BAB I

PENDAHULUAN

1. Latar Belakang

Indonesia adalah Negara Hukum, hal ini dengan jelas diatur dalam Pasal 1 Ayat

3 Undang-Undang Dasar 1945. Hukum telah menjadi bagian dari kehidupan

masyarakat Indonesia karena itu, hukum tak bisa lagi dilihat secara terisolasi dari

masyarakat, tetapi telah merupakan bagian integral dari kehidupan masyarakat.

Sistem Hukum tidak dapat lagi dipisahkan dari sistem politik, sistem ekonomi, dan

sistem sosial suatu masyarakat.

Sebagai Negara Hukum, maka seyogyanya masyarakat Indonesia di berikan

perlindungan atas kepentingan-kepentingannya. Adapaun perlindungan yang

diciptakan untuk melindungi kepentingan-kepentingan tersebut dengan dibuatnya

peraturan perundang-undangan ataupun sebuah keputusan yang berasal dari

Pemerintah biasa disebut dengan Produk Hukum.

Produk hukum dari segi mikro adalah ungkapan pikiran manusia yang berisi

ungkapan nila-nilai yang bersifat abstrak, yang diungkapkan menjadi kenyataan yang

konkret atau dikristalisasi dalam bentuk bahasa agar dapat dimengerti oleh

sesamanya1. Ada dua macam kelompok produk hukum2 :

1http://www.ptun-yogyakarta.go.id/index.php/berita/artikel/464-menegakkan- hukum-dengan-mentaati-asas-dan-sistem-hukum, diakses pada tanggal 15 Maret 2015 Pukul 20.00 WIB

2 https://www.academia.edu, diakses pada tanggal 16 Maret 2015 Pukul 19.45 WIB

1

a. Regelling (Peraturan) adalah produk hukum tertulis yang substansinya

mempunyai daya ikat terhadap sebagian/ seluruh penduduk wilayah Negara.

b. Beschikking (keputusan tata usaha Negara (eksekutif) dan putusan(yudikatif))

adalah penetapan tertulis yang dibuat oleh pejabat TUN mendasarkan diri

pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi dan bersifat kongkret,

individual, final.

Dalam perkembangannya Produk hukum yang dihasilkan di Indonesia

mengalami perubahan dan terpengaruh oleh konfigurasi politik. Dinamika pengaruh

konfigurasi politik yang demokratis dan/atau otoriter telah terjadi sepanjang sejarah

Republik Indonesia. Dinamika tarik menarik antara sistem politik yang demokratis

dan otoriter secara bergantian muncul dan tenggelam dengan kecenderungan yang

tampak dalam priodesasi sejarah. Seiring dengan dinamika tersebut, perkembangan

karakter produk hukum menunjukkan keterpengaruhannya dengan terjadi pola tarik

menarik antara produk hukum yang berkarakter responsif dan produk hukum yang

berkarakter konservatif.

Dinamika perkembangan produk hukum tidak lepas dari kewenangan dalam

pembuatan produk hukum. Produk hukum yang dihasilkan tidak dapat dilepaskan

dari pengaruh politik hukum. Politik hukum merupakan bagian dari ilmu hukum yang

membahas perbuatan aparat yang berwenang dalam memilih alternatif yang sudah

tersedia untuk memproduksi suatu produk hukum guna mewujudkan tujuan negara. 3

3 Materi Kuliah Politik Hukum Tanggal 28 Februari 2015 disampaikan oleh Prof Muchsan

2

Politik Hukum memmpunyai beberapa unsur :

a. Perbuatan aparat yang berwenang

b. Alternatif yang tersedia

c. Adanya produk hukum yang baru diciptakan

d. Tujuan negara yang dicapai atau diwujudkan

Perbuatan aparat yang berwenang menjadi kunci dalam pembuatan produk

hukum, namun dalam pembentukan produk hukum juga harus memperhatikan

berlakunya asas legalitas, asas legalitas menjadi dasar legitimasi tindakan aparat

pemerintah . Dengan kata lain, setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan

harus memiliki legitimasi, yaitu kewenangan yang diberikan oleh undang-undang.

