-

170

SISTEM PEMILIHAN UMUM 01 INDONESIA lie)

•

,

________ Oleh: Abdul Bari Azed, S,H. _, ------ ---',

I o

PENDAHULUAN o Ajaran Kedaulatan Rakyat

Salah satu syarat dari enam syarat o dasar bagi negara demokrasi perwa· kilan di bawah rule of law adalah di-

o selenggarakannya pemilihan umum yang bebas. Demikiandirumuskan oleh International Commission of Ju­rist dalam konferensinya di Bangkok pada tahun 1965 . Selanjutnya diru­muskan pula defmisi tentang suatu pemerintahan demokrasi be-rdasarkan pen.vakilan yaitu: suatu bentuk peme­rintahan di mana warganegara melak­sanakan hak yang sarna tetapi melalui wakil-wakil yang dipilih mereka dan bertanggung jawab 0 kepada mereka melalui proses pemilihan-pemilihan yang bebas. 1

0

Dalam kaitannya dengan ajaran ke­daulatan rakyat yang dianut oleh Undang-Undang Dasar 1945 yang di­hubungkan dengan ketentuan bahwa Majelis Permusyawaratan Rakyat ha­rus bersidang sedikitnya sekali dalam

•

lima tahun, maka sudah menjadi dasar o 0

hukum yang kuat untuk mengadakan o 0 0

j " o

*) Semula makalah untuk ~iskusi intern Pusat Studi Hukum 0 Tatanegara FHUI, Jakarta 6 Desember 1986.

1. Ismail Suny, Mekanisme Demokrasi Pan­casiJa (Jakarta: Aksara Baru, 1978), him. 20.

pemilihan umum setiap lima tahun sekali. Oleh karena itu pemilihan umum yang bebas menurut Prof. Dr. Ismail Suny , S.H" MeL, meru­pakan suatu keharusan.dan merupakan suatu lembaga yang sangat vital un­tuk demokrasi. Pemilihan umum yang bebas berarti ,bahwa dalam suatu jangka waktu tertentu rakyat akan mendapat kesempatan untuk menya­takan hasratnya terhadap garis-garis politik yang harus diiku ti oleh negara dan masyarakat , dan terhadap orang· orang yang harus melaksanakan kebi­jaksanaannya itu,2 Kesempatan bagi rakyat untuk menyatakan hasrat atau

o kemauan politiknya serta menentukan orang~orang yang harus melaksanakan kebijaksanaan politik rakyat tersebut dilakukannya secara serentak oleh se ­genap mayoritas warganegara dewasa dari masyarakat dalam negara yang bersangku tan.

o Pemilihan umum, adalah salah satu lembaga yang berfungsi sebagai sarana penyampaian hak-hak demokrasi rak­yat. Eksistensi kelembagaan pemilihan umum sudah diakui oleh negara-negara yang bersendikan asas kedaulatan rak­yat. Inti persoalan pemilihan umum bersumber pada dua masalah pokok

2. Ismail Suny. Meneari KeadiJan (Jakarta: Ghalia Indonesia, ~981). him. 405.

PemllIhan Umum Indonesia

yang selalu dipersoalkan dalam prak­tek kehidupan ketatanegaraan, yaitu mengenai ajaran kedaulatan rakyat dan paham demokrasi, di mana demokrasi sebagai perwujudan kedaulatan rakyat serta pemilihan umum merupakan cer­minan dadpada demokrasi.

Kedaulatan rakyat menurut Rous­seau hanya merupakan fiksi saja kare­na rakyat dapat mewakilkan kekuasa­annya dengan berbagai cara, yaitu dapat kepada seorang saja atau bebe­rapa orang, kepada suatu korps pemi­lih, .bahkan dapat juga turun-temurun. Jadi kedaulatan ini sebenarnya tidak terletak lagi pada rakyat secara utuh dan bulat. Tetapi yang penting dalam ajarannya itu adalah bahwa kedaulatan itu dinyatakan dalam bentuk pernya­taan kehendak, sehingga kedaulatan itudiwujudkan dalam pernyataan un­tuk menyampaikan kehendak rakyat.3

Penyampaian pernyataan kehendak rakyat melalui sistem perwakilan, dan anjuran Rousseau dalam ajaran kedau­latannya untuk menerapkan kedaulat­an rakyat itu melalui sistem de mokra­si, menunjukkan adanya hubungan an­tara ajaran kedaulatan rakyat dengan sistem demokrasi dalam suatu rangkai­an bulat yang tidak dapat dipisahkan satu dengan yang lainnya.

Bagi negara-negara modern teruta­rna negara yang dalam sistem konstitu­si atau Undang-Undang Dasarnyajelas­jelas mencantumkan asas kedaulatan rakyat sebagai dasar dalam praktek ketatanegaraannya, maka negara yang

3. Moh. Kusnardi, Harmaily Ibrahim, Pe· ngantar Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Ne­gara, Fakultas Hukum Universitas Indo­nesia, 1981), him. 125-.126.

