Daftar Isi

KONSEP PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAHBab 1 Pendahuluan

1.1 Perlunya Perencanaan Pembangunan1.2 Perancanaan Pembangunan Nasional vs Daerah1.3 Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah

Bab 2 Konsep Dasar Perencanaan Pembangunan2.1 Pengertian Perencanaan Pembangunan2.2 Mengapa Perlu Berencana?2.3 Tujuan dan Fungsi Perencanaan Pembangunan2.4 Jenis Perencanaan Pembangunan2.5 Tahapan Perencanaan Pembangunan2.6 Siklus Perencanaan Pembangunan2.7 Ciri-ciri Perencanaan yang Dipersiapkan dengan Baik

Bab 3 Unsur Pokok Perencanaan Pembangunan3.1 Kondisi Umum Daerah3.2 Visi dan Misi Pembangunan3.3 Sasaran dan Target Pembangunan3.4 Stratategi Pembangunan3.5 Prioritas Pembangunan3.6 Kebijakan Pembangunan3.7 Program dan Kegiatan Pembangunan

Bab 4 Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional Dan Daerah4.1 Permasalahan Perencanaan Pembangunan di Indonesia4.2 Sasaran Pokok SPPN4.3 Dokumen Perencanaan Pembangunan4.4 Keterkaitan Antar Dokumen Perencanaan Pembangunan4.5 Proses dan Mekanisme Penyusunan Rencana Pembangunan4.6 Perencanaan dan Penganggaran4.7 Pengendalian (Monitoring) dan Evaluasi4.8 Perencanaan Pembangunan Nasional vs Daerah

Bab 5 Perencanaan Pembangunan Daerah Dalam Era Otonomi5.1 Otonomi Daerah5.2 Reorientasi Perencanaan Pembangunan Daerah5.3 SPPN 2004

Bab lPendahuluan

Sejak keluarnya Undang-undang No. 25 Tahun 2004. Tentang SistemPerencanaan Pembangunan Nasional (SPPN 2004), kedudukan perencanaanpembangunan daerah di Indonesia menjadi semakin kuat. Argumentasi yangsemula berkembang tentang tidak perlunya pembangunan diatur melalui sistemperencanaan dalam era otonomi daerah, otomatis sudah tidak perludiperdebatkan lagi. Dengan adanya undang-undang tersebut, maka penyusunanperencanaan menjadi suatu kewajiban yang harus dilakukan oleh setiap aparatpemerintah dalam melaksanakan kegiatannya sehari-hari dan bila hal ini tidakdilakukan akan menimbulkan implikasi hukum tertentu.

Dari segi lain, keluarnya SPPN 2004 tersebut, juga menimbulkanperubahan yang cukup signifikan dalam penyusunan dokumen perencanaanpembangunan daerah di Indonesia. Perubahan tersebut antara lain adalah'Pertama, menyangkut dengan jenis dokumen perencanaan pembangunan daerahyang harus dibuat oleh masing-masing daerah sesuai dengan perkembangandemokratisasi dalam sistem pemerintahan daerah. Kedua, sesuai denganperubahan jenis dokumen yang perlu dibuat, maka teknis penyusunan rencanajuga mengalami perubahan yang cukup mendasar. Ketiga, tahapan penyusunanrencana juga mengalami perubahan untuk dapat menerapkan SistemPerencanaan Partisipatif (Participatory Planning) guna meningkatkan penyerapanaspirasi masyarakat dalam penyusunan rencana.1.1. Perlunya Perencanaan Pembangunan

Pertanyaan yang sangat mendasar dalam ilmu perencanaanpembangunan adalah mengapa proses pembangunan perlu didorong denganperencanaan? Pertanyaan ini muncul karena Teori Ekonomi Klasik mengajarkanbahwa justru mekanisme pasar lebih efisien dari campur tangan pemerintah.Karena itu pulalah banyak negara-negara yang sudah maju tingkatpembangunannya, seperti Amerika Serikat dan negara-negara Eropa tidak lagimenggunakan perencanaan pembangunan sebagai alat untuk mendorong prosespembangunan, tetapi menggunakan mekanisme pasar sebagai faktor penggerakdalam bentuk "invisible hand". Walaupun Teori Ekonomi Keynes membenarkanperlunya campur tangan (internvensi) pemerintah dalam mendorong prosespembangunan, akan tetapi hanya terbatas dalam Kebijakan Moneter dan Fiskalguna mengendalikan dan menjaga kestabilan dan pertumbuhan perekonomiansecara tidak langsung.

Akan tetapi untuk negara berkembang, termasuk Indonesia, perencanaanpembangunan masih mempunyai peranan yang sangat besar sebagai alat untukmendorong dan mengendalikan proses pembangunan secara lebih cepat danterarah. Ada 3 alasan utama mengapa perencanaan pembangunan masih tetapbanyak digunakan di negara berkembang. Pertama, karena mekanisme pasarbelum berjalan secara sempurna (Market Failure), karena kondisi masyarakatbanyak yang masih sangat terbelakang tingkat pendidikannya sehingga belummampu bersaing dengan golongan yang sudah maju dan mapan. Disamping itu,informasi belum tersebar secara merata ke seluruh tempat karena masih banyakdaerah yang terisolir karena keterbatasan prasarana dan sarana perhubungan.

Dalam hal ini peranan pemerintah yang dilakukan secara terencana menjadisangat penting dan menentukan proses pembangunan. Kedua, karena adanyaketidakpastian masa datang sehingga perlu disusun strategi, kebijakan danperencanaan untuk mengantisipasi kemungkinan buruk yang mungkin timbul dikemudian hari berikut tindakan dan kebijakan preventif yang perlu dilakukan.Ketiga, untuk dapat memberikan arahan dan koordinasi yang lebih baik terhadappara pelaku pembangunan, baik pemerintah, swasta maupun masyarakat secarakeseluruhan sehingga terwujud proses pembangunan yang terpadu, bersinergidan saling menunjang satu sama lainnya.

Namun demikian perencanaan pembangunan yang banyak diterapkan dinegara berkembang bukanlah perencanaan secara terpusat (Central Plan)sebagaimana yang pernah dilakukan di negara-negara yang menganut pahamsosialis dan komunis, seperti Rusia dan Cina di masa lalu. Perencanaanpembangunan yang banyak digunakan di negara berkembang pada dasarnyaadalah perencanaan indikatif (Indicative Planning) yaitu sistem perencanaanyang digerakkan tidak dengan paksaan, tetapi dengan memberikan insentiftertentu kepada pelaku pembangunan. Misalnya, bila pemerintah inginmeningkatkan produksi bahan makanan, maka diberikan insentif untuk parapetani dalam bentuk bantuan pupuk dan obat pemberantas hama dengan kreditlunak. Pembangunan irigasi dan fasilitas transportasi dari sentra produksi menujupasar dan bantuan teknis untuk meningkatkan teknologi budidaya untukmeningkatkan kemampuan produksi para petani.1.2. Perencanaan Pembangunan Nasional vs Daerah

penyusunan dokumen perencanaan pembangunan daerah sangatdiperlukan sebagai bagian integral dalam perencanaan pembangunan nasional.Alasannya adalah karena potensi pembangunan masing-masing daerahumumnya sangat berbeda, baik dari segi geografis, sumberdaya alam,sumberdaya manusia, kondisi ekonomi, sosial dan budaya. Perbedaan potensipembangunan daerah ini menyebabkan kemampuan daerah untuk bertumbuhmenjadi tidak sama dan cendrung menimbulkan ketimpangan pembangunanantar daerah.

Bila proses pembangunan daerah hanya mengacu pada perencanaannasional saja, maka potensi pembangunan daerah tidak dapat dimanfaatkansecara optimal karena daerah yang akan bertumbuh cepat adalah daerah yangkondisi dan potensinya sesuai dengan prioritas pembangunan nasional. Melaluipenyusunan rencana pembangunan daerah tersebut, permasalahan khususdaerah akan dapat ditanggulangi secara lebih tepat dan perbedaan potensipembangunan tersebut akan dapat dimanfaatkan secara lebih optimal. Dengancara demikian, pertumbuhan ekonomi daerah akan dapat dioptimalkan danketimpangan pembangunan antar daerah akan dapat pula diminimumkan.Karena itu wajar kalau Gillie (1967) mengatakan bahwa' "National Planning andRegional Planning generally go together, though the two have not always beenestablished simultaneously in a logical way.

Alasan lain yang juga cukup penting adalah bahwa pada perencanaanpembangunan nasional, peranan pemerintah daerah tidak terlalu menonjolsebagaimana halnya dengan pemerintah pusat. Sedangkan dalam perencanaanpembangunan daerah motor utamanya adalah Pemerintah Daerah sendiri baikdalam penetapan rencana maupun penyusunan anggaran belanja daerah.

Bahkan dalam era otonomi daerah yang dimulai sejak tahun 2001 yang lalu,perencanaan pembangunan daerah semakin diperlukan dan menentukan karenakewenangan pemerintah daerah sudah semakin besar. Namun demikian, perludiingat bahwa sesuai dengan undang-undang SPPN 2004 perencanaanpembangunan daerah adalah merupakan satu kesatuan yang tidak dapatdipisahkan dan saling berkaitan satu sama lainnya dengan perencanaanpembangunan nasional. Karena itu, penyusunan dokumen perencanaanpembangunan daerah harus tetap mengacu dan mempedomani dokumenperencanaan pembangunan nasional agar terwujud sinergi dan keterpaduanpembangunan baik antara pusat dan daerah, maupun antar daerah sendiri.Sebelumnya hal ini juga telah diungkapkan oleh Gillie (1967), "In discussing howregional plan should be prepared, therefore, it will constantly be necessary todiscuss matter which should be in the minds of a national government".

Pendekatan yang digunakan dalam perencanaan pembangunan nasionallebih banyak bersifat sektoral sesuai dengan sistem organisasi pemerintahan.Dalam hal ini, strategi dan prioritas pembangunan ditetapkan secara sektoral,misalnya sektor pertanian sebagaimana yang telah dilakukan pada RencanaPembangunan Lima Tahun (REPELITA) Nasional di masa lalu atau RencanaPembangunan Jangka Menengah (RPJM) pada saat sekarang. Akan tetapi,pendekatan yang digunakan dalam perencanaan pembangunan daerah lebihbanyak bersifat lintas sektoral dengan memanfaatkan unsur ruang dankeuntungan lokasi yang dimiliki oleh daerah bersangkutan. Perencanaanpembangunan daerah tersebut dapat dilakukan pada tingkat provinsi, kabupatendan kota. Semakin kecil daerah yang digunakan, misalnya pada tingkat kota,semakin menonjol pula unsur ruang yang digunakan dalam perencanaantersebut.1.3. Dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah

Produk akhir (output) dari suatu perencanaan adalah dalam bentukdokumen perencanaan secara tertulis. Dokumen perencanaan ini pada dasarnyamerupakan dokumen publik yang proses penyusunan dan penetapannya harusdilaksanakan sesuai dengan ketentuan perundangan yang berlaku. Untuk dapatmemaksimalkan pemanfaatan peran serta masyarakat dalam penyusunanperencanaan, biasanya proses perencanaan tidak hanya dilakukan denganmenggunakan tenaga ahli yang relevan (teknokratis), tetapi juga secarapartisipatif dengan melibatkan unsur-unsur tokoh masyarakat. Karena itu,kemampuan untuk menyusun dokumen perencanaan merupakan aspek pentingyang harus dimiliki oleh seorang perencana pembangunan.Untuk dapat menyusun perencanaan pembangunan daerah yang baik danberkualitas, diperlukan panduan atau acuan yang bersifat praktis dan operasionalsehingga mudah dipedomani oleh para perencana diseluruh daerah. Panduanyang praktis dan operasional ini sangat penting artinya mengingat kemampuantenaga perencanaan pada tingkat daerah, khususnya kabupaten dan kota, masihrelatif terbatas dibandingkan dengan tingkat nasional. Disamping itu, data yangtersedia di daerah juga masih terbatas dengan tingkat ketepatan yang masihrendah. Karena itu teknik-teknik perencanaan yang digunakan perlu disesuaikandengan kondisi yang terdapat di daerah dan dapat dipahami oleh masyarakatumum.

Perencanaan pembangunan pada dasarnya adalah bersifat multi disipliner

karena cakupannya yang luas meliputi aspek geografi, ekonomi, sosial, budaya,politik, pemerintahan dan fisik. Karena itu, penyusunan perencanaanpembangunan daerah memerlukan suatu tim yang meliputi beberapa keahlianseperti planologi, teknik, ekonomi, pertanian, hukum, pemerintahan dan sosial-budaya. Tenaga ahli tersebut sebaiknya sudah mempunyai pengalaman yangcukup dalam penyusunan perencanaan sehingga analisisnya tidak lagi terlalubersifat teoretis yang sukar dipahami oleh para birokrat dan aparaturpemerintahan. Khusus untuk penyusunan perencanaan pembangunan daerah,pemahaman terhadap kondisi daerah sangat diperlukan agar perencanaan yangdisusun menjadi lebih operasional sesuai dengan kondisi dan permasalahan yangdihadapi oleh masyarakat setempat yang sangat bervariasi antara satu daerahdengan daerah lainnya.

Bab 2Konsep Dasar

Perencanaan Pembangunan

Ilmu perencanaan pembangunan mulai muncul di negara-negara yangmenganut paham sosialis dimana peranan pemerintah dalam kegiatan ekonomidan pembangunan sangat besar. Untuk dapat mengarahkan peranan pemerintahtersebut secara sistematis dalam mendorong proses pembangunan nasional,muncullah pemikiran dari para ahli untuk menggunakan konsep IlmuPerencanaan Pembangunan guna dapat mengkoordinasikan upaya pemerintahuntuk mendorong proses pembangunan nasional. Pada negara-negara yangmenganut sistem sosialis dan komunis, perencanaan pembangunan yangditerapkan adalah Perencanaan Pembangunan Terpusat (Central Planning)dimana perencanaan tersebut dilaksanakan secara mengikat denganmenggunakan kewenangan pemerintah dan kekuatan politik sebagai landasanutama.

Kemudian ilmu perencanaan pembangunan ini berkembang pesat pula dinegara non sosialis setelah Perang Dunia II usai. Pada saat itu ada dua kelompoknegara yang berkeinginan untuk memacu proses pembangunan negaranyasecepat mungkin. Kelompok pertama adalah negara yang kalah dalam perangtersebut seperti Jerman, Italia dan Jepang yang ingin segera membangun negarakembali dari puing-puing akibat peperangan. Kelompok kedua adalah negarayang baru merdeka yang ingin meningkatkan proses pembangunannya untukmengejar ketertinggalan dari negara-negara lain sebagai akibat dari penjajahan.Termasuk kedalam kelompok ini adalah negara-negara bekas jajahan di Asia danAfrika, termasuk Indonesia. Pada negara-negara ini perencanaan pembangunanyang dilaksanakan dalam bentuk Planning by Insentive dengan menggunakanmekanisme pasar (Market Mechanism) sebagai landasan utama.

Pada tahap awal ilmu perencanaan pembangunan ini hanya menekankanpada ilmu ekonomi saja. Hal ini disebabkan karena permasalahan pokokperencanaan pembangunan sejalan dengan Ilmu Ekonomi yaitu membahasberbagai kemungkinan dan memilih kebijakan dan upaya untuk memenuhikebutuhan masyarakat yang tidak terbatas dengan menggunakan sumberdaya(resources) yang terbatas. Akan tetapi kemudian dirasakan pula bahwapemenuhan kebutuhan masyarakat tersebut tidak hanya dipengaruhi oleh aspekekonomi saja, tetapi juga aspek-aspek sosial, fisik prasarana dan tata ruang.Karena itulah dewasa ini di Indonesia istilah perencanaan pembangunan lebihumum dipakai dibandingkan dengan perencanaan ekonomi.

Penggunaan konsep perencanaan pembangunan untuk mendorongproses pembangunan ekonomi nasional sudah dimulai di Indonesia sejak periodeawal kemerdekaan. Namun demikian, karena kondisi politik yang belum stabil,pelaksanaan rencana pembangunan dalam era pemerintahan Presiden Soekarnoternyata tidak berjalan mulus dan bahkan ada yang terputus dipertengahan jalankarena terjadinya perubahan kondisi politik dan pemerintahan. Barulah mulaitahun 1969 dalam era Orde Baru dibawah pemerintahan Presiden Soehartopelaksanaan perencanaan pembangunan ini berjalan dengan baik dan

berkelanjutan melalui penerapan Rencana Pembangunan Lima Tahun(REPELITA) ke I sampai ke VI. Akan tetapi, mulai tahun 1998, ketika PresidenSoeharto tidak lagi memegang kekuasaan, pelaksanaan konsep perencanaanpembangunan kembali mengalami perubahan yang sangat signifikan sebagaiakibat diterapkannya demokratisasi pemerintahan dan otonomi daerah.Perubahan tersebut dikukuhkan melalui Undang-undang No. 25 Tahun 2004tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) denganmemasukkan prinsip otonomi daerah dan desentralisasi pembangunan secarakongkrit ke dalamnya. Mulai tahun 2005, sistem perencanaan pembangunan initelah berlaku secara formal di seluruh wilayah Indonesia.

2.1. Pengertian Perencanaan Pembangunan

Perencanaan pada dasarnya merupakan cara, teknik atau metode untukmencapai tujuan yang diinginkan secara tepat, terarah dan efisien sesuai dengansumberdaya yang tersedia. Dengan demikian, secara umum perencanaanpembangunan adalah cara atau teknik untuk mencapai tujuan pembangunansecara tepat, terarah dan efisien sesuai dengan kondisi negara atau daerahbersangkutan. Sedangkan tujuan pembangunan pada umumnya adalah untukmendorong proses pembangunan secara lebih cepat guna mewujudkanmasyarakat yang maju, makmur dan sejahtera.

Literatur ilmiah yang tersedia memberikan pengertian tentangPerencanaan Pembangunan dalam bentuk berbagai definisi. Arthur W. Lewis(1965) mendefinisikan perencanaan pembangunan sebagai:

"Suatu kumpulan kebijaksanaan dan program pembangunan untukmerangsang masyarakat dan swasta untuk menggunakansumberdaya yang tersedia secara lebih produktif”.

Sedangkan rangsangan tersebut diberikan dalam bentuk insentif-insentifekonomi baik secara mikro maupun makro yang dapat mendorong penggunaansumberdaya secara lebih produktif sehingga proses pembangunan akan menjadilebih meningkat.

Kemudian M.L. Jhingan (1984) seorang ahli perencanaan pembangunanbangsa India memberikan definisi yang lebih kongkrit tentang perencanaanpembangunan tersebut. Menurut dia:

"Perencanaan pembangunan pada dasarnya adalah pengendalian danpengaturan perekonomian dengan sengaja oleh suatu penguasa(pemerintah) pusat untuk mencapai suatu sasaran dan tujuan tertentu didalam jangka waktu tertentu pula".

Hal ini sejalan dengan apa yang dikatakan oleh Michael Todaro (2000)yang mendefiniskan bahwa perencanaan ekonomi dapat digambarkan sebagai:

"Suatu upaya pemerintah secara sengaja untuk melakukan koordinasipengambilan keputusan ekonomi dalam jangka panjang untukmempengaruhi secara langsung maupun tidak langsung tingkatpertumbuhan dari beberapa variabel utama perekonomian nasional".

Khusus untuk meluruskan pemahaman dan pelaksanaan perencanaan

pembangunan di Indonesia, Undang-undang No. 25 Tahun 2004 mendefinisikanperencanaan pembangunan sebagai berikut:

"Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN) adalah suatukesatuan tata-cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkanrencana-rencana pembangunan jangka panjang, jangka menengah dantahunan, yang dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara danmasyarakat di tingkat pusat dan daerah”.

Perbedaan definisi ini dengan yang terdahulu adalah bahwa disampingperencanaan pembangunan pada tingkat nasional, pada definisi ini secaraeksplisit sudah dinyatakan pula peranan dari perencanaan pembangunan padatingkat daerah. Hal ini tidaklah mengherankan karena undang-undang inimemang dibuat pada saat Indonesia sudah menerapkan otonomi daerah secaramenyeluruh dimana peranan pemerintah daerah sudah semakin menonjol dalamproses pembangunan.

Dari beberapa definisi dan pengertian perencanaan pembangunan di atasterlihat dengan jelas bahwa komponen utama dari perencanaan pembangunanadalah sebagai berikut:

(a) Merupakan usaha pemerintah secara terencana dan sistematis untukmengendalikan dan mengatur proses pembangunan.

(b) Mencakup periode jangka panjang, menengah dan tahunan.

(c) Menyangkut dengan variabel-variabel yang mempengaruhipertumbuhan ekonomi dan pembangunan secara keseluruhan baiksecara langsung maupun tidak langsung.

(d) Mempunyai suatu sasaran pembangunan yang jelas sesuai dengankeinginan masyarakat.

2.2. Mengapa Perlu Berencana?

Kenyataan menunjukkan bahwa tidak semua negara memerlukan danmenggunakan perencanaan untuk mendorong proses pembangunan.Negara'negara maju seperti Amerika Serikat dan Eropa kebanyakan tidakmenggunakan perencanaan pembangunan. Dalam hal ini proses pembangunandidorong dan dikendalikan melalui "tangan yang tidak nampak" (invisible hand)yang dikenal sebagai mekanisme pasar. Bilamana masyarakat membutuhkansuatu produk atau jasa maka permintaan terhadap barang ini akan meningkatpesat. Kondisi demikian akan cenderung menaikkan harga pasar karenaterjadinya kelebihan permintaan (Excess Demand). Kenaikan harga tersebutselanjutnya akan meningkatkan keuntungan pengusaha bila memproduksi keduajenis produk tersebut. Adanya peluang untuk mendapatkan keuntungan yangcukup besar tersebut selanjutnya akan mendorong pula para pengusaha untukmeningkatkan produksi barang dan jasa bersangkutan sehingga peningkatankebutuhan masyarakat tersebut akan dapat dipenuhi tanpa memerlukan upayapemerintah untuk mendorongnya melalui penyusunan perencanaan.

Akan tetapi, pada negara yang menganut paham sosialis semuanyamenggunakan perencanaan pembangunan sebagai alat untuk mendorong dan

mengendalikan proses pembangunan secara keseluruhan. Hal ini disebabkankarena pada negara dengan sistem sosialis, peranan pemerintah sangat besarsedangkan peranan sektor swasta sangat dibatasi. Karena itu, sebagian besardari kegiatan produksi, baik barang maupun jasa, dilakukan melalui perusahaan-perusahaan milik pemerintah. Mengingat perencanaan pembangunan padadasarnya merupakan upaya pemerintah, maka dalam situasi yang demikian,perencanaan pembangunan mempunyai peranan yang sangat besar dalammengkoordinasikan kegiatan pelaku pembangunan.

Kenyataan menunjukkan pula bahwa sebagian besar dari negara-negarasedang berkembang juga menggunakan perencanaan pembangunan sebagai alatuntuk mendorong dan mengkoordinasikan kegiatan pembangunannya. Tentunyatimbul pertanyaan, mengapa negara berkembang tersebut memerlukanperencanaan pembangunan? Dalam hal ini ada 3 alasan utama mengapa negaraberkembang juga memerlukan perencanaan pembangunan untuk mengendalikandan mendorong proses pembangunan baik pada tingkat nasional maupun tingkatdaerah, yaitu:

(a) Kegagalan Mekanisme Pasar

Bekerjanya mekanisme pasar secara baik dan dapat berfungsi sebagai"invisible hand' dalam mendorong kegiatan ekonomi tentunya memerlukanpersyaratan tertentu yaitu' (a) terdapatnya kompetisi yang cukup tajam danberjalan secara adil dan tidak ada kekuatan monopoli, (b) tidak ada daerahdan masyarakat yang terisolir sehingga tidak mendapatkan informasi yangsama dengan golongan masyarakat lainnya dan (c) hukum berjalan denganbaik sehingga tidak ada golongan masyarakat yang dapat berbuat curangdan menang sendiri. Bila ketiga unsur ini tidak dipenuhi, maka akan terjadi"kegagalan mekanisme pasar" (Market Failures) sehingga fungsinya sebagaiinvisible hand tidak bekerja dengan baik.

Kenyataan umum di negara sedang berkembang menunjukkan bahwakekuatan monopoli masih cukup banyak baik yang berasal dari pengusahamaupun yang diciptakan sendiri berdasarkan kewenangan pemerintah.Akibatnya tingkat persaingan di pasar masih terbatas dan persaingan itusendiri juga masih banyak yang dilakukan secara tidak adil dan curangkarena pengawasan yang kurang. Dalam situasi yang demikian,pemanfaatan mekanisme pasar sebagai alat untuk mendorong kegiatanekonomi dan pembangunan tidak berjalan dengan baik. Untuk mengatasi halini, biasanya pemerintah yang mengambil inisiatif untuk mendorong kegiatanekonomi dan pembangunan melalui pemanfaatan mekanisme perencanaanpembangunan yang dibiayai dengan investasi pemerintah.

(b) Ketidakpastian Masa Datang

Tidak dapat disangkal bahwa masa datang penuh dengan ketidakpastian(uncertainty) sehingga keputusan yang diambil oleh pihak swasta danmasyarakat secara keseluruhan seringkali tidak tepat sesuai dengan sasaranyang diharapkan. Hal ini tentunya akan sangat merugikan bilamanakeputusan tersebut menyangkut dengan kegiatan investasi dan produksiuntuk jangka panjang. Besar kemungkinan kebijakan yang ditetapkan dalam

penggunaan sumberdaya secara keseluruhan juga menjadi tidak terarahkepada sektor-sektor yang produktif. Akibat dari kesemua hal ini adalah akanmelambatnya proses pembangunan dan cenderung terjadi secara kurangefisien. Untuk mengatasi hal ini, biasanya pemerintah yang mengambilinisiatif untuk m.enggerakkan dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomimelalui penggunaan mekanisme perencanaan pembangunan. Dalam hal inipemerintah menyusun berbagai dokumen perencanaan pembangunanberdasarkan aspirasi dan keinginan masyarakat yang selanjutnya dijadikandasar dalam penyusunan anggaran belanja pemerintah untuk membiayaikegiatan pembangunan tersebut. Untuk mendorong kegiatan investasiswasta dan masyarakat, pemerintah menyusun perencanaan untukmemberikan insentif yang memadai melalui penyediaan prasarana dansarana, peningkatan kualitas sumberdaya manusia dan pengembanganteknologi yang berkaitan langsung dengan kegiatan produksi.

