ada. Hal

ini lebih lanjut diilustrasikan dalam sebuah pidato Perdana Menteri Inggris pada bulan Juni

2006 tentang Pelayanan Publik untuk Abad ke-21 ketika ia diartikulasikan tujuan

menempatkan pengguna layanan publik pertama, dan memberi mereka berdua 'pilihan dan

suara'. 'Pilihan' individu dimaksudkan untuk memberikan pengguna kemampuan yang lebih

besar untuk memutuskan di mana, kapan, oleh siapa dan bagaimana pelayanan publik yang

disediakan, 'suara' menawarkan kesempatan bagi pengguna pelayanan publik untuk

mengekspresikan pendapat mereka dan mereka mendengar dan ditindaklanjuti. Ada Namun,

tetap ada banyak layanan dimana terlepas dari pembuat kebijakan yang paling inventif,

individu atau organisasi tidak dapat secara eksplisit menentukan atau preferensi fungsi

kesejahteraan mereka. Dalam kasus tersebut beberapa cara menilai manfaat dan biaya yang

10

terkait diperlukan untuk membuat pilihan rasional tentang cara terbaik untuk

mengoptimalkan pelayanan.

Kotak 3.4: Tender Jasa Secara Kompetitif untuk Mendukung National Health Service

Pada 1980-an sebagai bagian dari upaya umum untuk meningkatkan value for money di NHS,

tender yang kompetitif diperkenalkan untuk domestik, katering, dan layanan binatu. Ini

adalah perubahan langkah besar untuk sebuah organisasi yang memiliki tradisi kuat

mengandalkan sumber daya di-rumah. Ketiga layanan biaya pada saat sekitar £ 1,2 milyar.

Dari kontrak yang diberikan pemasok sektor swasta memenangkan 32 persen dalam nilai jasa

dalam negeri, 20 persen di layanan binatu dan 7 persen pada katering. Tabungan kumulatif

tahunan atau efisiensi yang dihasilkan oleh inisiatif ini diperkirakan mencapai £ 73 juta tetapi

karena angka ini tidak sepenuhnya bersih dari biaya redundansi staf tidak lagi diperlukan

value for money untuk perbaikan dalam total biaya mungkin telah dibesar-besarkan.

Sumber: Competitive Tendering in the National Health Service Report by the Comptroller and Auditor General (HC 319, Session 1986–87).

Kotak 3.5: Memberikan Pelanggan sebuah Pilihan - Sosialisasi Persaingan ke Pasar

Gas Domestik

Pada April 1996 orang di Inggris tidak lagi harus bergantung pada satu pemasok monopoli

gas domestik mereka. Sebuah restrukturisasi besar-besaran industri diprakarsai oleh

Pemerintah memungkinkan pemasok lain untuk memasuki pasar. Akibatnya pelanggan yang

telah merubah distributor mereka sampai dengan Agustus 1998 menghemat tagihan mereka

rata-rata £ 78 per tahun secara riil sementara mereka yang tinggal dengan mantan monopoli

pemasok British Gas rata-rata hemat £ 48. Sementara, bagaimanapun, 30 persen pelanggan

merasa mudah untuk mengubah pemasok 27 persen mengatakan hal itu sulit. Ada mengambil

rendah sampai layanan khusus untuk orang tua dan cacat dan mereka yang menggunakan

meter prabayar (cenderung berpenghasilan rendah) telah diuntungkan setidaknya dari harga

yang lebih rendah. Sejumlah faktor menyarankan bahwa kompetisi saja tidak bisa diandalkan

untuk melindungi pelanggan - pilihan rasional harus dilengkapi dengan beberapa bentuk

peraturan untuk melindungi kepentingan semua warga negara '.

Sumber: Office of Gas Supply: Giving Customers a choice – the introduction of competition

11

in the domestic gas market, Report by the Comptroller & Auditor General (HC 403, Session 1998–1999).

Kotak 3.6: Pilihan Pasien di Rujukan Point of GP

Departemen Kesehatan kini memiliki kebijakan bahwa setiap janji rumah sakit akan dipesan

untuk kenyamanan pasien sehingga memudahkan pasien dan Dokter Umum (dokter) mereka

untuk memilih rumah sakit dan konsultan yang paling sesuai dengan kebutuhan mereka.

Tujuannya adalah untuk menyediakan pasien dengan kesempatan untuk memilih antara

penyedia layanan kesehatan 4-5 untuk perawatan rumah sakit secara elektif. Ini akan berlaku

untuk sekitar 9,4 juta pasien yang dirujuk untuk perawatan di rumah sakit setiap tahun.

Sedangkan tujuan utama adalah untuk meningkatkan pelayanan bagi pasien diperkirakan

bahwa pilihan yang lebih besar harus mengarah pada efisiensi senilai £ 71 juta. Sebuah

review oleh NAO menemukan bahwa efektivitas kebijakan dapat ditempatkan pada risiko

yang kurang memadainya kapasitas dalam hal kurangnya kesadaran kebijakan dokter untuk

menawarkan pilihan yang lebih besar. Dan, 60 persen dari mereka yang tahu tentang hal itu

adalah ke arah negatif, dan kesiapan sistem TI - dengan Choose and Book Service.

Sumber: Patient Choice at the Point of GP Referral, Report by Comptroller and Auditor General (HC 186, Session 2004–2005).

3.4 ANALISIS MANFAAT BIAYA DAN ANALISIS EFEKTIVITAS BIAYA

Jawaban untuk masalah ini yang muncul pada 1960-an dan 1970-an adalah untuk

menerapkan beberapa bentuk analisis biaya manfaat untuk perumusan kebijakan. Pendekatan

tersebut memungkinkan biaya dan manfaat dari setiap pilihan kebijakan yang akan

dinyatakan dalam istilah sebanding – yang hampir selalu berarti istilah moneter – dari waktu

ke waktu, biaya dan manfaat harus didiskontokan untuk nilai tunainya, dan kebijakan terbesar

dengan net present value diadopsi dalam batas-batas sumber daya yang tersedia ke dan

dijamin oleh pemerintah. Analisis efektivitas biaya ini kemudian diterapkan untuk

menentukan cara terbaik untuk menghasilkan setiap output kebijakan.

