1

TANTANGAN AKUNTANSI PEMERINTAHAN INDONESIA DALAM .... (Makalah)

A. PENDAHULUAN

Perkembangan akuntansi pemerintahan saat ini berada pada fase yang sangat

menentukan. Setelah pemberlakuan dari single entry ke double entry accounting

melalui PP No. 24 Tahun 2005 dapat dikatakan berhasil dilaksanakan. PP No.

71 Tahun 2010 merupakan jembatan kedua dalam akuntansi keuangan

pemerintahan Indonesia untuk mengantarkan dari akuntansi berbasis kas

menuju akrual (cash toward accrual/CTA) ke arah akuntansi berbasis akrual

penuh (full accrual)

Makalah ini bertujuan untuk mengungkapkan tantangan peran akuntansi

pemerintahan untuk memberikan nilai tambah dalam ....

Makalah ini akan diuraikan penulis dengan pendekatan analisa SWOT

(Strenghteness, Weakness, Opportunity and Threatened) atau meliputi aspek

kekuatan, kelemahan, peluang dan tantangan.

B. PEMBAHASAN ASPEK KEKUATAN DAN KELEMAHAN Pertama aspek kekuatan, dalam hal ini perkembangan akuntansi pemerintahan

dalam kurun waktu satu dasa warsa (2001-2011) telah bergerak pesat jauh

melampaui apa yang telah dilaksanakan sebelum era reformasi. Indikator

kemajuan tersebut jika dibandingkan era sebelum reformasi adalah sebagai

berikut.

1. Disahkannya tiga paket undang-undang dibidang keuangan negara, yaitu UU

No. 17 Tahun 2003, UU No. 1 Tahun 2004 dan UU No. 15 Tahun 2004.

Setelah selama 58 tahun Indonesia merdeka pengelolaan keuangan negara

kita diatur dengan undang-undang warisan pemerintahan hindia belanda,

yaitu. Akhirnya kita memiliki peraturan perundangan yang mandiri mengenai

pengelolaan keuangan negara yang meliputi undang-undang keuangan

negara, perbendaharaan negara, dan pemeriksaan pengelolaan keuangan

dan tanggung jawab keuangan negara.

2. Secara berturut-turut perangkat lunak penerapan UU tersebut mulai

dilengkapi, diantaranya PP No.24 Tahun 2005 yang diubah dengan PP No.71

Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan, PP No. 58 Tahun

2

2000 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah, dan PP No. 60 Tahun 2008

tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.

3. Dengan diberlakukannya Standar Akuntansi Pemerintahan (PP No.24 Tahun

2005) pengelolaan keuangan pemerintah telah mengalami perubahan yang

sangat signifikan yaitu dari sisi penatausahaan, pencatatan akuntansi dan

penyusunan laporan keuangan pemerintah. Sejak tahun 2005 pemerintah

baik pusat dan daerah telah menyulap laporan keuangannya yang tadinya

hanya berupa Perhitungan Anggaran (PA) tanpa didukung proses akuntansi

yang memadai menjadi minimal menyajikan empat laporan yang meliputi

neraca, LRA, LAK dan CaLK.