(c) Untuk Mengarahkan Kegiatan Pembangunan

Kegiatan pembangunan secara terpadu, efisien dan berkelanjutan hanyaakan dapat diwujudkan bila terdapat arah dan pentahapan pembangunanyang jelas. Bila keputusan untuk melakukan produksi dan distribusi barangdan jasa berada di tangan individu kebanyakan akan menghasilkanpembangunan menjadi tidak terarah karena kepentingan pribadi akan sangatmenentukan. Sedangkan kepentingan pribadi tersebut seringkali tidaksejalan dengan kepentingan umum dan upaya-upaya pemerintah untukmendorong proses pembangunan. Hal ini tidak hanya terjadi pada kalanganswasta dan masyarakat, tetapi juga dikalangan aparatur pemerintahan yangmuncul dalam bentuk "ego sektoral". Kondisi ini akan menjadi lebih rumitlagi mengingat pemahaman masyarakat terhadap prinsip-prinsip ekonomidan pembangunan di negara berkembang umumnya masih rendah. Dalamsituasi demikian, peranan perencanaan pembangunan menjadi sangatpenting guna dapat mengarahkan aktifitas para pelaku pembangunan, baikpemerintah, swasta dan masyarakat umum dalam rangka menuju padasuatu sasaran yang jelas dan bermanfaat untuk seluruh lapisan masyarakat.Dengan demikian, pemerintah dalam hal ini berfungsi sebagai pendorongproses pembangunan (Agent of Development).

2.3. Tujuan dan Fungsi Perencanaan Pembangunan

Sesuai dengan Undang-undang No. 25 Tahun 2004, dalam rangkamendorong proses pembangunan secara terpadu dan efisien, pada dasarnyaperencanaan pembangunan nasional di Indonesia mempunyai 5 tujuan danfungsi pokok. Tujuan dan fungsi pokok tersebut adalah sebagai berikut:

(a) Mendukung koordinasi antar pelaku pembangunan.

(b) Menjamin terciptanya integrasi, singkronisasi dan sinergi antardaerah, waktu dan fungsi pemerintah, baik pusat maupun daerah.

(c) Menjamin keterkaitan dan konsistensi antara perencanaan,penganggaran, pelaksanaan dan pengawasan.

(d) Mengoptimalkan partisipasi masyarakat dalam perencanaan

pembangunan.

(e) Menjamin tercapainya penggunaan sumberdaya secara efisien,efektif dan adil.

(a) Mendukung Koordinasi Antar Pelaku Pembangunan

Kenyataan selama ini menunjukkan bahwa sampai saat ini ternyata belumterdapat keterpaduan kegiatan antara para pelaku pembangunan, baikdalam institusi pemerintahan sendiri, maupun antara pemerintah denganpihak swasta dan masyarakat secara keseluruhan. Belum terpadunya antarakegiatan dalam institusi pemerintahan sendiri terlihat dari masih kentalnyasifat dan pandangan "ego sektoral" antara dinas dan instansi dimanamasing-masingnya menganggap dinas atau instansinyalah yang palingpenting dan perlu diberikan prioritas dalam penyusunan perencanaanpembangunan. Kondisi ini didorong oleh adanya berbagai kepentinganpribadi dan institusi dalam mendapatkan alokasi dana pembangunan untukmendukung kegiatan dinas dan instansi tersebut. Sebenarnya semuakegiatan dinas dan instansi tersebut adalah sangat penting, tetapi prioritasterpaksa dilakukan untuk menyesuaikan dengan visi dan misi pembangunanyang disepakati dan kondisi dana yang tersedia. Kondisi menjadi semakinburuk karena masih kentalnya budaya Kolusi, Korupsi dan Nepotisme (KKN)di kalangan aparatur pemerintahan. Keterpaduan antara kegiatanpembangunan yang dilakukan oleh pemerintah dengan swasta danmasyarakat secara umum juga ternyata belum dapat diwujudkan secarabaik. Kondisi ini terlihat dari masih banyaknya kebijakan, program dankegiatan pembangunan yang dilakukan oleh pemerintah belum sesuaidengan apa yang diperlukan oleh pihak swasta dan keinginan masyarakatsecara umum. Akibatnya, kegiatan swasta dan masyarakat secara umumsebegitu jauh belum dapat didukung oleh kebijakan dan program pemerintahsehingga proses pembangunan belum dapat berjalan secara optimal sesuaidengan yang direncanakan.

Dalam rangka mendorong dan mewujudkan keterpaduan antara pelakupembangunan tersebut, maka perencanaan pembangunan bertujuan danberfungsi sebagai alat koordinasi terhadap kegiatan pembangunan yangdilakukan oleh dinas dan instansi guna dapat mencapai sasaranpembangunan sebagaimana ditetapkan dalam rencana. Dalam kaitandengan hal ini, koodinasi antara dinas dan instansi pemerintah, baik pusatmaupun daerah menjadi sangat penting sekali dengan mempedomani apayang telah ditetapkan dalam rencana pembangunan daerah bersangkutan.Wadah yang dapat dimanfaatkan untuk pelaksanaan koodinasi ini adalahForum SKPD (Satuan Kerja Perangkat Daerah) dan MusyawarahPerencanaan Pembangunan (MUSRENBANG) yang dilakukan secara berkala.

(b) Menjamin Terciptanya Integrasi, Singkronisasi dan Sinergi AntarDaerah

Integrasi, singkronisasi dan sinergi antar daerah sangat penting artinyauntuk dapat mendorong proses pembangunan secara lebih cepat dan efisien.Namun demikian, sebegitu jauh ternyata hal ini masih belum dapat dilakukan

secara baik yang terlihat dari masih terdapatnya konflik pembangunan antardaerah dan kurang sinkronnya kebijakan dan program pembangunan antarwilayah. Permasalahan tersebut menjadi semakin rumit dan serius denganmulai diberlakukannya otonomi daerah dimana masing-masing daerahdiberikan wewenang yang lebih besar dalam menentukan kebijakan,program dan kegiatan pembangunan untuk daerahnya masing-masing.Kondisi demikian menyebabkan semakin sulitnya dilakukan integrasi,singkronisasi dan sinergi pembangunan antar daerah yang cenderungmengakibatkan semakin meningkatnya ketimpangan pembangunan antarwilayah.

Perencanaan pembangunan yang didalamnya termasuk unsur perencanaannasional dan daerah diantaranya bertujuan untuk mewujudkan integrasi,singkronisasi dan sinergi antar daerah tersebut sehingga prosespembangunan nasional secara keseluruhan menjadi semakin terpadu, dapatbertumbuh cepat dan efisien. Untuk keperluan ini, perlu ditetapkan beberapawilayah pembangunan baik pada tingkat nasional maupun tingkat daerah.Dalam menyusun dokumen perencanaan pembangunan perlu puladiperhatikanpermasalahan dan perkembangan pembangunan pada daerah sekitarnyasehingga perumusan kebijakan dan program pembangunan dapat dilakukansecara terpadu dengan wilayah lainnya.

Integrasi, singkronisasi dan sinergi tersebut dapat pula dilakukan antarwaktu dan fungsi pemerintah sehingga terwujud pembangunan yangterpadu dan terarah dalam jangka panjang. Untuk keperluan singkronisasiantar waktu, perlu disusun Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP)untuk periode 20 tahun yang berisikan arah dan pentahapan pembangunan.RPJP ini selanjutnya perlu diikuti dengan penyusunan RencanaPembangunan Jangka Menengah (RPJM) yang berisikan jabaran untukperiode 5 tahunan sesuai dengan masa jabatan presiden dan kepala daerah.Selanjutnya RPJM tersebut dijabarkan lagi menjadi Rencana KerjaPemerintah (RKP atau RKPD) yang berisikan rincian program dan kegiatanyang akan dilakukan pada tahun bersangkutan sesuai dengan dana yangtersedia. Sedangkan untuk keperluan singkronisasi antar fungsi pemerintahperlu disusun Rencana Strategis (RENSTRA) untuk masing-masing institusipemerintah baik pada tingkat pusat (RENSTRA KL) maupun tingkat daerah(RENSTRA SKPD). Dengan cara demikian akan dapat diwujudkanketerpaduan pembangunan antar dinas dan instansi pemerintah sesuaidengan tugas pokok dan fungsinya (TUPOKSI) masing-masing.

(c) Menjamin Keterkaitan dan Konsistensi Antara Perencanaan,Penganggaran, Pelaksanaan dan Pengawasan

Untuk dapat mewujudkan pembangunan sesuai dengan apa yang telahdirencanakan semula, perlu dijamin semaksimal mungkin terdapatnyaketerkaitan antara perencanaan, penganggaran, pelaksanaan danpengawasan. Keterkaitan antara perencanaan dan penganggaran perlu terusdiupayakan karena pelaksanaan pembangunan yang telah direncanakanhanya dapat dilakukanNdengan baik bila anggarannya tersedia untuk

masing-masing program dan kegiatan secara mencukupi. Hal ini sesuaidengan prinsip perencanaan yang selalu dikemukakan dalam literatur yaituperlunya dijaga keterkaitan antara Planning, Programming and Budgetting.Bila keterkaitan dengan anggaran tidak dapat diwujudkan, maka kebanyakandari program yang telah ditetapkan tidak akan dapat dilaksanakan.Keterkaitan antara perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan sangatdiperlukan juga untuk menjamin agar apa yang direncanakan dapatdilaksanakan (diimplementasikan) dengan baik. Dalam kaitan dengan hal ini,fungsi pengawasan sangat penting artinya. Pengawasan yang dimaksudkandisini tidaklah dalam arti pemeriksaan penggunaan keuangan (Auditing),tetapi adalah dalam bentuk pengendalian (Monitoring) dan evaluasi yanglazim dikenal dengan singkatan Monev. Sasaran utama disini bukanlah untukmengetahui penyelewengan keuangan, tetapi adalah untuk mengetahuiseberapa jauh pelaksanaan rencana sesuai dengan pelaksanaannya yanglazim dikenal sebagai kegiatan pengendalian. Pengawasan ini juga mencakupkegiatan evaluasi untuk mengetahui faktor-faktor yang menyebabkanprogram dan kegiatan bersangkutan dapat memberikan hasil (outcome)sesuai dengan apa yang direncanakan semula.

(d) Mengoptimalkan Partisipasi Masyarakat dalam Perencanaan

Perencanaan tidak akan dapat menghasilkan pembangunan secara baiksesuai dengan aspirasi masyarakat bilamana tidak dapat mengoptimalkanpartisipasi masyarakat dalam proses penyusunan rencana tersebut. Tanpapemanfaatan partisipasi masyarakat secara baik dan terarah, perencanaanyang disusun tidak akan dapat disesuaikan dengan aspirasi dan keinginanmasyarakat. Tanpa partisipasi masyarakat sulit pula diharapkan masyarakatakan mematuhi dan menjaga pelaksanaan rencana yang telah dibuat.Bahkan tidak jarang pula terjadi masyarakat tidak memanfaatkansepenuhnya apa yang telah dibangun oleh pemerintah. Karena itu, sangattepat kiranya bilamana pendekatan Participatory Planning (PerencanaanPartisipatif) merupakan alat yang tepat untuk dapat mengoptimalkanpartisipasi masyarakat dalam perencanaan.

Aspek yang sangat penting dan menentukan dalam pelaksanaanPerencanaan Partsipatif ini adalah bagaimana partisipasi masyarakattersebut dapat dimanfaatkan seoptimal mungkin dalam perencanaan. Dalamhal ini ada dua cara yang dapat dimanfaatkan untuk keperluan ini yaitumelakukan Penjaringan Aspirasi Masyarakat (Jaringan Asmara) dalam bentukpertemuan, diskusi dan seminar guna mendapatkan pandangan masyarakattentang visi dan misi pembangunan yang diinginkan. Setelah rancangan awalperencanaan pembangunan selesai disusun, aspirasi masyarakat dapat puladiserap melalui pelaksanaan Musyawarah Perencanaan Pembangunan(MUSRENBANG) sebagaimana diamanatkan dalam Undang-undang No. 25Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.MUSRENBANG ini dapat dilakukan secara bertingkat mulai dari tingkat desasampai dengan tingkat kabupaten, kota dan propinsi.

(e) Menjamin Tercapainya Fenggunaan Sumberdaya Secara Efisien,Efektif dan Adil

Sejak semula tujuan dan fungsi utama dari perencanaan pembangunandalam literatur adalah untuk menjamin tercapainya penggunaansumberdaya, baik dana dan tenaga, secara efektif, efisien dan adil. Tanpaperencanaan sebenarnya kegiatan pembangunan juga dapat dilaksanakan,tetapi besar kemungkinan tidak terlaksana secara efektif, efisien dan adilsebagaimana diharapkan. Karena itulah perencanaan pembangunan inimasih tetap diperlukan sampai sekarang pada hampir semua negara sedangberkembang dan berkemungkinan besar juga akan terus dilaksanakan dimasa mendatang. Aspek penting yang perlu terus diupayakan pemerintahadalah mengupayakan agar perencanaan pembangunan tersebut dapatdisusun dengan layak secara teknis dan mendapat dukungan dari seluruhmasyarakat dan elit politik sehingga pelaksanaannya di lapangan dapatterjamin.

2.4. Jenis Perencanaan Pembangunan

Perencanaan pembangunan mempunyai berbagai jenis tergantung darisifatnya masing-masing. Mengikuti Lincolin Arsyad (2001), menurut jangkawaktunya, perencanaan pembangunan dapat diklasifikasikan atas 3 jenis yaituPerencanaan Jangka Panjang, Perencanaan Jangka Menengah dan PerencanaanJangka Pendek. Pengertian dari masing-masingnya jenis perencanaanpembangunan tersebut adalah sebagai berikut:

(a) Perencanaan Jangka Panjang

Perencanaan jangka panjang biasanya mencakup jangka waktu 10-25 tahun.Pada era Orde Baru, pembangunan jangka panjang mencakup jangka waktu25 tahun. Sedangkan dewasa ini rencana Pembangunan Jangka Panjang,baik nasional maupun daerah mencakup waktu 20 tahun. Malah ada pulajenis perencanaan pembangunan yang mempunyai jangka waktu 10 tahun,seperti Rencana Induk Pengembangan (RIP) dan Rencana Tata RuangWilayah (RTRW).

Rencana jangka panjang disebut juga sebagai perencanaan perspektif(Perspective Planning) yang berisikan aratrarah pembangunan secara umum.Dengan kata lain, perencanaan jangka panjang berisikan pandangan jauhkedepan tentang kerangka pembangunan (Blue-Print) yang disusun sesuaidengan aspirasi masyarakat secara umum. Karena itu, perencanaan jangkapanjang lebih bersifat makro (menyeluruh) dan tidak sampai kepadaprogram dan kegiatan. Sedangkan aspek yang dibahas meliputi ekonomi,sosial'budaya dan tata ruang. Disamping itu dalam perencanaan jangkapanjang juga tercakup pentahapan pembangunan untuk masing-masingperiode lima tahunan. Hal ini perlu dilakukan agar perencanaan jangkapanjang tersebut dapat menjadi acuan terhadap penyusunan perencanaanjangka menengah.

(b) Perencanaan Jangka Menengah

Perencanaan jangka menengah biasanya mencakup waktu 4-5 tahun,

tergantung dari masa jabatan presiden atau kepala daerah. Di Indonesia,perencanaan jangka menengah mempunyai jangka waktu 5 tahun yangdisusun baik oleh pemerintah nasional maupun pemerintah daerah.Perencanaan jangka menengah pada dasarnya merupakan jabaran dariperencanaan jangka panjang sehingga bersifat lebih operasional.Perencanaan jangka panjang berisikan perumusan kerangka ekonomi makro,strategi, kebijakan dan program pembangunan yang disusun berdasarkanvisi dan misi presiden atau kepala daerah terpilih. Disamping itu,perencanaan jangka menengah memuat juga sasaran dan targetpembangunan secara kuantitatif dan kualitatif supaya perencanaan tersebutmenjadi lebih terukur dan mudah dijadikan sebagai dasar dalam melakukanmonitoring dan evaluasi.

(c) Perencanaan Jangka Pendek

Perencanaan jangka pendek biasanya mencakup waktu hanya 1 tahun,sehingga seringkali juga dinamakan sebagai rencana tahunan (AnnualPlanning). Rencana ini pada dasarnya adalah merupakan jabaran dariRencana Jangka Menengah. Perencanaan tahunan ini bersifat sangatoperasional karena didalamnya termasuk program dan kegiatan, lengkapdengan pendanaannya. Bahkan dalam rencana tahunan ini termasuk jugaindikator dan target kinerja untuk masing-masing program dan kegiatan.Karena itu, rencana tahunan ini selanjutnya dijadikan dasar utama dalampenyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja baik pada tingkat nasional(RAPBN) maupun tingkat daerah (RAPED). Rencana tahunan yang mencakupkesemua sektor dinamakan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD)sedangkan khusus untuk suatu sektor atau bidang dinamakan Rencana KerjaSatuan Kerja Perangkat Daerah (Renja SKPD).

Berdasarkan sifatnya, perencanaan pembangunan dibagi atasPerencanaan Dengan Komando (Central Planning) dan Perencanaan DenganRangsangan (Planning by Insentives). Sedangkan pengertian dari masing-masingjenis perencanaan pembangunan tersebut adalah sebagai berikut:

(a) Perencanaan dengan Komando

Jenis perencanaan ini banyak diterapkan di negara-negara yang menganutaliran Komunisme seperti Uni Soviet (sebelum bubar), Korea Utara, Cina,Cuba dan beberapa negara di Afrika. Perencanaan pembangunan jenis inidilaksanakan secara terpusat dan pelaksanaannya dikomandokan secarategas dan keras oleh pemerintah. Pelanggaran terhadap rencana inimempunyai sanksi hukum yang cukup berat melalui kewenanganpemerintah. Sebagaimana pernah ditulis oleh Oskar Lange, "Sepanjangmenyangkut dengan sektor sosialis, rencana nasional merupakan perintahyang mengikat". Dengan demikian, semua sasaran dalam rencana nasionalberikut alokasi [ pembiayaannya merupakan perintah untuk dilaksanakanoleh | berbagai departemen dan perusahaan yang berada dibawahkekuasaan pemerintah.

(b) Perencanaan dengan Rangsangan

Berbeda dengan perencanaan dengan komando, perancanaan dengan

rangsangan ini dilakukan secara demokratis dan lebih banyak didasarkanpada "mekanisme pasar". Pelaksanaan rencana di dorong tidak melaluikekuasaan pemerintah, tetapi dengan jalan memberikan insentif yangmemadai sehingga pihak swasta dan masyarakat tertarik untukmelaksanakannya. Tidak ada keharusan apa lagi sanksi, yang ada adalahajakan dan dorongan. Rangsangan tersebut dapat dilakukan dalam bentukpemberian subsidi, penyediaan berbagai prasarana dan fasilitas terkaitmaupun melalui kontrol harga. Misalnya, bila dalam rencana ditargetkanpeningkatan produksi tanaman pangan untuk memenuhi kebutuhanmasyarakat, maka pemerintah memberikan dorongan peningkatan produksitanaman pangan dengan jalan memberikan subsidi terhadap pupuk,pembangunan irigasi dan kontrol harga melalaui Bulog. Sistem perencanaanpembangunan seperti ini banyak diterapkan oleh negara-negara berkembangnon komunis, termasuk Indonesia.

Berdasarkan alokasi sumberdaya, perencanaan pembangunan dibagi atas2 jenis, yaitu Perencanaan Keuangan dan Perencanaan Fisik. Uraian kedua jenisperencanaan pembangunan ini dapat diberikan sebagai berikut:

(a) Perencanaan Keuangan

Tidak dapat disangkal bahwa keuangan merupakan kunci pokok sebuahperencanaan pembangunan. Tanpa ketersediaan uang yang cukup, programdan kegiatan pembangunan sukar untuk dilaksanakan sehingga sasaran dantarget pembangunan tidak akan tercapai. Perencanaan keuangan diperlukanuntuk dapat menyusun kebutuhan dana untuk pembiayaan berbagaiprogram dan kegiatan. Perencanaan keuangan juga penting artinya dalamrangka menghapus ketidak seimbangan antara permintaan dan penawarandengan penyusunan rencana keuangan yang tepat. Dengan cara demikianakan dapat diwujudkan keselarasan antara rencana produksi denganrencana investasi.

(b) Perencanaan Fisik

Perencanaan fisik pada dasarnya adalah suatu upaya untuk menjabarkanprogram dan kegiatan pembangunan melalui pengalokasian faktor produksidan hasil produksi sehingga dapat memaksimalkan penyediaan lapangankerja dan pendapatan bagi masyarakat. Keseimbangan fisik hanya akandapat dicapai melalui perkiraan yang tepat dan terencana dalam hubunganantara kegiatan investasi dan produksi. Dalam hal ini perencanaan lebihbanyak didasarkan pada koefisien investasi yang dapat dihitung untukmasing-masing jenis produksi, baik barang maupun jasa. Koefisien investasiini pada dasarnya menunjukkan berapa nilai investasi diperlukan untuk dapatmenghasilkan satu unit produksi. Taksiran menyeluruh terhadap kebutuhaninvestasi yang diperlukan disusun berdasarkan sumberdaya nyata yangtersedia. Perencanaan fisik memerlukan penetapan sasaran fisik yangkongkrit menyangkut dengan produksi sektorpertanian, industri dan jasa untuk memenuhi konsumsi maupun untukekspor, serta lapangan kerja yang dapat disediakan untuk masyarakat.

Berdasarkan tingkat keluwesan, perencanaan pembangunan

dikelompokkan atas Perencanaan Indikatif dan Perencanaan Imperatif.Pengertian dari masing-masing jenis perencanaan pembangunan tersebut adalahsebagai berikut:

(a) Perencanaan Indikatif

Perencanaan indikatif biasanya diterapkan pada negara dengan sistemcampuran, yaitu gabungan dari mekanisme pasar dan campur tanganpemerintah seperti yang diterapkan di Perancis dan negara berkembanglainnya.J Dalam sistem ekonomi campuran Tahun 1947-1950, sektor! swastabekerja bersama, sedangkan pemerintah melakukan pengaturan danpengawasan sehingga sektor swasta dapat berkembang dengan baik.Pelaksanaan peran pemerintah dalam melakukan pengaturan danpengawasan biasanya dilakukan melalui perizinan, kuota produksi danpengaturan harga pasar serta pemberian bantuan keuangan dan subsidi.Disamping itu, pemerintah juga menyediakan prasarana dan sarana yangdiperlukan dalam mendorong peningkatan produksi barang dan jasa.

Perencanaan indikatif telah dilaksanakan di Perancis semenjak pelaksanaanRencana Monnet. Dalam sistem perencanaan pembangunan ini, sektornegara lebih banyak diarahkan pada pembangunan sektor-sektor dasarseperti batu bara, semen, baja, transportasi, bahan bakar pupuk danperalatan pertanian. Sedangkan sektor swasta lebih banyak diarahkan padakegiatan-kegiatan yang lebih berorientasi pada kegiatan bisnis. Adabeberapa kegiatan pokok tertentu yang dianggap sangat penting bagikehidupan sektor dasar juga dikelola oleh pemerintah seperti kegiatanpenelitian dan pengembangan, pengaturan pasar produk pertanian danpenanganan pensiunan.

(b) Perencanaan Imperatif

Perencanaan imperatif sama dengan perencanaan dengan koraando dimanasemua kegiatan diatur oleh negara untuk kepentingan masyarakat banyak.Dalam sistem perencanaan ini terdapat pula pengawasan yang menyeluruholeh negara terhadap faktor-faktor produksi dan tidak ada kedaulatankonsumen di dalamnya. Semua sumberdaya yang tersedia dimanfaatkanuntuk memenuhi sasaran rencana yang telah ditetapkan. Konsumenmendapatkan barang-barang dan jasa yang diperlukan dalam jumlah danharga tertentu. Kesemua kebijakan dan keputusan pemerintah cenderungbersifat kaku dan lebih banyak berorientasi pada aspek politik dibandingkandengan kesejahteraan sosial.

Sedangkan berdasarkan sistem ekonomi, perencanaan pembangunandikelompokkan atas 3 yaitu Perencanaan Pembangunan Dalam SistemKapitalisme, Perencanaan Pembangunan Dalam Sistem Komunis danPerencanaan Pembangunan Dalam Sistem Campuran. Pengertian dari masing-masing jenis perencanaan pembangunan tersebut adalah sebagai berikut:

(a) Perencanaan Pembangunan dalam Sistem Kapitalis

Perencanaan Pembangunan dalam Sistem Kapitalis semuanya didasarkanpada mekanisme pasar yang berperan sebagai "invisible hand'. Dalam hal

ini, peran swasta menjadi sangat besar dan semua faktor produksi berikutkegiatan produksi dikuasai oleh swasta atau pribadi. Hanya sektor-sektoryang sangat strategis seperti industri yang terkait dengan militer yangdikuasai oleh pemerintah dan campur tangan terhadap kegiatan swastahanya dilakukan secara tidak langsung melalui kebijakan fiskal dan moneter.Karena itu peranan pemerintah dan biaya yang digunakannya menjadisangat terbatas dan hal ini menyebabkan proses i perekonomain dapatberjalan secara efisien. Kondisi ini menyebabkan pertumbuhan ekonomi dinegara dengan sistem kapitalis ini umumnya lebih cepat walaupun dalambeberapa hal dapat menimbulkan ketimpangan sosial dalam masyarakat.

(b) Perencanaan Pembangunan dalam Sistem Komunis

Perencanaan dalam Sistem Komunis merupakan perencanaanterpusat (Central Planning) yang dilakukan secara komando untuk semuakegiatan sosial dan ekonomi. Dalam rangka mencapai tujuan dan sasaranpembangunan untuk periode tertentu, pemerintah mengorganisasikan danmengalokasikan sumberdaya yang tersedia secara terpadu untuk semuapelaku pembangunan. Dalam sistem ini, peranan pemerintah menjadi sangatmutlak, sedangkan swasta tidak diperkenankan karena dikhawatirkan akanmenimbulkan eksploitasi terhadap kehidupan kaum buruh dan petani.