Kewenangan itu sendiri adalah kekuasaan yang diformalkan untuk orang-orang

tertentu atau kekuasaan terhadap bidang pemerintahan tertentu yang berasal dari

kekuasaan legislatif maupun dari pemerintah.

Dari Kewenangan tersebut maka dapat dihasilkan produk hukum.

Kewenangan atributif dalam artian kewenangan yang langsung di berikan langsung

oleh Peraturan Perndang-undangan sehingga keabsahan dari setiap produk hukum

yang dibuat atas dasar kewenangan atributif tidak perlu di sangsi kan lagi, namun

bagaimana dengan produk hukum yang dibuat atas dasar kewenangan non atributif

dalam hal ini produk hukum yang dibuat berdasarkan pelimpahan wewenang baik

secara mandat maupun delgasi, dan diaturkah tentang produk hukum yang dibuat atas

kewenangan nonatributif.

3

Maka dari itu penulis tertarik untuk membahas lebih jauh tentang “analisis

yuridis terhadap produk hukum yang dibuat atas dasar kewenangan non

atributif”

2. Rumusan Masalah

1. Bagaimana Kewenangan dalam Pembuatan Produk Hukum ?

2. Bagaimana keabsahan secara yuridis terhadap produk hukum yang dibuat atas

kewenangan non atributif ?

4

BAB II

PEMBAHASAN

1. Kewenangan Aparat Dalam Pembentukan Produk Hukum

a. Produk Hukum

Berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 68 Tahun 2009,

pembentukan produk hukum adalah proses pembuatan peraturan perundang-

undangan dan Keputusan yang dimulai dari perencanaan, penyusunan, pengesahan,

pengundangan, dan penyebarluasan.

Karakter Produk Hukum4 :

a. Produk Hukum rensopnsif/populistik adalah produk hukum yang

mencerminkan rasa keadilan dan memenuhi harapan masyarakat. Dalam

proses pembuatannya memberikan peranan besar dan partisipasi penuh

kelompok-kelompok sosial atas individu dalam masyarakat.

b. Produk Hukum Konservatif/Ortodoks/elitis adalah produk hukum yang isinya

lebih mencerminkan visi sosial elite politik, lebih mencerminkan keinginan

pemerintah, bersifat positivis-instrumentalis, yakni menjadi alat pelaksanaam

ideologi dan program negara.

Setiap produk hukum harus mempunyai beberapa aspek :

a. Menemukan hukum

b. Merubah Hukum

4 Mahfud MD, 2014, Politik Hukum di Indonesia, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, Hlm. 31-32

5

c. Menciptakan Hukum

b. Kewenangan Aparat

Pengertian kewenangan menurut kamus besar bahasa Indonesia (KBBI)

adalah kekuasaan membuat keputusan memerintah dan melimpahkan tanggung jawab

kepada orang lain. Secara pengertian bebas, kewenangan adalah hak seorang individu

untuk melakukan sesuatu tindakan dengan batas-batas tertentu dan diakui oleh

individu lain dalam suatu kelompok tertentu.

Philipus M.Hadjo, dalam tulisannya tentang wewenang mengemukakan

bahwa Istilah wewenang disejajarkan dengan istilah “bevoegdheid” dalam istilah

hukum Belanda. Kedua istilah ini terdapat sedikit perbedaan yang teletak pada

karakter hukumnya, yaitu istilah “bevoegdheid” digunakan baik dalam konsep

hukum publik maupun dalam konsep hukum privat, sementara istilah wewenang atau

kewenangan selalu digunakan dalam konsep hukum publik.5

H. D Stout, sebagaimana dikonstantir oleh Ridwan H.R, menyebutkan bahwa :

Wewenang merupakan pengertian yang berasal dari hukum organisasi pemerintahan,

yang dapat dijelaskan sebagai keseluruhan aturan-aturan yang berkenaan dengan

perolehan dan penggunaan wewenang pemerintahan oleh subjek hukum publik di

dalam hubungan hukum publik.6

5 http://fhukum.unpatti.ac.id/artikel/hukum-tata-negara/63-aspek-teoritik-kewenangan-pemerintah diakses Pada Tanggal 18 Maret 2015 Pukul 12. 44 WIB