171

bersangkutan dapat diklasiflkisikan se­bagai negaia demokrasi. Bahkan negara totaliter pun menyatakan dirinya seba­gai negara demokrasi yang melandasi penyelenggaraan pemerintahan negara­nya. Namun isi dad demokrasi itu mungkin akan berbeda-beda di setiap negara . . Akan tetapi hakikat daripada demokrasi tetap sarna di dalam penger­tian sebagai pemerintahan oleh rakyat, dad rakyat, dan untuk rakyat.

Arti kata demokrasi, dad asal kata demos yang berarti rakyat, dan cratein yang berarti pemerintahan, maka de­mokrasi adalah pemerintahan oleh rak­yat, di mana kekuasaan tertinggi di tangan rakyat dan dilakukan langsung atau tidak langsung atas dasar suatu sistem perwakilan. Asas dadpada de­mokrasi sebagaimana terkandung di dalam pengertiannya tidak terjadi per­ubahan di dalam sejarah ketatane­garaan, yaitu sistem pemerintahan ne­gara di mana dipegang oleh rakyat atau setidak-tidaknya rakyat diikut­sertakan di dalam pembicaraan masa­lah-masalah pemerintahan negara.

Pengertian lain yang diberikan ter­hadap demokrasi adalah suatu peme­rintahan di mana rakyat ikut serta me­merintah (modergen), baik secara lang­sung yang terdapat pada masyarakat­masyarakat yang masih sederhana (de­mokrasi langsung), maupun tidak lang­sung (demokrasi tidak langsung), yang terdapat dalam negara-negara . mo­dern.4

Kalau disimpulkan maka pengertian ini menunjuk pada cara atau sistem serta di mana sistem itu dapat dilang­sungkan. Cara demokrasi langsung da-

4. Moh. Kusnardi, HaIlllaily Ibrahim, op. • •

cit .• him. 19.

April 198

•

172

lam sejarah ketatanegaraan dipraktek­kan di zaman Yunani Kuno di dalam negara berbentuk negara kota (polis) yaitu pada masa sebelum ajaran kedau­latan rakyat dikemukakan oleh Rous­seau muncul. Demokrasi pada zaman Yunani Kuno, memang benar-benar dijalankan secara murni, artinya selu­ruh rakyat dapat diikutsertakan dalam memecahkan persoalan-persoalan nega­ra yaitu seluruh rakyat dikumpulkan pada suatu temp at untuk diajak ber­bicara tentang persoalan kenegaraan. Demokrasi langsung ala Yunani Kuno, tidak mungkin dapat dilaksanakan lagi pada negara modern dewasa ini meng­ingat luasnya wilayah negara, rakyat terse bar di berbagai pelosok wilayah.

Kembali pada persoalan pengertian kedaulatan rakyat. Bagi ilmu hukum Indonesia, kedaulatan diberi arti "Ke­kuasaan negara tertinggi". Penjelasan Umum Undang-Undang Dasar 1945 mt)ngenai sistem pemerintahan negara (III): "Kekuasaan negara yang terting­gidi tangan Majelis Permusyawaratan Rakyat". Selanjutnya dijelaskan "ke­daulatan rakyat dipegang oleh suatu badan, bernama Majelis Permusyawa­ratan Rakyat" . Dari penjelasan ini nampak bahwa yang dimaksud dengan kedaulatan itu tidak lain dan tidak bukan adalah kekuasaan negara yang tertinggi. Kemudian pengertian lain dari kedaulatan adalah wewenang ter­

yang menentukan segala wewe­nang yang ada dalam suatu negara.s

Dari dua pengertian ked aula tan ter­sebut tadi maka kedaulatan rakyat dalam makna pertama adalah kekuasa-

•

o-

S. Ismail Suny, Mekanisme Demokrasi Pan-casiJll (Jakarta: Aksara Baru, 1978), hlm. 7.

Hukum dan PembanguTUJn

an negara tertinggi berada di tangan rakyat. Sedangkan pada pengertian kedua maka kedaulatan rakyat adalah rakyatlah yang mempunyai wewenang tertinggi untuk menentukan segala we­we nang yang ada dalam suatu negara.

Negara Indonesia menganut asas ke­daulatan rakyat. Pembukaan Undang­Undang Dasar 1945 menyebutkan "Republik Indonesia yang berkedau­latan rakyat", selanju tnya dipertegas oleh Pasal 1 ayat (2) batang tubuhnya "kedaulatan adalah di tangan rakyat dan dilaksanakan sepenuhnya oleh Majelis Permusyawaratan Rakyat". Ja­di pelaksanaan' kedaulatan ini oleh rakyat tidak dilakukan secara lang­sung, tetapi melalui wakil-wakil yang dipercayakannya yang duduk di dalam badan perwakilan tersebut.