Untuk memastikan pencapaian tujuan pembangunan secara baik.Pemerintah memiliki dan mengawasi sendiri semua faktor produksi dandistribusinya. Pertambangan, pertanian, pabrik, lembaga keuangan, salurandistribusi, transportasi dan unit ekonomi lainnya dimiliki dan diawasipenggunaannya oleh departemen-departemen pemerintah dan perusahaannegara. Produksi di berbagai sektor ekonomi ditentukan berdasarkan sasarandan prioritas yang tertera dalam rencana. Dalam sistem perencanaan ini,kedaulatan konsumen dibatasi pada pemilihan barang-barang sosial danekonomi yang bermanfaat menurut badan perencana. Sedangkan hargadikontrol oleh pemerintah untuk menjaga kepentingan konsumen danprodusen secara keseluruhan. Pengecualian terdapat pada negara Chinasejak Deng Siau Ping berkuasa dimana politik masih bersifat komunis, tetapiperekonomian dan sistem perencanaan telah bersifat kapitalis.

(c) Perencanaan Pembangunan dalam Sistem Campuran

Perencanaan pembangunan dalam sistem campuran merupakan gabungandari perencanaan dengan Sistem Kapitalis dengan Sistem Komunis.Pertimbangan utama untuk membuat sistem perencanaan ini adalah karenamasing-masing sistem perencanaan pembangunan di atas memiliki kelebihandan kekurangannya masing-masing. Melalui penggabungan antara keduasistem ini diharapkan kelemahan dari suatu sistem perencanaan yang adaakan dapat dikurangi dan hal-hal lain yang bersifat baik dan positif bagiproses pembangunan dapat pula dimanfaatkan. Perencanaan pembangunandalam sistem campuran membagi perekonomian negara ke dalam sektorpemerintah dan sektor swasta. Sektor pemerintah mengelola sektor publikyang menguasai hajat hidup orang banyak untuk meningkatkankesejahteraan sosial. Sedangkan sektor swasta dan perorangandiperbolehkan mengelola sendiri apa yang dimilikinya untuk tujuan

mendapatkan keuangan. Namun ; demikian, untuk menjaga kepentingan,pemerintah juga turut mengawasi sektor swasta secara tidak langsung, yaitumelalui kebijakan fiskal dan moneter atau subsidi untuk kegiatan-kegiatantertentu. Sektor-sektor yang didasarkan pada prinsip koperasi juga banyakterdapat dalam sistem perencanaan campuran ini. Badan usaha koperasi inidibentuk dan diorganisasikan oleh masyarakat dengan bantuan pemerintahuntuk mengurangi pengaruh negatif dari sistem pasar yang cenderungeksploitatif.

Jenis perencanaan yang terakhir adalah berdasarkan carapelaksanaannya. Dalam hal ini, perencanaan pembangunan dibagi atas 2, yaituPerencanaan Sentralistik dan Perencanaan Desentralistik dengan pengertianmasing-masingnya sebagai berikut:

(a) Perencanaan Sentralistik

Pada negara dengan sistem perencanaan Sentralistik semua keputusan dankebijakan pembangunan yang penting semuanya ditentukan oleh pemerintahpusat melalui Badan Perencanaan Pembangunan Nasional. Sedangkanpemerintah daerah hanya sebagai pelaksana dari kebijakan pusat, walaupunpada masing-masing daerah tersebut juga mempunyai Badan PerencanaanPembangunan Daerah sendiri. Namun demikian, ada juga beberapa hal yangdapati diputuskan dan ditentukan sendiri oleh pemerintah daerah sepanjangtidak bertentangan dengan kebijakan pemerintah pusat. Sistem perencanaanpembangunan seperti ini sudah pernah diterapkan di Indonesia dalam masaOrde Baru dibawah kepemimpinan Presiden Soeharto selama lebih kurang 35tahun.

Kenyataan menunjukkan bahwa banyak kalangan yang tidak menyukaisistem perencanaan Sentralistik ini karena sifatnya yang tidak demokratis.Seluruh proses perencanaan dilakukan melalui pangaturan dan pengawasanbirokrasi yang bersifat kaku dan seringkali mengabaikan kepentinganmasyarakat lokal. Kebebasan ekonomi pada tingkat daerah dan lokal sangatterbatas dan kebanyakan kebijakan dan pelaksanaan pembangunandidominasi oleh keputusan pemerintah pusat. Sistem perencanaan seperti inidisebut juga sebagai perencanaan dari atas (Top-down Planning).

(b) Perencanaan Desentralistik

Sistem perencanaan desentralistik yang lazim juga disebut sebagai Bottom-up Planning pada dasarnya adalah kebalikan dari sistem perencanaansentralistik. Pada sistem ini kewenangan pemerintah daerah mempunyaiperanan yang cukup penting disamping kewenangan pemerintah pusat.Pemerintah daerah dibagikan alokasi dana dalam bentuk "Block Grand' yangpenggunaannya ditetapkan sendiri oleh pemerintah daerah melalui badanperencanaannya masing-masing. Keuntungan sistem perencanandesentralistik ini adalah masyarakat lokal diberikan kewenangan yang cukupuntuk dapat menentukan arah pembangunan daerahnya sendiri sesuaipotensi dan permasalahan pokok yang dihadapi oleh daerah bersangkutan.Dengan cara demikian, proses pembangunan daerah akan dapat lebihditingkatkan berdasarkan pemanfaatan inisiatif lokal. Perencanaan

desentralistik menjadi semakin penting dalam era otonomi daerah dimanapemerintah daerah diberikan kewenangan yang lebih besar dalampengelolaan pembangunan di daerahnya masing-masing.

Sistem perencanaan desentralistik juga berbeda menurut sistem pemerintahyang dianut oleh negara bersangkutan. Pada negara dengan sistem federalseperti Malaysia dan India, Pemerintah Daerah mempunyai kewenanganyang sangat besar dalam merencanakan dan mengelola kegiatanpembangunan di daerahnya masing-masing. Akan tetapi pada negaradengan Sistem Negara Kesatuan seperti Indonesia, dilakukan pembagiankewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Kegiatanpembangunan yang bersifat makro dan strategis secara nasional, sepertipertahanan dan keamanan, politik luar negeri peradilan dan kebijksanaanmoneter dan fiskal masih tetap merupakan kewenangan Pemerintah Pusat.Pemerintah Propinsi diberikan kewenangan dalam pengelolaanpembangunan yang bersifat lintas daerah. Sedangkan PemerintahKabupaten dan Kota diberikan kewenangan dalam bidang pembangunanekonomi dan sosial.

2.5. Tahapan Perencanaan Pembangunan

Secara umum terdapat 4 tahap dalam proses pembangunan yangsekaligus juga menggambarkan tugas pokok badari perencana pembangunan.Tahap Pertama adalah penyusunai rencana, Tahap Kedua penetapan rencana,Tahap Ketig'i pengendalian pelaksanaan rencana dan Tahap Keempat evaluasikeberhasilan pelaksanaan rencana. Keempat tahap ini berkaitar satu samalainnya sehingga perlu dijaga konsistensi antara satt sama lainnya.

(a) Tahap Penyusunan Rencana

Tahap awal kegiatan perencanaan adalah menyusun naskal atau rancanganrencana pembangunan yang secara forma merupakan tanggung jawabbadan perencana, bail BAPPENAS untuk tingkat nasional dan BAPPEDA untultingkat daerah. Penyusunan rencana ini dapat dilakukai secara swakelolaoleh badan perencana sendiri atai dikontrakkan kepada perusahaankonsultan yang relevan bila tenaga perencana yang terdapat pada badanperencana tidak mencukupi. Namun demikian, bila dimungkinkan sebaiknyapenyusunan rencana dilakukan sendiri oleh badan perencana sendiri denganmemanfaatkan tenaga-tenaga ahli tambahan dari instansi dan badan lainnyayang terkait. Hal ini sangat penting artinya agar perencanaan tersebut lebihbersifat operasional dengan menjaga keterkaitan antara perencanaan danpelaksanaannya.

Bila penyusunan rencana dilakukan dengan menggunakan pendekatanPerencanaan Partsipatif, maka sebelum naskah rencana disusun, terlebihdahulu perlu dilakukan penjaringan aspirasi dan keinginan masyarakattentang visi dan raisi serta arah pembangunan. Berdasarkan hasilpenjaringan aspirasi masyarakat tersebut, maka tim penyusunan rencanasudah dapat mulai menyusun naskah awal (rancangan) dokumenperencanaan pembangunan yang dibutuhkan. Kemudian rancangan tersebutdibahas dalam MUSRENBANG untuk menerima tanggapan dari pihak yang

peduli dan berkepentingan dengan pembangunan seperti tokoh masyarakat,alim ulama, cerdik pandai dan para tokoh Lembaga Sosial Masyarakat (LSM)setempat. Naskah rencana akhir akan dapat disusun oleh badan perencanasetelah memasukkan semua kritikan dan usul perbaikan yang diperoleh dariMUSRENBANG tersebut.

(b) Tahap Penetapan Rencana

Rancangan rencana pembangunan yang telah selesai baru akan berlakusecara resmi bila telah mendapat pengesahan dari pihak yang berwenang.Sesuai ketentuan berlaku, RPJP perlu mendapat pengesahan dari DPRDsetempat, sedangkan RPJM dan RKPD cukup mendapat pengesahan darikepala daerah. Pada tahap kedua ini kegiatan utama badan perencanaadalah melakukan proses untuk mendapatkan pengesahan tersebut.Pengalaman masa lalu menunjukkan bahwa penetapan rencana oleh kepaladaerah pada umumnya berjalan lancar bilamana BAPPEDA telah melakukanfinalisasi setelah memasukkan hasil MUSRENBANG. Akan tetapi penetapanrencana melalui DPRD seringkali memerlukan proses yang juga cukupmemakan waktu karena diperlukan pembahasan kembali oleh pihak dewan.Bahkan adakalanya dewan melakukan kembali pembahasan dengan paratokoh masyarakat untuk mendapatkan penilaian terhadap rancanganrencana yang telah disampaikan oleh, pihak eksekutif.

(c) Tahap Pengendalian Pelaksanaan Rencana

Setelah rencana pembangunan tersebut ditetapkan oleh pihak yangberwenang, maka dimulai proses pelaksanaan rencana oleh pihak eksekutifmelalui SKPD terkait. Namun demikian, sesuai dengan ketentuanperundangan yang berlaku, perencana masih tetap mempunyai tanggungjawabs dalam melakukan pengendalian (monitoring) pelaksanaan rencanabersama SKPD bersangkutan. Sasaran utamaj pengendalian ini adalah untukmemastikan agar pelaksanaan kegiatan pembangunan sesuai denganrencana yang telah ditetapkan terdahulu. Termasuk dalam kegiatanpengendalian ini adalah melakukan observasi lapangan dan menanggulangipermasalahan dan kendala yang dihadapi sehingga pelaksanaan kegiatanpembangunan tersebut berjalan lancar sesuai dengan rencana baik dari segifisik maupun pemanfaatan dana.

(d) Tahap Evaluasi Keberhasilan Pelaksanaan Rencana

Setelah pelaksanaan kegiatan pembangunan selesai, badanj perencanamasih mempunyai tanggung jawab terakhir yaitu melakukan evaluasiterhadap kinerja dari kegiatan pembangunan tersebut. Sasaran utamakegiatan evaluasi ini adalah untuk mengetahui apakah kegiatan dan objekpembangunan yang telah selesai dilaksanakan tersebut dapat dimanfaatkanoleh masyarakat. Selanjutnya perlu pula dievaluasi, bilamana kegiatan danobjek pembangunan yang sudah dimanfaatkan tersebut dapat memberikanhasil (outcome) sesuai dengan yang direncanakan semula. Sesuai dengan PPNo. 8 Tahun 2006, evaluasi harus dilakukan dengan menggunakan MetodeEvaluasi Kinerja yang paling kurang didasarkan atas 3 unsur evaluasi utama

yaitu unsur masukan (input) terutama dana, keluaran (output) dan hasil(outcome). Sedangkan kriteria evaluasi secara lengkap mencakup 6 unsurdengan tambahan menyangkut dengan evaluasi proses, manfaat (benefit)dan dampak (impact). Disamping itu, evaluasi ini juga mencakup faktor-faktor utama yang menyebabkan berhasilnya atau kendala yangmenyebakan kurangnya manfaat yang dapat dihasilkan oleh objek dankegiatan pembangunan tersebut. Hasil evaluasi ini sangat penting artinyasebagai masukan atau umpan balik (feedback) untuk penyusunanperencanaan pembangunan di masa mendatang.

2.6. Siklus Perencanaan Pembangunan

Perencanaan pembangunan mempunyai siklus (putaran kegiatan) yangterpola hampir secara seragam. Memperhatikan literatur perencanaan yangtersedia, secara umum terdapat 10 siklus minimum perencanaan pembangunanyang perlu dilakukan dalam kegiatan perencanaan pembangunan. Siklus inidimulai dari penilaian keadaan saat ini sampai dengan penyusunan rencanatindak (Action Plan) dan anggarannya. Berikut diuraikan secara umum kegiatanpokok yang dilakukan untuk masing-masing siklus perencanaan tersebut.

(a) Penilaian Keadaan Saat Ini

Penyusunan perencanaan pembangunan selalu dimulai dengan penilaianterhadap kondisi umum negara atau daerah baik di bidang fisik dan sosialekonomi saat ini (Existing Condition). Kondisi fisik meliputi geografi dangeomorfologi, potensi sumberdaya alam, kondisi lingkungan dan aspek tataruang. Sedangkan kondisi sosial ekonomi meliputi aspek kependudukan(demografi), sumberdaya manusia, agama dan budaya, perekonomian,hukum, pemerintahan dan lain-lainnya. Analisis ini sangat penting artinyasebagai landasan utama penyusunan perencanaan pembangunan untukperiode mendatang.

(b) Penilaian Arab Pembangunan Masa Datang

Kegiatan berikutnya yang perlu dilakukan adalah melakukan penilaianterhadap arah pembangunan di masa datang. I Penilaian ini biasanyadilakukan dengan jalan melakukan perkiraan (prediksi) secara terukurterhadap beberapa indikator makro pembangunan di bidang ekonomi,indikator pembangunan yang perlu diperkirakan kedepan adalah:pertumbuhan ekonomi, kebutuhan investasi untuk mencapai targetpertumbuhan ekonomi, perkiraan pendapatan perkapita, tingkatkemiskinan dan pengangguran. Di bidang sosial, indikator pembangunanyang perlu diperkirakan kedepan adalah proyeksi penduduk, perkiraanIndeks Pembangunan Manusia (IPM), Angka Partisipasi Kasar, IndeksKematian Bayi dan lain-lainnya. Sedangkan di bidang fisik dan tata ruang,indikator yang perlu diperkirakan adalah menyangkut dengan tendensipenggunaan lahan dan pola tata ruang. Sangat disadari bahwa tidak semuaaspek dapat dilakukan penilaian secara terukur (kuantitatif), sehingga untukbeberapa aspek tertentu seperti agama dan budaya, hukum danpemerintahan, penilaian terpaksa dilakukan secara kualitatif.

(c) Formulasi Tujuan dan Sasaran Pembangunan

Siklus berikutnya yang perlu dilakukan adalah melakukan formulas! secaratepat tentang tujuan dan sasaran pembangunan. Tujuan pembangunan padadasarnya adalah merupakan gambaran (deskripsi) tentang sasaran akhiryang ingin diwujudkan melalui kegiatan pembangunan. Sedangkan sasaranpembangunan adalah jabaran lebih kongkrit tentang tujuan pembangunantersebut. Sasaran pembangunan biasanya dirumuskan dalam bentuk targetpembangunan secara makro yang harus dicapai pada akhir periodepembangunan. Formulas! tujuan dan sasaran pembangunan in! perludilakukan secara hati-hati agar pencapaianya menjadi lebih terjamin sesuaidengan yang telah ditetapkan semula.

(d) Mengkaji Alternatif Strategi Pembangunan

Setelah tujuan dan sasaran pembangunan dapat dirumuskan secara tepat,maka langkah berikutnya adalah mengkaji berbagai alternatif strategi yangdapat dilakukan untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan tersebut.Strategi pembangunan pada dasarnya adalah cara dan upaya yang terbaikdapat dilakukan untuk mencapai tujuan dan sasaran pembangunan. Strategipembangunan ini dapat disusun untuk jangka pendek dan jangka panjangatau bersifat parsial dan menyeluruh. Strategi pembangunan yang baikadalah strategi yang dapat dilaksanakan secara operasional sesuai dengankondisi sosial ekonomi negara dan daerah bersangkutan. Disamping itu,strategi yang baik dapat mencapai tujuan yang diharapkan denganpengorbanan biaya dan upaya yang minimum serta mempunyai dampaknegatif yang minimum.

(e) Menetapkan Prioritas Pembangunan

Setelah strategi pembangunan dapat ditentukan, maka langkah berikutnyaadalah menetapkan prioritas pembangunan. Prioritas pembangunan perludilakukan secara tajam agar pencapaian tujuan dan sasaran pembangunandapat dilakukan dengan kondisi dana yang terbatas. Penetapan prioritaspembangunan tidak berarti kegiatan dan aspek lainnya tidak penting, tetapihal ini semata-mata dilakukan karena keterbatasan dana dan sumberdayayang tersedia. Prioritas dapat ditentukan menurut bidang atau sektorpembangunan, seperti bidang sumberdaya manusia atau sektor pertanian.Bidang atau sektor prioritas adalah sektor mendapat perhatian lebihdibandingkan dengan sektor lain dalam rangka efisiensi pencapaian tujuandan sasaran pembangunan.

(f) Merumuskan Kebijakan Pembangunan

Dengan memperhatikan prioritas pembangunan yang telah ditetapkan, makasiklus berikutnya adalah merumuskan kebijakan pembangunan yang tepatsesuai dengan kondisi umum dan prediksi pembangunan di masamendatang. Kebijaksanaan ini juga dapat dirumuskan untuk jangka pendekdan untuk jangka panjang atau bersifat parsial atau menyeluruh. Perumusankebijakan pembangunan ini harus dilakukan secara tepat sesuai denganpermasalahan pokok yang dihadapi serta tujuan dan sasaran pembangunanyang telah ditetapkan terdahulu. Sama halnya dengan strategi, kebijakan

pembangunan yang baik adalah kebijakan yang dapat dilaksanakan secaraoperasional sesuai dengan kondisi fisik dan sosial ekonomi serta kemampuankeuangan negara dan daerah bersangkutan.

(g) Identifikasi Program dan Kegiatan

Siklus kegiatan perencanaan berikutnya adalah melakukan identifikasiterhadap program dan kegiatan yang diperlukan untuk dapat melaksanakankebijakan yang telah ditetapkan terdahulu dalam rangka mewujudkan visidan misi pembangunan. Program dan kegiatan pada dasarnya adalahmerupakan tindakan dan upaya yang harus dilakukan sesuai dengan danayang tersedia. Untuk keperluan monitoring dan evaluasi, masing-masingprogram dan kegiatan ditetapkan indikator kinerja berikut target kinerjayang harus dicapai. Penentuan indikator dan target kinerja ini jugadiperlukan untuk dapat memudahkan penyusunan Anggaran Kinerja yangharus dilaksanakan sesuai dengan ketentuan yang berlaku dewasa ini.

Kenyataan menunjukkan bahwa pada umumnya jumlah dana yang tersedialebih kecil dari jumlah program dan kegiatan yang perlu dilakukan padasetiap tahunnya. Pengecualian hanya terdapat pada daeralrdaerah yangmempunyai dana berlimpah yang berasal dari Dana Bagi Hasil seperti kotadan daerah industri yang mempunyai Dana Bagi Hasil Pajak sangat besaratau daerah penghasil minyak dan gas alam yang mempunyai Dana BagiHasil Sumberaya Alam yang cukup tinggi. Dalam situasi yang demikian,penentuan program dan kegiatan prioritas sangat penting artinya gunadapat mencapai target dan sasaran pembangunan secara optimal sesuaidengan dana yang tersedia.

(h) Menetapkan Perkiraan Dana Investasi yang Dibutuhkan

Setelah program dan kegiatan ditetapkan, maka siklus pekerjaanperencanaan berikutnya adalah menetapkan perkiraan dana investasi yangdibutuhkan. Biasanya kebutuhan dana ini hanya dilakukan secara kasardalam bentuk Pagu Dana Indikatif yang nantinya dapat dirobah lagi padawaktu penyusunan Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS)yang ditetapkan melalui Nota Kesepakatan antara ekskutif danlegeslatif. Penetapan perkiraan dana investasi yang dibutuhkan u'ntukmasing-masing program dan kegiatan dapat dilakukan denganmenggunakan Standar Anggaran Belanja (SAB) yang ditetapkan olehmasing-masing daerah secara berkala. Perkiraan dana investasi akan dapatdiketahui dengan mengalikan keluaran (output) yang akan dihasilkan dengan, harga satuan (unit cost) yang ditetapkan dalam SAB. Bila I keseluruhankebutuhan dana tersebut dijumlahkan akan dapat pula diketahui jumlahkebutuhan dana untuk masing-masing Satuan Kerja Perangkat Daerah(SKPD) pada tahun bersangkutan.

(i) Menetapkan Indikator Kinerja

Penetapan Indikator Kinerja sangat penting artinya untuk dapat mengetahuisecara kongkrit tingkat keberhasilan pelaksanaan program dan kegiatan.Karena itu, siklus kegiatan perencanaan berikutnya yang perlu dilakukanadalah menentukan indikator dan target kinerja untuk masing-masing

program dan kegiatan. Indikator dan target kinerja ini dapat ditetapkansecara kuantitatif maupun kualitatif. Untuk memudahkan penyusunanAnggaran Kinerja dan pelaksanaan Monitoring dan Evaluasi, sebaiknyaindikator dan target kinerja tersebut ditentukan secara kuantitatif, kecuali halini tidak dimungkinkan. Sesuai dengan ketentuan dalam LaporanAkuntabilitas Kinerja Instansi Pemerintah (LAKIP), indikator kinerja dantarget kinerja secara lengkap dapat ditentukan berdasarkan 6 kriteria yaitumasukan (input), proses (process), keluaran (output), hasil (outcome),manfaat (benefit) dan dampak (impact). Untuk lebih memudahkan,selanjutnya Peraturan Pemerintah No. 8 Tahun 2006 melakukanpenyederhanaan terhadap kriteria indikator kinerja dan target kinerjatersebut menjadi hanya 3 yaitu masukan (input), keluaran (output) dan hasil(outcome).

(j) Penyusunan Rencana Tindak

Siklus terakhir dari penyusunan perencanaan adalah menyusun RencanaTindak (Action Plan) yang berisikan berbagai ketentuan operasional dan carayang perlu dilakukan dalam pelaksanaan rencana, khusus program dankegiatan yang telah ditetapkan. Salah satu ketentuan yang harus diikutidalam pelaksanaan program dan kegiatan adalah KEPPRES 80 TentangPengadaan Barang dan Jasa berikut ketentuan perubahannya. Aspek lainyang juga termasuk dalam penyusunan rencana tindak ini adalahmenyangkut dengan kegiatan monitoring dan evaluasi terhadap pelaksanaanprogram dan kegiatan pembangunan.

2.7. Ciri-ciri Perencanaan yang Dipersiapkan dengan Baik

Untuk dapat memberikan gambaran tentang penyusunan perencanaanyang dapat dianggap baik, maka pada bagian terakhir ini dibahas ciri-ciriperencanaan yang dipersiapkan dengan baik. Hal ini sangat penting untuk dapatmenjadi acuan bagi para perencana dalam melakukan penyusunan dokumenperencanaan pembangunan baik pada tingkat nasional maupun daerah.Berdasarkan pengalaman dimasa lalu, ciri-ciri tersebut meliputi 8 aspek denganrincian sebagai berikut:

(a) Tersusun Secara Lengkap Termasuk Sektor Swasta

Karena perencanaan pembangunan pada dasarnya adalah merupakan usahapemerintah untuk mendorong proses pembangunan, maka banyak kalanganberanggapan bahwa perencanaan tersebut hanya mencakup aspek-aspekyang berkaitan langsung dan dibiayai oleh pemerintah saja. Anggapan inisebenarnya tidaklah tepat karena perencanaan I pembangunan itu padadasarnya adalah sebuah perencanaan f yang bersifat menyeluruh, tidakhanya mencakup sektor pemerintah, tetapi juga meliputi sektor swastadan masyarakat secara keseluruhan.

Namun demikian khusus untuk sektor swasta perencanaan yang diperlukantidaklah secara langsung sebagaimanai halnya dengan sektor pemerintahkarena kegiatan ini tidak dibiayai dengan dana publik. Misalnya untuk sektor

industri, perdagangan dan jasa yang umumnya dilaksanakan dan dibiayaioleh dana pihak swasta, maka aspek yang perlu dimasukkan dalam rencanapembangunan adalah menyangkut dengan arah pengembangan dan targetproduksi yang diperlukan sesuai dengan kebutuhan pasar. Hal ini pentingdirencanakan agar terdapat kesesuaian antara permintaan dan penawaransehingga kelangkaan produksi dapat diatasi dan kestabilan harga dapatdijaga. Aspek lainnya yang juga perlu dimasukkan dalam rencana adalahmenyangkut dengan jenis teknologi produksi yang diprioritaskan sesuaidengan kondisi pasar kerja sehingga I tingkat pengangguran dapatdikurangi. Untuk negara sedang berkembang dimana modal terbatas, tetapitenaga kerja tersedia dalam jumlah yang cukup banyak, maka jenisteknologi produksi yang diutamakan adalah Padat Karya (Labor IntensiveTechnology).

(b) Memasukkan Evaluasi Perekonomian Masa Lalu

Aspek berikutnya yang perlu diperhatikan dalam menyusun perencanaanpembangunan yang baik adalah memasukkan evaluasi (review)perekonomian masa lalu. Hal ini sangat penting artinya mengingatpembangunan merupakan proses yang berkelanjutan yang berartipembangunan yang akan direncanakan sangat ditentukan pula oleh hasilpembangunan yang telah dilakukan di masa lalu. Hasil pembangunan berikutpermasalahan dan kendala yang dihadapi akan dapat diketahui melaluievaluasi terhadap perekonomian di masa lalu.

Evaluasi perekonomian di masa lalu cukup dilakukan secara makro denganmemfokuskan perhatian pada struktur perekonomian, pertumbuhan ekonomidan potensi pembangunan yang dimiliki. Disamping itu, perlu puladiungkapkan secara rinci dan jelas permasalahan dan kendala pokok yangdihadapi dalam proses pembangunan. Sejalan dengan hal ini, akan sangatbermanfaat sekali bilamana dilakukan pula analisis terhadap berbagai isupembangunan dan perubahan lingkungan strategis yang mempengaruhi polapembangunan di masa mendatang. Kesemuanya akan dijadikan dasar dalamperumusan strategi, kebijakan dan program pembangunan yang akandirencanakan.

