BIROKRASI DAN ADMINISTRASI PUBLIK

I. Birokrasi Dan Administrasi Publik

Seringkali dibicarakan banyak pihak apa bedanya birokrasi dan

adaministasi publik (public administration). Ketika orang mlihat bahwa semakin

hari tugas dan fungsi pemerintah semakin meningkat, dan kekuasaan pemerintah

juga semakin besar. Administrasi dan birokrasi hampir seumur dan setua umur

pemerintahan. Akan tetapi kedua istilah itu merupakan bagian yang signifikan dan

acapkali dikaitkan dengan aparatur pemerintah di hampir seluruh negara di dunia

ini.

Selama istilah ini tidak menarik perhatian dalam aspek pemerintah,

barangkali karena informasi mengenai aspek pemerintah di bidang administrasi

dan aparatur pemerintah ini tidak semenarik aspek lainnya. Aspek pemerintah

lainnya yang menurut Piters (1978) disebut aspek glamour dalam sistem politik

adalah pemilihan, partai politik, legilatif, peradilan telah banyak menarik

perhatian untuk dibicarakan dan di analisis secara ekstensif.

Administrasi Publik (public administration) sebenarnya sudah ada

semenjak dahulu kala. Ia akan timbul dalam suatu masyarakat yang terorganisasi.

Dalam catatan sejarah peradaban manusia, maka di Asia Selatan termasuk

Indonesia, Cina, dan di Mesir kuno dahulu sudah didapatkan suatu sistem

penataan pemerintah. Sistem penataan tersebut pada saat sekarang di kenal

dengan sebutan administrasi publik / negara (Thoha, 1984).

Administrasi Publik, kadang-kadang dipakai pula istilah administrasi

pemerintah, dan kadang-kadang juga di terjemahkan dengan birokrasi pemerintah

yang dikenal sekarang ini merupakan produk dari masyarakat feodal yang tumbuh

di negara-negara Eropa. Negara-negara di daratan Eropa kesemuanya dikuasai

oleh kaum feodal, bangsawan, dan kaum ningrat kerajaan yang berusaha untuk

mengokohkan sistem pemerintahannya. Dengan semakin pesat tumbuh dan

berkembangnya masyarakat, maka sentralisasi kekuasaan dan pertanggung

jawaban dalam pemerintah monarki menimbulkan suatu kebutuhan untuk

mendapatkan korp administrator yang cakap, penuh dedikasi, stabil, dan

integritas.

Korp administrator ini pada gilirannya nanti akan menjadi tenaga birokrasi

pemerintahan. Salah satu perwujudan kebutuhan suatu sistem penataan kekuasaan

pemerintahan yang sentralistis dan sistematis di Prusia dan Austria dikenal sistem

kameralisme (cameralisme). Sistem ini dapat dikatakan sebagai awal-mulanya

adsministrasi negara. Pandangan legalistik dari sistem negara dan birokrasi

terdapat pada hampir sebagian besar negara-negara Eropa Barat, dan dalam kadar

derajatnya yang lebih kecil terdapat pula di negara-negara Eropa Timur. Demikian

pula pada negara-negara baru bekas jajahan dari negara-negara Eropa tersebut.

Inggris Raya dan Amerika Serikat mengembangkan sistem administrasi negaranya

yang sangat berbeda satu sama lain dengan sistem yang berlaku di daratan Eropa.

Kedua negara ini tidak mau mengadopsi pandangan mistik Eropa

mengenai negara, dan meninggalkan tradisi kodifikasi tata hukumnya.

Administrasi publik adalah suatu sistem yang menjawab persoalan-persoalan

masyarakat yang dinamis. Oeh karena itu Gerald Caidan (1982) menandaskan

bahwa disiplin administrasi publik ini pada hakikatnya merupakan suatu disiplin

yang menanggapi masalah-masalah pelaksanaan persoalan-persoalan masyarakat

(public affair) dan manajemen dari usaha-usaha masyarakat (public business).