Departemen Keuangan Green Book: Penilaian dan Evaluasi di Pemerintah Pusat

menawarkan bimbingan tentang bagaimana hal ini mungkin dilakukan. Pada dasarnya dalam

formulasi kebijakan dunia yang ideal harus mengikuti siklus yang didefinisikan (Kotak 3.7)

12

sebagai dasar pemikirannya, sering mencerminkan prioritas politik, jelas diartikulasikan,

tujuan utama didefinisikan dalam hal output yang diinginkan dan akhirnya hasil, berbagai

pilihan untuk mencapai yang dipertimbangkan dan dibandingkan baik dari segi biaya dan

manfaatnya (dan khususnya apakah manfaat cenderung selaras dengan dasar pemikiran –

imperatif politik yang mendasari). Akhirnya, mungkin yang paling penting, implementasi

dirancang dengan baik, diuji dan dipantau dengan keberhasilan secara keseluruhan dievaluasi

dan pelajaran penting yang dapat dipelajari dan ditindaklanjuti. Dalam siklus ini luas rentang

masalah yang sering saling terkait juga perlu diperhitungkan seperti keterjangkauan,

implikasi makro ekonomi yang lebih luas, dampak lingkungan yang potensial, inklusi sosial

dan implikasi dalam hal potensi beban regulasi pada bisnis dan warga negara. Tentu saja, itu

tidak sesederhana itu. Kebijakan jarang dikembangkan dari basis nol – mereka berkembang

dan sering menarik pengalaman di tempat lain. Sebagai contoh, Sure Start, program Inggris

untuk mendukung perkembangan anak-anak selama tahun-tahun awal mereka menarik secara

luas pada kebijakan serupa di Amerika Serikat. Namun, menilai biaya dan membentuk

perkiraan yang dapat diandalkan secara tambahan – peningkatan manfaat secara langsung

disebabkan oleh intervensi kebijakan baru – dapat menjadi kompleks. Mengukur akurat

kemungkinan nilai uang masa depan dengan akurasi yang signifikan bisa sulit, tetapi

pendekatan terstruktur analisis biaya manfaat dapat membantu mengidentifikasi risiko kunci

untuk value for money yang kemudian dapat dikelola.

13

Opsi appraisal sering menjadi bagian yang paling penting dari analisis. Awalnya berbagai

pilihan harus diidentifikasi dan dikaji. Hal ini membantu untuk mengukur solusi yang tepat.

Sebuah shortlist kemudian dapat dibentuk untuk menjaga proses yang dapat dikelola, dengan

menerapkan teknik meresum atas perkiraan atau data ringkasan tingkat tinggi. Opsi

'melakukan minimum' harus selalu dilakukan ke depan dalam shortlist, untuk bertindak

sebagai cek terhadap aksi yang lebih intervensionis.

Setiap opsi ini kemudian dinilai dengan menentukan Kasus Dasar. Ini adalah estimasi

terbaik dari biaya dan manfaat (Kotak 3.8). Perkiraan ini kemudian dapat disesuaikan dengan

mempertimbangkan skenario yang berbeda, atau sensitivitas opsi untuk perubahan dapat

dimodelkan dengan mengubah variabel kunci. Lebih lengkap, appraisal dapat dikembangkan

sebagai berikut:

Mengidentifikasi dan menilai biaya dari setiap pilihan.

Mengidentifikasi dan menilai manfaat dari setiap pilihan.

Jika perlu, menyesuaikan nilai biaya dan manfaat untuk:

o dampak distribusi (efek dari usulan pada kelompok masyarakat yang berbeda);

o pergerakan harga relatif.

14

Menyesuaikan waktu kejadian biaya dan manfaat dengan mendiskontokannya, untuk

mendapatkan nilai tunainya.

Jika perlu, menyesuaikan perbedaan materi dalam pajak antara pilihan.

Sesuaikan untuk risiko dan optimisme untuk memberikan Kasus Dasar, dan

mempertimbangkan dampak dari perubahan variabel kunci dan skenario masa depan

yang berbeda pada Kasus Dasar.

Pertimbangkan impact yang tidak dinilai (baik biaya dan manfaat), menggunakan

bobot dan teknik scoring jika sesuai.

Kotak 3.8: Analisis Biaya Manfaat

Analisis biaya manfaat (Cost Benefit Analysis – CBA) adalah pendekatan mapan dalam

pilihan penilaian. Aplikasi pertama dalam konteks pemerintah Inggris adalah sebagai bagian

dari penilaian terhadap pembangunan jalan tol M1 dari London ke Birmingham pada tahun

1960. Sejak 1980-an CBA telah semakin diterapkan, baik di dalam departemen pemerintah

dan independen, untuk memeriksa aspek bisnis pemerintah yang lebih luas dari investasinya,

misalnya, transportasi, kesehatan atau program pembangunan. Secara khusus, cukup banyak

pekerjaan yang telah dilakukan dengan menerapkan CBA untuk regulasi. Munculnya Private

Finance Initiative (PFI) di Inggris juga memberikan dorongan bagi departemen untuk

menerapkan teknik CBA pada penilaian dan evaluasi PFI dan penawaran Public Private

Partnership.

Dalam kebanyakan CBA, lebih mudah untuk memperkirakan biaya daripada manfaat.

Dalam berurusan dengan biaya, pembuat kebijakan menempatkan perkiraan moneter pada

pengalaman yang terdahulu atau biaya sumber daya bagi perekonomian secara keseluruhan

sebagai akibat dari tindakan, program atau keputusan berdasarkan pertimbangan. Dengan

kata lain, barang atau jasa harus dihitung biayanya pada nilai dalam penggunaan alternatif

terbaik atas barang atau jasa yang bisa dimasukkan (yaitu, biaya kesempatannya). Perhatikan

bahwa biaya peluang dapat timbul tanpa adanya pembayaran kasus, misalnya jika peralatan

atau tanah, yang jika tidak bisa digunakan untuk keperluan lain, terikat oleh sebuah proyek.