(c) Merinci Tujuan dan Prioritas Pembangunan

Penyusunan perencanaan yang baik memerlukan penetapan dan analisisyang jelas dan kongkrit tentang tujuan pembangunan yang ingin dicapai.Tujuan pembangunan merupakan hal yang sangat mendasar yang padadasarnya diterjemahkan dari tujuan umum dibentuknya suatu negara dandaerah. Karena tujuan pembangunan lebih bersifat prinsip dan sangatmendasar dalam rangka mewujudkan aspirasi masyarakat secarakeseluruhan. Agar menjadi lebih operasional, maka tujuan pembangunantersebut dijabarkan lebih lanjut dalam bentuk prioritas pembangunan.Sedangkan prioritas pembangunan ini ditetapkan dalam rangka lebihmengoptimalkan pencapaian sasaran pembangunan dengan memperhatikanketerbatasan dana dan sumberdaya pembangunan lainnya yang tersedia.

(d) Menterjemahkan Tujuan Kedalam Target Pern-bangunan

Perencanaan yang baik haruslah terarah dan terukur sehingga sasaranpembangunan menjadi jelas dan dapat di monitor dan dievaluasi dikemudianhari untuk mengetahm tingkat capaian yang dapat dihasilkan. Untukkeperluan ini, maka tujuan dan sasaran pembangunan perlu diterjemahkanlebih lanjut ke dalam berbagai target pembangunan. Target tersebut dapatditentukan secara makro mencakup perekonomian secara menyeluruh atausektoral, maupun secara mikro pada tingkat program dan kegiatan.Disamping itu, target tersebut dapat ditetapkan secara kuantitatif maupunkualitatif, tergantung pada ketersediaan data yang diperlukan. Penentuantarget pembangunan tersebut nerlu ditentukan secara hati-hati denganmemperhatikan sasaran yang ingin dicapai dan kemampuan masa lalu dalampelaksanaan kegiatan pembangunan. Dengan cara demikian, targetpembangunan yang ditetapkan tidak akan terlalu muluk atau terlalu pesimis.

(e) Strategi dan Kebijakan Bersifat Spesifik

Dalam perencanaan pembangunan yang dipersiapkan dengan baik, biasanyastrategi dan kebijakan yang dirumuskan adalah bersifat spesifik sesuaikondisi, potensi dan permasalahan yang dihadapi oleh negara dan daerahbersangkutan. Strategi dan kebijakan yang bersifat spesifik biasanya akandapat mendorong proses pembangunan secara lebih baik dan cepat karenasesuai dengan kondisi, dan situasi pada daerah bersangkutan. Sedangkanstrategi dan kebijakan yang hanya diambil dari apa yang telah dilakukan didaerah lain seringkali tidak berhasil dengan baik dalam pelaksanannyakarena kondisi yang berbeda.

(f) Berisikan Perencanaan Kebutuhan Investasi

Perencanaan dan penganggaran merupakan dua aspek yang sangat terkaitsatu sama lainnya. Karena itu, perencanaan yang dipersiapkan dengan baikseharusnya juga memuat perkiraan jumlah investasi yang diperlukan untukdapat mencapai sasaran dan target pembangunan yang telah ditetapkansemula. Perkiraan investasi tersebut selanjutnya dapat dibagi atas kebutuhninvestasi pemerintah dan kebutuhan investasi swasta dan masyarakat.Memperhatikan kondisi keuangan yang ada, maka dari perkiraan kebutuhaninvestasi ini akan dapat disusun anggaran yang sesuai dengan kebutuhaninvestasi yang ditetapkan dalam rencana. Dengan cara demikian, akanterdapat keterpaduan antara perencanaan, pemrograman dan anggaran(Planning, Program and Budgeting).

(g) Memuat Perkiraan atau Proyeksi Selama Periode Perencanaan

Perencanaan yang baik bersifat terukur melalui penetapan sasaran dantarget pembangunan secara kongkrit. Karena itu, dalam perencanaanpembangunan yang dipersiapkan dengan baik akan terdapat perkiraan(proyeksi) masa datang yang juga dapat berfungsi sebagai sasaran dantarget pembangunan secara kuantitatif. Perkiraan dan proyeksi yangdiperlukan paling kurang adalah yang bersifat makro, baik yang menyangkutdengan pembangunan ekonomi yang meliputi pertumbuhan ekonomi,pendapatan perkapita dan perkiraan investasi, pembangunan sosial'budayayang meliputi Indeks Pembangunan Manusia, tingkat pengangguran dan

tingkat kemiskinan dan aspek tata ruang wilayah. Bilamana penyusunanperkiraan atau proyeksi secara kuantitatif tidak dimungkinkan baik karenaketerbatasan data, maka perkiraan tersebut dapat pula ditentukan dalambentuk persentasi atau kualitatif sepanjang jelas dan kongkrit.

(h) Mempunyai Kaitan yang Jelas dengan Perencanaan PembangunanLainnya

Dalam rangka mewujudkan perencanaan yang terpadu dan bersinergi antardaerah dan tingkat pemerintahan, maka pada perencanaan yangdipersiapkan dengan baik terlihat dengan jelas kaitan dan hubungan antarasatu dokumenperencanaan dengan dokumen perencanaan lainnya yang terkait. Untukmewujudkan hal ini, maka penyusunan Rencana Pembangunan JangkaMenengah (RPJM) dan Rencana Strategis (Renstra) harus berhubungan danterkait jelas dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP).Sedangkan Rencana Tahunan merupakan jabaran lebih kogkrit dari RPJMdan Renstra. Keterkaitan tersebut juga perlu diwujudkan secara jelas antaraperencanaan pembangunan suatu daerah dengan daerah lain yang terkait.Tentunya dalam hal ini keterkaitan tersebut tidak berarti sama, tetapi tidakbertentangan dan bahkan saling endukung satu sama lainnya.

Bab 3Unsur Pokok Perencanaan Pembangunan

Setiap perencanaan pembangunan biasanya mempunyai beberapa unsurdan komponen pokok yang selalu muncul pada setiap dokumen perencanaanpembangunan. Unsuurunsur pokok tersebut menggambarkan isi pokok darisebuah dokumen perencanaan pembangunan. Secara umum, unsur pokoktersebut meliputi visi dan misi pembangunan, prioritas, strategi pembangunan,kebijakan serta program dan kegiatan pembangunan. Pada dokumenperencanaan pembangunan yang disusun dengan baik, kesemua unsur pokok initergambar secara jelas sehingga dapat memahaminya dengan mudah. Bab inimembahas secara rinci pengertian dari masing-masing unsur pokokpembangunan tersebut berikut fungsi dan peranannya masing-masing dalampenyusunan dokumen perencanaan pembangunan.

3.1. Kondisi Umum Daerah

Setiap perencanaan pembangunan biasanya selalu dimulai dengananalisis tentang kondisi umum (existing condition) dari negara atau daerahbersangkutan. Analisis ini sangat penting artinya untuk dapat mengetahui secarajelas kondisi objektif yang terdapat pada negara atau daerah tersebut yangselanjutnya akan dijadikan landasan utama untuk menyusun rencana kedepansecara realistis. Adalah suatu hal yang sangat tidak realistis dan berbahaya bilasuatu perencanaan tidak didasarkan pada kondisi' riil yang terdapat daerahbersangkutan.

Untuk dapat memberikan gambaran yang jelas dan bermanfaat tentangkondisi pembangunan pada suatu negara atau daerah, analisis sebaiknyamenggunakan beberapa indikator pembangunan secara terukur. Indikatorpembangunan ini s sebaiknya menggunakan beberapa indeks atau koefisiensederhana yang mudah dipahami secara umum dan dikelompokkan menurutsektor atau bidang. Misalnya untuk bidang ekonomi, kondisi umum daerah dapatdiketahui dengan menggunakan tiga indeks utama yaitu struktur perekonomian,pertumbuhan ekonomi dan potensi ekonomi. Struktur ekonomi dapatdipresentasikan melalui persentase kontribusi nilai PDRB dari suatu periode keperiode lainnya. Pertumbuhan ekonomi dapat diketahui melalui persentasekenaikan nilai PDRB dengan harga konstan untuk periode tertentu. Sedangkanpotensi ekonomi secara relatif dapat diukur dengan menggunakan LocationQuotient (LQ) yang merupakan indikator dari Keuntungan Komperatif(Comperative Advantage) yang dimiliki oleh suatu daerah dibandingkan dengandaerah lainnya.

Salah satu sistem analisis yang dapat dilakukan untuk menilai kondisiumum suatu negara atau daerah adalah dengan jalan membahas perkembanganindikator pembangunan yang terdapat pada daerah tersebut untuk periode 5-10tahun yang lalu. Kemudian dilakukan pula analisis tentang permasalahan dankendala pokok yang dihadapi oleh masyarakat setempat dalam prosespembangunan. Setelah itu dilakukan pula penilaian terhadap potensi-potensisosial-ekonomi yang dimiliki oleh negara atau daerah bersangkutan yangdijadikan sebagai modal dasar untuk mendorong proses pembangunan.

Pembahasan dari masing-masing aspek tersebut sebaiknya diusahakansekongkrit mungkin dengan menampilkan beberapa fakta tertentu dalam bentukindikator pembangunan sebagai diuraikan diatas.

Cara lain yang juga lazim digunakan dalam melakukan analisis tentangkondisi umum daerah adalah dengan menggunakan analisis SWOT yang lazimjuga disebut sebagai Teknik Evaluasi Diri (Self-Evaluation). Sebagaimanadigambarkan oleh nama dari teknik analisis ini, pembahasan dilakukan denganmenganalisis kondisi umum daerah melalui 4 unsur utama yaitu: kekuatan(Strength), kelemahan (Weaknesses), peluang (Opportunities) dan ancaman(Threat) yang dihadapi oleh daerah bersangkutan. Unsur kekuatan dankelemahan pada dasarnya adalah merupakan faktor yang terdapat dalam daerahsendiri (internal), sedangkan unsur peluang dan ancaman adalah faktor yangberada diluar daerah bersangkutan (eksternal).

Penggunaan analisis SWOT ini dalam melakukan penilaian terhadapkondisi pembangunan mempunyai dua keuntungan. Pertama, analisis menjadilebih tajam dengan melihat kepada empat indikator yaitu, kekuatan, kelemahan,peluang dan ancaman yang terdapat pada daerah persangkutan. Kedua, analisisSWOT ini selanjutnya dapat digunakan untuk merumuskan strategipembangunan yang akan ditempuh untuk mendorong proses pembangunan padadaerah tersebut. Ini berarti bahwa strategi yang dirumuskan tersebut akanbersifat riil dan sangat bermanfaat karena benar-benar didasarkan pada kondisiobjektif yang terdapat pada daerah bersangkutan. Inilah kelebihan daripenggunaan metode SWOT tersebut dalam perumusan rencana pembangunan.

3.2. Visi dan Misi Pembangunan

Disamping tujuan, setiap perencanaan pembangunan, baik jangkapanjang dan jangka menengah, disusun dengan mengacu pada visi dan misiyang telah ditetapkan sebelumnya. Hal ini dilakukan agar perencanaan yangdisusun benar-benar mengacu pada tujuan dan saran pada visi dan misi yangtelah disepakati dan ditetapkan tersebut. Visi dan misi penlbangunan yang baikbiasanya dijaring secara intensif dari aspirasi dan keinginan dari masyarakat yangmenjadi sasaran utama penlbangunan tersebut. Hal ini sangat penting artinyaagar visi dan misi tersebut beriar benar menggambarkan keinginan dan harapanmasyarakat sehinga penyusunan pembangunan menjadi lebih terarah sesuaidengan apa yang diharapkan oleh masyarakat secara umum.

Visi pada dasarnya adalah kondisi objektif yang diinginkan dan dicita-citakan dimasa depan dapat diwujudkan oleh seluruh lapisan masyarakat padaperiode waktu tertentu. Sebagaimana diungkapkan oleh Bryson (1995), visidapat didefinisikan sebagai kondisi yang ingin dicapai dimasa mendatang setelahj mengimplementasikan strategi dan kegiatan pembangunan. Visi yang baikadalah menyangkut dengan kebutuhan pokok yang sangat mendasar bagimasyarakat dan dirumuskan secara kongkrit dan jelas serta dapat diwujudkandalam kenyataannya (operasional) dan tidak merupakan hal-hal yang muluk-muluk yang sulit direalisasikan dalam kenyataannya. Disamping itu, visi yangbaik harus dirumuskan secara singkat dan padat dengan menggunakan bahasasederhana sehingga mudah dipahami oleh seluruh pelaku pembangunan dengantingkat kecerdasan yang sangat bervariasi. Visi sebaiknya juga jelas waktu dan

tempat dimana visi tersebut akan diwujudkan. Pemahaman visi dan misipembangunan ini sangat penting artinya agar perencanaan ; pembangunantersebut dapat dipahami dengan baik oleh seluruh ! masyarakat dan pelakupembangunan sehingga timbul keinginan . untuk mendukung dan menunjangnyaserta mengawasi pelaksanaanya dalam masyarakat.

Perlu dibedakan antara visi pembangunan dan visi Kepala Negara(daerah). Visi pembangunan adalah visi dari seluruh masyarakat pada negara(daerah) bersangkutan. Visi pembangunan tersebut biasanya dirumuskan untukjangka panjang (20 tahun) dan ditetapkan secara formal oleh DPR (DPRD)sebagai wakil rakyat. Sedangkan visi Kepala Daerah ditawarkan oleh calon kepaladaerah pada waktu Pemilihan Presiden (Pilpres) dan Pemilihan Kepala Daerah(PILKADA). Bila visi ini dapat diterima oleh masyarakat yang dibuktikan dengankemenangan tokoh bersangkutan dalam pemilihan umum tersebut, maka visi iniselanjutnya akan dijadikan sebagai dasar penyusunan Rencana PembangunanJangka Menengah (RPJM) yang kemudian ditetapkan oleh presiden dan kepaladaerah bersangkutan. Dengan cara demikian, apa yang telah dijanjikan kepadarakyat dalam kampanye pemilihan umum benar-benar akan dapat dilaksanakannantinya dalam kenyataannya.

Perlu diingatkan pula bahwa visi tersebut sebaiknya dapat diukursehingga perumusan sasaran yang ingin dicapai menjadi lebih kongkrit.Disamping itu, dengan terdapatnya ukuran yang jelas terhadap pencapaian visitersebut akan memudahkan kegiatan monitoring evaluasi terhadappelaksanaannya dalam masyarakat dapat dilakukan dengan baik. Karena visimerupakan kondisi umum yang ingin dicapai di masa mendatang, maka ukuranyang diperlukan cukup dalam bentuk indikator makro seperti PendapatanPerkapita sebagai ukuran kemajuan ekonomi, Indeks Pembangunan Manusia(IPM) sebagai ukuran pembangunan manusia, tingkat kemiskinan dan tingkatpengangguran.

Untuk dapat memahami perumusan visi tersebut, berikut ini diberikanbeberapa contoh visi yang telah ditetapkan dalam dokumen perencanaanpembangunan, sebagai berikut:

(1) Visi dalam Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP) Nasional2005-2025: "Mewujudkan Indonesia yang Mandiri, Maju, Adil danMakmur"

(2) Visi dalam RPJP Provinsi Sumatera Barat 2005-2025; "Menjadi ProvinsiTerkemuka Berbasis Sumberdaya Manusia Yang Agamais di Tahun2025"

(3) Visi dalam RPJM Nasional 2005-2009: "..............

(4) Visi dalam RPJM Provinsi Sumatera Barat 2006-2010: "MewujudkanSumatera Barat yang Tangguh dan Bersih Dalam SemangatKebersamaan"

Sedangkan misi pembangunan pada dasarnya merupakan cara dan upayaumum dan bersifat pokok yang akan dilakukan dalam mewujudkan danmerealisasikan visi yang telah ditetapkan tersebut. Karena itu misi berhubungan

erat dengan arah, kebijakan, program dan kegiatan pembangunan yang akandilakukan untuk mewujudkan visi pembangunan. Ini berarti bahwa arah, strategi,kebijakan, program dan kegiatan pembangunan yang dimuat dalam dokumenperencanaan pembangunan sebaiknya dijabarkan dari misi pembangunan yangtelah ditetapkan semula. Dengan cara demikian diharapkan pencapaian visi danmisi tersebut menjadi lebih terjamin dalam pelaksanaan pembangunan.

Dalam hal ini, tentunya misi tersebut harus sesuai dengan fungsi danperanan dari para pelaku pembangunan, baik dari unsur pemerintah, swastamaupun masyarakat. Misi pembangunan ini juga dirumuskan denganmemperhatikan permasalahan dan kendala yang dihadapi di masa lalu sertasasaran pembangunan yang ingin dicapai di masa mendatang. Misipembangunan ini selanjutnya akan dijabarkan menjadi arah, strategi, kebijakandan program pembangunan yang dirumuskan secara lebih kongkrit danoperasional sesuai dengan kemampuan dan ketersediaan sumberdaya, baik danadan tenaga yang dimiliki para pelaku pembangunan tersebut.

Sebagai contoh dapat diberikan bahwa misi yang tertera dalam RPJPIndonesia 2005-2025 meliputi 6 hal yaitu:

(l) Mewujudkan masyarakat berakhlak mulia, bermoral, beretika,berbudaya dan beradab berdasarkan falsafah Pancasila.

(2) Mewujudkan bangsa yang berdaya saing.

(3) Mewujudkan masyarakat demokratis berlandaskan hukum.

(4) Mewujudkan Indonesia yang aman, damai dan bersatu.

(5) Mewujudkan pemerataan pembangunan dan berkeadilan.

(6) Mewujudkan Indonesia yang asri dan lestari.

(7) Mewujudkan Indonesia menjadi negara kepulauan yang mandiri,maju, kuat dan berbasiskan kepentingan nasional.

(8) Mewujudkan Indonesia yang berperan dalam pergaulan duniainternasional.

Sedangkan misi yang tertera dalam RPJP Provinsi Sumatera Barat 2005-2025 hanya 5 hal, yaitu:

(1) Mewujudkan tata kehidupan masyarakat beragama dan berbudayaberdasarkan falsafah "Adat Basandi Syarak, Syarak BasandiKitabullah".

(2) Mewujudkan sistem hukum dan tata pemerintahan yang baik dandemokratis.

(3) Mewujudkan sumberdaya insani yang berkualitas, amanah danberdaya saing tinggi.

(4) Mewujudkan usaha ekonomi produktif dan efisien serta mampubersaing di dunia global.

(5) Mewujudkan lingkungan hidup yang hijau, asri dan berkelanjutan.

3.3. Sasaran dan Target Pembangunan

Perencanaan yang baik mempunyai sasaran dan target yang jelas untukperiode waktu tertentu. Sasaran pada dasarnya adalah bentuk kongkrit daritujuan yang ingin dicapai melalui pelaksanaan pembangunan sesuai yangdirencanakan. Sedangkan target adalah sasaran lebih kongkrit dan spesifik lagidalam bentuk kuantitatif yang harus dicapai pada waktu tertentu. Denganadanya sasaran dan target yang jelas tersebut, maka perencanaan akan menjadilebih jelas, kongkrit dan terukur, Penetapan sasaran dan target ini sangatpenting artinya untui memudahkan pelaksanaan pembangunan sekaligusmonitoring dan evaluasi bagi instansi pelaksana.

Penentuan sasaran dan target memerlukan teknik proyeksi tertentukarena menyangkut dengan prediksi masa datang, Proyeksi dapat dilakukanberdasarkan kecenderungan (trend) yang terjadi di masa lalu denganmemperhatikan data dan fakta yang tersedia. Bila hasil perkiraan denganmenggunakan cara ini kurang logis, maka proyeksi dapat pula dilakukan denganmemperhatikan perkiraan kemampuan daerah dalam melakukan investasi, baikdengan menggunakan dana pemerintah, swasta atau masyarakat. Proyek$i dapatpula dilakukan dengani menggunakan kombinasi dari kedua cara tersebut,sehingga kelemahan masing-masing dapat dihilangkan. Hasil proyeksi mana yangakan digunakan sangat tergantung dari penilaian perencana dan kesepakatandengan pihak lain yang berwenang menentukan.

Penggunaan sasaran dan target secara kuantitatif sebegitu jauh ternyatatelah menimbulkan perdebatan di kalangan para perencana. Ada kalanganperencana yang lebih suka menggunakan sasaran dan target yang kongkrit, baiksecara mikro maupun makro karena dengan demikian perencanaan menjadi lebihkongkrit dan terukur sehingga dapat lebih'operasional. Akan tetapi ada kalanganperencana yang tidak menyukai hal ini dengan alasan bahwa penggunaansasaran dan target yang kuantitatif menyebabkan perencanaan tersebut menjadikaku dan tidak fleksibel dalam menghadapi perubahan kondisi sosial-ekonomi.Disamping itu, bila sasaran dan target kuantitatif tersebut tidak dapat terpenuhi,maka hal ini akan menimbulkan konsekuensi politik yang cukup rumit dan dapatmemberikan dampak negatif terhadap penilaian kinerja kepala daerah atau dinasdan instansi terkait.

3.4. Strategi Pembangunan

Strategi pembangunan pada dasarnya adalah merupakan cara atau jalanterbaik untuk dapat mencapai tujuan yang telah ditetapkan semula. Karena ituStrategi yang baik dan tepat akan dapat menghasilkan pencapaian tujuan secaratepat dan terarah sehingga tujuan dapat dicapai secara efektif dan efisien.Tentunya penetapan strategi yang tepat untuk suatu negara dan daerah akansangat ditentukan pula oleh kondisi, potensi yang dimiliki dan permasalahanpokok yang dihadapi oleh negara dan daerah tersebut serta sumberdaya tersediayang dapat dimanfaatkan untuk mendukung upaya pencapaian tujuan dansasaran pembangunan.

Strategi pembangunan dirumuskan dengan memperhatikan kondisi umumdan potensi yang dimiliki, baik yang sudah digarap maupun belum. Pertimbangan

ini sangat penting artinya agar proses pembangunan tersebut dapat berjalansecara lebih terarah dan efisien sehingga mampu bersaing dengan negara dandaerah lainnya. Permasalahan pokok dan kendala yang dihadapi masyarakatturut pula mempengaruhi perumusan strategi pembangunan tersebut. Aspek iniperlu pula diperhatikan agar hasil yang diperoleh dari kegiatan pembangunantersebut akan dapat pula mengatasi dan menanggulangi permasalahan pokokyang dihadapi oleh masyarakat. Bahkan perumusan prioritas pembangunan perlupula memperhatikan perubahan strategis yang telah dan akan terjadi di masamendatang agar proses pembangunan tersebut dapat disesuaikan denganperubahan kondisi sosial ekonomi yang mungkin terjadi di masa mendatang.

(a) Pilihan Strategi Pembangunan

Secara teoritis, ada empat jenis strategi yang digunakan, dikaitkan dengankeadaan dan kebutuhan. Strategi Klasik dan Strategi Sistemik digunakandalam keadaan normal sebaliknya Strategi Evolusi dan Strategi Prosesdigunakan untuk mengatasi keadaan krisis. Strategi Klasik dan evolusi untukmencapai keuntungan maksimum sebaliknya Strategi Proses dan StrategiSistemik untuk mewujudkan keuntungan optimum. Dalam pelaksanaannya,strategi tersebut terbagi kepada empat kategori yaitu strategi kepemimpinan(leadership strategy) dan strategi pilihan (strategic choices) serta strategipertumbuhan (growth strategy) dan strategi pengelolaan (managingstrategy). Pilihan strategi tersebut harus digunakan dengan tepat agarsumberdaya yang digunakan dalam strategi dapat mencapai tujuan dansasarannya karena ada strategi yang disusun untuk jangka pendek danmenengah serta panjang.

Strategi Klasik digunakan dalam keadaan normal bertujuan untuk mencapaikeuntungan maksimum berlandaskan kepada konsep dan teori denganbeberapa asumsi dasar yang sesuai untuk jangka menengah dan panjang.Strategi evolusi digunakan dalam keadaan krisis dan bertujuan .mencapaikeuntungan maksimum berdasarkan analisa situasi dan kondisi yang sesuaiuntuk jangka pendek. Strategi proses juga digunakan dalam keadaan krisisnamun bertujuan untuk mewujudkan kepuasan atau keuntungan optimumdengan menggerakkan beberapa satuan kerja tertentu yang dianggapmampu mengatasi masalah dalam jangka pendek. Strategi Sistemikdigunakan dalam keadaan normal yang bertujuan untuk mengendalikanseluruh satuan kerja untuk beroperasi berdasarkan sistem kerja tertentuuntuk mencapai keuntungan optimum. Keempat strategi tersebut berbedamenurut keadaan, waktu dan satuan kerja pelaksananya sehinggakeberhasilannya bergantung kepada analisa situasi. Strategi pembangunanharus berlandaskan kepada empat kategori tersebut di atas. Strategikepemimpinan berdasarkan pembentukan visi dan misi dengan melibatkansekelompok pemangku kepentingan strategis (ellites). Strategi pilihanberdasarkan keputusan investasi oleh pemangku kepentingan dalamperencanaan sektoral dan regional. Strategi pertumbuhan berdasarkaninovasi termasuk kebijakan bersifat insentif dan disinsentif. Strategipengelolaan berdasarkan karakteristik struktur dan budaya organisasi sertaperubahan lingkungan luar. Konsekuensi dari pemilihan strategi adalahkeselarasan strategi dengan kebutuhan dan kemampuan dikaitkan dengan

upaya penguatan kemampuan kepemimpinan (leadership), kewirausahaan(entrepreneurship) dan pengelolaan (managerialship).