II. Administrasi Publik Bukan Sekedar Sketsa

Rena Magritte seorang pelukis Belgia yang kenamaan pernah suatu hari

melukis serangkaian pipa. Lukisannya itu diberi judul Ceci n’est pas une pipe

(This is not a pipe). Suatu gambaran atau lukisan tentang sesuatu itu memang

bukan realita dari sesuatu itu. The piucture of the thing is not the thing (Peter dan

Waterman Jr, 1982). Lukisan tentang pipa tidaklah sama dengan aslinya sebagai

pipa.

Dalam pemikiran yang sama suatu bagan organisai departemen pemerintah

tidaklah sama dengan departemen pemerintah, bukan pula suatu strategi baru

sebagai jawaban otomatis terhadap kegagalan administrasi publik yang diwakili

oleh program-program aksi departemen tersebut.

Administrasi publik (negara) selama ini selalu diasumsikan sebagai upaya

melukis suatu benda bukan menaruh perhatian terhadap bagaimana realita benda

tersebut. Sehingga karenanya administrasi publik dianggap kurang memberikan

konstribusi terhadap setiap reformasi di bidang pemerintahan. Reformasi dan

perubahan yang ditawarkan oleh Ilmu Administrasi Publik seringkali berhenti

pada lukisan kotak-kotak saja yang acapkali berupa serangkaian konsep

restrukturisasi, reorganisasi, reengineering (Champy, 1995). Upaya seperti ini

senantiasa hanya menekankan pada perbaikan struktur fisik dari suatu sistem

tanpa melihat seberapa jauh kaitan struktur fisik tersebut dengan stakeholder yang

mampu melahirkan pranata logis (Lucas Jr, 1996).

Di Indonesia Ilmu Administrasi Publik merupakan kumpulan sketsa yang

dipergunakan untuk membenarkan kebijakan penguasa, dan yang jauh dari

harapan rakyat. Kumpulan sketsa itu tidak berkehendak untuk dilaksanakan dalam

relita. Penyimpangan-penyimpangan yang terjadi dalam masa pemerintahan yang

lalu karena didukung oleh sistem administrasi yang berbentuk sketsa tersebut.

Administrasi pemerintahan sengaja dibuat tidak baik dan kacau, agar

penyimpangan itu bisa berjalan dan tidak bisa diketahui dan dikontrol oleh rakyat.

Administrasi Publik sangat perhatian terhadap terwujudnya tata

pemerintahan yang baik dan amanah. Tata kepemerintahan yang baik (good

government) itu diwujudkan dengan lahirnya tatanan kepemerintahan yang

demokratis dan diselenggarakan secara baik, bersih, transparan dan berwibawa.

Tata kepemerintahan yang demokratis menekankan bahwa lokus dan fokus

kekuasaan itu tidak hanya berada di pemerintahan saja, melainkan beralih terpusat

pada tangan rakyat. Penyelenggaraan tata kepemerintahan yang baik terletak

seberapa jauh konstelasi antara tiga komponen rakyat, pemerintah dan pengusaha

berjalan secara kohosif, selaras, kongruen dan sebanding. Berubahnya sistem

keseimbangan antara tiga komponen tersebut bisa melahirkan segala macam

penyimpangan termasuk korupsi, kolusi dan nepotismne berikut tidak

ditegakkanya hukum secara konsekuen.

III. Ilmu Administrasi Publik Dan Perannya

Kita mengenal selama ini istilah Publik Administration selalu dialih

bahasakan ke dalam bahasa Indonesia dengan sebutan Administrasi Negara. Di

Indonesia istilah administrasi negara dikenal berbarengan dengan pendekatan

yang dipergunakan dalam mengelola negara ini yang menekankan pada orientasi

kekuasaan negara. Orientasi kekuasaan yang berasal dari negara ini membuat

segala upaya penyelenggaraan administrasi pemerintahan bercorak sarwa negara.

Publik lebih ditekankan pada pemahanan negara. Oleh karena itu, corak sarwa

negara itu lebih menonjol ketimbang corak yang bersarwa masyarakat atau rakyat.