Lembaga Pemilihan Umwn

Sebagai konsekuensi logis dari de­mokrasi sistem perwakilan yang lazim­nya dianut oleh negara-negara modern dewasa ini, maka dibentuknya suatu bad an perwakilan rakyat disertai de­ngan diadakannya lembaga pemilihan umum. Maksud dan tujuan diadakan­nya lembaga yang disebut -terakhir ini tidak lain dan tidak bukan adalah sebagai sarana bagi warganegara untuk menunjuk wakil-wakilnya yang akan duduk di dalam Badan Perwakilan Rakyat.

Kalau ditelusuri sejarahnya, sistem perwakilan itu mula-mula lahir dan tumbuh di Inggris dengan nama Par­lementarisme, jauh sebelum dice­tuskannya ajaran kedaulatan rakyat oleh Rousseau. ' Melalui proses dan fase sejarah, parlementarisme yang se­telah mengalami pelbagai perubahan dan perbaikan akhirnya berbentuk se-

,

. Pemillhan Umum Indonesl<J

bagai dewan perwakilan yang menjadi contoh bagi negara-negara lain di Ero­pit maupun di luar Eropa.6

Dengan fase yang demikian maka lembaga pemilihan umum itu lahir dari sistem perwakilan/demokrasi per­wakilan, sehingga sampai sekarang ini lembaga pemilihan umutn tetap meru­pakan lembaga yang esensial dalam kehidupan ketatanegaraan, baik di ne­gara dengan bentuk monarki parle­menter maupun di negara berbentuk republik.

Lembaga pemilihan umum adalah sistem norma dalam proses penyampai­an hak demokrasi rakyat. Pengertian ini akan menunjuk pada jalinan kai­dah-kaidah dan unsur-unsur yang ma­sing-masing satu dengan yang lainnya berhubungan erat, saling berketergan­tungan dan bilamana salah satu kaidah atau unsur di antara kaidah-kaidah atau unsur-unsur tadi tidak berfungsi dengan baik, . maka akan mempenga­ruhi keseluruhannya. Demikian juga pengertian pemilihan umum sebagai suatu proses, menunjuk pada fase atau tahap demi tahap yang dilewati secara tertib dan teratur menurut kai­dah-kaidah tertentu sehingga penyam­paian hilk demokrasi warganegara terwujud sebagairnana mestinya. Kai­dah-kaidah dan unsur-unsur dari sistem norllla itu meliputi hilk pilih beserta segala aspeknya penyelenggaraan pe­milihan umum dan organisasi peserta, pengawasan, asas-asas pemilihan umum, sistem pemilihan, dan sebagainya.

Tahap-tahap yang dilewati dalam proses pemilihan umum meliputi pen-

•

6. Soenario, Sistem Parlementer, . Sistem Partai dan Sistem Pemilihan (Jakarta: Tintamas, 1950), hIm. 5-6.

•

173

daftaran pemilih, pencalonan, kampa­nye, penyusunan dan perhitungan 'sua­ra, pemantapan hasil pemilihan, peres­mian atau pelantikan para . calon ter­pilih.

Hak pilih merupakan hak yang ha­rus dilindungi dan dijamin sebagai hak dasar atau hak asasi warganegara da­lam aturan-aturan hukum negara yang demokratis di bawah negara berdasar the nile of law. Sehingga pemilihan umum dapat berlaku secara . umum, sarna dan berkesamaan langsung, bebas dan rahasia. Cara pemilihan umum yang bersifat umum, sarna, langsung, bebas dan rahasia ini dijadikan asas daripada pemilihan umum.

Asas umum artinya bahwa setiap warganegara yang memenuhi syarat yang telah ditentukan berhak untuk ikut memilih dan dipilih. Syarat-sya­rat yang harus dipenuhi itu an tara lain mencakup syarat umur minimum dan kedewasaan sese orang, berkelakuan bail< dan sehat rohani. Sarna, artinya suara semua pemilih harganya sarna. Jadi tiap-tiap suara berharga sebagai satu suara saja. Sedangkan berkesa­ruaan artinya bahwa wakil-wakH rak­yat yang akan duduk di dalam hadan perwakiliw rakyat harus melalui pemi­lihan. Langsung,berarti wakil~wakii rakyat dipilih langsung oleh pemilih­pemilih di tempat pemberian suara tanpa perantara atau tanpa diwakilkan kepada orang lain. Selanju tnya bebas artinya setiap pemilih bebas untuk menentukan pilihannya. Jadi tidak bo­leh ada tekanan dari siapa pun juga dan dalam bentuk apapun juga yang akan mengakibatkan terganggunya asas kebebasan tersebut. Terakhir rahasia, artinya bahwa para pemilih itu dijamin kerahasiaan pilihannya.

April 1987

174

Untuk ketertiban administrasi, ma-. \

ka para pemilih didaftar dalam daftar pemilih. Tentang teknis pendaftaran pemilih harus dijamin agar hak suara seseorang tidak hilang begitu saja se­bagai akibat daripada nama pemilih yang bersangkutan tidak tercantum dalam daftar pemilih. Orang-orang yang akan dipilih terlebih dahulu men­calonkan diri dan/atau dicalonkan. Da­lam kaitan dengan calon dan pencalon­an ini maka tirnbul masalah siapa-siapa Saja yang dapat mencalonkan diri at au mengajukan calon. Kemudian masalah selanjutnya siapa yang menjadi peserta pemilu/kontestan pemilu berhubung dengan adanya pencalonan tadi.