Tentu bukan pekerjaan yang mudah untuk melakukannya, namun BPK RI

telah memberikan apresiasi atas segala upaya dan kerja keras pemerintah

tersebut. Hal ini nampak dalam perkembangan opini pemeriksaan atas

laporan keuangan pemerintah pusat dan daerah seperti tertuang dalam tabel

1 dan tabel 2. Tabel 1: Perkembangan Opini Pemeriksaan atas LKPP dan LKKL

Tabel 2: Perkembangan Opini Pemeriksaan atas LKPD

Sumber: IHPS BPK RI Semester 1 Tahun 2011

Perkembangan opini pemeriksaaan keuangan BPK RI menunjukkan bahwa

untuk laporan keuangan pemerintah pusat dan kementerian/lembaga telah

menunjukkan perkembangan yang signifikan. Pada tahun 2006 baru 7 dari 79

3

entitas (9%) yang memperoleh opini WTP, namun pada tahun 2010 telah

meningkat menjadi 52 dari 83 entitas (63%) atau meningkat 7,43 kali dalam

kurun waktu empat tahun. Untuk pemerintah daerah walaupun perkembangan

nya secara prosentase tidak sepesat pemerintah pusat, namun kecen

derungannya juga menunjukkan peningkatan. Pada tahun 2006 baru 3 dari

463 entitas (1%) yang memperoleh opini WTP, namun pada tahun 2010 telah

meningkat menjadi 32 dari 358 entitas yang telah diperiksa (9%) atau

meningkat 10 kali lipat.

4. Penerbitan PP No. 71 Tahun 2010 tentang SAP berbasis akrual penuh

sebagai pengganti PP No. 24 Tahun 2005 yang menggunakan basis

akuntansi cash toward accrual (CTA) diharapkan dapat memberikan landasan

penerapan akuntansi pemerintahan yang lebih baik. Dengan masa tenggang

selama empat tahun kedepan segala persiapan penerapan akuntansi

berbasis akrual penuh paling tidak akan mampu menyejajarkan Indonesia

dengan negara-negara lain. Perbandingan beberapa negara dalam

penerapan akuntansi berbasis akrual penuh menurut terlihat pada tabel 3. Tabel 3. Perbandingan Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual

4

Sumber : Athukorala dan Reid, 2003 dalam Budi Mulyana tanpa tahun

Budi Mulyana juga menyatakan Laporan keuangan yang disajikan dengan

basis akrual memungkinkan pengguna laporan untuk:

• Menilai akuntabilitas pengelolaan seluruh sumber daya oleh suatu entitas;

• Menilai kinerja, posisi keuangan dan arus kas dari suatu entitas; dan

• Pengambilan keputusan mengenai penyediaan sumber daya kepada,

atau melakukan bisnis dengan suatu entitas.

Pada level yang lebih detil, pelaporan dengan basis akrual:

• Menunjukkan bagaimana pemerintah membiayai aktivitas-aktivitasnya

dan memenuhi kebutuhan dananya;

• Memungkinkan pengguna laporan untuk mengevaluasi kemampuan

pemerintah saat ini untuk membiayai aktivitas-aktivitasnya dan untuk

memenuhi kewajiban-kewajian dan komitmen-komitmennya;

• Menunjukkan posisi keuangan pemerintah dan perubahan posisi

keuangannya.

• Memberikan kesempatan pada pemerintah untuk menunjukkan

keberhasilan pengelolaan sumber daya yang dikelolanya; dan

5

• Bermanfaat untuk mengevaluasi kinerja pemerintah dalam hal efisiensi

dan efektifivitas penggunaan sumber daya.

Selain itu akuntansi akrual dapat menyajikan informasi seluruh posisi

keuangan yang terdiri dari posisi aset, utang dan kekayaan bersih dari suatu

entitas. Pemerintah membutuhkan informasi ini untuk:

• Membuat keputusan mengenai kelayakan pendanaan atas pelayanan

yang seharusnya dia berikan;

• Menunjukkan akuntabilitas kepada publik atas pengelolaan aset dan

kewajiban yang menjadi tanggung jawabnya;

• Membuat perencanaan dana yang dibutuhkan untuk pemeliharaan dan

penggantian aset;

• Membuat perencanaan dana untuk pembayaran utang-utangnya;

• Mengelola posisi kas dan pendanaan yang diperlukan.

Kedua merupakan faktor-faktor kelemahan pengelolaan keuangan negara

dalam penerapan akuntansi pemerintahan di Indonesia.

1. Penyusunan peraturan perundang-undangan yang sempurna sebagai dasar

bertindak tentunya memerlukan proses, belum lagi prosedur pelaksanaan

yang harus sinkron dengan peraturan diatasnya. Hal ini menjadi salah satu

kelemahan penerapan akuntansi pemerintahan. Peraturan yang tumpang

tindih, dan saling bertentangan baik antara undang-undang yang satu dengan

yang lain, peraturan pelaksanaan dengan ketentuan yang ada diatasnya,

serta perbedaan perlakuan antara pusat dandaerah akan membuat

kebingungan para pelaksana.