6 Ibid

6

Kewenangan aparat ada 2 macam7 :

a. Kewenangan bersifat atributif (original)

Kewenangan ini diperoleh secara langsung oleh peraturan perundang-

undangan. Contohnya adalah kewenangan Presiden untuk membuat Peraturan

Presiden (PP) yang diperoleh dari UUD. Contoh lain kewenangan seorang

guru besar (profesor) untuk melakukan bimbingan terhadap disertasi dan

thesis diberikan oleh Permendiknas. Wewenang ini bersifat kabur (tidak jelas

dan tidak bisa dipastikan kapan berakhirnya)

b. Kewenangan non atributif (non original)

Kewenangan ini diperoleh dari pelimpahan kewenangan dari pihak yang

berwenang. Sebagai contoh adalah kewenangan wakil bupati untuk

melaksanakan tugas-tugas bupati setelah ada pelimpahan wewenang. Waktu

berakhirnya kewenangan ini adalah permanen atau pasti, bisa ditentukan dan

diketahui akhir berlakunya (insidentil)

Dalam hal kewenangan non atributif pelimpahan wewenang ada 2 macam,

yaitu :

a. Mandat

Pada Mandat, kewenangan yang beralih hanya sebagian wewenang namun

pertanggungjawaban tetap di tangan mandas (Pemberi mandat).

7 Materi Kuliah Politik Hukum Tanggal 28 Februari 2015 disampaikan oleh Prof Muchsan

7

b. Delegasi

Dalam pelimpahan wewenang secara delegasi yang beralih adalah seluruh

wewenang delegantaris. Sehingga apabila ada penuntutan, maka yang

bertanggung jawab sepenuhnyaa dalah delegataris. Kewenangan

delegatif/derivatif adalah kewenangan yang diberikan oleh pemegang

kewenangan atributif kepada lembaga negara atau pejabat negara tertentu

dibawahnya, untuk mengeluarkan suatu pengaturan lebih lanjut atas sesuatu

peraturan perundang-undangan yang dibuat oleh pemegang kewenangan

atributif

Wewenang yang diperoleh secara atribusi bersifat asli yang berasal dari

peraturan perundang-undangan. Dengan kata lain, organ pemerintah memperoleh

kewenangan secara langsung dari redaksi pasal tertentu dalam suatu peraturan

perundang-undangan. Dalam hal atribusi, penerima wewenang dapat menciptakan

wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada dengan tanggung jawab

intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada

pada penerima wewenang (atributaris). Adapun delegasi, tidak ada penciptaan

wewenang, namun hanya ada pelimpahan wewenang dari pejabat yang satu kepada pejabat

yang lainnya. Tanggungjawab yuridis tidak lagi berada pada pemberi delegasi

(delegans),tetapi beralih pada penerima delegasi (delegataris). Sementara itu, pada

mandate, penerima mandat (mandataris) hanya bertindak untuk dan atas nama

8

pemberi mandate (mandans), tanggung jawab akhir keputusan yang diambil

mandataris tetap berada pada mandans.8

Kewenangan yang didelegasikan kepada suatu alat penyelenggaraan negara

tidak dapat didelegasikan lebih lanjut kepada alat penyelenggara lain, kecuali jika

oleh Undang-Undang yang mendelegasikan kewenangan tersebut dibuka

kemungkinan untuk itu. Prinsip subdelegasi ini banyak diperdebatkan. Pemikiran

awal adalah , delegates non potest delegare (the delegate may not delegate ), maka

subdelegasi itu hanya boleh dilakukan jika kewenangan untuk melakukannya

ditentukan secara tegas dalam undang-undang yang memberikan delegasi pertama.