Unsur berikutnya dari sistem norma dalam pemilihan umum adalah unsur penyelenggara pemilihan ~mum. Un­tuk dapat dikatakan bahwa penyeleng­garaan pemilihan urn urn benar-benar dilaksanakan secara demokratis maka penyelenggara petl} ilihan umum harus dapat memainkan peranannya dengan baik, karena dari penyelenggara inilah akan dituntut untuk berlaku jujur dan adil, tidak memihak dengan

•

memberikan perlakuan serta pelayanan yang sarna terhadap para kontestan. Jujur dalam pendaftaran pemilih, pe­nunjukkan dan perhitungan suara, ju­jur dalam penetapan hasil pemilihan, adil dalam mempeilakukan para kon­testan misalnya dalam kesempatan pencalonan, dalam kesempatan ber­kampanye, dan sebagainya. Dengan de­mikian maka unsur dan atau norma kejujuran dan keadilan ini akan men­jadi asas pemilihan umum.

Tujuan Pemilihan Umwn

Paling tidak ada tiga tujuan pemi­lihan umum di Indonesia, yaitu per-

Hukum da n Pembangunan

tama memungkinkan terjadinya per­gantian pemerintahan secara damai dan tertib, kedua; kemungkinan lem­baga negara berfungsi sesuai dengan maksud Undang-Undang Dasar 1945, dan ketiga; untuk melaksanakan hak­hak asasi warganegara. 7

Tujuan pertama mengandung pe­ngertian pemberian kesempatan yang sarna kepada para peserta pemilihan umum untuk memenangkan pemilih­an umum, yang juga berarti para pe­serta mempunyai peluang yang sarna untuk memenangkan program-pro­gramnya. Tujuan kedua maksudnya adalah agar lembaga Majelis Permusya­waratan Rakyat ,benar-benar menjalan­kan fungsinya yaitu kedaulatan rakyat yang berada di tangannya. Demikian juga· Dewan Perwakilan Rakyat dapat berfungsi sebagai lembaga kontrol ter­hadap eksekutif. Dewan Perwakilan Rakyat dapat senantiasa mengawasi tindakan Presiden, dan jika Dewan menganggap bahwa Presiden sungguh­sungguh melanggar haluan negara yang ditetapkan oleh Undang-Undang Dasar 1945 atau oleh Majelis Permusyawarat­an Rakyat, maka Majelis dapat diun­dang untuk persidangan istirnewa agar supaya bisa meminta pertanggungan­jawab kepada Presiden. 8

Tujuan pertama dan tujuan kedua dapat dilaksanakan bila susunan-susun­an dan kedudukan Majelis Permusya­waratan Rakyat dan Dewan Perwakil-

7. Harmaily Ibrahim, Pemilihan Umum di Indonesia, Diskusi Hukum Tata Negara Menjeiang Sidang Umum MPR 1978 (Jakarta: Pusat Studi Hukum Tata Nega­ra, Fakultas Hukum Universitas Indone­sia, 1981), hIm. 13.

8. Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945, tentang Sistem Pemerintahan Negara.

Pemllihan Umum Indonesia

an Rakyat sesuai dengan kehendak Undang-Undang Dasar 1945_

Prof. Dr. Ismail Suny, S_H_, MeL berpendapat bahwa sehubungan de­ngan hak inisiatif yang dimiliki oleh Dewan Perwakilan Rakyat yang diser­tai dengan kekuasaan kontrol Dewan terhadap garis politik dan kebijaksa­naan pemerintah dalam menjalankan undang-undang yang berasal dari inisia­tif Dewan, beliau berkesimpulan bah­wa Dewan Perwakilan Rakyat berhak meminta tanggung jawab dari peme­rintah sekalipun hal ini tidak diatur secara tegas oleh Undang-Undang Da­sar 1945.9

Tujuan ketiga adalah untuk melak­sanakan hak-hak asasi yang di dalam Undang-Undang Dasar 1945 antara lain hak-hak asasi itu adalah hak war­ganegara untuk memperoleh keduduk­an yang sarna di dalam hukum dan pemerintahan (Pasal 27 ayat (1), ke­merdekaan berserikat dan berkumpul, mengeluarkan pikiran dengan lisan dan tulisan (pasal 28), kemerdekaan tiap-tiap penduduk untuk memeluk agamanya masing-masing dan untuk beribadat menurut agamanya, dan ke­percayaannya itu (Pasal 29 ayat 2).