2. Sumber Daya Manusia yang kurang memadai menjadi masalah klasik dalam

pengelolaan keuangan negara. Hal ini meliputi SDM yang tidak kompeten dan

cenderung resisten terhadap perubahan. Pada beberapa kesempatan

permasalahan yang ditemui BPK dalam pemeriksaan keuangan adalah

disebabkan karena kelalaian dan kurang pahamnya personil yang mengelola

keuangan baik pada pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

3. Infrastruktur yang dibutuhkan dalam penerapan akuntansi berbasis akrual

penuh membutuhkan sumber daya teknologi informasi yang lebih tinggi. Hal

ini akan menjadi batu sandungan tersendiri karena ketergantungan

6

penerapan akuntansi selama ini yang mengandalkan jasa konsultan terutama

bagi entitas di daerah.

4. Keterbatasan dana dalam pengembangan dan penerapan akuntansi

pemerintah menjadi faktor yang tidak dapat dilupakan. Peningkatan kapasitas

SDM, pengadaan infrastruktur dan pengembangan SOP sebagai acuan

membutuhkan pendanaan yang tidak sedikit. Berdasarkan pengalaman

penerapan SAP CTA menurut PP No. 24 Tahun 2005 kendala kurangnya

dana untuk melaksanakan aktifitas tersebut menjadi penyebab entitas belum

sepenuhnya dapat melaksanakan proses akuntansi.

C. PEMBAHASAN ASPEK PELUANG DAN TANTANGAN Momentum kondisi perekonomian Indonesia menunjukkan trend pertumbuhan

yang positif dalam kurun waktu satu windu (2003 s.d. 2011), bahkan ketika dunia

tengah dilanda krisis sekalipun. Hal ini merupakan peluang bagi pemerintah

untuk terus melakukan pembenahan. Pembenahan itu termasuk mekanisme

pengelolaan keuangan negara, penatausahaan dan pelaporan keuangan

pemerintah. Penerapan akuntansi berbasis akrual penuh merupakan salah satu

agenda memperbaiki sistem pelaporan keuangan pemerintah dalam rangka

menangkap peluang tersebut.

1. Pelaporan keuangan Pemerintah membantu memenuhi kebutuhan informasi

dari berbagai pengguna. Pengguna pelaporan keuangan pemerintah meliputi:

• Badan Legislatif (DPR/DPRD) dan badan-badan pemerintahan lainnya

dalam rangka menilai pemerintah dalam pengelolaan sumber daya,

kepatuhan terhadap undang-undang dan otoritas lainnya, kondisi

keuangan dan kinerjanya.

• Masyarakat yang memberikan pendapatan dan sumber daya yang

diperlukan untuk operasional pemerintahan, yang menerima pelayanan

dari pemerintah dan siapa pemilik manfaat dari uang publik dan property

tersebut.

• Para investor di sekuritas pemerintah (ORI/SUN) dan perusahaan serta kreditor lain

7

• Pemerintah lain (pusat atau daerah), badan-badan internasional, dan

penyedia sumber daya lainnya akan memperhatikan keadaan keuangan

pemerintah dalam hal perencanaan dan prioritas anggaran.

• Analis keuangan dan ekonomi, termasuk media keuangan, meninjau,

menganalisa, dan menyebarluaskan informasi ke pengguna lain seperti

legislatif, masyarakat, pemerintah lain, dan penyedia sumber daya.

• Internal manajer, pembuat kebijakan dan administrator juga merupakan

pengguna pelaporan keuangan pemerintah yang kebutuhannya dipenuhi

melalui tujuan umum laporan keuangan.

Dengan demikian, informasi yang diperlukan untuk memenuhi kebutuhan

pengguna laporan keuangan internal dan eksternal tidak saling eksklusif.