8 Ridwan HR, 2006, Hukum Administrasi Negara, PT RajaGrafindo Persada, Jakarta, hlm. 143-144

9

2. Keabsahan Produk Hukum Yang Dibuat Atas Kewenangan Non

Atributif

Dalam pembentukan produk hukum ada batasan-batasan yang telah ditentukan

oleh Undang-Undang. Batasan-batasan tersebut dalam hal kewenangan dan

keberadaan produk hukum tersebut dalam hierarki perundang-undangan. Misalnya

dalam pembentukan produk hukum daerah. Batasan Kewenangan yang dimiliki ada

dua macam yaitu batasan kewenangan yang dimiliki oleh DPRD dan Pemerintah

Daerah, selanjutnya batasan kewenangan yang dimiliki oleh

Kabupaten/Kota/Provinsi.

Dengan adanya kedua batasan kewenangan setiap Peraturan Daerah yang

dilahirkan oleh Pemerintah Daerah Kabupaten/ Kota haruslah dikeluarkan oleh

DPRD bersama-sama dengan Pemerintah Daerah. Jika ada Peraturan Daerah yang

lahir dengan tidak melibatkan salah satunya maka Peraturan Daerah tersebut

dianggap batal demi hukum. Demikian pula soal kewenangan pemerintahan,

Peraturan Daerah yang dihasilkan tidak boleh melanggar kewenangan yang diatur

dalam Pasal 13 Ayat (3) dan Ayat (4) Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014

Tentang Pemerintahan Daerah.

Batasan kewenangan ini juga mengacu kepada jenis kewenangan yang

diberikan, apakah dengan kewenangan delegasi atau kewenangan atributif.

Kewenangan Atributif dalam pembentukan peraturan perundang-undangan ialah

pemberian kewenangan membentukan peraturan yang diberikan oleh Undang-

10

Undang Dasar atau Undang-Undang kepada suatu lembaga negara atau

pemerintahan.9

Sedangkan kewenangan delegasi dalam pembentukan peraturan perundang-

undangan adalah pelimpahan kewenangan membentuk peraturan perundang-

undangan yang dilakukan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi

kepada peraturan perundang-undangan yang lebih rendah, baik dinyatakan secara

tegas atau tidak.10

Batasan ke dua yang harus dipatuhi oleh suatu daerah adalah tentang hierarki

peraturan perundang-undangan yang diatur dalam Pasal 7 Undang-Undang Nomor 10

Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Hierarki peraturan

perundang-undangan dalam aturan tersebut adalah sebagai berikut:

1. Undang-Undang Dasar (UUD)

2. Undang-Undang/ Peraturan pemerintah Pengganti Undang-Undang.

3. Peraturan Pemerintah

4. Peraturan Presiden

5. Peraturan Daerah yang meliputi:

a. Peraturan Daerah Propinsi yang dibuat oleh DPRD Propinsi bersama

gubernur.

9 Maria Farida Indrati Soeprapto, 2002, Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet.5, Kanisius, Jakarta, hlm 35.

10 Ibid

11

b. Peraturan Daerah Kabupaten/ Kota dibuat oleh DPRD Kabupaten/Kota

bersama bupati/walikota.

c. Peraturan Desa/peraturan setingkat, dibuat oleh Badan Perwakilan Desa

atau nama lainnya bersama dengan Kepala Desa atau nama lainnya.