SISTEM-SISTEM PEMILIHAN UMUM

Sistem Mekanis dan Sistem Organ is

Tentang sistem pemilihan umum, dilihat dari kedudukan individu rak­yat, maka terdapat sistem pemilihan mekanis dan sistem pemilihan organis. Sistem mekanis melihat bahwa rakyat terdiri atas individu-individu di mana hak suara berada pada masing-masing

9. Ismail Suny, Pembagian Kekuasaan Baru (Jakarta: Aksara Baru, 1978), hlm. 30.

175

individu. Sedangkan pada sistem orga­nis, rakyat ditempatkan sebagai sejum-1ah ke1ompok individu atau dengan perkataan lain rakyat dibagi dalam organ-organ kelompok individu. Ke­lompok ini didasarkan misalnya geneo­logis, lapisan sosial, organisasi kelem­bagaan, dan sebagainya. Dengan de­mikian pada sistem organis hak suara terletak pada kelompok.10

Kemudian daripada itu sistem pemi­lihan mekanis dalam pelaksanaannya dilakukan dengan dua cara yaitu sis­tern perwakilan distrik/mayoritas/sing­Ie member constituencies, dan sistem perwakilan proporsional.

Pada sistem distrik wilayah negara dibagi dalam distrik -distrik pemilihan/ daerah/ daerah pemilihan/ cpnstituen­cies yang jumlahnya sarna dengan jum­lah anggota badan perwakilan rakyat. Tiap distrik diwakili oleh seorang wa­kil, karena itu dinamakan juga sistem mayoritas karena untuk menentukan wakil terpilih dari suatu distrik diten­tukan menu rut calon mana yang memperoleh suara terbanyak. Sedang­kan sistem proposional ialah sistem di mana persentase kursi di badan perwakilan rakyat yang akan dibagi­kan kepada tiap-tiap partai politik, disesuaikan dengan persentase jumlah suara yang diperoleh tiap-tiap partai politik itu. Sistem proporsional ini dapat dilakukan dengan bervariasi, mi­salnya dengan hare system dan list system.

Hare system, di mana pemilih di­beri kesempatanuntuk memilih pilih­an pertama, kedua dan seterusnya, dari distrik pemilihan yang bersang-

•

10. Moh. Kusnardi, Hauuaily Ibrahim, op. cit .• hIm. 333-335 .

•

• April 1987 •

•

176

kutan. Jum1ah imbangan suara yang diperlukan untuk pemilih ditentukan, dan segera jum1ah keutamaan pertama dipenuhi, dan apabila ada sisa suara, maka ke1ebihan ini dapat dipindahkan kepada calon berikutnya, dan seterus­nya.

list system, pemilih diminta memi­lih di antara daftar calon yang berisi sebanyak mungkin nama-nama wakil rakyat yang akan dipilih dalam pemi­lihan umUffi.

Sistem Pemilihan Umum di Indonesia

Sistem pemilihan umum yang di­praktekkan di Indonesia, yaitu Pemi­lihan Umum 1955, 1971, 1977, 1982 dan 1987 nanti adalah memakai sis­tern perwakilan berimbang atau dise­but juga sistem proporsional. Wilayah negara dibagi dalam daerah-daerah pe­milihan yaitu dengan ditetapkannya •

daerah-daerah tingkat I masing-masing menjadi satu daerah pemilihan untuk memilih anggota DPR. 11 Kemudian jum1ah anggota yang dipilih bagi se­tiap daerah pemilihan ditetapkan ber­dasarkan imbangan jumlah penduduk yang terdapat dalam daerah pemilih­an terse but dengan dasar perhitungan bahwa tiap 400.000 penduduk mem­pero1eh seorang wakil. Akan tetapi -apabila ketentuan dasar jumlah pendu-duk ini saja yang menjadi patokan maka jumlah wakil yang dipilih da­lam pemilihan umum dari Pu1au J awa akan banyak melebihi wakil dari luar Pulau Jawa. Oleh sebab itu maka diadakan pembatasan oleh ketentuan dalam Pasal 6 bahwa jumlah anggota

. yang dipilih di dalam pemilihan

•

11.. Lihat Pasa! 4 ayat (1) huruf a, UU No. 1/1985. .

•

•

•

HUkum dan Pembangunan

umum di Pulau Jawa ditentukan se­imbang dengan jumlah anggota yang dipilih untuk 1uar Pulau Jawa.

Untuk mencapai keseimbangan ini maka ditentukan lagi bahwa tiap-tiap daerah pemilihan mempunyai wakil sekurang-kurangnya sebanyak daerah tingkat II yang terdapat dalam daerah tingkat I tersebut, dan tiap-tiap daerah tingkat II mempunyai sekurang-ku­rangnya seorang wakil. 12

Selanjutnya di dalam rangka pene­tapan hasH daripada pemilihan baik bagi DPR maupun DPRD sesuai de­ngan ketentuan Pasal 5 tetap dipergu­nakan sistem perwakilan berimbang. Jadi dengan demikian berdasarkan hal­hal terse but di atas dapatlah dikatakan dengan jelas bahwa sistem yang di­anut dalam Undang-undang Pemilihan Umum di Indonesia adalah sistem pro­porsional.