Pelaporan keuangan yang lebih baik tersebut diyakini dapat disajikan jika

pemerintah menerapkan akuntansi berbasis akrual secara penuh.

2. Salah satu pengguna pelaporan keuangan pemerintah adalah para investor di

sekuritas pemerintah (ORI/SUN) dan perusahaan serta kreditor lain.

Investor dan kreditor tersebut menyediakan sumber daya keuangan bagi

pemerintah. Pemerintah memiliki kepentingan dalam memberikan investor

dan kreditor informasi yang berguna dalam mengevaluasi pemerintah atau

kemampuan unit tertentu untuk membiayai kegiatan-kegiatannya dan untuk

memenuhi kewajiban dan komitmen.

3. Pelaporan keuangan Pemerintah yang lebih baik tersebut juga dapat

mempengaruhi persepsi lembaga pemeringkat pemberi kredit, investasi dan

lain-lain.

Berdasarkan rangking lembaga pemeringkat maka citra negara akan

meningkat dan dapat mengundang para investor untuk berinvestasi ke dalam

negeri baik langsung ataupun porto folio dalam bentuk saham atau obligasi

pemerintah. Terbukti dalam masa krisis peringkat pinjaman suatu negara

yang terpuruk akan dapat menimbulkan ketidakstabilan perekonomian,

misalnya kejadian di uni eropa (Yunani, Portugal, dan Italia)

Selain memberikan peluang, penerapan akuntansi pemerintahan berbasis akrual

penuh juga menyimpan tantangan bagi penyelenggara negara. Tujuan akhir

dari suatu penerapan sistem pelaporan keuangan adalah peningkatan kualitas

informasi. Untuk itu sistem pelaporan akuntansi keuangan pemerintah harus

8

dirancang untuk memenuhi kebutuhan pengguna. Pengguna melihat laporan

keuangan untuk mendapatkan informasi mengenai pelayanan dan kepatuhan,

keadaan keuangan, kinerja, serta dampak ekonomi.

1. Menengok penerapan SAP CTA sampai dengan tahun 2010. BPK RI

memiliki catatan bahwa selain keberhasilan dalam meningkatkan opini atas

kewajaran laporan keuangan sebagaimana telah diuraikan terdahulu

ternyata pemerintah masih menyimpan pekerjaan rumah, yaitu dalam

mengurangi penyimpangan dan ketidakpatuhan dalam pengelolaan

keuangan negara. Dalam Laporan hasil pemeriksaan keuangan pemerintah

pusat dan daerah BPK RI masih sering dijumpai permasalahan antara lain:

• Temuan Pemeriksaan Keuangan pada Pemerintah Pusat

• Temuan Pemeriksaan Keuangan pada Pemerintah Daerah

9

Informasi tersebut menunjukkan bahwa penerapan sistem akuntansi dan

pelaporan keuangan pemerintah belum sepenuhnya memberikan pengaruh

signifikan mencegah penyimpangan baik kesalahan ataupun kecurangan

(korupsi). Kasus-kasus penyalahgunaan keuangan negara yang terungkap

belakangan ini, misalnya penyimpangan bantuan sosial, wisma atlit, dana

infrastruktur daerah dan century menjadi cermin hal tersebut.

2. Dalam hal mengantisipasi semakin besar dan kompleksnya transaksi yang

akan dilakukan pemerintah, sistem akuntansi pemerintahan juga dituntut

untuk dapat mengakomodasi baik pengakuan, pencatatan dan pelaporan

nya. Beberapa transaksi yang menonjol untuk diungkapkan antara lain:

• Permasalahan divestasi atas saham PT. Newmont merupakan salah

satu contoh bahwa pranata keuangan pemerintah masih menimbulkan

persepsi yang berbeda bagi para pemangku kepentingan dari aspek

legalitas yang dapat mempengaruhi eksistensi transaksi.

• Mekanisme pengadaan barang dan jasa atau kerjasama operasi dan

investasi dari pihak ketiga atas sarana dan prasarana sea games juga

menimbulkan ketidakjelasan dalam hal pengakuan dan pencatatan atas

hak dan kewajiban bagi pemerintah dalam laporan keuangan.