Sekarang paradigma ilmu administrasi publik dan manajemen

pemerintahan telah banyak berubah dari sarwa masyarakat (Thoha, 1999). Oleh

karena itu, pemahaman dari istilah publik seperti yang dilekatkan sebagai predikat

pada istilah administrasi hendaknya dipahami sebagai predikat terhadap proses

kepemerintahan yang selaras dengan perubahan paradigma tersebut. Dengan

demikian istilah administrasi publik dapat diartikan sebagai administrasi

pemerintahan yang dilakukan oleh aparat pemerintahan untuk kepentingan

masyarakat. Pemahaman seperti hakikatnya merupakan jiwa dari ilmu

administrasi negara yang sejak pertama kali dikembangkan dan yang tujuan

eksistensinya untuk melayani kepentingan masyarakat umumnya (Wilson, 1978).

Dalam pemahaman seperti itu maka kekuasaan yang selama ini berada

pada penguasa telah beralih lokusnya berdomisili pada masyarakat. Segala sesuatu

yang menjadi dan dibuat kebijakannya oleh pemerintah bersumber dari aspirasi,

kebutuhan, dan kepentingan rakyat atau masyarakat. Administrasi Publik berperan

untuk membuat agar kekuasaan yang lokusnya telah beralih itu dapat

direalisasikan bagi kepentingan masyarakat.

Administrasi negara di Indonesia pada saat itu lebih tepat dikatakan

sebagai alat untuk menegakkan kekuasaan negara bukan kekuasaan rakyat. Itulah

sebabnya realitas administrasi negara saat itu lebih banyak sebagai gambaran atau

lukisan daripada realitanya. Perubahan paradigma dalam Ilmu Administrasi

Publik menekankan adanya peranan rakyat.

IV. Pemerintahan Yang Demokratis

Salah satu wujud tata kepemerintahan yang baik (good governance) itu

terdapatnya citra pemerintahan yang demokratis. Oleh karena itu, sebelum sampai

kepenjelasan peran ilmu administrasi publik terhadap terwujudnya tata

kepemerintahan yang baik itu adas baiknya saya menjelasakan pemerintahan yang

demokratis itu. (Working in democratic state) merupakan cita-cita semua orang

yang mau hidup di negara yang demokratis. Selama ini kita belum merasakan hal

seperti itu. Sekarang pemerintah berkeinginan mengamalkan prinsip-prinsip

demokrasi disegala bidang.

Prinsip demokrasi yang paling penting ialah meletakkan kekuasaan itu

ditangan rakyat, bukannya ditangan penguasa. Sementara itu tidak adanya rasa

takut untuk memasuki suatu serikat atau perkumpulan yang sesuai dengan hati

nurani dan kebutuhannya. Selaras dengan tidak adanya rasa takut ini juga di

kembangkan adanya kenyataan dihargainya moral perbedaan pendapat (Gutman

dan Thompson, 1996).

Walaupun di antara kita seringkali berbeda pendapat tentang praktik

demokrasi, dan hampir tidak pernah kita mau mengakui bahwa kitapun seringkali

mempraktikkan cara-cara yang tidak demokratis, akan tetapi semua di antara kita

akan sepakat dan tidak keberatan untuk menerima kehadiran demokrasi (Thoha,

1999).

Pemerintahan bisa bertindak demokratis jika peran kontrol yang dilakukan

rakyat dijalankan secara maksimal, proposional, konstitusionl, dan bertanggung

jawab. Didalam pemerintahan yang modern dan demokratis, hampir tidak

mungkin manajemen birokrasi pemerintahannya bisa di jalankan tanpa kontrol

dari rakyat (Thoha, 1999). Didalam negara yang pemerintahannya dijalankan

secara demokratis meletakkan para penjabatnya bisa di kontrol oleh rakyat

melalui pemilihan (Dahl, 1982). Jumlah pejabat yang dipilih lebih besar

ketimbang yang diangkat dan ditunjuk ( Gruber, 1987).

Indonesia baru adalah Indonesia yang ingin merealisasikan demokrasi

yang baik yang bisa dipergunakan sebagai landasan terlaksananya tata

kepemerintahan yang baik. Selain itu Indonesia baru juga ingin menampilkan

peranan rakyat yang lebih dinamis dalam pencaturan politik nasionl maupun

lokal.