Manfaat kadang-kadang diukur dalam istilah ekonomi konvensional. Contohnya

adalah pendapatan bersih dari hasil pertanian yang dihasilkan dari proyek irigasi skala besar.

Kesulitan muncul ketika manfaat kolektif atau publik di alam, seperti dampak terhadap

15

lingkungan atau kesehatan dan keselamatan manusia. Ini bukan barang yang diperdagangkan

di pasar manapun. Namun demikian, CBA yang ketat mensyaratkan bahwa hal tersebut harus

diukur dalam istilah moneter. Umumnya nilai uang yang melekat pada manfaat tersebut baik

'terungkapkan' secara tidak langsung, dengan mengamati bagaimana manfaat tersebut

mempengaruhi harga atau kuantitas lain yang baik, atau ditimbulkan dengan cara

menanyakan tentang preferensi ditujukan kepada penerima manfaat.

Sumber: The Green Book Appraisal and Evaluation in Central Government – http://www.greenbook.treasury.gov.uk and Measuring Costs and Benefits – A guide on cost benefit and cost effectiveness analysis http://www.nao.org.uk

Pilihan penilaian berikutnya, kriteria keputusan dan penilaian harus digunakan untuk memilih

pilihan terbaik, yang kemudian harus disempurnakan menjadi solusi. Konsultasi penting pada

tahap ini, terlepas dari apakah itu telah terjadi sebelumnya. Rute Pengadaan juga harus

dipertimbangkan, termasuk peran sektor swasta. Masalah yang mungkin memiliki dampak

material terhadap keberhasilan pelaksanaan proposal harus dipertimbangkan selama tahap

penilaian, sebelum dana yang signifikan disahkan. Hal ini untuk memastikan bahwa hasilnya

tergambarkan dalam penilaian tersebut mendekati dengan apa yang akan terjadi. Sebuah

contoh yang baik dari penerapan analisis efektivitas biaya adalah program vaksinasi

Meningitis C Departemen Kesehatan. Keputusan harus dibuat tentang respon kebijakan

terbaik dan kemungkinan dampak pada kualitas hidup yang sangat sulit untuk

dikuantifikasikan (Kotak 3.9).

Kotak 3.9: Program Vaksinasi Meningitis C Departemen Kesehatan

1. Meningitis C adalah penyakit yang sangat serius yang menyebabkan radang selaput

otak. Selama tahun 1990 jumlah kasus yang dikonfirmasi dari penyakit mulai

meningkat (Gambar 1) dan selama tahun 1998 penyakit ini mengakibatkan sekitar 150

kematian terutama kalangan anak-anak dan remaja. Dari mereka yang selamat dari

penyakit tersebut sekitar satu dari empat komplikasi yang diderita seperti amputasi,

kerusakan otak dan tuli.

16

Sumber: PHLS Meningococcal Reference unit.

2. Dalam menanggapi dampak dan pertumbuhan Meningitis C, Departemen Kesehatan

(Departemen) pada bulan Juli 1999 mengumumkan pengembangan vaksin yang aman

dan efektif baru dan program vaksinasi dengan tujuan mengurangi jumlah terbesar

kasus dan kematian dalam waktu yang terpendek mungkin. Program ini dilaksanakan

satu tahun lebih cepat dari jadwal.

3. Departemen diberikan sekitar 18 juta vaksinasi antara November 1999 dan Desember

2000 dan terkoordinasi pekerjaan mereka dengan beberapa 29.000 sekolah, 100

otoritas kesehatan dan sekitar 30.000 Dokter Umum. Program vaksinasi adalah yang

terbesar sejak diperkenalkannya vaksin polio pada tahun 1950 dan biaya sekitar £ 300

juta termasuk biaya vaksin, biaya penyediaan program melalui Dokter Umum dan

perawat, dan biaya kampanye informasi. Hal ini juga menjadikan Departemen

mengelola pola kompleks stakeholder.

4. Sumber daya untuk mengobati penyakit dan penyakit yang terbatas dan akibatnya

Departemen harus menetapkan prioritas dalam perawatan kesehatan untuk

memastikan mereka mencapai value for money. Departemen ini meneliti biaya yang

akan terlibat dalam program vaksinasi dengan keuntungan mungkin dalam kesehatan:

Dalam hal jumlah harapan hidup dari orang-orang yang tidak lagi mungkin

meninggal akibat penyakit tersebut;

Peningkatan kualitas hidup mereka yang tidak menderita cacat yang dihasilkan

17

seperti amputasi dan tuli;

Biaya untuk membeli dan memberikan vaksin;

Penghematan biaya melalui pengurangan jumlah penerimaan rumah sakit dan

pengobatan jangka panjang dari mereka yang menderita cacat yang disebabkan

oleh penyakit.

5. Departemen mengidentifikasikan bahwa akan biaya £ 1.400 untuk setiap tahun korban

potensial tetap bebas dari cacat sebagai akibat dari imunisasi. Departemen

membandingkan efektivitas biaya dari program vaksinasi dengan bentuk-bentuk

intervensi kesehatan yang telah dinilai dengan menggunakan kriteria yang sama dan

mampu menyimpulkan bahwa program vaksinasi menggunakan value for money

dengan baik.

Sumber: Modern Policy Making: Ensuring Policies Deliver Value for Money. Report by the Comptroller and Auditor General (HC 289, Session 2001–2002).

Value for money tidak hanya tergantung pada desain kebijakan, meskipun hal ini jelas sangat

penting, tetapi juga pada bagaimana kebijakan tersebut dijalankan – dimensi 'efektivitas

biaya' yang disebutkan di atas. Khususnya sejak 1980-an, pemerintah telah bergelut dengan

masalah bagaimana solusi terbaik untuk memberikan kebijakan yang hemat biaya dan

memenuhi kebutuhan dan harapan warga. Hal ini telah terwujud dalam model yang berbeda

tapi dalam tema yang sama adalah:

pemisahan perumusan kebijakan dari pelaksanaannya (yang terakhir menjadi

tanggung jawab lembaga-lembaga agencies operating at arms length yang semi

otonom) – premisnya adalah bahwa keahlian dari mereka yang terlibat dalam

pembuatan kebijakan tidak selalu sama dengan yang diperlukan untuk menjamin

keberhasilan pelaksanaan;

meningkatnya penggunaan pasar dan kompetisi dalam penyediaan layanan publik

(misalnya mengontrakkan dan jenis mekanisme pasar lainnya), dan,

lebih banyak penekanan pada kinerja, output, dan kebutuhan pelanggan.