(b) Strategi Menyeluruh dan Strategi Parsial

Strategi pembangunan ekonomi daerah dapat bersifat menyeluruh danparsial. Strategi yang menyeluruh berkaitan dengan upaya meningkatkanpertumbuhan ekonomi melalui peningkatan tabungan dan investasi. Strategiparsial berkaitan dengan alokasi dan distribusi anggaran pendapatan danbelanja menurut satuan kerja untuk mencapai tujuan dan sasaran tertentu.Keseluruhan upaya bersifat parsial dianggap sebagai bagian dari upayamenyeluruh karena bagian dari sistem kerja dalam organisasi yang telahdirumuskan melalui visi dan misi serta kewenangan tertentu bersifat spesifik.Strategi menyeluruh dalam bentuk rencana jangka menengah dan panjangsedangkan strategi parsial dalam bentuk rencana jangka pendek sebagaibagian dari rencana jangka menengah dan panjang. Strategi konsolidasiuntuk meningkatkan kemampuan dasar sebagai landasan bagi percepatandalam proses untuk mencapai target pertumbuhan. Selain itu strategiekspansi pada sektor dan kawasan tertentu yang berkembang pesat untukmemacu pertumbuhannya. Strategi integrasi untuk memperkuat basis dalambentuk merger sehingga kemampuan bersaing makin meningkat. Pilihanstrategi tersebut berkaitan dengan pola investasi untuk memacupertumbuhan pembangunan melalui berbagai sektor dan kawasan tertentuyang dianggap lebih menguntungkan. Pilihan strategi harusmemperhitungkan faktor biaya dan risiko serta kerugian dan manfaat agarstrategi sebagai alat dapat memacu semangat untuk mencapai tujuan. Olehsebab itu pemilihan strategi harus disepakati melalui musyawarah danmenjadi komitmen bersama untuk mewujudkannya. Strategi pada sektorpublik dapat meniru strategi sektor bisnis dengan beberapa penyesuaiannamun tetap selaras dalam tujuan dan sasaran yaitu meningkatkan hasilsekaligus perbaikan citra. Peningkatan hasil ditunjukkan oleh perbaikan danperubahan keadaan secara fisik yang diikuti oleh kepuasan masyarakat.Perbaikan dalam pelayanan termasuk upaya pembentukan citra yang baiksangat penting agar peran serta masyarakat terhadap pelayanan dapatditingkatkan. Oleh sebab itu perlu sosialisasi sebagai bentuk informasi dansimulasi sebagai bentuk komunikasi.

(c) Strategi Fokus dan Strategi Campuran

Strategi pembangunan daerah bertujuan meningkatkan laju pertumbuhanekonomi berdasarkan sektor-sektor yang potensial dikembangkan padakawasan-kawasan yang memiliki faktor penumbuh (growing factors).Pembangunan perlu diarahkan kepada sektor-sektor tertentu dalam suatuwilayah atau dikaitkan dengan pengembangan antar sektor dalam satuwilayah dan antar wilayah. Strategi pembangunan demikian akan dapatmeningkatkan laju pertumbuhan ekonomi sekaligus pemerataannya sehinggastabilitas pembangunan dapat terwujud sebagai resultan dari keduanya.Strategi pembangunan demikian mengaitkan kebijakan sektoral dankewilayahan melalui strategi konsolidasi dan strategi ekspansi serta strategiintegrasi yang disesuaikan dengan karakteristik sektor dan kawasannya.

Strategi pembangunan yang berlandaskan pertumbuhan ekonomi antarsektor dan lintas sektor serta antar wilayah dan lintas wilayah dapatmewujudkan keseimbangan dan keberlanjutan pembangunan sehinggastabilitas dan pemerataan dapat dicapai. Ini menunjukkan bahwa stabilitaspembangunan ekonomi daerah harus terintegrasi baik dalam bentukketerkaitan antar sektor dalam input dan output maupun antar kawasan.Oleh sebab itu strategi integrasi harus didukung oleh kebijakan yangmengarahkan pola pembangunan dengan basis daerah melalui penentuansektor yang potensial untuk dikembangkan. Dengan cara demikian akandapat ditingkatkan persaingan antar daerah sebaliknya dapat pulaberkembang kerjasama antar daerah yang seterusnya dapat mendorongbekerjanya strategi konsolidasi dan ekaspansi serta integrasi.

3.5. Prioritas Pembangunan

Tidak dapat disangkal bahwa setiap negara dan daerah mempunyaiketerbatasan tertentu, baik dari segi dana, tenaga kerja, sumberdaya alam danlain-lainnya. Karena itu dalam rangka mencapai sasaran pembangunan secaraoptimal, dalam setiap rencana pembangunan ditetapkan prioritas-prioritastertentu. Dengan demikian, prioritas pembangunan pada dasarnya diperlukandalam rangka mengoptimalkan pencapaian sasaran pembangunan dengan danadan sumberdaya yang terbatas. Tetapi ini tidak berarti bahwa aspek lain diluaryang ditetapkan sebagai prioritas menjadi tidak penting sama sekali. Prioritaspembangunan pada dasarnya menunjukkan pusat perhatian dan tekanan utamayang harus dilakukan untuk dapat mencapai sasaran yang digambarkan dalamvisi pembangunan. Sedangkan aspek dan kegiatan lain merupakan faktorpenunjang' yang dapat dilakukan kegiatannya sebagaimana biasa.

Penentapan prioritas pembangunan perlu dilakukan secara j hati'hati agarperencanaan menjadi lebih terarah dan tepat sehingga upaya untuk pencapaiansasaran pembangunan dapat dilakukan secara efektif dan efisien. Berdasarkanpertimbangan ini, biasanya prioritas pembangunan didasarkan pada beberapapertimbangan tertentu, antara lain adalah sebagai berikut'

(1) Program dan sektor yang diprioritaskan sebaiknya berhubungan eratdengan visi dan misi pembangunan yang ditetapkan semula sehinggapencapaian visi dan misi tersebut menjadi lebih terjamin.

(2) Program dan sektor yang diprioritaskan mencakupi sebagian besar darikehidupan sosial ekonomi pada negara dan daerah bersangkutan,seperti sektor-pertanian, sumberdaya manusia, sektor industri dan lain-lainnya.

(3) Kegiatan dan sektor tersebut merupakan sektor unggulan danmempunyai Keuntungan Komperatif tinggi sehingga dapat diharapkanuntuk mendorong peningkatan pertumbuhan ekonomi dankesejahteraan, masyarakat pada negara dan daerah bersangkutan.

(4) Program dan kegiatan dan tersebut dapat mendukung dan bersinergidengan kegiatan lainnya sehingga proses j pembangunan secarakeseluruhan akan menjadi lebih maju dan berkembang.

(5) Program dan kegiatan tersebut sesuai dengan kondisr sosial ekonomidaerah bersangkutan sehingga pembangunan tidak mendapatkan reaksinegatif dari masyarakat setempat.

Prioritas pembangunan seharusnya ditetapkan dengan memperhatikanpotensi dan permasalahan pokok negara dan daerah bersangkutan. Dalam masapelaksanaan REPELITA (Orde Baru), prioritas pembangunan diletakkan padapembangunan pertanian untuk meningkatkan pendapatan petani yangmerupakan kelompok terbesar dalam perekonomian dan sekaligus untukmemenuhi kebutuhan pokok masyarakat. Namun demikian, setelahpembangunan berjalan selama lebih kurang 45 tahun, ternyata kondisi pertaniandaerah masih belum sebagaimana yang diharapkan oleh masyarakat.Pemenuhan swasembada dan ketahanan pangan belum dapat diwujudkandengan sempurna. Disamping itu, kondisi pertanian rakyat yang sudah sejaklama dikembangkan melalui pelaksanaan Program BIMAS (Bimbingan Massa),Inmas (Intensifikasi Massa) dan Insus (Intensifikasi Khusus) sebegitu jauhternyata juga belum dapat merubah pertanian tradisional menjadi pertanianmodern sehingga tingkat pendapatan para petani masih tetap rendah. Akibatnyatingkat kemakmuran masyarakat secara keseluruhan juga menjadi masih rendah.

Memperhatikan perkembangan pembangunan tersebut, maka untuk lebihmengoptimalkan pencapaian sasaran pembangunan, maka prioritas dalam jangkapanjang dapat dirobah dengan menyesuaikan diri dengan perkembanganpembangunan yang terjadi dalam masyarakat. Belajar dari sukses pembangunandi negara jiran Malaysia, maka alternatif prioritas pembangunan pada negaraberkembang dapat pula diletakkan pada pengembangan Sumber Daya Manusia(SDM). Dasar pemikiran yang dipakai dalam hal ini adalah bahwa bilamanakualitas SDM dapat ditingkatkan dengan baik, maka proses pembangunan padaseluruh sektor akan dapat pula ditingkatkan karena semua sektor tersebutumumnya memerlukan tenaga kerja sebagai input. Dalam hal ini, tekananpembangunan diletakkan pada pembangunan pendidikan, kesehatan danpengembangan Ilmu Pengetahuan dan Teknologi (IPTEK). Peletakan prioritaspada sumberdaya manusia diperkirakan juga sangat relevan dengan negaraberkembang karena umumnya negara ini mempunyai jumlah penduduk yangcukup besar.

Namun demikian, penetapan prioritas pembangunan perk puladiselaraskan dengan dinamika sosial terutama kharateristik penduduk. Dinamikasosial ini juga akan sangat menentukanf tingkah laku dan etos kerja masyarakatsehingga kondisi ini akanj sangat mempengaruhi aktipitas pembangunansecaraj keseluruhan. Sedangkan dinamika sosial tersebut sangatl ditentukan olehbudaya dan agama yang dianut oleh masyarakat secara umum sertapandangan masyarakat terhadap pembangunan. Bila masyarakat mempunyaipandangan yangj positif terhadap proses pembangunan, maka kepedulianfmasyarakat akan menjadi lebih tinggi dan demikian pula sebaliknya bilapandangan masyarakat kurang positif dan tidak acih terhadap prosespembangunan.

Prioritas pembangunan juga mempertimbangkan faktor khusus sepertiakses dan intensitas interaksi yang mampu memacu perkembangan suatu

kawasan. Akses terhadap kawasan tertinggal seperti daerah pinggiran danperbatasan perlu dipacu perkembangannya, namun dilematik bagi investasisebab daya tarik relatif rendah. Sedangkan akses terhadap daerah maju jugaperlu dijaga agar keterkaitan antar daerah dapat pula mendorong prosespembangunan di daerah tertinggal. Oleh karena itu perlu kebijakan khusus yangmengintegrasikan pengembangan kawasan tersebut dengan proses pembanguansecara keseluruhan dengan jalan memberi insentif lebih besar kepada duniausaha untuk melakukan investasi didaerah yang belum berkembang, tetapimempunyai potensi cukup besar.

3.6. Kebijakan Pembangunan

Kebijakan (wisdom) pada dasarnya adalah merupakan keputusanpemerintah untuk menciptakan suatu kondisi tertentu yang perlu dilaksanakandalam rangka mendorong proses pembangunan nasional atau daerah. Kebijakanpembangunan pada dasarnya merupakan pengambilan keputusan untukmewujudkan kondisi yang dapat mendorong dan mendukung pencapaian tujuandan sasaran pembangunan yang telah ditetapkan semula dalam perencanaan.Kebijakan ini diperlukan agar program dan kegiatan pembangunan yang akandilaksanakan dapat diarahkan dan diwujudkan sesuai dengan kebijakan yangtelah diambil. Misalnya kebijakan nasional yang menetapkan pelaksanaan WajibBelajar Sembilan Tahun merupakan salah satu kebijakan untuk mendorongpemerataan pembangunan pendidikan dasar dan sekolah menengah pertamauntuk seluruh lapisan masyarakat. Contoh lainnya adalah kebijakanpenanggulangan kemiskinan yang dilakukan dalam rangka mengurangi jumlahpendudukan miskin pada suatu daerah tertentu dan sekaligus untuk mendorongpeningkatkan kesejahteraan masyarakat setempat secara keseluruhan.

Perumusan kebijakan pembangunan perlu dilakukan secara hatrhatidengan memperhatikan berbagai aspek penting seperti visi dan misipembangunan, kondisi dan potensi daerah, permasalahan pokok pembangunandan proyeksi pembangunan ke depan. Disamping itu, perumusan kebijakanpembangunan juga harus sesuai atau tidak berlawanan dengan kondisi sosialbudaya setempat agar pelaksanaan kebijakan tersebut tidak mendapat tantangandan reaksi negatif dari masyarakat daerah bersangkutan. Untuk dapatmewujudkan keterpaduan pembangunan, maka perumusan kebijakan tersebutjuga memperhatikan kebijakan pembangunan pada tingkatan yang lebih tinggi,seperti perintah propinsi dan kebijakan nasional. Baik buruknya suatu kebijakanakan ditentukan dari seberapa jauh kebijakan tersebut dapat dilaksanakan danmemberi hasil (outcome) terhadap proses pembangunan sebagaimana telahdirencanakan semula dan diharapkan oleh masyarakat.

Kenyataan menunjukkan bahwa pengambilan kebijakan ini juga sangatdipengaruhi oleh pertimbangan politis dari pengambil kebijakan. Dalam kondisidemokratis dewasa ini, pengambilan kebijakan akan sangat dipengaruhi olehkekuatan partai politik yang berkuasa pada saat itu, baik yang berada padajajaran eksekutif maupun legislatif. Namun demikian, diharapkan pengambilankebijakan tersebut masih tetap mengacu dan berpedoman kepada kepentinganpembangunan daerah dan nasional serta masyarakat secara keseluruhan, di ataskepentingan politik golongan tertentu. Dalam hal ini, kontrol dari masyarakat

akan sangat diperlukan, baik pada tingkal perencanaan, penyusunan anggaranmaupun pelaksanaannya, agar kepentingan umum tidak terabaikan.

Adakalanya kebijakan yang telah diambil oleh pemerintah dapat berhasildengan baik dan adapula yang setelah berhasil, bahkan banyak pula yangmengalami kegagalan sama sekali. Karena itu setelah pelaksanaan kebijakanselesai dilaksanakan sesuai dengan waktu yang direncanakan, maka diperlukanevaluasi terhadap pelaksanaan kebijakan tersebut. Evaluasi tersebut dapatdilakukan secara komprehensif dengan melihat hasil kebijakan tersebut dalambentuk peningkatan penydiaan lapangan pekerjaan atau peningkatanpendapatan masyarakat. Disamping itu, evaluasi juga dapat dilakukan secarapartial dengan melihat pada keberhasilan pelaksanaan program dan kegiatanyang dilakukan dalam rangka pelaksanaan kebijakan tersebut.

3.7. Program dan Kegiatan Pembangunan

Program dan kegiatan pembangunan pada dasarnya merupakanupaya kongkrit dalam bentuk intervensi pemerintah dengan menggunakansejumlah sumberdaya, termasuk dana dan tenaga, yang dilakukan dalam rangkamelaksanakan kebijakan pembangunan yang telah ditetapkan di atas. Dengankata lain, program pembangunan tersebut merupakan jabaran kongkrit daristrategi dan kebijakan yang mempunyai tujuan dan sasaran tertentu dalamrangka mendorong proses pembangunan nasional atau daerah. Program tersebutdapat berbentuk pembangunan fisik, seperti pembangunan jalan, jembatan,kantor dan lain-lainnya maupun yang berbentuk non fisik seperti penyuluhan,pelatihan dan pembinaan masyarakat. Program tersebut dapat dilakukanlangsung oleh instansi pemerintah terkait maupun oleh pihak swasta danmasyarakat umum atau melalui kerjasama antara pemerintah dan masyarakat.

Untuk memudahkan pelaksanaan monitoring dan evaluasi pelaksanaanprogram dikemudian hari, untuk masing-masing program dan kegiatanditetapkan indikator dan target kinerja baik secara kuantitatif maupun kualitatif.Target kualitatif digunakan bila pengukuran secara kuantitatif tidak dimungkinkanatau data yang diperlukan tidak tersedia sama sekali. Sedangkan Indikatorkinerja yang digunakan biasanya meliputi 6 aspek utama yaitu: masukan (input),proses (process), keluaran (output), hasil (outcome), manfaat (benefit) dandampak (impacts). Bila ke enam indikator tersebut sulit dilakukan, dapat jugadisederhanakan menjadi hanya tiga indikator saja yaitu masukan, keluaran danhasil saja.

Program tersebut selanjutnya dapat dirinci lebih lanjut dalam bentuk satuatau beberapa kegiatan yang lebih kongkrit dan bersifat spesifik dan salingberkaitan baik pada lokasi tertentu atau tersebar pada beberapa lokasi. Karenaitu penentuan kekgaiatan sebaiknya juga mempertimbangkan aspek pemilihanlokasi optimal agar hasil yang dapat diperoleh menjadi lebih maksimal. Kegiatantersebut dapat berbentuk kegiatan fisikmaupun non fisik, tergantung dari jenisdan sifat pembangunan yang diinginkan. Penentuan kegiatan yang baikmempunyai deskripsi yang jelas dan kongkrit baik latar belakang, ruang lingkupkegiatan dan tujuan serta sasaran yang ingin dicapai. Disamping itu kegiatanyang baik juga mempunyai umur tertehtu sehingga penilaian kelayakannyaberdasarkan metode analisa biaya dan manfaat secara kuantitatif atau analisa

kerangka logis (Log-Frame) dapat dilakukan.

Untuk dapat melaksanakan program dan kegiatan tersebut, pemerintahmemberikan alokasi dana publik yang diperlukan sesuai dengan ketetapan dalamanggaran pembangunan yang telah disetujui oleh pihak eksekutif dan legeslatifsebagaimana tercantum dalam dokumen PPAS yang telah disepakati bersama.Dekripsi secara rinci tentang rencana kegiatan berikut penyediaan dana yangdiperlukan untuk masing-masingnya sesuai dengan nomor kodenya ditampilkandalam dokumen Rencana Kerja Anggaran (RKA) yang selanjutnya akan dijadikandasar utama dalam penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara(APBN) atau Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD). Dengandemikian terlihat bahwa bilamana penyusunan rencana terlalu umum dan tidaksampai pada prcr gram dan kegiatan secara rinci, maka penyusunan anggaranakan mengalami kesulitan.

ooOoo

Bab 4Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional dan Daerah

Sejak tahun 2005 yang lalu, pelaksanaan perencanaan pembangunan diIndonesia mengalami perubahan yang cukup penting dan mendasar. Perubahantersebut terjadi dengan keluarnya Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentangSistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN). Perubahan ini dilakukanterutama untuk memperbaiki kelemahan dan kekurangan yang masih dirasakanselania ini. Dengan keluarnya undang-undang ini diharapkan pelaksanaanperencanaan pembangunan di Indonesia akan menjadi lebih baik dan bersifatbaku dan mengikat. Ini berarti bahwa pelaksanaan perencanaan pembangunandi Indonesia, baik untuk tingkat nasional maupun daerah harus mengacu danberpedoman pada sistem ini.

Sesuai dengan SPPN 2004, perencanaan pembangunan didefinisikansebagai satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkanrencana-rencana pembangunan jangka panjang, jangka menengah dan tahunanyang dilaksanakan oleh unsur penyelenggaraan negara dan masyarakat ditingkat pusat dan daerah. Dengan demikian, masing-masing dokumenperencanaan berkaitan satu sama lainnya dan harus dilihat sebagai kesatuanyang tidak dapat dipisahkan satu sama lainnya. Karena SPPN ini telah ditetapkandengan undang-undang, maka sifatnya mengikat dan pelanggaran dariketentuan yang ditetapkan akan mempunyai implikasi hukum tertentu.

Bab ini bertujuan untuk memberikan secara ringkas konsep dan prinsippokok yang berkaitan dengan Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional danDaerah. Pembahasan dimulai dari permasalahan perencanaan pembangunan diIndonesia, sasaran yang ingin dicapai dan kemudian dilanjutkan dengan jenisdokumen serta mekanisme pelaksanaannya. Setelah itu, pembahasan dilanjutkandengan penetapan rencana, keterkaitan antara perencanaan dan penganggaranserta monitoring dan evaluasi. Dalam melakukan pembahasan ini, tekanandiberikan pada perencanaan pembangunan daerah.

4.1. Permasalahan Perencanaan Pembangunan Indonesia

Memperhatikan pengalaman masa lalu dan perkembangan yang terjadi diIndonesia dewasa ini, terlihat adanya beberapa permasalahan pokok dalamperencanaan pembangunan di Indonesia. Permasalahan ini timbul baik dalampenyusunan rencana, maupun dalam pelaksanaannya. Disamping itu, terjadi pulabeberapa perubahan peraturan dan perundangan berlaku yang membawaimplikasi terhadap penyusunan rencana. Kesemua permasalahan dan perubahanini merupakan dasar dan latar belakang utama keluarnya Undang-undang No. 25Tahun 2004 tentang SPPN.

Permasalahan pertama adalah adanya perubahan yang cukup fundmentaltentang ketentuan Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) yang semula salahsatu tugasnya adalah menyusun Garis-garis Besar Haluan Negara. Sedangkan didalam GBHN tersebut! termasuk Rencana Pembangunan Jangka Panjang yangmerupakan! acuan utama dalam penyusunan rencana pembangunan baik padatingkat nasional maupun daerah. Dengan adanya perubahan tersebut MPR tidak

lagi berkewajiban menyusun GBHN dan halj ini berarti pula tidak akan ada lagirencana pembangunan Jangka panjang. Karena itu, pemerintah perlu menyusunsendiri Rencana Pembangunan Jangka Panjang (20 tahun) baik untuk nasionalmaupun daerah yang akan dijadikan pedoman untuk penyusunan rencanapembangunan jangka menengah (5 tahunan).

Permasalahan berikutnya adalah masih sangat dirasakan "ego sektoral"antara para aparat pemerintah dalam melaksanakan kegiatan pembangunan.Masing-masing dinas dan instansi cenderung mengatakan tugas dan fungsinyalahyang terpenting dalam kegiatan pembangunan. Permasalahan tersebutmenyebabkan koordinasi dalam penyusunan rencana dan pelaksanaanpembangunan menjadi sulit dilakukan. Akibat selanjunya adalah kurangoptimalnya pelaksanaan proses pembangunan dan bahkan sasaran yang ditujudapat tidak terlaksana sama sekali.

Pelaksanaan otonomi daerah yang secara formal dimulai tahun 2001 yanglalu pada dasarnya dimaksudkan untuk mendorong proses pembangunan denganjalan memberikan wewenang dan alokasi dana yang lebih besar ke daerah. Akantetapi kenyataan setelah beberapa tahun pelaksanaan otonomi daerah tersebut,ternyata yang berkembang justru meningkatkan "ego daerah". Hal ini terlihatdari makin meningkatnya keinginan untuk mementingkan daerahnya sendiri,yang seringkali meningkat menjadi konflik antar daerah. Sementarapembangunan daerah memerlukan keterpaduan pembangunan antar daerah baikantara pusat dan daerah, provinsi dan kabupaten/kota serta antara kabupatendan kota.

Permasalahan selanjutnya yang juga sangat dirasakan sampai saat iniadalah kurang terpadunya antara perencanaan dan penganggaran. Tidak hanyaitu, tetapi kekurang terpaduan ini juga dirasakan antara perencanaan danpelaksanaan serta pengawasan. Akibatnya, apa yang dilaksanakan cenderungtidak sama dengan apa yang direncanakan sehingga dalam jangka panjang apayang diharapkan dapat dicapai melalui pembangunan ternyata tidak terwujudsama sekali, walaupun waktu dan dana telah habis digunakan Terakhir,permasalahan yang sampai saat ini masih belum dapat dipecahkan adalah belumoptimalnya dimanfaatkan peran serta masyarakat dalam penyusunanrencana sehingga kebanyakan perencanaan yang disusun bersifat "Top-downPlanning". Akibatnya, kebanyakan kegiatan pembangunan yang dilakukan tidaksesuai dengan aspirasi dan keinginan masyarakat sehingga pemanfaatan darihasil pembangunan oleh masyarakat menjadi tidak maksimal. Bahkan banyakpula masyarakat yang kecewa karena apa yang dibangun oleh pemerintah tidakberkaitan sama sekali dengan apa yang diinginkan oleh masyarakat. Kondisidemikian menyebabkan, masyarakat menjadi apatis dan kepedulian sertatanggung jawab mereka terhadap program dan kegiatan pembangunan manjadi;sangat kecil sekali, bahkan cendrung pula tidak peduli sama sekali.

4.2. Sasaran Pokok SPPN

Mernperhatikan permasalahan yang dihadapi perencanaan pembangunanIndonesia sebagaimana dijelaskan di atas, maka sasaran utama pembangunanyang ingin dicapai pemerintah dengan diterapkannya SPPN secara menyeluruh diIndonesia tersebut, mencakup 5 hal pokok yaitu:

(a) Meningkatkan keterpaduan dan sinergitas perencanaan antara pusatdan daerah serta antar daerah yang terkait.

(b) Meningkatkan koordinasi antar pelaku pembangunan sehingga hasilyang diharapkan menjadi lebih optimal.

(c) Meningkatkan keterpaduan antara perencanaan, penganggaran,pelaksanaan dan pengawasan.

(d) Mengoptimalkan partisipasi dan peran serta masyarakat dalampenyusunan dan pelaksanaan perencanaan pembangunan.

(e) Menjamin tercapainya penggunaan sumberdaya secara efisien, efektifdan adil.

Koordinasi antara aparatur pelaku pembangunan akan dapat diwujudkanmelalui keterkaitan yang erat antara berbagai unsur perencanaan dalam suatusistem. Dalam kaitan dengan hal ini, SPPN 2004 menggariskan perlunyadiwujudkan hubungan yang erat antara beberapa dokumen perencanaan terkait,baik yang disusun pada tingkat pusat dan daerah, serta antara dokumen yangdisusun oleh dinas dan instansi dengan perencanaan pembangunan secarakeseluruhan yang disusun oleh BAPPENAS atau BAPPEDA. Dengan cara demikian,koordinasi antara aparatur pemerintah khususnya dan pelaku pembangunanumumnya akan dapat diwujudkan dan hal ini akan dapat meningkatkan kinerjadan efisiensi proses pembangunan daerah.

Tidak dapat disangkal bahwa pembangunan suatu daerah sangat terkaitdengan pembangunan pada tingkat nasional dan pembangunan antar daerah.Karena itu, untuk dapat mewujudkan keterpaduan dan sinergitas pembangunandaerah, maka keterpaduan pembangunan antar daerah merupakan unsurpenting yang perlu dikembangkan. Untuk keperluan ini, SPPN 2004menggariskan perlunya diciptakan hubungan yang erat antara penyusunanberbagai dokumen perencanaan, baik antara pusat dan daerah maupun antardaerah terkait, baik provinsi, kabupaten dan kota.