Pemerintahan yang demokratis merupakan landasan terciptanya tata

kepemerintahan yang baik (good govermance). Pemerintahan yang demokratis

menjalankan tata kepemerintahan secara terbuka terhadap kritik dan kontrol dari

rakyatnya. Moral disagreement dijunjug tinggi tanpa dilandasi rasa dendam dan

dilaksanakan secara terbuka. Demikian pula sebaliknya rakyat terbuka dan

terbiasa menerima perbedaan dan memberikan kritik. Ketebukaan berarti ada

minat dan tindakan dari pemerintah untuk saling kontrol dan bertanggung jawab.

Transparasi ini hanya diperlukan bagi pemerintah aja akan tetapi juga bagi

masyarakat merupakan adanya sarana akses yang sama bagi seluruh masyarakat

untuk melakukan kontrol terhadap pemerintah. Dalam hal ini ada perlakuan yang

adil bagi semua golongan, kelomnpok dan partai politik yang ada dalam

masyarakat.

Proses menciptakan tata pemerintahan yang demokratis tersebut adalah

tidak mungkin bisa tercapai tanpa peranan ilmu administrasi negara dan ilmu

politik. Karena kedua ilmu itu memberikan ruang gerak yang besar terhadap

elemen-elemen yang tumbuh dalam pemerintahan yang demokratis. Sebagaimana

dirumuskan diatas bahwa ilmu administrasi publik merupakan suatu kajian yang

sistematis dan tidak hanya sekedar lukisan abstrak akan tetapi memuat

perencanaan realitas dari segala upaya dalam menata pemerintahan menjadi

kepemerintahan yang baik (good govermance). Ilmu administrasi publik

berkepentingan untuk menciptakan tata kepemerintahan yang demokratis mulai

dari upaya merancang dan menata perumusan kebijakan, proses pelaksnaan dan

evaluasi kebijakan tersebut.

V. Tata Kepemerintahan Yang Baik (good govermance)

Tata kepemerintahan yang baik (good govermance) merupakan suatu

konsep yang akhir-akhir ini dipergunakan secara reguler dalam ilmu politik dan

administrasi publik. Konsep ini lahir sejalan dengan konsep-konsep dan

terminologi demokrasi, masyarakat sipil, partisipasi rakyat, hak asasi manusia,

dan pembangunan masyarakat secara berkelanjutan. Paradigma baru ini

menekankan pada peranan manajer publik agar memberikan pelayanan yang

berkualitas kepada masyarakat, mendorong meningkatkan otonomi manajerial

terutama sekali mengurangi campur tangan kontrol yang dilakukan oleh

pemerintah pusat, transparansi, akuntabilitas publik, dan diciptakan pengelolaan

manajerial yang bersih bebas dari korupsi.

Sejumlah perspektif muncul dari paradigma baru ini dan hal ini

mendorong ramainya diskusi dan perdebatan di arena politik dan akademis. Di

antara perspektif yang berkaitan dengan struktur pemerintahan yang timbul antara

lain :

Hubungan antara pemerintah dengan pasar.

Hubungan antara pemerintah dengan rakyatnya.

Hubungan antara pemerintah dengan organisasi voluntary dan sektor

privat.

Hubungan antara pejabat-pejabat yang dipilh (politisi) dan pejabat-

pejabat yang diangkat (pejabat birokrat).

Hubungan antara lembaga pemerintah daerah dengan penduduk

perkotaan dan pedesaan.

Hubungan antara legislatif dan eksekutif.

Hubungan pemerintah nasional dengan lembaga-lembaga internasional.

Dalam menganalisa perspektif ini banyak para praktisi dan teoritisi dalam

bidang administrasi publik merumuskan berbagai prosedur dan proses yang bisa

dipergunakan untuk mencapai dan mengindentifikasikan prinsip-prinsip dan

asumsi-asumsi dari tata kepemerintahan yang baik. Sementara itu negara donor

dan lembaga-lembaga multi lateral telah mengambil peran yang mengemukakan

(a leading role) dalam merumuskan good govermance. Salah satunya ialah

UNDP.