Di Selandia Baru misalnya, UU Negara Bagian 1988 dan UU Keuangan Publik 1989

membuat kerangka baru hubungan antara pihak yang terlibat dalam manajemen publik.

Dengan penekanan diucapkan pada kinerja juga cepat mengubah cara pelayanan publik yang

nampak dan dioperasikan. Menteri menjadi eksplisit bertanggung jawab untuk mencapai hasil

18

kebijakan kunci dan menandatangani perjanjian pembelian resmi dengan kepala eksekutif

departemen yang tugasnya adalah untuk memberikan serangkaian output dengan biaya

tertentu. Prestasi terhadap target output ini dilaporkan setiap tahun bersama dengan laporan

keuangan departemen dan secara resmi diaudit oleh Kantor Auditor General (Kotak 3.10).

Penekanan pada pengelolaan hasil muncul di negara-negara lain. Di Amerika Serikat

misalnya UU Kinerja Pemerintah dan Hasil (GPRA) 1993 mengharuskan setiap agen Federal

untuk mengembangkan rencana strategis untuk meletakkan misinya, tujuan jangka panjang

dan tujuan dan strategi untuk mencapainya.

Kotak 3.10: Pengalaman Selandia Baru: Sebuah pendekatan terstruktur untuk

mencapai value for money: Departemen Pendidikan – Te Tahuhu o te Matauranga

Reformasi sektor publik Selandia Baru pada akhir 1980-an dan awal 1990-an yang

memerlukan badan publik untuk mengadopsi kerangka kerja yang lebih terstruktur

untuk mencapai hasil-hasil kebijakan yang diinginkan.

Parlemen menilai hasil yang spesifik dengan uang. Pada tahun 2004-05 Departemen

Pendidikan memiliki 10 kelas output mulai dari layanan pembelian untuk memberikan

pendidikan bagi anak-anak untuk administrasi peraturan pendidikan.

Pernyataan hasil pencapaian penting yang dihasilkan setiap tahun misalnya - 2004/05

Departemen melaporkan kemajuan dalam mengurangi kesetaraan di dalam hasil

pendidikan khususnya dalam hal pencapaian pendidikan yang lebih baik oleh

mahasiswa Maori dan Pasifa. Ini disajikan secara terperinci di bawah:

19

Auditor eksternal, dalam hal ini Ernst and Young bertindak atas nama Controller dan

Auditor General mempertimbangkan pencapaian kinerja pelayanan mengklaim dan

2004-05 melaporkan bahwa 'laporan keuangan cukup mencerminkan pencapaian

kinerja pelayanan diukur terhadap target kinerja',

Komentar: Ini adalah pendekatan yang lebih terstruktur untuk menetapkan tujuan dan

sasaran kebijakan dan pelaporan pencapaian secara sistematis. Ini menggambarkan,

bagaimanapun, bahwa mengurangi output yang dibutuhkan untuk definisi tunggal singkat

yang bermakna sering sangat sulit. Dan sementara beberapa upaya dilakukan untuk

melaporkan prestasi hasil langkah-langkah yang digunakan pada dasarnya orang-orang

menengah – dalam hal ini tingkat partisipasi kasus dan tidak tercakup oleh opini audit

Auditor General.

Sumber: New Zealand Ministry of Education Annual Report 2005 – http://www.minedu.govnt.nz.

GPRA mendefinisikan tujuan kinerja sebagai level target kinerja (baik output atau outcome)

dinyatakan sebagai nyata, tujuan terukur, terhadap yang berprestasi yang akan dibandingkan.

Jika tujuan kinerja tidak dapat dinyatakan secara kuantitatif, GPRA memungkinkan Kantor

Manajemen dan Anggaran (Badan Federal Amerika Serikat yang bertanggung jawab untuk

20

Keuangan) untuk mengotorisasi alternatif bentuk tujuan, termasuk deskripsi program yang

sukses dan minimal efektif atau kriteria lain, keduanya menyatakan dengan ketepatan yang

cukup untuk memungkinkan penilaian independen terhadap kinerja.

Sejak tahun 1998, departemen pemerintah Inggris telah sepakat, di samping alokasi

sumber daya, target nasional dalam bentuk Komitmen Layanan Umum menetapkan hasil

yang terukur bahwa departemen berusaha untuk mencapai. Target ini menuruni rantai

pengiriman organisasi yang terlibat dalam pelayanan publik dalam bentuk target lokal yang

lebih didukung oleh ukuran kinerja.

Bagaimana auditor eksternal untuk menilai pelaksanaan output yang direncanakan

dan hasil yang muncul dari biaya-manfaat dan analisis efektivitas biaya - atau dari keputusan

kebijakan pemerintah yang tidak didasarkan pada penggunaan teknik ini tetapi hanya

merupakan respon terhadap komitmen ideologi atau tekanan langsung. Ini sering memulai

pada dengan analisis terbatas atau, memang, hampir tidak ada analisis sama sekali.

Jawaban yang telah muncul selama 20-30 tahun terakhir adalah, "Dengan audit value

for money”.