Kemudian daripada itu sistem pro­posional yang dipraktekkan di Indone­sia dilakukan dengan cara penggunaan sistem daftar (list system). Di mana di dalam teknis pelaksanaan pemungutan suara kepada pemilih disuruh memilih tanda gambar partai politik atau go­longan karya yang mana masing-ma­sing partai politik dan golongan karya tersebut membuat suatu daftar dari sejumlah nama-nama calon, yang pada akhirnya pimpinan partai politik dan golongan karyalah yang menentukan calon. 13

Seorang calon dapat terpilih kalau . memenuhi imbangan suara yang diper-

12. Lihat Pasa! 5 ayat (2) liU No.1 Tahun 1985 Tentang Pemilihan Umum.

13. Lihat Pasa! 21 ayat (6) jo. Pasa! 17 ayat (1) jo. Pasa!19 ayat (2) UU No.1 Tahun 1985 Tentang Pemilihan Umum .

•

Pelll ilihan Urn"", Indonesia

olehnya, atau calon yang terpilih di •

atasnya mengundurkan diri.

STRUKTUR MASYARAKAT INDO­NESIA

Struktur Masyarakat Indonesia

Masyarakat Indonesia merupakan masyarakat majemuk (plural society) dan terdiri dari beberapa ratus suku. Setiap suku memiliki kebudayaan yang berbeda dari kebudayaan suk~ lain di bidang bahasa, adat-istiadat dan de­ngan sendirinya dalam bidang hukum adat.

Sampai dewasa ini tiga macam hu­kum yang berlaku dalam masyarakat Indonesia, yaitu Hukum Adat, Hukum Agama dan Hukum Negara. · Hukum Adat tumbuh dan berkembang meng­ikuti jalannya pengalaman hidup sesua­tu masyarakat setempat (local-commu­nities). Dengan demikian Hukum Adat menjadi suatu bagian dari kebudayaan masyarakat setempat itu. Karena ba­nyaknya suku bangsa yang hidup se­bagai masyarakat setempat di daerah­nya masing-masing, maka terdapat pu­la beraneka macam atau beraneka ra­gam Hukum Adat di seluruh Indone-

• S1a. Hukum Adat itu diakui oleh nega­

ra dan diterapkan pada pokoknya dalam urusan keluarga (nikah, cerai, rujuk, keturunan, warisan), urusan ta­nah dan beberapa urusan lokal lain­nya.

Hukum Agama (pada pokoknya Hukum Islam) merupakan hukum yang didasarkan atas ajaran agama, dan rumusannya tidak dapat diubah. Hukum Agama berlaku khusus bagi umat masing-masing agama, terutama di bidang urusan keluarga, serta hu-

177

bungan individu dengan Allah Maha Pencipta Alam semesta dan hubung-

• an sesama manUSla. Adapun Hukum Negara merupakan

hukum yang dibuat oleh lembaga­lembaga legislatif negara seperti berupa Ketetapan Majelis Pennusyawaratan Rakyat, Keputusan Majelis Permusya­waratan Rakyat, Undang-undang, Pe­ngertian Hukum Negara itu dapat di­luaskan juga dengan dirnasukkan di dalamnySl Peraturan-peraturan yang di­buat oleh lembaga-lembaga eksekutif misalnya Instruksi Presiden, Keputus­an Presiden, Peraturan Pemerintah, Peraturan Menteri dan sebagainya. Hukum Negara itu berlaku buat selu­ruh tanah air dan buat semua orang yang berada di tanah air, kecuali ang­gota corps diplomatik asing.14

Masalah yang Timbul

Di samping keadaan struktur ma­syarakat Indonesia sebagairnana yang diuraikandi atas, masalah lain yang timbul pada masyarakat Indonesia ada­lah: 1. Jumlah penduduk yang tidak mera­

tao 2. Tingkat pendidikan penduduk In­

donesia. 3. Rasa persatuan berbangsa danber­

negara.

lumlah Penduduk yang Tidak Merata

Kepadatan penduduk Indonesia yang tidak merata pemencarannya di seluruh pelosok tanah air. Pemencar-

14. Selo Soemardjan, Struktur Masyarakat Indonesia dan Perubahan-perubahan So­w/, makalah penataran penyuluhan hu­kum (Jakarta: Fakultas Hukum Univer­sitas Pancasila, 17-18 November 1986).

April 1987

· 178

an penduduk yang tidak merata ini, apabila dihubungkan dengan sistem pemilihan umum akan menimbulkan persoalan-persoalan. Antara daerah yang padat penduduk dengan daerah yang jarang penduduknya, khususnya daerah Jawa dan daerah luar Jawa.

Dalam hubungan ini apabila dipakai sistem perwakilan proporsional, yang mendasarkan jumlah kursi di Badan Perwakilan Rakyat yang dibagi-bagi­kan kepada partai politik, sesuai de­ngan imbangan jumlah anggota masya­rakat yang berada pada suatu daerah. Berdasarkan ketentuan pengertian sis­tern perwakilan proporsional, maka daerah luar Pulau J awa akan diwakili oleh wakil-wakil yang jumlahnya lebih sedikit dari daerah Pulau J awa.