Untuk mekanisme perlakuan akuntansi atas kedua kejadian tersebut

kiranya perlu diatur dalam standar yang secara lebih mendetail tentang

aspek keterjadian, pengakuan, penilaian dan pencatatannya.

3. Tantangan dalam menjawab pertanyaan masyarakat mengenai keberhasilan

kinerja pemerintahan merupakan aspek yang harus diperhatikan dalam

kerangka pelaporan keuangan pemerintah. Selama ini korelasi antara

laporan keuangan dengan kinerja pemerintah belum tampak secara jelas.

Kinerja pemerintah dilaporkan secara parsial dengan LAKIP. Namun metode

dan waktu penyusunan LAKIP tidak satu kesatuan serta jarang

dipublikasikan. Mekanisme pelaporan keuangan dan kinerja pemerintah

yang terstruktur dan sistematis dalam satu kesatuan pertanggungwaban

yang diperiksa BPK RI dapat menjadi jawaban bagi pertanyaan masyarakat

tersebut.

10

D. SIMPULAN

1. Perkembangan akuntansi pemerintahan di Indonesia melalui SAP CTA telah

berjalan dengan memberikan kontribusi peningkatan kualitas pelaporan

keuangan.

2. Amanat Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 mengharuskan untuk

menerapkan sistem akuntansi berbasis akrual secara penuh dalam

penyusunan laporan keuangan.

3. Penerapan akuntansi berbasis akrual penuh telah dituangkan dalam PP No.

71 Tahun 2010 dengan masa tenggang selama empat tahun.

4. Penerapan akuntansi berbasis akrual memiliki empat dimensi yang meliputi

aspek kekuatan dan kelemahan serta aspek peluang dan tantangan.

5. Aspek kekuatan dalam pelaporan akuntansi pemerintahan adalah

tersedianya landasan hukum berupa undang-undang pengelolaan keuangan

negara, keberhasilan dalam menerapkan SAP CAT, dan selesainya

penyusunan SAP berbasis akrual akan membuat kita sejajar dengan

negara-negara lain.

6. Aspek kelemahan meliputi belum sinkronnya peraturan perundangan baik

secara horisontal dan vertikal, keterbatasan SDM, lemahnya infrastruktur

teknologi informasi dan kurangnya sumber pendanaan.

7. Peluang dalam menerapkan pelaporan akuntansi pemerintah meliputi

perbaikan kualitas informasi bagi pengguna, mendorong investor dan

kreditor dalam berinvestasi, serta bermanfaat meningkatkan citra dan

kepercayaan diri melalui lembaga pemeringkat internasional.

8. Tantangan penerapan akuntansi pemerintah berbasis akrual adalah

memberikan jawaban bahwa sistem akuntansi dapat memberikan andil

dalam mencegah kecurangan, perlakuan akuntansi dalam SAP dapat

mengakomodasi transaksi yang semakin kompleks, serta dapat memberikan

informasi capaian kinerja pemerintah dengan andal dan tepat waktu.

11

REFERENSI

Budi Mulyana, Penggunaan Akuntansi Akrual Di Negara-Negara Lain: Tren Di Negaranegara Anggota Oecd

Badan Pemeriksa Keuangan Republik Indonesia, Ikhtisar Hasil Pemeriksaan Semester I Tahun 2011, 2011, Jakarta

I Wayan Sutana (yansu goku), Government Financial Reporting International Current Issues and Practices (Isu-isu Terkini dan Praktek-praktek Pelaporan Keuangan Pemerintah), Thursday, March 31, 2011

Simanjuntak, Binsar.H. 2010. Penerapan Akuntansi Berbasis Akrual Di Sektor Pemerintahan Di Indonesia, maKALAH Kongres IAI XI, Jakarta

Peraturan Pemerintah No. 71 Tahun 2010, Standar Akuntansi Pemerintahan (Berbasis Akrual)