3.5 AUDIT VALUE FOR MONEY

Apa yang kita maksud dengan audit value for money dan apa yang ingin dicapai? Diterima

secara luas definisi standar adalah bahwa itu adalah tentang ekonomi, efisiensi dan

efektivitas. Di Inggris tahun 1983 Undang-Undang Audit Nasional menyatakan bahwa

Pengawas Keuangan dan Auditor General dapat melakukan pemeriksaan ke dalam

perekonomian, efisiensi dan efektivitas yang ada (departemen pemerintah atau badan lain

yang relevan) telah menggunakan sumber dayanya dalam melaksanakan fungsinya. Undang-

undang ini tidak mendefinisikan istilah ini tetapi Kotak 3.11 menggambarkan bagaimana

mereka telah banyak ditafsirkan. Mereka merangkul prinsip-prinsip ekonomi dalam asumsi

yang melekat mereka tentang perlunya untuk dapat menghitung biaya yang relevan dan

manfaat dalam membentuk penilaian yang dapat diandalkan tentang value for money. Hal ini,

bagaimanapun, dimensi efektivitas yang terdekat dengan biaya manfaat dan efektivitas biaya

dalam keprihatinannya dengan prestasi hasil, dan efektivitas dapat didefinisikan untuk

memasukkan kepedulian terhadap nilai-nilai seperti, misalnya, perlindungan lingkungan,

ekuitas, dan standar etika lainnya.

21

Kotak 3.11: Ekonomi, Efisiensi, Efektivitas. Apa yang dimaksud dengan ekonomi,

efisiensi, dan efektivitas?

Ekonomi

Meminimalkan biaya sumber daya yang digunakan untuk suatu kegiatan, sementara dengan

memperhatikan mutu yang sesuai. Contoh: Apakah rumah sakit membeli persediaan pada

kualitas yang ditentukan dengan harga termurah? Apakah pengujian pasar dari fungsi TI

mengakibatkan pengurangan harga untuk layanan tetapi tetap menjaga kualitas?

Efisiensi

Hubungan antara output, dalam hal barang, jasa atau hasil lainnya, dan sumber daya yang

digunakan untuk menghasilkannya. Suatu kegiatan yang efisien memaksimalkan output untuk

masukan yang diberikan, atau meminimalkan masukan untuk output tertentu dan, dengan

demikian, saat membayar tetap memperhatikan kualitas yang sesuai. Contoh: Apakah waktu

tunggu berkurang, tanpa biaya tambahan dan tanpa penurunan kualitas layanan? Apakah

biaya menjalankan perbaikan depo diminimalkan sementara meningkatkan jumlah kendaraan

dilayani untuk memenuhi standar keselamatan dan operasional?

Efektivitas

Sejauh mana tujuan telah dicapai dan hubungan antara outcome yang diharapkan dan impact

yang nyata dari suatu kegiatan. Contoh: Apakah program departemen memiliki impact yang

jelas dan positif terhadap kualitas layanan yang diterima oleh warga negara? Apakah praktik

manajemen telah membaik membantu menurunkan kadar penyakit dalam organisasi? Apa

impact lingkungan telah muncul dari perubahan kebijakan departemen?

Source: UK National Audit Office – Value for money Handbook – a guide for building quality into VFM examinations – http://www.nao.org.uk/.

Value for money, atau 'audit kinerja' seperti yang dikenal di beberapa negara, berutang

banyak pada audit publik jenis tradisional yang telah dibahas di awal bab ini. Hal ini

khususnya terjadi pada bukti penting yang dapat diandalkan dan komprehensif serta idealnya

harus mampu berdiri untuk tantangan hukum, yang mencerminkan asal-usul hukum audit

publik tradisional. Prasyarat ini tercermin dalam prinsip-prinsip standar praktik yang

sebagian besar kantor audit publik mengikuti dan melaksanakan kerja berdasarkan value for

22

money. Misalnya, NAO menganut delapan prinsip yang meringkas kualitas fundamental dan

karakteristik yang harus menandai kerja value for money kita yaitu: kompetensi, integritas,

ketelitian, objektivitas dan independensi, akuntabilitas, menambah nilai, ketekunan, dan

komunikasi yang jelas. Organisasi Internasional Institusi Audit Tertinggi (The International

Organization of SupremeAudit Institutions – INTOSAI) juga telah mengeluarkan pedoman

untuk kinerja usaha dan audit value for money yang secara luas dipatuhi.

Dua karakteristik definisi telah muncul dari perkembangan pemeriksaan value for

money selama 20-30 tahun terakhir: fokus lebih besar pada pencapaian hasil dan penerapan

yang lebih luas dan canggih berbagai teknik diagnostik dan analisis yang mendasari penilaian

dari value for money, dan akibatnya perlu mengandalkan seperangkat keterampilan yang jauh

lebih multidisiplin.

3.6 FOKUS PADA HASIL YANG LEBIH BESAR

Salah satu cara menganalisis value for money adalah untuk mempertimbangkan hubungan

antara input, output dan outcome (Kotak 3.12). Hal ini biasanya disajikan sebagai hubungan

linear tetapi sering perbedaan antara output dan outcome adalah tidak jelas. Misalnya,

mendapatkan gelar sarjana yang baik dapat digolongkan sebagai 'output' tetapi juga dapat

dilihat sebagai tindakan yang wajar pencapaian pendidikan dan dengan demikian dianggap

sebagai ‘outcome’. Yang jelas, bagaimanapun, adalah bahwa outcome yang warga harapkan

atas pelayanan publik dan pemerintah untuk memberikan dan mempengaruhi sekarang lebih

banyak. Sering dirangsang oleh liputan media yang ada kepentingan lebih besar dalam

kualitas pelayanan publik.

Masyarakat juga lebih peduli tentang keberlanjutan dan dampak terhadap lingkungan

untuk generasi sekarang dan masa depan, globalisasi dan implikasinya terhadap kinerja

ekonomi dan keamanan nasional, dan keragaman dan sejauh mana orang tidak

didiskriminasikan karena usia mereka, jenis kelamin, cacat, seksualitas atau di mana mereka

tinggal. Dalam semua bidang pemerintahan semakin aktif baik sebagai regulator, pembebas

langsung layanan publik atau fasilitator dalam membangun pengaturan di mana orang lain

dapat memberikan layanan melalui dana publik.