United Nations Development Programme (UNDP) merumuskan istilah

governance sebagai suatu exercise dari kewenangan politik, ekonomi, dan

administrasi untuk menata, mengatur dan mengelola masalah-masalah sosialnya

(UNDP, 1997). Istilah governance menunjukkan suatu proses di mana rakyat bisa

mengatur ekonomiya, institusi dan sumber-sumber sosial dan politiknya tidak

hanya dipergunakan untuk pembangunan, tetapi juga untuk menciptakan kohesi,

integrasi, dan untuk kesejahtereaan rakyatnya. Dengan demikian jelas sekali,

bahwa kemampuan suatu negara mencapai tujuan-tujuan pembangunan itu sangat

tergantung pada kualitas tata kepemerintahannya di mana pemerintah melakukan

interaksi dengan organisasi-organisasi komersial dan civil society.

Seperti dikatakan di depan bahwa tata kepemerintahan yang baik itu

merupakan suatu kondisi yang menjamin adanya proses kesejajaran, kesamaan,

kohesi dan keseimbangan peran serta adanya saling mengontrol yang dilakukan

oleh tiga komponen, yakni pemerintah (government), rakyat (citizen) atau civil

society, dan usahawan (buiness) yang berada di sektor swasta (Taschereau dan

Campos, 1997 ; UNDP, 1997). Ketiga komponen itu mempunyai tata hubungan

yang sama dan sedereajat. Kesamaan derajat ini akan sangat berpengaruh terhadap

upaya menciptakan tata kepemerintahan yang baik.

Gambar 2-1 Tiga Komponen Good Governance (UNDP, 1997)

Di dalam tatanan kepemerintahan yang demokratis seperti yang

disinggung di depan, komponen rakyat (civil society) harus memperoleh peran

utama. Hal ini didorong oleh suatu kenyataan bahwa dalam item yang demokratis

itu kekuasaan tidak lagi hanya berada di penguasa, melainkan berada di tangan

rakyat. Dari rakyat oleh rakyat dan untuk rakyat. Oleh karena itu, peran rakyat

oleh administrasi publik difasilitasi berada pada posisi yang menentukan alam

konstelasi keseimbangan tersebut. Paling tidak hubungan kesejajaran itu bisa

diwujudkan dari ketiga komponen tersebut (gambar 2-1).

Gambar 2-2 Keseimbangan Komponen (UNDP, 1997)

SEKTO R

SWASTA

RAKYAT

PEMERINTAH

RAKYAT

SEKTOR

SWASTA

PEMERINTAH

atau

NEGARA

VI. Moral

Selain tiga komponen pemerintah, swasta, dan rakyat satu komponen yang

amat menentukan untuk melahirkan tata kepemerintahan yang baik ialah moral.

Selama ini moral selalu dikesampingan tidak menjadi perhatian yang seksama

dalam birokrasi pemerintah, hanya digunakan sebagai pelengkap permainan

sumpah jabatan saja. Ketiga birokrasi melakukan sumpah jabatan bagi pejabatnya,

maka lalu disusun rangkaian kalimat sumpah jabatan yang memuat perintah yang

bersumber dari moral. Akan tetapi setelah sumpah diucapkan dan pejabat

birokrasi pemerintah mulai memangku jabatannya, sumpah tersebut mudah untuk

dilupakan. Sumpah tidak akan menerima apapun dari sesorang yang ditengarai

ada hubungan dengan jabatan atau pekerjaannya mudah sekali untuk dilupakan

oleh pejabat birokrasi pemerintah.

Kedudukan komponen moral dalam konstelasi hubungan antara tiga

komponen tata kepemerintahan yang baik diatas adalah berada di tengah-tengah

yang bisa menghubungkan ketiga komponen tersebut. Seperti yang diperlihatkan

dalam gambar berikut ini :

Gambar 2-3 Hubungan Komponen Moral dengan Ketiga Komponen UNDP

SEKTO R

SWASTA MO RAL RAKYAT

PEMERINTAH

Gambar di atas menunjukkan bahwa moral menghubungkan dan bertautan

erat pada ketiga komponen, pemerintah, swasta dan rakyat yang saling

berinteraksi menciptakan tata kepemerintahan yang baik. Demikian pula pada

komponen lainnya sektor swasta dan pemerintah. Moral merupakan

operasionalisasi dari sikap dan pribadi sesorang yang beragama. Ajaran agama

melekat pada pribadi-pribadi yang berada di ketiga komponen tersebut. Dengan

melaksanakan ajaran agamanya pada masing-masing komponen tersebut maka

moral masing-masing pelaku akan berperan besar sekali dalam menciptakan tata

kepemerintahan yang baik.