Untuk dapat meningkatkan keterpaduan antara perencanaan danpenganggaran, SPPN 2004 menetapkan perlunya disusun rencana tahunan yangkemudian dijadikan sebagai dasar penyusunan anggaran, baik RAPBN maupunRAPED. Disamping itu, perencanaan tahunan juga berfungsi untuk lebihmengoperasionalkan perencanaan dan sekaligus untuk dapat menyesuaikan diridengan perkembangan situasi dan kondisi ekonomi dan sosial daerah. Di masalalu, penyusunan anggaran didasarkan pada dokumen perencanaan lima tahunanseperti Renstra sehingga banyak keluhan kurang operasionalnya dokumenperencanaan sehingga sulit dijadikan landasan penyusunan rencana anggaran.Hal lain yang juga digariskan SPPN untuk meningkatkan keterpaduan antaraperencanaan dan penyusunan anggaran adalah melalui penggunaan indikatorkinerja pada waktu penyusunan rencana tahunan. Indikator kinerja iniselanjutnya digunakan pula dalam penyusunan anggaran berbasis kinerja(Performance Budget).

Untuk dapat mengoptimalkan pemanfaatan partisipasi masyarakat dalampenyusunan rencana, SPPN menggariskan perlunya dilakukan penjaringan

aspirasi masyarakat melalui pelaksanaan Musyawarah PerencanaanPembangunan (Musrenbang). Minimum, pelaksanaan Musrenbang ini dilakukanpada 3 kegiatan yaitu pada waktu penyusunan Rencana Pembangunan JangkaPanjang (RPJP), Rencana Pembangunan Jangka Menengah dan RencanaTahunan (RKPD). Pada Musrenbang ini diikutsertakan beberapa tokohmasyarakat, alim ulama dan cerdik pandai yang terdapat pada daerahbersangkutan.

Menjamin tercapainya penggunaan sumberdaya secara efisien, efektif danadil sudah merupakan sarana konvensional dari sebuah perencanaanpembangunan. Sasaran ini akan dapat dilakukan melalui penyusunan dokumenperencanaan secara baik dan layak dengan meletakkan strategi dan prioritaspembangunan secara tepat. Upaya lain yang ditekankan oleh SPPN adalahmengupayakan semaksimal mungkin keterkaitan antara perencanaan danpenganggaran serta pengawasannya sebagaimana telah dijelaskan terdahulu.

4.3. Dokumen Perencanaan PembangunanBentuk kongkrit dari hasil kegiatan perencanaan adalah tersusunnya

dokumen perencanaan yang diperlukan. Dokumen perencanaan ini berbedamenurut jenis dan cakupan perencanaan yang bersangkutan. Dalam kaitandengan hal ini, SPPN 2004 menetapkan adanya 5 dokumen perencanaanpembangunan yang perlu disusun oleh badan perencana, baik pada tingkatnasional maupun tingkat daerah. Kelima dokumen perencanaan tersebut adalahsebagai berikut-

a. Rencana Pembangunan Jangka Panjang (RPJP).b. Rencana Pembangunan Jangka Menengah (RPJM).c. Rencana Strategis (Renstra).d. Rencana Kerja Pemerintah (RKP).e. Rencana Kerja Institusi (Renja).

Penetapan dokumen perencanaan melalui undang-undang No. 25, tahun2004 ini berikut pengertian masing-masing akan dapat menghilangkan dualismedalam perencanaan antara BAPPENAS dan Departemen Dalam Negeri sepertidalam kasus penyusunan Program Perencanaan Daerah (Propeda) dan RencanaStrategis Daerah (Renstrada).

RPJP nasional maupun RPJP Daerah adalah dokumen perencanaan jangkapanjang untuk periode selama 20 tahun yang berisikan jabaran dari tujuandibentuknya negara Indonesia atau suatu daerah tertentu. RPJP ini padadasarnya berisikan hal-hal yang bersifat umum dan menyeluruh seperti visi danmisi daerah dan arah pembangunan jangka panjang untuk masa 20 tahunkedepan. RPJP ini selanjutnya dijadikan dasar dalam penyusunan RPJM dandokumen perencanaan lainnya yang terkait.

RPJM nasional dan daerah adalah dokumen perencanaan jangkamenengah untuk periode 5 tahun kedepan. RPJM tersebut berisikan jabaran lebihkongkrit dari visi dan misi presiden (pada tingkat nasional) atau visi dan misikepala daerah (untuk tingkat provinsi, kabupaten dan kota). Visi dan misi

tersebut selanjutnya dijabarkan menjadi kebijakan, dan program pembangunandengan memperhatikan kondisi keuangan yang ada. Termasuk ke dalam RPJM iniadalah kerangka ekonomi makro, kondisi keuangan dan perkiraan kebutuhaninvestasi yang diperlukan untuk mencapai sasaran dan target pembangunanyang telah ditetapkan. Sedangkan penyusunan RPJM tersebut harus berpedomanpada RPJP.

Berbeda dengan pengertian umum sebelumnya, Renstra dalam SPPN2004 adalah merupakan perencanaan untuk suatu institusi tertentu seperti dinasdan instansi. Untuk membedakan dengan yang lama, dewasa ini dokumenperencanaan ini lazim disebut sebagai Rencana Strategis Satuan Kerja PerangkatDaerah (Renstra SKPD). Renstra SKPD ini berisikan jabaran dari visi dan misikepala SKPD yang diturunkan dari visi dan misi Kepala Daerah. Dibandingkandengan RPJM, Renstra SKPD lebih rinci sampai ke kegiatan karena ruanglingkupnya lebih kecil, yaitu sesuai dengan tugas pokok dan fungsi (Tupoksi) dariinstitusi bersangkutan.

RPJM dan Renstra SKPD pada dasarnya adalah sama-sama rencana limatahunan. Bedanya hanyalah bahwa RPJM mencakup semua bidang dan sektordalam daerah administratif tertentu, sedang Renstra SKPD hanya mencakupbidang tertentu saja, Karena itu RPJM sebaiknya disusun oleh Bappedasedangkan Renstra oleh dinas dan instansi bersangkutan. Untuk menjagakonsistensi antara RPJM dan Renstra SKPD, dilakukan rapat koordinasi antaraBappeda dan seluruh SKPD pada daerah bersangkutan yang lazim dikenalsebagai Forum SKPD.

RKPD adalah merupakan rencana tahunan (Annual Planning) yangbersifat lebih operasional dibandingkan RPJM. RKPD merupakan jabaran dariRPJM yang berisikan kebijakan, program dan kegiatan untuk 1 tahun sesuaidengan sumberdaya yang tersedia pada tahun bersangkutan, khususnya dana.Karena RKPD lebih bersifat operasional, maka program dan kegiatan yangditetapkan di dalamnya seharusnya sudah mempunyai pagu dana indikatifberikut indikator dan target kinerja yang diperlukan. RKPD selanjutnya dijadikandasar untuk penyusunan Rencana Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah(RAPBD).

Renja SKPD juga merupakan rencana tahunan bersifat operasional yangisinya mirip dengan RKPD. Perbedaannya adalah RKPD merupakan jabaran dariRPJMD yang disusun oleh Bappeda sedangkan Renja SKPD merupakan jabarandari Renstra yang dibuat oleh masing-masing SKPD sesuai dengan tupoksinya.Koordinasi antara konsep RKPD dan Renja SKPD biasanya dilakukan melaluipelaksanaan Forum SKPD yang dikoordinasikan oleh Bappeda setiap tahunnya.

4.4. Keterkaitan Antar Dokumen Perencanaan Pem-bangunan

Sebagaimana telah disinggung terdahulu pada bagian 4.2 bahwa salahsatu sasaran utama SPPN 2004 adalah untuk meningkatkan keterpaduan dansinergitas perencanaan antara pusat dan daerah serta antar daerah terkait. Halini sangat penting artinya dalam rangka mewujudkan kesatuan arah dan efisiensiproses pembangunan secara nasional sehingga sasaran yang dituju akan akandapat diwujudkan secara lebih cepat dan tepat. Aspek ini menjadi lebih penting

dalam era otonomi dewasa ini dimana daerah diberikan kewenangan yang lebihluas sehingga dapat menentukan sendiri arah, strategi dan kebijakanpembangunan sendiri.

Di dalam SPPN 2004, upaya untuk meningkatkan keterpaduan dansinergitas pembangunan nasional tersebut dilakukan dengan jalan menciptakanketerkaitan antara dokumen perencanaan pembangunan yang disusun olehPemerintah Pusat dan Pemerintah daerah, mulai dari RPJP sampai dengan RenjaSKPD antara tingkat nasional dan daerah. Bahkan keterkaitan ini tidak hanyaantar dokumen perencanaan, tetapi sampai kepada dokumen anggaran. Secaraskematis, keterkaitan antar dokumen perencanaan pembangunan danpenganggaran tersebut dapat terlihat pada Skema 4.1 berikut ini.

Skema 4.1

Keterkaitan pertama yang sangat penting dan harus diupayakansemaksimal mungkin adalah antar RPJP nasional dan RPJP Daerah. Sebagaimanaditetapkan dalam SPPN 2004, penyusunan RPJP daerah harus mengacu padaRPJP nasional, Hal ini sangat penting artinya untuk menjaga agar pelaksanaanpembangunan daerah dalam jangka panjang searah, terpadu dan salingmendukung dengan pelaksanaan pembangunan nasional, Dalam rangka iniUndang-undang No. 7 Tahun 2007 tentang RPJP Nasional telah mengamanatkanbahwa periode RPJP Nasional harus sama dengan periode RPJP Daerah yaitu2005-2025, walaupun waktu penyusunan RPJP daerah tergantung daripelaksanaan PILKADA daerah bersangkutan. Disamping itu, PeraturanPemerintah No. 40 Tahun 2006 dan No. 08 Tahun 2008 juga memberikan acuanyang lebih rinci tentang tata cara dan sistematika penyusunan dokumenperencanaan baik untuk tingkat nasional maupun tingkat daerah.

Keterkaitan selanjutnya yang perlu diupayakan adalah antara RPJMNasional dengan RPJM Daerah. Mengingat pembangunan daerah adalah bagianintergral dari pembangunan nasional, maka keterkaitan antara RPJM daerahdengan RPJM nasional merupakan keharusan untuk mewujudkan keterpaduandan sinergi pembangunan. Selanjutnya agar pembangunan dalam daerah sendirijuga dapat dilakukan secara terpadu maka keterkaitan antara RPJMD danRenstra SKPD dari masing-masing dinas perlu pula diwujudkan. Keterkaitan inimenjadi lebih penting lagi dalam era otonomi daerah dimana dinas dan instansitelah berfungsi sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) dan bukan lagisebagai wakil dari instansi teknis dari pemerintah pusat. Hubungan antara RPJMnasional dengan Rencana Strategis Kementerian dan Lembaga (Renstra KL) danhubungan antara RPJMD dengan Renstra SKPD adalah bersifat mengikat(menjadi pedoman). Sedangkan hubungan antara RPJM nasional dan RPJMdaerah adalah bersifat konsultatif yang berarti bahwa penyusunan RPJMD harusmemperhatikan RPJM nasional.

RPJM dan Rentra adalah dokumen perencanaan jangka menengah untukperiode 5 tahun, Agar perencanaan pembangunan menjadi lebih operasional,maka rencana jangka menengah ini perlu dijabarkan lebih lanjut menjadi rencanatahunan (Annual Planning). Mengikuti terniinolgi dan istilah teknis resmi yang

ditetapkan dalam SPPN 2004, rencana tahunan pada tingkat nasional dinamakanRencana Kerja Pemerintah (RKP) yang disusun oleh pemerintah pusat.Sedangkan pada tingkat daerah rencana tahunan tersebut disebut sebagaiRencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD). Hubungan Renstra KL dengan RKPdan Renstra SKPD dan RKPD adalah bersifat mengikat yaitu penyusunan rencanatahunan harus berpedoman pada rencana limatahunan. Sedangkan hubunganantara Renstra KL dan Renstra SKPD adalah bersifat konsultatif yaitu penyusunanRenstra SKPD harus memperhatikan Renstra KL.

Sesuai dengan SPPN 2004, RKPD merupakan dasar untuk penyusunanRencana Anggaran dan Pendapatan Daerah (RAPBD). Karena itu penyusunanRKPD tersebut perlu dilakukan secara lebih rinci dengan tekanan utama padapenetapan program dan kegiatan prioritas tahun bersangkutan Disamping itu,untuk memudahkan penyusunan RAPED, program dan kegiatan dalam RKPDharus pula mencakup indikator dan target kinerja serta perkiraan kebutuhandana untuk mendukung pelaksanaan masing-masing program dan kegiatantersebut.

4.5. Proses dan Mekanisme Penyusunan Rencana Pembangunan

Mekanisme perencanaan menyangkut dengan prosedur pelaksanaan,instansi terlibat, jadwal pelaksanaannya dan pejabat yang berwenangmenetapkan dokumen perencanaan. Mekanisme ini diperlukan sebagai pedomanbagi aparat perencanaan dalam melaksanakan penyusunan dokumen berikutpenetapannya. Mekanisme perencanaan yang dilakukan pada tingkat nasionalpada dasarnya adalah sama dengan tingkat daerah dan perbedaannya hanyalahpada lembaga yang terlibat pada setiap tahapan perencanaan.

Menteri perencanaan pembangunan nasional yang dibantu oleh Bappenasmenyiapkan rancangan (konsep awal) RPJP nasional, sedangkan Kepala Bappedamenyiapkan rancangan RPJP untuk daerahnya masing-masing. Rancangan RPJPnasional dan RPJP daerah tersebut kemudian dijadikan bahan utama bagiMusyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) jangka panjang. DalamMusrenbang ini diikutsertakan pemuka dan tokoh masyarakat, pemuka adat,cerdik pandai, LSM dan lain-lainnya dalam rangka menyerap aspirasi masyarakatguna memberikan masukan dalam penyusunan dokumen perencanaan. Rincianprosedur pelaksanaan Musrenbang ini diatur lebih lanjut dalam surat edaranMendagri dan Menteri Perencanaan Pembangunan sedangkan alurketerkaitannya dapat dilihat pada Gambar 4.2.

Prosedur ini juga berlaku pada tingkat daerah, baik provinsi, kabupatendan kota, dalam penyusunan RPJMD dan RKPD (rencana tahunan). BAPPENASmenyiapkan rancangan awal RPJM nasional dan BAPPEDA menyiapkanrancangan awal RPJMD. Sedangkan Rencana Strategis Departemen dan lembaga(Renstra KL) disiapkan oleh masing-masing departemen di tingkat pusat danRenstra SKPD disiapkan oleh dinas dan instansi daerah. Dengan demikian akanterdapat 3 bentuk Musrenbang yaitu Musrenbang Jangka Panjang dalam rangkapenyusunan RPJP, Musrenbang Jangka Menengah dalam rangka penyusunanRPJM dan Musrenbang Tahunan dalam rangka penyusunan RKPD. Aspirasi

masyarakat yang berkembang dalam Musrenbang selanjutnya dijadikan masukanutama untuk perbaikan dokumen perencanaan pembangunan sebelum difinalkan.

Terdapat perbedaan prosedur penetapan RPJM antara ketentuan yangtertera dalam Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem PerencanaanPembangunan Nasional dengan Undang'undang No. 32 tahun 2004 TentangPemerintahan Daerah. Pada Undang-undang No. 25 tahun 2004, dinyatakanbahwa RPJM ditetapkan dengan Peraturan Presiden (untuk nasional) danPeraturan Kepala Daerah uhtuk RPJM Daerah. Sedangkan pada Undang-undangNo. 32 Tahun 2004, RPJM nasional harus ditetapkan oleh DPR dengan Undang-undang dan RPJM Daerah oleh DPRD dengan PERDA. Perbedaan ini tentunyamenimbulkan kebingungan bagi aparat perencana pembangunan baik di tingkatpusat maupun daerah sehingga perlu ada jalan keluar yang cukup logis ditinjaudari segi prinsip Ilmu Hukum maupun Ilmu Politik.

Dari segi Ilmu Hukum terdapat suatu prinsip yang dinamakan sebagai"Leg Specialist" yang berati bahwa bila terdapat suatu undang-undang yangmengatur khusus tentang suatu hal, maka ketentuan tersebut seharusnyadijadikan pedoman utama untuk hal-hal yang diaturnya. Karena Undang-undangNo. 25 Tahun 2004 khusus mengatur tentang Sisteni Perencanaan PembangunanNasional, maka pengelolaan perencanaan pembangunan harus mempedomaniundang-undang ini dan bukan Undang-undang No. 32 Tahun 2004 walaupundidalamnya juga ada bab yang membahas tentang perencanaan pembangunan.Dengan demikian, sangat beralasan kiranya bila dikatakan bahwa penetapanRPJM seharusnya dilakukan melalui Peraturan Presiden atau Peraturan KepalaDaerah sesuai dengan amanat Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tersebut danbukan berdasarkan Undang-undang No. 32 Tahun 2004.

Dari segi Ilmu Politik, karena dewasa ini Indonesia telah melakukansistem pemilihan langsung, maka pemilihan Presiden dan Kepala Daerahlangsung dilakukan oleh rakyat dan bukan oleh DPRD. Ini berarti Presiden danKepala Daerah terpilih bertanggung jawab langsung kepada rakyat dan bukankepada DPRD. Mengingat RPJM berisikan visi dan misi yang telah dijanjikankepada rakyat, maka penentapan RPJM seharusnya dilakukan oleh kepala daerahsendiri dan tidak oleh DPRD. Dengan demikian baik dari segi Ilmu Hukummaupun Ilmu Politik, maka penentapan RPJM oleh Kepala Daerah sendiri sesuaiUndang-undang No. 25 Tahun 2004 adalah sangat logis dan cukup beralasan.Sedangkan dalam penetapan RPJP tidak terdapat perbedaan pendapat antarakedua undang-undang, yaitu sama-sama ditetapkan oleh DPRD dalam bentukPeraturan Daerah.

Aspek lainnya yang berbeda dalam SPPN 2004 dibandingkan denganketentuan yang berlaku sebelumnya adalah menyangkut dengan jenis dokumenperencanaan yang dijadikan dasar utama dalam penyusunan anggaran.Ketentuan sebelumnya menyatakan bahwa Renstra Daerah (Renstrada)merupakan dasar utama penyusunan RAPED. Mengingat Renstrada adalahperencanaan untuk 5 tahunan, tentu isinya tidak sampai kepada kegiatan dankebanyakan hanya sampai pada program pembangunan. Akibatnya penyusunanRAPED sering mengalami kesulitan karena penyusunan anggaran lebih banyakdilakukan pada tingkat kegiatan.

Untuk mengatasi hal tersebut, maka SPPN 2004 mengamanatkan bahwadasar utama penyusunan RAPED bukan Renstrada, tetapi adalah RKPD yangmerupakan dokumen perencanaan tahunan. Sebagai sebuah perencanaantahunan RKPD merupakan perencanaan yang lebih operasional dan rinci yangberisikan program sampai pada tingkat kegiatan. Dengan demikian, penyusunanRAPED untuk tahun tertentu diperkirakan tidak akan mengalamai kesulitan bilapenyusunannya didasarkan pada RKPD pada tahun bersangkutan. Skema 4.2memberikan skema proses penyusunan perencanaan dan penganggaran tahunankhusus untuk tingkat daerah.

4.6. Perencanaan dan Penganggaran

Dalam rangka mewujudkan keterpaduan antara perencanaan danpenganggaran, Undang-undang No. 25 Tahun 2004 juga telah melakukanperubahan yang cukup penting. Perubahan tersebut menyangkut denganpenyusunan anggaran yang dewasa ini didasarkan pada rencana tahunan.Sebelumnya, unjtuk tingkat nasional anggaran didasarkan pada ProgramPerencanaan Pembangunan Nasional (PROPENAS). Sedangkan untuk tingkatdaerah, penyusunan anggaran tersebut dilakukan berdasarkan ProgramPembangunan Daerah (PROPEDA) atau Rencana Strategis Daerah (Renstrada)yang disusun sekali dalam 5 tahun. Karena rencana pembangunan adalah untuk5 tahun, maka sifatnya menjadi lebih umum, sedangkan anggaran yang bersifattahunan memerlukan program dan kegiatan yang lebih rind Akibatnyapenyusunan anggaran mengalami kesulitan dan cenderung tidak sinkron denganperencanaan yang telah disusun.

Tabel 4.1 Alur Perencanaan dan Penganggaran Di Daerah

Dalam rangka keterpaduan antara penyusunan perencanaan danpenganggaran, Undang-undang No. 17 Tahun 2003 yang dijabarkan lebih lanjutdalam Peraturan Pemerintah No. 28 tahun 2005 menggariskan beberapaprosedur dan langkah yang harus ditempuh dalam proses penyusunan anggaran,baik pada tingkat nasional maupun daerah. Langkah-langkah tersebutmenyangkut dengan penyusunan dokumen berikut ini: (a) Kebijakan UmumAnggaran (KUA), (b) Prioritas dan Plafon Anggaran Sementara (PPAS) danRencana Kerja Anggaran (RKA). Disamping itu diwajibkan pula menyusunAnggaran Kinerja (Performance Budget) agar alokasi dana menjadi lebih terarahsesuai dengan capaian kinerja yang diharapkan sebagaimana yang tertera dalamrencana tahunan. Gambar 4.3 memberikan skema keterkaitan antara prosespenyusunan perencanaan tahunan dan RAPBD.

Tabel 4.2. Proses Perencanaan dan Penganggaran Tahunan

Penyusunan KUA menjadi penting sejak Indonesia menerapkan konsepotonomi daerah dalam penyusunan perencanaan dan penganggaran. KUA padadasarnya merupakan suatu dokumen yang bertujuan untuk mengidentifikasiprogram dan kegiatan yang dapat dibiayai dengan anggaran daerah. Sedangkanprogram dan kegiatan yang dapat dibiayai dengan anggaran daerah adalah

program dan kegiatan yang sesuai dengan kewenangan dan urasan daerahsebagaimana tercantum dalam Permendagri No. 13 Tahun 2006. Dalam hal iniurusan daerah dapat dikelompokkan atas Urusan Wajib dan Urusan Pilihan.Urusan wajib menyangkut dengan program dan kegiatan yang harus dilakukanoleh setiap daerah, sedangkan Urusan Pilihan menyangkut dengan program dankegiatan yang bervariasi antara satu daerah dengan daerah lain sesuai denganpotensi yang dimiliki oleh masing-masing daerah.

Penyusunan PPAS menjadi sangat penting karena pada umumnya danayang tersedia sesuai dengan kondisi keuangan daerah labih kecil dari dana yangdibutuhkan untuk membiayai program dan kegiatan sesuai dengan apa yangterdapat dalam RKPD. Karena itu perlu diberikan prioritas terhadap program dankegiatan yang akan dibiayai dan plafon dana untuk masing-masing SKPD sesuaidengan dana yang tersedia. Untuk menghindari konflik antara badan perencanadengan instansi pelaksana, penentuan prioritas dan plafon dana ini dilakukanberdasarkan Nota Kesepatakan antara pihak eksekutif dan legislatif.

Sedangkan penyusunan RKA menjadi sangat penting dalam rangkamenjaga konsistensi dan keterkaitan yang erat antara perencanaan danpenganggaran. Dalam angka ini RKA pada dasarnya berisikan program dankegiatan sesuai dengan prioritas dan plafon dana yang telah ditetapkan dalamPPAS. Dengan cara demikian keterkaitan antara program dan kegiatan denganpenganggarannya menjadi lebih terjamin. Disamping itu Undang-undang No. 17Tahun 2003 juga mengamanatkan untuk menyusun Anggaran Kinerja(Performance Budget) sehingga pengalokasian dana dilakukan sejalan dengantarget dan capaian yang harus dicapai dengan penggunaan dana tersebut. Hal inisangat penting artinya untuk menjaga efektifitas dan efisiensi penggunaan danapembangunan.

4.7. Pengendalian (Monitoring) dan Evaluasi

SPPN 2004 mengamanatkan pula bahwa tahapan perencanaanpembangunan meliputi 4 hal yaitu (a) penyusunan rencana, (b) penetapanrencana, pengendalian (monitoring) pelaksanaan rencana dan (d) evaluasipelaksanaan rencana. Dengan demikian terlihat bahwa tugas badan perencanapembangunan bukan hanya meliputi kegiatan penyusunan dan penetapkanrencana saja, tetapi juga sampai pada kegiatan pengendalian dan evaluasipelaksanaan rencana tersebut.

Pengendalian atau pemantauan dilakukan pada waktu program dankegiatan sedang dilaksanakan. Kegiatan pengendalian ini dilakukan untukmemastikan kesesuaian antara pelaksanaan program dan proyek dengan apayang direncanakan sebelumnya. Unsurunsur pengendalian yang dilakukan adalahdari segi kesesuaian fisik dan kualitas kerja, realisasi penggunaan dana maupunwaktu yang digunakan untuk pelaksanan program dan kegiatan. SedangkanEvaluasi dilakukan setelah program dan kegiatan selesai dilaksanakan. Beberapatahun kemudian dilakukan evaluasi untuk mengetahui apakah pelaksanaanpembangunan sesuai dengan tujuan dan sasaran dari perencanaan.

Kegiatan pengendalian dan evaluasi tersebut dilakukan bukanlah untukmenemukan penyelewengan keuangan sebagaimana yang biasa dilakukan dalam

pengawasan dan pemeriksaan. Sasaran utama dari kegiatan monitoring danevaluasi adalah untuk dapat memastikan pelaksanaan program dan kegiatansesuai dengan rencana dan juga mendapat masukan (feedback) untuk perbaikanpenyusunan perencanaan dimasa mendatang. Melalui kegiatan monitoring danevaluasi ini akan dapat diketahui mengapa suatu program dan kegiatan dapatterlaksana dengan baik dan mengapa pula ada program dan kegiatan lainnyayang mengalami kegagalan dalam pelaksanannya.

Pada tingkat pusat, pengendalian dan pemantauan pelaksanaan rencanadilakukan oleh menteri dan kepala lembaga sedangkan pada tingkat daerahdilakukan oleh Gubernur, Bupati dan Walikota. Menteri dan Kepala Lembagamelakukan pengendalian terhadap pelaksanaan program dan kegiatan yangtertera dalam Renja-KL. Gubernur melaksanakan pengendalian dan evaluasiterhadap program dan proyek dengan dana dekonsentrasi dan pembantuan.Sedangkan Bupati dan Walikota melakukan peraantauan dan evaluasi terhadapprogram dan proyek yang menggunakan dana desentralisasi (APBD).Pemantauan tersebut dilakukan terhadap perkembangan realisasi penyerapandana, realisasi pencapaian target keluaran dan kendala yang dihadapi dalampelaksanaan program dan kegiatan, Hasil pemantauan tersebut disusun dalambentuk laporan triwulan,

Kepala SKPD menyusun laporan triwulan pengendalian dan pemantauandalam rangka pelaksanaan tugas pembantuan. Kepala Bappeda menyusunlaporan triwulan pemantauan untuk kabupaten dan kota. Pada tingkat pusatkesemua laporan tersebut disampaikan kepada inenteri dan kepala lembagaterkait, sedangkan pada tingkat daerah, laporan tersebut disampikan kepadaGubernur melalui Kepala Bappeda Provinsi bersangkutan. Laporan tersebut harustelah disampaikan paling larnbat 14 hari kerja setelah triwulan yangbersangkutan berakhir.