Dengan banyaknya wakil dari Pulau Jawa yang duduk di Dewan Perwakil­an Rakyat, maka akan mudah terung­kap segal a kebutuhan yang dibutuhkan oleh masyarakat di Pulau Jawa. Da­lam merumuskan ketetapan-ketetapan dan/atau keputusan-keputusan bobot­nya akan lebih berat pada suatu ke-

inginan-keinginan propinsi/daerah ter­tentu saja, yang mana ketentuan-ke­tentuan ini belum tentu sesuai dengan hati nurani masyarakat di luar Pulau Jawa. Dan juga dalam merumuskan ketetapan'ketetapan atau keputusan­keputusan tersebut, akan mematikan kemampuan masyarakat minoritas. Ja­di secara tidak langsung akan meng­gagalkan pembinaan demokrasi yang sehat dari negara kesatuan Republik Indonesia.

Apabila dipakai sistem perwakilan distrik, yang membagi wilayah ,negara dalam distrik -distrik pemilihan/ daerah/ daerah pemilihan atau constituencies yang jumlahnya sarna dengan jumlah

Hukum don Pemba1lllunan

anggota badan perwakilan rakyat. Tiap distrik diwakili oleh seorang wakil, karena itu dinamakan juga sistem rna­yoritas karen a untuk menentukan wa­kil terpilih dari suatu distrik ditentu­kan menurut calon mana yang mem­peroleh suara terbanyak.

Sistem distrik ini akan merugikan masyarakat yang padat penduduk, ka­rena jumlah penduduknya sangat pa­dat, akan diwakili oleh wakil-wakil yang jumlah~a sedikit. Kenyataan ini akan mengakibatkan fatal bagi masya­rakat yang padat penduduknya, karena wakilnya tidak akan mampu mengum­pulkan data dan menyalurkan aspirasi rakyatnya dalal? ketetapan-ketetapan yang bersifat nasional.

Kalau kita melihat kembali kepada sistem pemilihan umum di Indonesia, yang dihubungkan dengan jumlah pen­duduk yang tidak merata, maka ba­nyak daerah luar Pulau J awa merasa tidak akan berhasil memperjuangkan keinginan-keinginannya dalam forum lembaga perwakilan rakyat. Persoalan­persoalan ini, kalau tidak segera diatasi akan terjadi perpecahan antara kita sesama bangsa Indonesia, yang akan dipertajam melalui masalah-masalah yang sensitif sifatnya, seperti : 1. Mempertajam perbedaan suku bang-

sa. 2. Mempertajam perbedaan agama. 3. Dan lain-lain sebagainya. Kita harus mengakui kenyataan bahwa bangsa Indonesia ini baru dapat dikata­kan bersatu dalam bahasanya, sedang­kan dalam aspek kehidupan yang lain belum dapat dikatakan bersatu secara umum.

Maka sekarang sudah waktunya kit a lebih meningkatkan kegiatan pemen­caran penduduk dari yang padat pen-

Hu,"umdan Pemban8Unan

duduknya ke daerah yang jarang pen­duduknya. Dalam kegiatan pemencar­an penduduk ini, harus diimbangi dengan suatu proses asimilasi seluruh aspek kehidupan masyarakat. Pendu­duk yang akan dipencarkan itu harus dididik dan ditanainkan rasa persatu­an, rasa kesadaran nasional yang tinggi, agar supaya kedatangan mereka ke daerah pemukiman yang baru itu da­pat menyesuaikan diri dengan keada­an-keadaan daerah setempat. Maksud dan tujuannya, agar supaya dalam pe­milihan umum selanjutnya, mereka da­pat mewakili dan me rasa dirinya seba­gai penduduk daerah yang mereka diami.

Latar belakang maksud dan tujuan ini adalah apabila mereka kelak terpi­lih sebagai wakil rakyat, harus dapat membawa aspirasi-aspirasi daerah yang mereka diami. Jadi bukan aspirasi-aspi­rasi daerah asal mereka. Apabila cara ini dapat diterapkan segera, maka pe­nulis berkeyakinan bahwa sistem per­wakilan distrik dapat diterapkan dalam pemilihan umum yang akan datang.

Tingkat Pendidikan Penduduk Indone-•

Sla

Adapun maksud rakyat Indonesia untuk menyatakan kemerdekaan de­ngan membentuk suatu pemerintahan negara Indonesia adalah untuk : 1. Melindungi segenap bangsa Indone­

sia dan seluruh tumpah darah Indo-• •

neSIa. 2. Memajukan kesejahteraan umum. 3. Mencerdaskan kehidupan bangsa. 4. Ikut melaksanakan ketertiban dunia . .

yang berdasar!<-an kemerdekaan, per­damaian abadi dan keadilan sosial.