Untuk pejabat-pejabat pemerintah, maka pertimbangan utama bagi setiap

seleksi dan promosi pejabat birokrasi pemerintah harus didasarkan pada

pertimbangan catatan moral mereka. Catatan moral ini harus ada di berkas (file)

setiap pejabat dan pegawai pemerintah. Catatan diperoleh dari sikap, perilaku, dan

laporan-laporan dari masyarakat tentang pribadi masing-masing pejabat. Sebelum

diangkat dalam posisi jabatan tertentu, maka pemerintah berkewajiban

mengumumkan calon-calon tersebut kepada masyarakat. Kepada masyarakat

diminta untuk memberikan penilaian atas moral calon pejabat tersebut. Penilaian

masyarakat itu dicek dan dievaluasi seobjektif mungkin. Demikian pula bagi

pelaku-pelaku komponen lainnya catatan moral ini perlu dilakukan jika mereka

berhubungan dengan birokrasi pemerintah. Dengan demikian moral harus

dijadikan faktor utama yang menyinari sikap, perbuatan, perilaku baik setiap

individu maupun item dari ketiga komponen atau pelaku di atas. Gambar berikut

ini bisa dipergunakan sebagai ilustrasi untuk menggambarkan peranan moral

kepada tiga komponen atau pelaku tata kepemerintahan yang baik.

Gambar 2-4 Faktor Moral Sebagai Pertimbangan Utama

VII. Prospek Pengembangan Ilmu Administrasi Publik

Sebagaimna dirumuskan didepan bahwa ilmu administrasi publik

merupakan kajian yang sistematis dan tidak hanya sekedar lukisan abstrak akan

tetapi memuat perencanaan relitas dari segala upaya dalam menata pemerintahan

menjadi tata kepemerintahan yang demokratis dan baik (good governance).

Kajian ini meliputi proses pembuatan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, dan

evaluasi kebijakan

Seperti dikatakan oleh Frank Goodnow (1990) bahwa ada dua fungsi

pokok dari pemerintahan itu ialah fungsi yang berkaitan dengan politik dan yang

kedua fungsi yang berhubungan dengan administrasi. Politik menurut Goodnow

harus melakukan upaya untuk merumuskan kebijakan-kebijakan atau melahirkan

keinginan-keinginan negara. Sementara administrasi diartikan sebagai hal yang

RAKYAT

MO RAL

PEMRINTAHAN SEKTO R

SWASTA

harus berhubugan dengan pelaksanaan kebijakan-kebijakan tersebut. Pemahaman

seperti ini menekankan pada lokus keberadaan administrasi publik. Secara jelas

Frank Goodnow menempatkan administrasi publik berada pada birokrasi

pemerintah.

Perkembangan dan perubahan paradigma dalam manajemen pemerintah

yang sekarang dan di masa-masa yang akan datang lebih menekankan pada

tatanan kepemerintahan yang baik dan dmokratis, maka peran Ilmu Administrasi

Publik akan menempatkan posisi yang penting.,

Dengan demikian adminitrasi publik dilihat dari lokus berada pada

birokrasi pemerintah, maka peran untuk menciptakan pemerintah yang baik dan

demokratis menjadi sangat penting dan pokok bagi ilmu ini.

TUGAS

RESUME BIROKRASI INDONESIA

TENTANG

BIROKRASI DAN ADMINISTRASI PUBLIK

DISUSUN OLEH

ANDRI EKA PUTRA

BP. 1121002381016

SEKOLAH TINGGI ILMU SOSIAL

DAN POLITIK IMAM BONJOL PADANG

TAHUN 2014