Sebuah gambaran singkat dari mandat kantor audit yang lainnya menggambarkan

bahwa audit publik lebih fokus pada pencapaian outcome. Strategi Court of Audit Belanda

(the Algemene Rekenhamer) tahun 2004-2009 menyoroti kesenjangan yang tumbuh antara

23

perumusan kebijakan dan implementasi. Sekarang ini adalah aspek penting dari pekerjaan

yang berfokus pada tiga bidang kegiatan pemerintah – pelayanan publik (kesehatan,

pendidikan, pekerjaan, dan pendapatan), keamanan (keamanan hidup dan lingkungan,

keamanan pangan dan memerangi terorisme), dan pembangunan berkelanjutan (energi yang

berkelanjutan, pemanfaatan sumber daya alam, dan keanekaragaman hayati). Audit

Pengadilan Federal Brasil memiliki empat 'e' untuk melaporkan kesetaraan dalam

pelaksanaan program-program pemerintah. Kantor Auditor General di Kanada berada di garis

depan memperjuangkan pelaporan lingkungan kepada DPR. Tetapi ini hanya beberapa

contoh tentang bagaimana mandat audit yang sedang ditafsirkan dengan cara baru.

Kotak 3.12: Hubungan antara Input, Output dan Outcome

Contoh Masukan Input Input/Output Masukan Output Outcome

Pendidikan pegawai negeri

(guru, dosen)

Pelatihan,

bahan ajar dan

infrastruktur

Program

pendidikan

universitas

Hasil pemeriksaan

dan perbaikan

pencapaian

pendidikan

Kinerja

Ekonomi

Hibah untuk usaha

kecil, investasi

dalam

pengembangan

keterampilan,

dukungan untuk

Penelitian dan

Pengembangan

Peraturan,

Pelatihan,

Akses ke dana

investasi

Bisnis baru,

produktivitas

yang lebih baik,

tingkat

keterampilan

yang lebih tinggi

Peningkatan kinerja

ekonomi,

pengurangan

kesenjangan antar

daerah dalam

kekayaan ekonomi

Kesehatan Staf profesional

Dokter dan

perawat.

Program

vaksinasi.

Program

pasien yang

diobati

Pencegahan

Kualitas hidup dan

kesejahteraan

Kinerja ekonomi

24

Infrastruktur, IT

dan peralatan

medis

kesehatan

preventif.

Akurasi

diagnosis

penyakit

Standar

kesehatan

masyarakat

nasional

inklusi sosial

Sumber: National Audit Office

Di Inggris proporsi laporan NAO menganggap pencapaian hasil terus meningkat

selama delapan tahun terakhir (Kotak 3.13) dan telah membahas berbagai isu. Sebuah contoh

adalah fokus pada kualitas pelayanan publik seperti laporan saya ke Parlemen atas stasiun

kereta api Inggris yang menemukan bahwa kepuasan penumpang dengan stasiun kereta api

yang hanya sedikit meningkat dalam beberapa tahun terakhir dan masih tetap rendah untuk

banyak stasiun dan banyak fasilitas yang disediakan. Laporan Pengurangan Kerusakan Otak

(Reducing Brain Damage): akses cepat ke perawatan stroke lebih menyoroti peningkatan

outcome yang dapat dicapai jika pasien diberi akses cepat ke pemindaian otak, dirawat di unit

stroke khusus dan diberikan akses awal untuk layanan rehabilitasi. Kesetaraan perlakuan dan

inklusi juga merupakan aspek penting dari kualitas layanan dan keberhasilan kebijakan

pemerintah untuk mencapai hal ini dievaluasi dalam laporan ‘Memberikan Pelayanan Publik

untuk Beragam Masyarakat’ saya. Mengatasi rentang yang lebih luas dari isu-isu terkait hasil

adalah fitur umum dari banyak kantor audit. Contoh yang baik adalah laporan dari Kantor

Auditor General Kanada pada dukungan pendidikan yang diberikan ke First Nation Indian

Community (Kotak 3.14) dan laporan oleh Kantor Audit Nasional Australia dalam keamanan

penerbangan setelah peristiwa 11 September 2001 (Kotak 3.15 ).

Kotak 3.13: Proporsi Laporan Kantor Audit Nasional yang didominasi terfokus pada

pencapaian outcome

25

Komentar: analisis ini berfokus pada laporan yang hampir secara eksklusif

mengetahui pencapaian outcome. Laporan lain meliputi isu outcome yang

tidak eksklusif.

Sumber: UK National Audit Office – website http://www.nao.org.uk/.

Kotak 3.14: Indian and Northern Affairs Canada – Program Pendidikan dan Dukungan

Mahasiswa Pasca Sekunder

Di Kanada masyarakat First Nations adalah kecil yaitu kurang dari 500 warga. Dengan

demikian sekolah mereka mengalami kesulitan menyediakan berbagai layanan pendidikan.

Sekitar 40 persen dari penduduk Indian yang terdaftar adalah di bawah usia 19 dibandingkan

dengan 25 persen untuk populasi Kanada. Pada tahun 2004 Kantor Auditor General Kanada

meneliti dukungan yang diberikan kepada siswa First Nation dan melaporkan bahwa:

Sebuah kesenjangan pendidikan yang signifikan antara orang First Nations yang

hidup pada cadangan dan penduduk Kanada secara keseluruhan dan bahwa waktu

diperkirakan untuk menutup kesenjangan ini telah meningkat sedikit dari sekitar 27

sampai 28 tahun. Jumlah orang First Nations yang memiliki sertifikat pasca-sekolah

26

menengah, diploma, atau gelar terus berkembang. Cara [Departemen]

mengalokasikan dana untuk First Nations tidak menjamin akses yang adil ke

sebanyak mungkin dan mahasiswa Departemen tidak tahu apakah dana yang

dialokasikan telah digunakan untuk tujuan yang dimaksudkan.

Sumber: Office of the Auditor General of Canada/Bureau du verficateur general du Canada November 2004 Report http://www.oagbvg. gc.ca.

Kotak 3.15: Keamanan Penerbangan di Australia

Kantor Audit Australia sebelumnya mengaudit keamanan penerbangan pada tahun 1998.