Pada tingkat nasional, evaluasi pelaksanaan rencana pembangunandilakukan untuk menilai efisiensi, efektifitas dan manfaat dari program, dankegiatan. Evaluasi pelaksanaan rencana tahunan dilakukan terhadap pelaksanaanRKP dan Renja-KL. Sedangkan pada tingkat daerah, evaluasi tersebut dilakukanterhadap pelaksanaan RKPD dan Renja SKPD. Evaluasi tersebut dilakukanberdasarkan indikator dan sasaran kinerja keluaran (output) dan hasil (outcome).Evaluasi pelaksanaan rencana jangka menengah dilakukan terhadap pelaksanaanRPJM, baik tingkat nasional maupun daerah, yang harus dilakukan paling lambat1 tahun sebelum periode perencanaan berakhir. Dalam hal ini, perlu diupayakansemaksimal mungkin agar pelaksanaan evaluasi tersebut dapat dilakukan secarasistematis, objektif dan transparan sehingga manfaatnya sebagai masukan dankoreksi terhadap penyusunan perencanaan pembangunan kedepan akan menjadilebih optimal.

4.8. Perencanaan Pembangunan Nasional vs Daerah

Dalam Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional sebagaimanadiamanatkan dalam Undang-undang No. 25 Tahun 2004, sesuai dengan apayang dilakukan pada tingkat nasional, setiap daerah juga diwajibkan menyusunseperangkat dokumen perencanaan daerah yang meliputi RPJPD, RPJMD,Renstra SKPD, RKPD dan Renja SKPD. Mekanisme penyusunan dokumen

perencanaan tersebut pada tingkat daerah juga sama dengan apa yangdilakukan pada tingkat nasional. Pertanyaan yang muncul kemudian adalahmengapa hal ini diperlukan dan apa perbedaan prinsipil yang mengharuskanmasing-masing daerah untuk menyusun sendiri dokumen perencanaannyasebagai pasangan dari dokumen perencanaan pada tingkat nasional.

Secara umum ada 4 hal pokok yang menjadi dasar pertimbangan utamayang menyebabkan perlunya masing-masing daerah menyusun dokumenperencanaannya sendiri. Keempat hal tersebut adalah sebagai berikut:

(a). Struktur pembangunan daerah berbeda dengan struktur pembangunannasional.

(b). Pada pembangunan daerah terdapat interaksi yang erat dengan daerahlainnya baik dalam bentuk perdagangan, perpindahan penduduk danmobilitas modal.

(c). Struktur dan komponen keuangan daerah berbeda dengan keuangannasional.

(d). Ruang lingkup kewenangan Pemerintah Daerah dalam pengelolaanpembangunan daerah berbeda dengan lingkup kewenangan pemerintahpusat.

Perbedaan struktur pembangunan nasional dan daerah terletak padaruang lingkup dan sistem perencanaan pembangunan yang digunakan. Dari segiruang lingkup, pembangunan nasional jelas mencakup keseluruhan negara Indo-nesia, sedangkan pembangunan daerah hanya mencakup kegiatanpembangunan yang terjadi pada daerah bersangkutan saja. Sistempembangunan nasional lebih banyak bersifat sektoral sesuai dengan susunanorganisasi pemerintah. Sedangkan sistem pembangunan yang digunakan padatingkat daerah lebih banyak bersifat regional dengan mengutamakan keterkaitanantar sektor. Dalam hal ini, aspek lokasi dan tata~ruang menjadi penting karenakondisi geografis daerah yang sangat bervariasi. Dengan demikian polapembangunan pada suatu daerah akan berbeda dibandingkan dengan daerahlainnya. Perbedaan pola pembangunan daerah tersebut menyebabkan masing-masing daerah perlu menyusun sendiri perencanaan pembangunannya dengantetap mengacu pada dokumen perencanaan pembangunan nasional.

Berbeda dengan tingkat nasional, pada tingkat daerah terdapat interaksiyang sangat erat antara suatu daerah dengan daerah lainnya, terutama yangberdekatan. Interaksi ini dapat terjadi dalam bentuk perdagangan antar daerah,perpindahan penduduk dan perpindahan modal antar daerah. Ini berarti bahwakemajuan pembangunan suatu daerah akan sangat ditentukan pula oleh apayang terjadi didaerah sekitarnya, dan hal ini harus dipertimbangkan secarakongkrit dalam perencanaan pembangunan daerah. Sedangkan dalamperencanaan pembangunan nasional, interaksi antar daerah ini diabaikan danyang ada adalah interaksi dengan negara lain dalam bentuk perdaganganinternasional dan penanaman modal asing,

Perbedaan struktur keuangan nasional dan daerah sangat dirasakanterutama dalam era otonomi daerah, Pada tingkat nasional, penerimaan negaraterutama berasal dari pajak (PPN dan PPh) dan pengahsilan dari minyak bumi.Sedangkan pada tingkat daerah sumber utama penghasilan berasal dari

Pendapatan Asli Daerah (PAD) baik dalam bentuk Pajak Daerah dan RetribusiDaerah serta Dana Perimbangan yang meliputi Dana Bagi Hasil Pajak danSumberdaya Alam, Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK).Karena itu, tidaklah mengherankan bilamana kemampuan keuangan daerahmenjadi sangat bervariasi, tergantung dari potensi daerah masing-masing.Perbedaan kemampuan keuangan daerah menyebabkan daerah harusmenggunakan strategi, kebijakan dan program pembangunan yang berbedasesuai dengan kondisi keuangannya masing-masing.

Dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI) kewenangandalam pengelolaan pembangunan dibagi antara pemerintah pusat danpemerintah daerah, baik propinsi maupun kabupaten dan kota. Kewenanganpemerintah pusat terletak pada pengelolaan pertahanan dan keamanan, politikluar negeri, moneter dan keuangan, peradilan dan agama. Sedangkankewenangan propinsi terletak pada pengelolaan pembangunan yang bersifatlintas kabupaten dan kota seperti perhubungan, perkebunan dan kehutanan.Sedangkan kewenangan pada tingkat kabupaten dan kota adalah selain darikewenangan yang dimiliki oleh pemerintah pusat dan propinsi. Perbedaankewenangan ini tentunya akan sangat mempengaruhi pula jenis perencanaanpembangunan yang dimiliki pada tingkat nasional dan tingkat daerah.

ooOoo

Bab 5Perencanaan Pembangunan Daerah dalam Era Otonomi

Pada tanggal 1 Januari 2001 yang lalu, Pemerintah Republik Indonesiasecara resmi telah menyatakan dimulainya pelaksanaan otonomi daerah sesuaidengan Undang-undang No. 22 Tahun 1999 yang kemudian direvisi denganUndang-undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang No. 25 Tahun 1999, yang kemudian direvisi dengan Undang-undang No.33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, berikutbeberapa peraturan Pemerintah yang merincinya. Sejak mulai saat itu,pemerintahan dan pembangunan daerah di seluruh nusantara telah memasukiera baru yaitu era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. Sistem pemerintahandan pembangunan daerah lama yang sangat sentralisir dan didominasi olehPemerintah Pusat mulai ditinggalkan. Sedangkan Pemerintah Daerah diberikanwewenang dan sumber keuangan baru untuk mendorong proses lembangunan didaerahnya masing-masing yang selanjutnya akan mendorong pula prosespembangunan nasional.

Perubahan sistem pemerintahan dan pengelolaan pembangunan daerahtersebut tentunya akan menimbulkan perubahan yang cukup mendasar dalamperencanaan pembangunan daerah. Sistem perencanaan pembangunan yangselama ini cenderung seragam, mulai berubah dan cenderung bervariasitergantung pada potensi dan permasalahan pokok yang dialami oleh daerah yangbersangkutan. Kebijaksanaan pembangunan daerah yang selama ini hanyamerupakan pendukung dari kebijaksanaan nasional, mulai mengalami perubahansesuai dengan ke in gin an dan aspirasi yang berkembang di daerah. Keadaandemikian menyebabkan, pola dan sistem perencanaan pembangunan daerahdalam era otonomi daerah juga mengalamai perubahan cukup pentingdibandingkan dengan apa yang telah kita alami dalam era sentralisasi padapemerintahan Orde Baru yang lalu.

Bab ini memberikan pandangan dan pemikiran tentang perubahan bentukdan sistem perencanaan pembangunan dalam era otonomi daerah. Pembahasanterutama diarahkan pada analisis perubahan orientasi dan sistem perencanaanpembangunan daerah yang sesuai dengan kondisi era otonomi, Kemudianpembahasan dilanjutkan dengan berbagai aspek perencanaan pembangunanyang diperlukan untuk mewujudkan keterpaduan pembangunan daerah.Selanjutnya, pembahasan juga diarahkan pada perubahan mendasar yang terjadisehubungan dengan keluarnya Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentangSistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN 2004) yang berlaku dewasaini. Akhirnya, pembahasan juga meliputi berbagai teknik perencanaan yang dapatdimanfaatkan dalam penyusunan perencanaan pembangunan daerah.

5.1. Otonomi Daerah

Perkataan otonomi berasal dari bahasa Yunani, outonomous, yang berartipengaturan sendiri atau pemerintahan sendiri. Menurut Encyclopedia of SocialScience, pengertian otonomi adalah ”the legal self sufficiency of social body andits actual independence”. Dengan demikian pengertian otonomi menyangkut

dengan 2 hal pokok yaitu kewenangan untuk membuat hukum sendiri (own laws)dan kebebasan untuk mengatur pemerintahan sendiri (self government).Berdasarkan pengertian tersebut, otonomi daerah pada hakekatnya adalah hakatau wewenang untuk mengurus rumah tangga sendiri bagi suatu daerahotonom (Sarundajang, 2000). Hak atau wewenang tersebut meliputi pengaturanpemerintahan dan pengelolaan pembangunan yang diserahkan oleh PemerintahPusat kepada Pemerintah Daerah.

Pada dasarnya ada 3 alasan pokok mengapa diperlukan otonomi daerahtersebut (Hidayat Syarief, 2000). Pertama adalah Political Equality, yaitu gunameningkatkan partisipasi politik masayarakat pada tingkat daerah. Hal ini pentingartinya untuk meningkatkan demokratisasi dalam pengelolaan negara, Keduaadalah Local Accountability yaitu meningkatkan kemampuan dan tanggung jawabpemerintah daerah dalam mewujudkan hak dan aspirasi masyarakat di daerah.Hal ini sangat penting artinya dalam rangka meningkatkan pertumbuhanekonomi dan kesejahteraan sosial di masing-masing daerah. Ketiga adalah LocalResponsiveness yaitu meningkatkan respon pemerintah daerah terhadapmasalah-masalah sosial ekonomi yang terjadi di daerahnya. Unsur ini sangatpenting bagi peningkatan upaya pembangunan dan peningkatan kesejahteraansosial di daerah.

Keinginan untuk mewujudkan otonomi daerah di Indonesia sebenarnyasudah ada sejak lama. Sebagaimana tercantum dalam Undang-undang Dasar1945, otonomi daerah sudah sejak semula didambakan oleh bangsa Indonesiadan diharapkan akan dapat dilaksanakan sesegera mungkin. Namun demikian,perjalanan sejarah negara kita menunjukkan bahwa sampai saat ini harapantersebut belum dapat terwujud dengan baik. Walaupun dalam Undang-undangNo. 5 Tahun 1974 secara formal juga diraaksudkan untuk dapat mewujudkanotonomi daerah tersebut, akan tetapi bagaimana sistem untuk melaksanakannyatidaklah tertera begitu jelas. Karena itu, tidaklah mengherankan bilamanapelaksanaan otonomi daerah tersebut dalam masa Orde Baru tidak dapatdiwujudkan sebagaimana diharapkan walaupun undang-undang tersebut telahditerapkan selama 25 tahun. Bahkan kenyataan menunjukkan bahwa justrudengan adanya undang-undang tersebut sentralisasi pembangunan menjadisemakin tinggi. Keadaan ini terlihat dari semakin terpusatnya kewenanganpembangunan daerah ditangan Pemerintah Pusat.

Sentralisasi yang demikian besar telah ternyata menimbulkan berbagaipermasalahan pembangunan daerah yang sangat serius. Pertama, prosespembangunan daerah secara keseluruhan menjadi kurang efisien danketimpangan regional semakin besar. Keadaan tersebut terjadi karena sistempembangunan yang terpusat cenderung mengambil kebijakan yang seragam danmengabaikan perbedaan potensi daerah yang sangat besar. Dengan demikian,banyak potensi daerah baik sumberdaya alam maupun sumberdaya manusiayang belum dapat dimanfaatkan secara maksimal. Sementara itu, daerah yangpotensi daerahnya kebetulan sesuai dengan kebijaksanaan nasional akan dapatbertumbuh cepat. Sedangkan daerah yang potensinya tidak sesuai denganprioritas pembangunan nasional akan cenderung tertekan pertumbuhanekonominya. Akibatnya ketimpangan pembangunan antar wilayah cenderungmelebar yang selanjutnya cenderung pula mendorong terjadinya keresahan

sosial di daerah. Kedua, sistem pembangunan yang sangat terpusatmenimbulkan ketidakadilan yang sangat besar dalam alokasi sumberdayanasional, terutama dana pembangunan daerah. Keadaan tersebut terlihat daribanyaknya provinsi yang kaya sumberdaya alam, tetapi tingkat kesejahteraanmasyarakatnya ternyata masih sangat rendah dan ketinggalan dibandingkandaerah lainnya.

Karena adanya kelemahan tersebut maka tuntutan untuk mengurangisentralisasi pembangunan semakin lama semakin besar. Puncaknya terjadi padaera reformasi dimana masyarakat menuntut untuk dilaksanakannya perubahansecara mendasar dalam sistem pemerintahan dan pembangunan daerah gunamemperbaiki proses pembangunan secara keseluruhan dan sekaligus sebagaisalah satu cara untuk mempercepat proses pembangunan daerah. Malahprovinsi-provinsi yang kaya dengan sumberdaya alam seperti Riau, Irian Jayadan Aceh sampai menuntut untuk diberikan kemerdekaan bilamana sentralisasipembangunan tersebut tidak dapat dikurangi atau otonomi daerah tidakdirealisasikan.

(a) Desentralisasi Pembangunan

Untuk memenuhi tuntutan masyarakat tersebut dan guna mencegahdisintegrasi bangsa, Pemerintah Indonesia mengeluarkan Undang-undangNo. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagai penggantiUndang-undang No. 5 Tahun 1974. Dalam undang-undang baru ini, otonomidaerah diusahakan untuk terwujud melalui pemberian wewenang yang lebihbesar kepada daerah terutama kabupaten dan kota. Sedangkan kewenanganPemerintah Pusat dibatasi hanya pada 5 sektor saja yaitu pertahanan dankeamanan, politik luar negeri, fiskal dan moneter, peradilan dan agama.Sedangkan provinsi diberikan otonomi terbatas dalam pengelolaanpembangunan yang bersifat lintas kabupaten dan kota yang meliputi sektorperkebunan, perhubungan, pekerjaan umum dan kehutanan. Kegiatanpembangunan selain yang diberikan kepala Pemerintah Pusat dan provinsiakan menjadi kewenangan Pemerintah Daerah Kabupaten dan Kota.Peraturan Pemerintah (PP) No. 25 Tahun 2000 merinci secara tegas dankongkrit pembagian kewenangan tersebut.

Disini terlihat bahwa pengertian otonomi daerah pada dasarnya adalahpelimpahan wewenang pengelolaan pembangunan lebih banyak kepadaPemerintah Daerah, terutama Kabupaten dan Kota. Sebagaimana dikatakanoleh Hidayat Syarief (2000; 2) bahwa otonomi daerah berdasarkan Undang-undang No. 22 Tahun 1999 lebih banyak bersifat AdministratjVeDecentralization yang menekankan pada delegation of authority. Dengandemikian otonomi daerah tidaklah memberikan kebebasan mutlak kepadadaerah, tetapi adalah keleluasaan yang terbatas (discreation at the margin)dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Disamping delegasi kewenangan pengelolaan pembangunan tersebut,Simanjuntak (1999; 5-6) mengidentifikasikan pula 3 unsur penting dalamotonomi daerah. Pertama, adanya Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD)yang berwenang menentukan pelayanan jasa apa saja yang harus disediakanoleh Pemerintah Daerah yang bersangkutan dan pengeluaran dana untuk itu.

Kedua, adanya kebebasan dan keleluasaan Pemerintah Daerah untukmenetapkan bentuk organisasi pemerintahan yang diperlukan dan merekrutsendiri pegawai sesuai kebutuhan daerahnya. Ketiga, adanya sumber-sumberpendapatan yang dikuasai oleh Pemerintah Daerah, tetapi ini tidak berartibahwa daerah tidak memerlukan subsidi dari Pemerintah Pusat untukmenggerakkan kegiatan pembangunan di daerahnya.

(b) Desentralisasi Fiskal

Bersamaan dengan hal tersebut, dikeluarkan pula Undang-undang No. 33Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah gunamendukung pelaksanaan otonomi daerah. Melalui undang-undang inipemerintah mencoba untuk meningkatkan sumber dana untuk mendukungproses pembangunan daerah dan sekaligus mengurangi ketimpangan danketidakadilan dalam alokasi sumberdaya nasional. Untuk itu, pemerintahmemberikan alokasi keuangan baru untuk daerah yang dinamakan denganDana Perimbangan. Dana perimbangan terdiri atas 3 unsur yaitu bagianuntuk daerah dari hasil pemasukan dari pengelolaan sumberdaya alam, DanaAlokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Pemerintah Daerahdibolehkan pula melakukan pinjaman luar negeri sepanjang memenuhiketentuan yang ditetapkan Pemerintah Pusat. Selanjutnya, Undang-undangNo. 32 Tahun 2004 juga melakukan desentralisasi fiskal dimana PemerintahDaerah diberikan wewenang pengelolaan pengeluaran keuangan yang lebihbesar sesuai dengan potensi dan kebutuhan daerah. Desentralisasi fiskaltersebut mencakup pemberian wewenang yang lebih besar kepada daerahdalam mengelola pengeluaran dan pemasukan pemerintah sesuai denganketentuan berlaku, Sebagai pedoman operasional, pemerintah telahmengeluarkan pula 5 buah PP baru pada akhir tahun 2000 yang lalu. Dengandilakukannya desentralisasi fiskal tersebut diharapkan pemanfaatan danapemerintah akan menjadi lebih terarah dan efisien dengan memperhatikankebutuhan masing-masing daerah.

5.2. Reorientasi Perencanaan Pembangunan Daerah

Pelaksanaan otonomi daerah dan desentralisasi fiskal mempengaruhiorientasi perencanaan pembangunan daerah. Dalam era sentralisasi,perencanaan pembangunan daerah sifatnya hanya sebagai pendukungpelaksanaan kebijakan dan perencanaan nasional. Akibatnya, peranan yangdapat dimainkan oleh perencanaan pembangunan daerah juga tidak terlalubesar. Akan tetapi dalam era otonomi daerah orientasi perencanaanpembangunan daerah akan mengalamai perubahan cukup mendasar danperanannya menjadi semakin penting. Pertanyaan yang muncul sekarang adalahbagaimana sebaiknya orientasi perencanaan pembangunan daerah dilakukandalam era otonomi sehingga menjadi lebih terarah dan efisien. Perubahanorientasi perencanaan tersebut meliputi arah, sistem, kegiatan maupun peranankelembagaan perencanaan daerah.

(a) Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah

Karena dalam era otonomi, campur tangan pusat semakin berkurang dandaerah diberikan kewenangan yang lebih besar untuk mengelolapembangunan di daerahnya masing-masing, maka sistem perencanaanpembangunan daerah yang semula lebih bersifat sektoral berubah menjadilebih bersifat regional. Perencanaan pembangunan daerah sekarang lebihbanyak memperhatikan potensi dan karakteristik khusus daerah. Sedangkanperencanaan nasional lebih banyak bersifat makro dan hanya akanmemberikan arah dan sasaran umum agar pembangunan daerah dapatdikoordinasikan dengan baik dan efisien. Disamping itu, perencanaan makrohanya ditekankan pada masalah-masalah utama pembangunan yang bersifatnasional.

Perubahan sistem dan orientasi perencanaan pembangunan daerah inidilakukan sejalan dengan prinsip otonomi daerah sebagaimana diamanatkandalam Undang-undang No. 32 Tahun 2004. Otonomi Daerah dalam hal inidilaksanakan dalam kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI)yang berbeda dengan otonomi pada negara federal Pada Otonomi Daerahdalam kerangka NKRI ini, kewenangan tidak diberikan secara keseluruhankepada daerah, tetapi dibagi an tar a pemerintah pusat dan pemerintahdaerah baik provinsi maupun kabupaten dan kota. Kewenangan dalam bidangpertahanan dan keamanan, politik luar negeri, fiskal dan moneter, peradilandan agama masih berada pada pemerintah pusat. Provinsi diberikankewenangan khusus untuk bidang yang bersifat lintas sektoral sepertiperhubungan, perkebunan dan kehutanan Sedangkan daerah kabupaten dankota diberikan kewenangan yang lebih besar yaitu selain dari kewenanganpusat dan provinsi. Ini berarti bahwa otonomi daerah sebenarnyadititikberatkan pada kabupaten dan kota dalam rangka lebih mendekatkanpemerintahan dengan rakyat yang dipimpinnya.

(b) Penerapan Konsep Wilayah Pembangunan

Salah satu karakteristik penting dari konsep perencanaan wilayah adalahmempertimbangkan sebanyak mungkin variasi kondisi sosial ekonomi daerahkedalam perencanaan. Hal ini sangat penting artinya karena variasi dalamkondisi sosial ekonomi antar daerah adalah cukup besar,sebagaimana halnya juga di Indonesia. Untuk dapat merumuskan strategi,kebijaksanaan dan perencanaan pembangunan wilayah sesuai dengan kondisisosial ekonomi setempat, maka penerapan konsep Wilayah Pembangunan(Development Region atau Planning Region) merupakan alat perencanaanyang sangat bermanfaat. Selanjutnya untuk setiap wilayah pembangunanditetapkan pula satu atau lebih Pusat Pengembangan (Growth Poles) yangakan berfungsi sebagai "penggerak" pembangunan wilayah yangbersangkutan. Melalui penetapan wilayah pembangunan dan pusatpengembangan tersebut akan dapat pula ditetapkan strategi, kebijaksanaandan perencanaan yang lebih terarar sesuai dengan kondisi sosial ekonomidaerah setempat. Penggunaan konsep Wilayah Pembangunan pada tingkanasional sudah dimulai sejak REPELITAII (1974), SedangkaJ untuk ProvinsiSumatera Barat penerapan konsep ini telal dimulai pada REPELITA III (1979)yang disusun oleh Tim Universitas Andalas yang dipimpin oleh almarhum ProHendra Esmara. Pada tahap awal telah ditetapkan 5 wilayah pembangunan di

Provinsi Sumatera Barat yang masing masingnya mempunyai 1 pusatpengembangan. Dalam perjalanannya selama 10 tahun kemudian dirasakanadanya kesulitan koordinasi pelaksanaan pembangunan pada masing-masingwilayah pembangunan. Untuk mengatasi kelemahan tersebut, mulaiREPELITA V wilayah pembangunan di Provinsi Sumatera Barat dirobahmenjadi 4 (satu wilayah pembangunan diantaranya adalah KepulauanMentawai) untuk dapat memanfaatkan peranan Pembantu Gubernur Wilayahsebagai koordinator pembangunan wilayah bersangkutan.

(c) Penetapan Program dan Kegiatan Pembangunan Daerah

Proses penetapan proyek dan kegiatan pembangunan yang akan dibiayai dandilaksanakan pada setiap tahun anggaran dilakukan penilaian danpenseleksiannya melalui Rapat Koordinasi Pembangunan (RAKORBANG) yangdimulai dari tingkat pemerintahan paling bawah yaitu desa. PadaRAKORBANG ini dibahas usulan proyek baik dari dinas dan instansi maupundari masing-masing daerah. BAPPEDA melakukan penilaian dan seleksiterhadap usulan proyek tersebut dengan memperhatikan kesesuaian denganarah dan prioritas pembangunan sebagaimana tertera dalam RencanaTahunan (Annual Planning) yang telah disusun semula. Disamping itu, dinilaipula kelayakan dan manfaat proyek bagi masyarakat serta dipertimbangkankemampuan keuangan daerah. Sistem penetapan proyek pembangunan inimerupakan cerminan dari pelaksanaan perencanaan dari bawah (Bottom-upPlanning) guna menyerapkan aspirasi dari seluruh masyarakat. Disamping itu,sistem ini juga mencerminkan sangat besarnya kewenangan PemerintahPusat dalam penentapan proyek-proyek pembangunan yang akan dilakukanpada suatu daerah, karena keputusan terakhir terletak pada RAKORNAS.

Dalam era otonomi, penetapan program dan proyek pembangunan melaluiRAKORBANG akan sangat berkurang. Alasannya adalah karena otonomidaerah memberikan kewenangan yang lebih besar kepada daerah untukmenetapkan proyek-proyek pembangunan yang dibutuhkan oleh masing-masing daerah. Peranan Pemerintah Pusat dalam penetapan proyekpembangunan daerah sudah akan sangat berkurang. Penetapan proyekpembangunan melalui RAKORBANG akan masih diperlukan hanya untukkegiatan dekonsentrasi yang merupakan kewenangan Pemerintah Pusat.Dengan demikian, proses penetapan proyek pembangunan dalam eraotonomi akan lebih singkat dan efisien.