Dalam Aturan Perundang-Undangan tidak diatur secara jelas mengenai

Pelimpahan kewenangan dalam hal ini mandat dan delegasi, akan tetapi pembentukan

produk hukum memang banyak juga yang berasal dari kewenangan non atributif

(pelimpahan kewenangan), bukan hanya yang berasal dari kewenangan atributif

(kewenangan yang langsung diperoleh dari Peraturan Perundang-Undangan). Telah

diketahui bahwa dalam pelimpahan kewenangan secara non atributif ada 2 yaitu

delegasi dan mandat. Terdapat perbedaan diantara keduanya meskipun delegasi dan

mandat sama-sama berada dalam cakupan kewenangan non atributif. Perbedaan

keduanya yaitu :

Delegasi Mandat

Prosedur Pelimpahan Dari suatu organ

pemerintahan kepada orang

lain: dengan peraturan

perundang-undangan

Dalam hubungan rutin

atasan bawahan: hal

biasa kecuali dilarang

secara tegas

Tanggung jawab dan

tanggung gugat

Tanggung jawab dan

tanggung gugat beralih

kepada delegataris

Tetap pada pemberi

mandat

12

Kemungkinan si

pemberi menggunakan

wewenang itu lagi

Tidak dapat menggunakan

wewenang itu lagi kecuali

setelah ada pencabutan

dengan berpegang pada asas

“contrarius actus”

Setiap saat dapat

menggunakan sendiri

wewenang yang

dilimpahkan itu

Meskipun delegasi dan mandat merupakan pelimpahan kewenangan, bukan

berasal dari kewenangan langsung yang diperoleh dari Undang-Undang, produk

hukum yang dihasilkan pun tetap sah secara hukum, namun tentu saja produk hukum

itu nanti akan memiliki pertanggung jawaban yang berbeda.

Selain Peraturan Daerah, salah satu contoh porduk hukum yang dibuat

berdasarkan kewenangan non atributif adalah Peraturan Pemerintah, sama halnya

dengan pembentukan produk hukum daerah yang ada batasan kewenangannya, dalam

pembentukan peraturan pemerintah juga ada batasannya selain itu juga

memperhatikan hierarki yang ada.

Dalam hal delegasi pada Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 9 Tahun

2003,tentang Wewenang Pengangkatan, Pemindahan, Dan Pemberhentian Pegawai

Negeri Sipil Pasal 12(1) Pejabat Pembina Kepegawaian Pusat menetapkan

pengangkatan, pemindahan, dan pemberhentian Pegawai Negeri Sipil Pusat di

lingkungannya dalam dan dari jabatan struktural eselon II ke bawah atau jabatan

fungsional yang jenjangnya setingkat dengan itu. Pengertian pejabat pembina

kepegawaian pusat adalah Menteri Pada delegasi, terjadilah pelimpahan suatu

wewenang yang telah ada oleh badan atau jabatan tata usaha negara yang telah

13

memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif kepada badan atau jabatan tata

usaha negara lainnya. Jadi suatu delegasi selalu didahului oleh adanya suatu atribusi

wewenang. Misal, dalam Peraturan Presiden Nomor 47 Tahun 2009 Tentang

Pembentukan dan Organisasi Kementerian Negara Pasal 93

1. Pejabat struktural eselon I diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas

usul Menteri yang bersangkutan

2. Pejabat struktural eselon II ke bawah diangkat dan diberhentikan oleh

Menteri yang bersangkutan.

3. Pejabat struktural eselon III ke bawah dapat diangkat dan diberhentikan

oleh Pejabat yang diberi pelimpahan wewenang oleh Menteri yang

bersangkutan.

Sedangkan untuk mandat, pengertian mandat dalam asas-asas Hukum

Administrasi Negara, berbeda dengan pengertian mandataris dalam konstruksi

mandataris menurut penjelasan UUD 1945 sebelum perubahan. Menurut penjelasan

UUD 1945 Presiden yang diangkat oleh MPR, tunduk dan bertanggung jawab kepada

Majelis. Presiden adalah mandataris dari MPR, dan wajib menjalankan putusan MPR.