Setelah peristiwa 11 September 2001 itu dilakukan evaluasi lebih lanjut dari Departemen

Transportasi dan tindakan Pembangunan Daerah untuk memperkuat keamanan penerbangan

Australia. Secara keseluruhan Kantor Audit menemukan bahwa Departemen telah merespon

dengan baik peristiwa 11 September. Laporan menyimpulkan, bagaimanapun, bahwa:

Sebagai badan dengan tanggung jawab pengawas, Departemen bisa menunjukkan

lebih pro-aktif dan kepemimpinan efektif dengan melibatkan berbagai organisasi dan

orang-orang yang terlibat dalam memberikan keamanan penerbangan, terutama

karena keamanan bergantung pada setiap orang memainkan peran mereka untuk

memastikan hasil yang efektif. Tantangan terbesar untuk Departemen terutama

mengingat peristiwa baru-baru ini untuk secara efektif mendorong budaya keamanan

yang lebih kuat di seluruh industri. Departemen dapat menunjukkan kepemimpinan

yang lebih kuat dengan menetapkan, memantau dan meninjau target kinerja untuk

industri, dan dengan menggunakan berbagai strategi manajemen untuk mendorong

industri untuk mencapainya. Dalam konteks ini, kemajuan dalam pelaksanaan

rekomendasi dari audit 1998 telah dibatasi. Sebaliknya, upaya Departemen telah

difokuskan pada modernisasi kerangka peraturan keamanan penerbangan.

Sumber: Australian NAO Report No 26 Aviation Security in Australia 2002–2003 http://www.anao.gov.au.

3.7 TEKNIK DIAGNOSA DAN ANALITIS YANG LEBIH CANGGIH

Evaluasi value for money terhadap fokus yang lebih besar pada prestasi, keluaran dan hasil

dari program pemerintah telah meminta auditor untuk menarik rentang yang lebih luas dari

teknik. Ini mungkin termasuk kembali tampil untuk tujuan yang bersifat evaluasi atas analisis

27

biaya-manfaat dan efektivitas biaya yang pemerintah telah gunakan dalam merancang

program. Dimana teknik ini belum digunakan, auditor dapat menggunakannya sendiri untuk

mengevaluasi penerapan opsi kebijakan yang telah dipilih.

Hal ini diilustrasikan oleh dua contoh. Pada tahun 1950 review proyek pertahanan

sebagian besar akan mengandalkan dua sumber bukti: pemeriksaan berkas dan wawancara.

Auditor akan memetakan dan menggambarkan peristiwa atau keadaan yang mengarah ke

keputusan atau tindakan. Dimana ada kinerja yang kurang akan mengarahkan dan

memastikan intervensi atas sebagian besar bertanggung jawab. Di sektor pertahanan

keterampilan kunci dalam memahami manajemen kontrak dan sebagian besar diperoleh

melalui pengalaman. Ada sangat sedikit ketergantungan pada keahlian spesialis, analisis

komparatif atau data kualitatif. Evaluasi berdasarkan jenis proyek pertahanan saat ini sangat

berbeda. Sebuah penilaian kontrak dan manajemen proyek akan tetap penting tetapi di

samping auditor secara rutin akan berusaha untuk mendapatkan pandangan mereka

diperlukan untuk menggunakan peralatan untuk meminta jaminan atas operasional yang

cocok untuk tujuan. Saran teknis Spesialis akan dicari dan berbagai data Triangulasi untuk

menguatkan kesimpulan tentang kinerja dan manfaat. Perbandingan antara review pengadaan

Pesawat Swift pada tahun 1955 dan Bowman Combat Infrastructure Platform pada tahun

2006 menggambarkan perbedaan dalam pendekatan yang sangat baik (Kotak 3.16).

Kotak 3.16: Bagaimana dasar bukti untuk pengujian value for money telah

dikembangkan dan diperluas

Pengadaan Pesawat Terbang

Swift - 1955

Bowman Combat Infrastructure Platform - 2006

Sebuah kontrak telah ditetapkan

pada tahun 1950 untuk pengadaan

492 pesawat terbang Swift. Perintah

itu kemudian dikurangi menjadi 170

terutama pada tahun 1955 karena 39

pesawat pertama yang dikirim tidak

sesuai dengan standar yang

diperlukan untuk layanan skuadron.

Menteri Keuangan dan Departemen

Bowman adalah program £ 2.4 miliar untuk mengubah

medan perintah komunikasi dan kontrol melalui

pengenalan radio digital Bowman dan Platform

Infrastruktur Tempur (Combat Infrastructure Platform

– CIP) yang canggih. Penelitian ini membahas isu-isu

seputar apa yang dihasilkan dari proyek dan untuk

tujuan yang patut. Metodologi terdiri dari:

Mengatur prinsip-prinsip praktek terbaik dalam

pengelolaan program: ini digunakan sebagai dasar 28

Audit (pendahulu ke Kantor Audit

Nasional) menyelidiki mengapa

Departemen Pertahanan tidak bisa

meminta kompensasi keuangan dari

pemasok untuk pesawat yang tidak

memenuhi spesifikasi yang

dibutuhkan. Penyelidikan

menemukan bahwa:

Spesifikasi kontrak itu terlalu

samar dan tidak ada batas untuk

mendukung klaim atas

pelanggaran kontrak.

Setiap klaim telah diperbaiki

lagi atas persetujuan oleh kedua

Kementerian proto type dan

sejumlah produksi pesawat.

Metodologi yang digunakan dalam

penelitian ini cukup terbatas

berfokus pada:

i. Sebuah tinjauan dari kondisi

kontrak

ii. Pemeriksaan File keputusan

yang diambil dan pencarian

penasihat hukum

iii. Wawancara dengan para

pejabat kunci

Sumber: Third Report of the Committee of Public Accounts 1956–1957 HC 243.

pertimbangan untuk mengevaluasi proyek Bowman.

Observasi: Mengamati uji coba lapangan peralatan

Bowman CIP dan menilai hasil dari uji coba lapangan

Angkatan Darat dan laporan operasional.