• Untuk mengisl perjuangan kemerdeka-an, Undang-undang Dasar telah mene-

179

tapkan bahwa: Tiap warganegara ber­hak mendapat pengajaran. Untuk membangun negara ini secara baik da­lam segala bidang atau aspek kehidup­an, maka bidang pendidikan ini harus diprioritaskan.

Khusus dalam hubungannya dengan sistem pemilihan umum di Indonesia, bahwa bangsa Indonesia harus menger­ti secara mendalam tentang pengertian demokrasi, hakikat pemilihan umum, dan siStem pemilihan umum karena pemilihan umum ini akan menentukan nasib mereka, dan nasib negara kesatu­an Republik Indonesia secara keselu­ruhan.

Apabila kita melihat rakyat Indone­sia ini, sebagian terbesar mereka ting­gal di pedesaan; dengan tingkat pen­didikan pada umumnya sangat ren­dah, terbatasnya sarana pendidikan, terutama daerah di luar Pulau Jawa . •

Hal ini sangat mempengaruhi cara berpikir mereka dalam menghadapi

•

pemilihan umum, ini merupakan per-so alan dalam-sistem pemilihan umum.

Rasa Persatuan Berbangsa dan Berne­gtlra

Negara Indonesia adalah negara Ke­satuan yang berbentuk Republik, yang terditi dari beribu-ribu pulau. Wilayah teritorial yang luas itu didiami oleh beraneka ragam kebudayaan seperti, bahasa, suku bangsa, agama, kebiasaan, adat-istiadat dan lain-lain. lain-lain.

Kita menyadari suatu kenyataan bahwa masyarakat Indonesia belum bersatu secara keseluruhan. Kenyata­an-kenyataan ini bisa dilihat dalam kampanye pemilihan umum, di mana golongan yang satu menyerang golong­an yang lain, atau kelompok agama

April 1987

180

yang satu menyerang kelompok agama yang lain. Soal-soal sensitif ini sering

. ditampilkan di permukaan pada saat kampanye dilaksanakan. Hal ini akan mempengaruhi persatuan bangsa.

Kita akan melihat bagaimana nanti di dalam kampanye Pemilihan Umum 1987 di mana Pancasilasudah diterima sebagai satu-satunya asas bagi partai politik dan Goiongan Karya, masa­lah-masalah tersebut tidak akin mun­cuI lagi, karena masing-masing kontes­tan akan mengemukakan program-

• • • programnya masmg-masmg. Kalau keadaan tadi dibiarkan terus­

menerus, maka masalah ini akan meng­hambat perkembangan demokrasi itu sendiri, dan pemilihan umum itu mem­butuhkan pengertian rasa persatuan berbangsa dan bernegara yang menda­lam agar supaya dapat terjamin kelang­sungan hidup negara.

Kesimpulan

Pemilihan Umum sebagai sarana pe-•

nyampaian hak-hak demokrasi warga-

Daftar Pustaka

•

HUkum dan PembanflUnan

negara harus dilaksanakan dalam wak­tu-waktu tertentu guna melaksanakan asas kedaulatan rakyat yang diwujud­kan di dalam Pasal1 ayat (2) Undang­Undang Dasar 1945.

Mengingat permasalahan struktur masyarakat Indonesia serta Negara Ke­satuan Republik Indonesia, maka un­tuk semen tara sistem yang dipakai ada­lah sistem perwakilan proporsional de­ngan sistem imbangan an tara pendu­duk di Pulau Jawa dengan di luar Pu­lau Jawa.

Kalau masalah-masalah yang timbul pula sistem pemilihan umum di In­donesia yaitu jumlah penduduk yang tidak merata, tingkat pendidikan pen-

o

duduk yang kebanyakan masih rendah serta rasa persatuan berbangsa dan

. bernegara, sudah dapat diatasi, maka sudah waktunya dipraktekkan sistem perwakilan distrik. .

Untuk mempertebal rasa persatuan berbangsa dan bernegara sudah wak­tunya dilaksanakan pengintegrasian di segala aspek kehidupan masyarakat .

•

Suny, Ismail, Mencari Keadilan (Jakarta: Ghalia Indonesia, 1981). Suny, Ismail, Mekanisme Demokrasi Pancasila (Jakarta: Aksara Baru, 1978). Suny, Ismail, Pembagian Kekuasaan Negara (Jakarta: Aksara Baru, 1978) .

•

Soenario, Sistem Parlementer, Sistem Partai dan Sistem Pemilihan (Jakarta: Tintamas, 1950).

Kusnardi, Moh. , Harmaily Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia (Jakarta: Pu­sat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia dan CV. Sinar Bhakti, 1981).

Pusat Studi Hukum Tata Negara, Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Diskusi Hukum Tata Negara Menjelang Sidang UmumMPR 1978 (Jakarta: 1981).

Somardjan, Selo, Struktur Masyarakat Indonesia dan Perubahan·perubahan Sosial, makalah penataran penyuluhan hukum (Jakarta: Fakultas Hukum Universitas Pancasila, No­vember 1986).

Undang-undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945. Undang-undang NomOI 1 Tahun 1985.