Presiden ialah penyelenggara pemerintah negara yang tertinggi. Dalam Hukum

Administrasi Negara mandat diartikan sebagai perintah untuk melaksanakan atasan,

kewenangan dapat sewaktu-waktu dilaksanakan oleh pemberi mandat, dan tidak

terjadi peralihan tanggung jawab.

Maka kewenangan pemerintah atau pejabat administrasi negara dalam

pembentukan peraturan perundang-undangan merupakan kewenangan yang bersifat

14

pelimpahan (delegatedauthority) karena kewenangan asli (original authority)

pembentukan peraturan perundang-undangan ada pada badan legislatif.Pendelegasian

kewenangan legislatif kepada pemerintah (eksekutif) atau pejabat administrasi negara

membuat pejabat pemerintah atau pejabat administrasi  negara memiliki kewenangan

legislatif seperti halnya pembentuk undang-undang asli (badan legislatif)

 Maka secara yuridis produk hukum yang dihasilkan melalui pelimpahan

kewenangan secara non atributif dianggap sah meskipun tidak diatur secara jelas dan

terperinci, dan dalam aturan perundang-undangan hanya mengatur tentang batasan-

batasan kewenangan dan tidak mengatur lebih jauh tentang substansi dari pelimpahan

wewenang atau kewenangan secara non atributif.

Namun tidak menyebabkan produk hukum yang dibuat atas dasar kewenangan

non atributif menjadi tidak sah, akan tetapi menjadi tidak sahnya suatu produk hukum

apabila produk hukum yang diciptakan ternyata berasal dari penyalahgunaan

wewenang maka produk hukum itu dapat menjadi batal demi hukum.

15

BAB III

PENUTUP

1. KESIMPULAN

a. Kewenangan aparat pemerintah dalam pembentukan prduk hukum ada 2 yaitu

kewenangan atributif dan kewenangan non atributif. Adapun kewenangan non

atributif terbagi lagi menjadi dua yaitu mandat dan delegasi, yang keduanya

memiliki pertanggungjawaban yang berbeda

b. Produk Hukum yang dibuat atas dasar kewenangan atributif dianggap sah dan

memiliki kekuatan hukum, selama tidak ada penayalahgunaan kewenangan

dalam pembentukan produk hukum yang akan mengakibatkan produk hukum

batal demi hukum

2. SARAN

Dalam pembentukan produk hukum perlu dibuat aturan yang lebih jelas

terutama mengenai pembuatan produk hukum atas dasar kewenangan non atributif

agar tidak terjadi kerancuan dan penyalahgunaan kewenangan dan memiliki dasar

kepastian hukum.

16

DAFTAR PUSTAKA

Materi Kuliah Politik Hukum Tanggal 28 Februari 2015 disampaikan oleh Prof

Muchsan

Lutfi J Kurniawan, 2012, Perihal Negara, Hukum dan Kebijakan Publik, Malang :

Setara Pres

Maria Farida Indrati Soeprapto.2002. Ilmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan

Pembentukannya cet.5. Jakarta : Kanisius

Mahfud MD. 2014. Politik Hukum di Indonesia. Jakarta : PT RajaGrafindo Persada

Ridwan HR.2006.Hukum Administrasi Negara. Jakarta : PT RajaGrafindo

Persada

Suparman Marzuki.2011. Tragedi Politik Hukum HAM. Yogyakarta : Pustaka

Pelajar

http://www.ptun-yogyakarta.go.id/index.php/berita/artikel/464-menegakkan-

hukum-dengan-mentaati-asas-dan-sistem-hukum, diakses pada tanggal 15 Maret 2015

Pukul 20.00 WIB

https://www.academia.edu, diakses pada tanggal 16 Maret 2015 Pukul 19.45 WIB

http://fhukum.unpatti.ac.id/artikel/hukum-tata-negara/63-aspek-teoritik-kewenangan-

pemerintah diakses Pada Tanggal 18 Maret 2015 Pukul 12. 44 WIB

17