Analisis data. Database bukti didirikan yang disertai

ratusan dokumen yang berkaitan langsung atau tidak

langsung ke Program Bowman CIP (ini termasuk

laporan uji coba lapangan operasional, melalui rencana

pengelolaan hidup, konsep penggunaan dan

penerimaan dan dokumen rilis). Database digunakan

untuk menghasilkan pertanyaan evaluatif khusus untuk

peserta program.

Wawancara terstruktur: Termasuk pengguna

Bowman dan kontraktor dan pemangku kepentingan

lainnya.

Bukti foto dan aural: ini difokuskan pada

pemahaman yang sulit dalam mengkonversi kendaraan

darat ke Bowman, dan fasilitas pelatihan untuk

memahami pelatihan komputer awal yang berbasis

pada sistem.

Bukti dari luar negeri: Termasuk pengalaman dari

program Digitalisasi Battlefield di Kanada dan

Amerika Serikat.

Saran spesialis: Sistem Layanan Konsultan Ltd, ahli

dalam Komando militer, Kontrol, Komunikasi,

Komputer dan sistem Intelijen dipekerjakan untuk

melakukan analisis mendalam dari Departemen

analisis Pertahanan (efektif, mengapa peralatan yang

dibutuhkan dan apa manfaat yang akan membawa).

Triangulasi: Melakukan triangulasi atas semua bukti

29

yang dikumpulkan untuk menguatkan temuan dan

kesimpulan.

Sumber: Delivering Digital Tactical Communications through the Bowman CIP Programme – Report by the Comptroller and Auditor General HC 1050 Session 2005–2006.

Sebuah perbandingan yang lebih baru di sektor kesejahteraan, dua laporan tentang Dana

Sosial, yang memberikan pinjaman dan hibah kepada orang-orang untuk memenuhi biaya

penting atau darurat mereka tidak dapat membayar dari pendapatan rutin mereka (Kotak

3.17), menunjukkan bagaimana nilai uang audit yang terus mengembangkan, menggambar

disiplin manfaat biaya dan analisis efektivitas, ekonomi, teori pilihan publik dan antropologi

sosial. Tak pelak, evolusi ini membutuhkan ketergantungan pada satu set keterampilan yang

lebih luas dari audit tradisional.

Kotak 3.17: Pergeseran fokus VFM Audit: Dana Sosial

Sekitar seperlima dari orang di Inggris hidup dalam rumah tangga berpenghasilan rendah dan

lebih dari seperempat rumah tangga tidak memiliki tabungan. The Social Fund (IMF)

didirikan pada tahun 1988 dan memberikan pinjaman dan hibah kepada mereka di Inggris

yang tidak dapat memenuhi biaya penting atau darurat dari penghasilan rutin. Ini

menyediakan jaring pengaman bagi beberapa yang paling rentan dalam masyarakat untuk

memungkinkan mereka, misalnya, untuk membeli peralatan rumah tangga atau membeli

makanan jika mereka memiliki uang keuntungan mereka diambil. NAO telah melaporkan dua

kali pada Dana Sosial – pada tahun 1991 dan 2005:

1991 2005

Pada tahun 1991 fokus utama pada

tujuan ekonomi IMF dan efisiensi

proses penyebaran dana. Laporan

ini mengomentari keberhasilan

dalam membatasi pengeluaran.

Ada minat menargetkan pada

mereka yang sangat membutuhkan

Pada tahun 2005 ada fokus yang lebih besar pada

apakah Dana itu memenuhi kebutuhan mereka yang

menghadapi kesulitan mengelola penghasilan mereka.

Ada perhatian lebih yang dibayar untuk penargetan

kelompok sosial tertentu dan lebih berusaha untuk

menunjukkan bagaimana pinjaman Dana Sosial adalah

yang termurah yang tersedia untuk mereka yang

30

namun laporan mengakui bahwa

ada pemahaman yang terbatas di

daerah ini karena tidak adanya

penelitian atas Departemen

Keamanan Sosial baru saja dimulai

untuk komisi.

Sumber: The Social Fund, Report by Comptroller and Auditor General, HC 190 1990–1991.

berpenghasilan rendah dibandingkan dengan berbagai

pilihan lain. Laporan ini juga termasuk analisis rinci

variasi geografis dalam hasil. Salah satu perbedaan

utama dalam metodologi adalah penggunaan penelitian

oleh orang lain yang membantu untuk memperluas

dasar bukti sekitar konsekuensi dari penggunaan Dana

Sosial.

Sumber: Helping Those in Financial Hardship: The Running of the Social Fund, Report by Comptroller and Auditor General (HC 179, Session 2004–2005).

3.8 RINGKASAN

Singkatnya, apa kesimpulan yang bisa kita tarik dari bab ini? Dalam sistem teori birokrasi

klasik adalah jaringan yang kompleks hubungan antar organisasi dan individu. Audit publik

tradisional berusaha untuk memberikan beberapa transparansi pada operasi keuangan dan

tindakan birokrasi untuk mengurangi kecenderungan alami untuk mengejar kepentingan diri

individu dan organisasi dengan mengorbankan kesejahteraan masyarakat. Dukungan untuk

nilai-nilai seperti kejujuran, kesopanan, dan pelayanan yang baik dapat membantu untuk

mempertahankan budaya ini pegawai negeri sipil yang dimotivasi oleh keprihatinan untuk

penggunaan yang tepat dari uang publik. Hal ini, bagaimanapun, tidak cukup.

Uang mungkin dihabiskan secara hukum, namun outcome mungkin mengecewakan.

Pemerintah sering memiliki – meskipun tidak berarti selalu – mencoba untuk mengamankan

hasil yang lebih baik dengan menggunakan biaya-manfaat dan teknik efektivitas biaya. Dan

auditor telah berusaha untuk menilai value for money dengan teknik ini, serta mengevaluasi

pelaksanaan kebijakan yang didasarkan pada komitmen ideologis atau tekanan langsung,

dengan memeriksa ekonomi, efisiensi dan efektivitas dengan kebijakan mana telah dilakukan.

Banyak yang telah dicapai oleh pendekatan audit value for money. Tapi itu bukan

jawaban akhir, sebagai bab berikutnya akan menjelaskannya.

31