Disamping itu, keluarnya Undang-undang No. 32 Tahun 2004, tentangPemerintahan Daerah, juga telah merobahan sistem penentuan program dankegiatan pembangunan daerah. Dalam hal ini, diamanatkan bahwa programdan kegiatan yang dapat dibiayai dengan dana APBD haruslah sesuai denganurusan daerah. Sedangkan urusan daerah tersebut dikelompokkan pulamenurut urusan wajib yaitu urusan yang menjadi tugas pokok setiap daerahdan urusan pilihan adalah sesuai dengan potensi daerah bersangkutan.Program dan kegiatan yang termasuk ke dalam urusan wajib dan urusanpilihan berikut nomor rekeningnya diuraikan secara rinci dalam Permendagri13 tahun 2006. Ketentuan ini dimaksudkan agar penentuan program dankegiatan yang dilakukan sesuai dengan kewenangan otonomi daerah tidak

melupakan hal-hal yang wajib dan strategis dilakukan oleh pemerintahdaerah dalam rangka mengupayakan kesejahteraan masyarakat.

(d) Peranan BAPPEDA

Perubahan sistem perencanaan pembangunan daerah dalam era otonomisebagaimana dijelaskan terdahulu, memerlukan lembaga perencanaandaerah yang lebih kuat dan berkualitas. Hal ini diperlukan mengingatkewenangan daerah dalam mengelola kegiatan pembangunan di daerahnyasudah semakin besar. Keberhasilan daerah dalam memanfaatkanpeningkatan kewenangan tersebut akan sangat tergantung pada kemampuandan kualitas badan perencana pembangunan yang ada di daerah tersebut.Karena itu sangat beralasan kiranya, bila BAPPEDA baik pada provinsi,kabupaten dan kota perlu segera dikembangkan dan ditingkatkanperanannya. Dalam waktu dekat. pengembangan yang sangat diperlukanadalah menyangkut dengan jumlah serta kualitas tenaga perencana yangdimiliki oleh badan perencana tersebut.

Kenyataan umum yang terjadi adalah bahwa jumlah dan kualitas tenagaperencana yang ada di BAPPEDA masih kurang dibandingkan dengankebutuhan. Hal ini terutama sangat dirasakan pada kabupaten dan kota.Karena itu terobosan yang cukup penting perlu dilakukan untukmeningkatkan jumlah dan kualitas tenaga perencana pada semua BAPPEDAyang ada di daerah. Upaya yang dapat disarankan adalah sebagai berikut-

(i) Membentuk Komite Perencanaan untuk membantu tugas BAPPEDA dalampenyusunan perencanaan. Anggota komite ini adalah tenaga ahlidibidangnya yang tidak harus semua pegawai BAPPEDA, tetapi dapatdigunakan tenaga teknis dari dinas instansi terkait yang dipandangmampu. Bahkan anggota komite dapat pula diambil dari tenaga pengajarperguruan tinggi setempat atau dari perusahaan yang dianggap relevandengan tugas perencanaan. Komite ini merupakan panitia tidak tetapyang otomatis berhenti setelah tugas perencanaan yang dibebankanpadanya selesai, Dengan cara ini kekurangan tenaga perencana padaBAPPEDA akan dapat diatasi.

(ii) Memberikan Status Fungsional kepada para tenaga perencana tetap ataupegawai daerah yang ada di BAPPEDA. Hal ini perlu dilakukan agartenaga perencana yang telah ada dan telah dididik serta mempunyaipengalaman cukup tidak akan dengan mudah dapat pindah tugas kebidang lain yang tidak add kaitannya dengan perencanaan. Disamping itu,dengan status fungsional ini, masa tugas tenaga perencanaa tersebut bisaditingkatkan sampai dengan 60 — 65 tahui sesuai dengan kepangkatanyang dimilikinya.

(iii)Meningkatkan pendidikan dan latihan untuk tenag perencana yang telahada baik dalam bentuk pendidika jangka pendek maupun jangka panjang(degree program Dalam hal ini, program pelatihan jangka pendek daprogram pendidikan Pascasarjana yang telah ada pad perguruan tinggisetempat dapat dimanfaatkan. Denga cara demikian kualitas tenagaperencana yang ada BAPPEDA secara bertahap akan dapat ditingkatkan.

Pemberian status fungsional bagi tenaga perencana dewasa ini telahdimungkinkan dengan keluarnya Keputusan Menteri Pendayagunaan AparaturNegara No. 16/KEP/M.PAN/3/2001 tentang Jabatan Fungsional Perencana danAngka Kreditnya. Dengan demikian, para perencana yang memang benar-benarberkeinginan menjadi tenaga perencana yang profesional akan dapat menitikarirnya dengan memasuki Jabatan Fungsional Perencana tersebut. Namundemikian, untuk dapat menduduki Jabatan Funsional Perencana tersebut, parapeminat diwajibkan untuk menempuh pelatihan Jabatan Fungsional selama 3 bulan.Untuk keperluan tersebut Badan Perencanaan Pembangunan Nasional (BAPPENAS)telah melakukan kerjasama dengan beberapa Perguruan Tinggi Negeri sepertiUniversitas Indone* sia, Universitas Gajah Mada, Universitas Hasanuddin, Universi-tas Syiah Kuala untuk melaksanakan kegiatan pelatihan tersebut.

5.3. SPPN 2004

Undang-undang No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem PerencanaanPembangunan Nasional (SPPN 2004) dikeluarkan pemerintah untuk memperbaikiberbagai kelemahan perencanaan pembangunan yang dirasakan di masa lalu.Sasaran perbaikan yang diharapkan antara lain adalah mewujudkan keterpaduandan sinergi pembangunan antar dinas dan instansi dan antar daerah, keterpaduanantara perencanaan dan penganggaran serta untuk lebih mengoptimalkanpemanfaatan partisipasi masyarakat dalam penyusunan perencanaan. Berikut inidiberikan uraian dan pembahasan tentang upaya perbaikan perencanaanpembangunan tersebut.

(a) Keterpaduan dan Sinergi Pembangunan

Salah satu kelemahan utama yang dirasakan selama ini dalam sistemperencanaan pembangunan nasional dan daerah di Indonesia adalah kurangnyaketerpaduan, baik lintas sektoral, antar provinsi dengan nasional, antara sesamaprovinsi yang berdekatan, serta antara kabupaten dan kota. Akibatnya masing-masing program pembangunan yang ditetapkan menjadi kurang salingmendukung satu sama lainnya sehingga sinergi yang diharapkan akan dapatmendorong proses pembangunan secara keseluruhan tidak dapat dimanfaatkansecara maksimal. Permasalahan semakin serius dengan diterapkannya otonomidaerah dimana masing-masing daerah cenderung mementingkan daerahmasing-masing sehingga melupakan kepentingan nasional. Kondisi iniselanjutnya menyebabkan kurang terarahnya kegiatan pembangunan daerahuntuk mencapai tujuan nasional pembangunan Indonesia secara keseluruhan.Dalam era otonomi daerah yang secara resmi dimulai sejak tanggal 1 Januari2001, masalah ketidakterpaduan perencanaan pembangunan menjadi makinserius dan bahkan dapat dikatakan cenderung menjadi tidak terkendalikansecara nasional. Pelaksanaan otonomi daerah secara tidak terduga ternyatatelah mendorong terjadinya ego daerah dan ego kesukuan. Masing-masingdaerah cenderung hanya mengu tarn akan kepentingan daerahnya saja tanpamempedulikan keterkaitan kegiatan sosial ekonomi antara wilayah. Sebenarnyamasing-masing daerah saling membutuhkan satu sama lainnya dalammendorong proses pembangunan di daerahnya masing-masing, sehinggaperencanaan pembangunan terpadu sangat diperlukan untuk memaksimalkanproses pembangunan daerah secara keseluruhan.

Tujuan utama SPPN 2004 adalah untuk meningkatkan kembali koordinasi

perencanaan dan pelaksanaan pembangunan. Koordinasi tersebut baik antaraperencanaan nasional dan daerah, antar masing-masing daerah serta masing-masing instansi pemerintah yang terlibat. Koordinasi pembangunan jangkapanjang secara nasional dilakukan melalui penyusunan Rencana PembangunJangka Panjang (RPJP) Nasional untuk periode 20 tahun RPJP Nasional iniberisikan visi, misi dan arah pembangunan secara nasional yang merupakanpenjabaran dari tujuan terbentuknya pemerintahan Negara Indonesia yangtercantum dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar 1945. RPJP Nasional iniselanjutnya dijadikan landasan utama penyusunan Rencana PembangunanJangka Menengah (RPJM) untuk periode 5 tahun. RPJM Nasional ini memuatstrategi pembangunan nasional, kebijakan umum, programkementerian/lembaga. program kewilayahan serta kerangka ekonomi niakroyang mencakup gambaran perekonomian nasional secara menyeluruh, termasukkebijakan fiskal dan kerangka pendanaan. RPJM Nasional tersebut selanjutnyadijadikan dasar utama untuk penyusunan Rencana Kerja Pemerintah (RKP) yangmerupakan Rencana Tahunan (Annual Planning) yang bersifat operasionalsesuai dengan kemampuan dana pada tahun yang bersangkutan. RKP tersebutberisikan prioritas pembangunan, rancangan kerangka ekonomi makro, programkementerian/lembaga, program kewilayahan dan kerangka pendanaan yangbersifat indikatif. Pada tingkat daerah, baik provinsi, kabupaten dan kota, SPPN2004 juga melakukan keterkaitan yang sama antar perencanaan gunamewujudkan keterpaduan dan sinergi dalam proses pembangunan. Setelahgambaran umum tentang dokumen perencanaan pada tingkat nasionaldiperoleh, maka masing-masing daerah, baik provinsi, kabupaten dan kotadiwajibkan pula untuk menyusun beberapa dokumen perencanaan berikutnya.Dengan berpedoman pada rancangan RPJP Nasional, pemerintah Daerah diseluruh Indonesia dengan dibantu oleh masing-masing BAPPEDA diwajibkanmenyusun RPJP Daerah. Dalam menyusun RPJP Daerah tersebut, potensiekonomi dan kekhususan sosial-budaya daerah harus diperhitungkan secarasempurna. Karena itu, dapat dipahami bahwa RPJP Daerah tersebut akan sangatbervariasi satu sama lain, tetap sejalan dan tidak bertentangan dengan RPJPNasional. Dengan mempedomani rancangan RPJP Daerah yang telah selesaidisusun, Pemerintah Daerah diwajibkan pula menyusunan RPJM Daerah yangberisikan arah dan strategi kebijakan pembangunan daerah dan program kerjasatuan perangkat daerah, baik yang bersifat lintas sektoral maupun lintaswilayah. Termasuk dalam RPJM Daerah ini adalah rencana kerja dan kerangkaregulasi dan pendanaan yang bersifat indikatif. Agar perencanaan menjadi lebihkongkrit, maka target'target yang ditetapkan perlu diusahakan secarakuantitatif, walaupun disadari hal ini tidak dapat dilakukan untuk semua sektor.Target yang bersifat kuantitatif tersebut nantinya juga akan sangat diperlukanpada waktu melakukan monitoring dan evaluasi terhadap keberhasilanpelaksanaan program.

Rancangan RPJM Daerah yang telah selesai selanjutnya dijadikan dasar untukpenyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang merupakanrencana tahunan (Annual Planning) bersifat operasional. RKPD pada dasarnyamerupakan jabaran dari RPJM Daerah yang berisikan rencana kerjapembangunan daerah, prioritas dan program pembangunan daerah, berikutpendanaannya, baik yang dilaksanakan secara langsung maupun tidak langsungoleh pemerintah daerah untuk tahun yang bersangkutan. Peranan RKPD

demikian pen ting karena dokumen perencanaan ini adalah memadukanperencanaan pembangunan jangka menengah yang kurang operasional denganperencanaan anggaran yang sangat operasional sesuai dengan kemampuandana pada tahun yang bersangkutan. Dengan adanya RKPD tersebut maka akanterdapat keterpaduan antara perencanaan, program dan pendanaan sesuaidengan prinsip ilmu Perencanaan yaitu Planning, Programming and BudgettingSystem (PPBS). Di masa lalu, penyusunan Rencana Pembangunan TahunanDaerah (REPETADA) kurang mendapat perhatian dan bahkan banyak yang tidakmelakukan sama sekali. Akibatnya, ada sesuatu mata rantai yang hilang(Missing Link) antara RPJM atau Renstra SKPD dengan anggaran sehingga apayang dianggarkan seringkali tidak sejalan dengan apa yang direncanakan.

Disini jelas terlihat bahwa SPPN 2004 berupaya untuk mewujudkan perencanaanpembangunan terpadu, baik pada tingkat nasional maupun pada tingkat daerahmelalui keterkaitan yang erat antara antara RPJP, RPJM, Renstra SKPD, danRenja SKPD dan penyusunan anggaran. Keterpaduan ini sangat penting artinyauntuk mewujudkan proses pembangunan yang saling menunjang menujukepada suatu arah pembangunan masa depan nasional yang jelas. Padapermulaan pelaksanaan otonomi daerah dewasa ini, keterpaduan perencanaanini mulai kabur dengan ditiadakannya Garis Besar Haluan Negara (GBHN)sebagai arah umum perencanaan jangka panjang. Pada tingkat daerah,penyusunan Pola Dasar Pembangunan Daerah yang disusun bersama denganpara tokoh masyarakat dan disyahkan oleh DPRD juga mulai ditinggalkan.Sementara itu masing-masing daerah membuat perencanaan pembangunanuntuk daerahnya berdasarkan visi dan misi kepala daerahnya masing-masingtanpa melihat kaitan dengan RPJP, RPJM dan RKPD daerah sekitarnya.

(b) Perencanan Wilayah dan Perencanaan Institusi

Beberapa tahun yang lalu, kalangan perencana maupun ilmuan dibingungkandengan keluarnya dua buah instruksi dari Pemerintah Pusat kepada PemerintahDaerah untuk menyusun perencanaan jangka menengah bagi daerahnyamasing-masing. Menteri Perencanaan Nasional sebagai otoritas perencanaanmenginstruksikan daerah untuk menyusun Program Pembangunan Daerah(PROPEDA) sebagai pasangan dari Program Perencanaan PembangunanNasional (PROPENAS). Sedangkan Menteri Dalam Negeri mengeluarkan pulainstruksi kepada Pemerintah Daerah Untuk menyusun Rencana Strategis Daerah(RENSTRADA). Karena kedua instruksi ini datang dari Pemerintah Pusat,Pemerintah Daerah tidak mau mengambil resiko sehingga dalam prakteknyakedua dokumen perencanaan ini disusun oleh semua pemerintah daerah baikpada tingkat Provinsi, Kabupaten dan Kota. Namun demikian, pada waktu itu,tidak terlalu jelas apa perbedaan prinsipiil antara kedua dokumen perencanaanjangka menengah tersebut. Dalam praktek di daerah kelihatannya RENSTRADAlebih banyak diperhatikan oleh Pemerintah Daerah karena Departemen DalamNegeri mengaitkan dokumen perencanaan ini dengan pertanggungjawabanKapala Daerah. Karena itu dalam penyusunan APBD, RENSTRADA ini lebihbanyak dijadikan dasar sedangkan PROPEDA tidak terlalu banyak diperhatikansehingga hanya tinggal di dalam lemari. Sebenarnya kedua dokumen tersebutmempunyai sifat yang berbeda dan saling mendukung satu sama lainnya. SPPN2004 memberikan ketentuan yang sangat jelas tentang kedua dokumenperencanaan pembangunan ini. Di dalam SPPN dinyatakan secara tegas bahwa

Rencana Strategis (RENSTRA) adalah dokumen perencanaan untuk institusi,sehingga ruang lingkupnya adalah sesuai dengan tugas pokok dan fungsi dariinstitusi yang bersangkutan. Pada tingkat pusat, dokumen yang disusun adalahRENSTRA-KL karena institusi yang terlibat adalah kementerian dan lembaga.Sedangkan pada tingkat daerah dokumen yang disusun adalah RENSTRA-SKPDkareria institusi yang terlibat adalah satuan kerja perangkat daerah seperti dinasdan instansi.

Program Pembangunan Daerah (PROPEDA) yang sekarang bertukar namadengan RPJM adalah merupakan dokumen perencanaan yang mencakupkesatuan wilayah tertentu baik secara nasional maupun pada tingkat daerah.Dalam satu wilayah biasanya terdapat berbagai institusi baik yang tergabungdalam unsur pemerintah, swasta maupun masyarakat. Karena itu, RPJMmencakup tidak hanya kegiatan pembangunan yang dilakukan oleh pemerintahsaja, baik pusat maupun daerah, tetapi juga yang dilakukan oleh pihak swastamaupun kelompok masyarakat lainnya. Karena itu, dalam mengelola kegiatanpembangunan, seharusnya pemerintah pusat maupun pemerintah daerah lebihbanyak memperhatikan RPJM yang mencakup kegiatan pembangunan secarakeseluruhan. Sedangkan RENSTRA merupakan jabaran dari RPJM untuk institusitertentu dan juga dapat berfungsi sebagi masukan untuk penyusunan RPJMyang sudah akan final melalui MUSRENBANG. Sebenarnya RENSTRA merupakankonsep perencanaan yang berasal dari Ilmu Manajemen yang tujuan utamanyaadalah bagaimana mencapai tujuan suatu institusi ditengalrtengah persaingandengan instutusi lainnya dalam rangka meningkatkan keuntungan secaramaksimal. Karena itu, RENSTRA lazim menggunakan analisis SWOT (Strength,Weaknesses, Opportunity and Threat) dalam merumuskan strategi, kebijakan,program, dan kegiatan yang diperlukan. Sedangkan pada RPJM analisis lebihbanyak didasarkan pada kondisi, potensi dan permasalahan yang dihadapi olehmasyarakat yang berada pada wilayah bersangkutan, yang selanjutnya dijadikandasar untuk penyusunan kebijakan dan program pembangunan dalam rangkameningkatkan pertumbuhan ekonomi dan kesejahteraan masyarakat secarakeseluruhan. Aspek persaingan antar institusi dan antar golongan masyarakattidak terlalu penting dalam RPJM karena sasaran utama adalah peningkatankemakmuran bersama.

(c) Koordinasi dan Penyerapan Partisipasi Masyarakat

Sesuai dengan SPPN 2004, Musyawarah Rencana Pembangunan(MUSRENBANG) mempunyai dua fungsi utama. Pertama, sebagai alat untukmelakukan koordinasi penyusunan perencanaan pembangunan antar berbagaipelaku kegiatan pembangunan. Tujuan koordinasi ini jelas adalah untuk dapatmewujudkan sistem pembangunan yang terpadu dan saling menunjang satusama lainnya sehingga proses pembangunan akan menjadi lebih lancar. Kedua,sebagai alat untuk menyerap partisipasi masyarakat dalam penyusunanperencanaan dengan mengikutsertakan berbagai tokoh masyarakat, cerdikpandai, alim ulama dan pemuka adat. Tujuan utama dalam hal ini adalah agarperencanaan yang disusun dapat disesuaikan dengan aspirasi masyarakat umumsehingga dukungan masyarakat dalam pelaksanaan pembangunan akan dapatdioptimalkan. Ini berarti bahwa, MUSRENBANG juga berfungsi sebagai alat

untuk dapat mewujudkan Perencanaan Partisipatif (Participatory Planning) yangmerupakan salah satu bentuk dari pelaksanaan demokrasi dalam pelaksanaanpembangunan. Di masa lalu, MUSRENBANG dilakukan dalam bentuk RapatKoordinasi Pembangunan (RAKORBANG). Sasaran utama RAKORBANG ini adalahuntuk mengkoordinasikan program dan pembangunan proyek yang diusulkanoleh dinas dan instansi untuk tahun yang bersangkutan. Akan tetapi, kelemahanyang terjadi di daerah selama ini adalah bahwa sebelum melakukanRAKORBANG, BAPPEDA belum menyusun Rencana Tahunan yang merupakanjabaran lebih kongkrit dari PROPEDA atau RENSTRA yang seharusnya menjadiacuan utama dalam menyaring program dan proyek yang diajukan oleh dinasdan instansi. Akibatnya, RAKORBANG yang dilakukan di masa lalu lebih banyakbersifat mengumpulkan program dan proyek yang diusulkan oleh dinas daninstansi tanpa melakukan koordinasi dan singkronisasi yang kongkrit dalamrangka mencapai sasaran pembangunan.

Kelemahan ini diperbaiki secara sistematis dalam SPPN 2004. DisiniMUSRENBANG sebagai pengganti RAKORBANG dilakukan secara komprehensif,tidak hanya dalam rangka koordinasi program dan proyek yang akan dilakukanpada setiap tahun, tetapi dilakukan untuk semua tingkat perencanaan, baikRPJP, RPJM dan RKP. Hal ini dilakukan agar koordinasi dan singkronisasi dapatdilakukan secara menyeluruh dan terpadu, baik secara sektoral maupunmenurut tingkat pemerintahan. Dengan demikian, kelemahan otonomi daerahyang mendorong terjadinya "ego daerah" dalam kegiatan pembangunan akandapat dikurangi, kalau tidak dapat dihapuskan sama sekali. Perbaikan lain yangdilakukan dalam SPPN 2004 adalah menyangkut dengan metode pelaksanaanMusrenbang. Sebelum dilakukan MUSRENBANG, badan perencana baiknyamenyiapkan dulu konsep perencanaan yang akan dibahas. Sedangkan konsepperencanaan tersebut disusim berdasarkan rencana kerja yaitu Renja-Kl untuktingkat nasional dan RENJA-SKPD untuk tingkat daerah. Dengan demikianpembahasan dalam MUSRENBANG sudah akan menjadi lebih terarah dan tidakdapat lagi dikendalikan oleh dinas dan instansi yang mempunyai kekuatannegosiasi tinggi sebagaimana yang sering terjadi di masa lalu. Ini berarti posisibadan perencana dalam melakukan negosiasi dengan dinas dan instansi dalamMUSRENBANG akan menjadi lebih kuat.

(d) Peranan Rencana Tahunan

Keluhan yang umum selama ini terdengar dari kalangan birokrat khususnya danmasyarakat pada umumnya adalah bahwa perencanaan yang telah dibuat olehBadan Perencana pada umumnya kurang operasional sehingga sukardilaksanakan dalam praktek. Akibatnya apa yang direncanakan belum tentudapat dilaksanakan sebagaimana mestinya. Disamping itu, terdengar pulakekecewaan bahwa seringkali perencanaan yang dibuat sudah tidak sesuai lagidengan perkembangan situasi dan kondisi yang terdapat pada saat ini. Hal initerjadi karena situasi dan kondisi sosial ekonomi dewasa ini sering berubahdengan cepat sesuai dengan dinamika yang terjadi dalam masyarakat. Keduapermasalahan ini sangat penting dan mendasar sehingga perlu dipecahkansegera, karena kalau tidak, maka kegiatan pembangunan yang dilaksanakantidak akan dapat memecahkan masalah riil yang dialami oleh masyarakat, danhal ini tentunya tidak kita inginkan.

Rencana pembangunan yang kurang operasional tersebut terjadi karena selamaini umumnya Badan Perencana, terutama pada tingkat daerah (BAPPEDA)kurang memperhatikan pentingnya perencanaan tahunan sebagai jabaran lebihkongkrit dari perencanaan jangka menengah. Perencanaan yang ada, baikPROPEDA maupun RENSTRA adalah perencanaan 5 tahun yang biasanyamemang kurang operasional karena jangka waktu cakupan perencana cukuppanjang. Seharusnya pada setiap tahun Badan Perencana menyusun RencanaTahunan yang merupakan jabaran lebih rinci dari RPJM dan RENSTRA-SKPDsesuai dengan kemampuan dana pada tahun yang bersangkutan. Denganadanya perencanaan tahunan tersebut akan dapat dilihat secara lebih lengkapsejumlah program dan proyek pembangunan yang akan dilakukan pada tahunyang bersangkutan berikut departemen/lembaga atau dinas/ instansi yang akanmelaksanakannya. Di dalam sebuah perencanaan tahunan yang baik biasanyatercantum pula dengan tegas apa indikator kinerja dari masing-masing programdan proyek yang direncanakan. Hal ini diperlukan agar penyusunan AnggaranBerbasis Kinerja (Performance Budget) dapat dilakukan dan evaluasipelaksanaan rencana pada periode atau tahun mendatang akan menjadi lebihmudah dilakukan.

Sering terjadinya selama ini rencana pembangunan yang tidak sesuai denganperkembangan situasi dan kondisi yang ada dalam masyarakat juga berkaitandengan diabaikannya penyusunan rencana tahunan. Kenyataan menunjukkanbahwa kondisi sosial ekonomi daerah dan teknologi produksi yang digunakanadalah bersifat dinamis dan sering berubah dari satu waktu ke waktu lainnya.Akibatnya, RPJM atau RENSTRA yang dibuat sekali dalam 5 tahun akan sulitmenyesuaikan diri dengan perubahan yang sering terjadi pada setiap tahunnya.Bilamana Rencana Tahunan tidak disusun setiap tahunnya, maka perubahankondisi sosial ekonomi tersebut tidak dapat dimasukkan kedalam RPJM atauRENSTRA yang ada. Dengan kata lain, bila Rencana Tahunan disusun secarateratur setiap tahunnya, maka perencanaan yang bersifat dinamis (Rolling Plan)akan dapat diwujudkan. Ini berarti bahwa keluhan terhadap perencanaanpembangunan dewasa ini yang tidak sesuai dengan perkembangan situasi dankondisi yang berlaku akan dapat dikurangi kalau tidak dapat dihilangkan samasekali. Undang-undang SPPN 2004 menyadari kelemahan ini dan menekankankeharusan bagi Badan Perencana untuk menyusun Rencana Tahunan (AnnualPlanning) secara teratur setiap tahunnya. Bahkan rencana tahunan yang harusdibuat tersebut telah menggunakan istilah lain yaitu Rencana Kerja Pemerintah(RKP) atau RKPD untuk tingkat daerah yang mengisyaratkan bahwa rencanatahunan tersebutlah yang menjadi rencana kerja pemerintah untuk tahun yangbersangkutan. Pada dasarnya, RKP tersebut merupakan jabaran dari RPJM danberisikan program dan proyek pembangunan yang kongkrit dan operasionalsesuai dengan dana pembangunan yang tersedia pada tahun bersangkutan.Bahkan SPPN 2004 selanjutnya menetapkan pula bahwa RKP menjadi dasarpenyusunan RAPBN dan RKPD sebagai dasar penyusunan RAPBD. Dengandemikian, sistem penyusunan RAPBD yang biasanya dilakukan oleh Tim AKU(Arah Kebijakan Umum) sesuai dengan KEPMENDAGRI 29 Tahun 2003 sudahtidak berlaku lagi dan diganti dengan PERMENDAGRI 13 Tahun 2006 tentangPengelolaan Keuangan Daerah.

(e) Perencanaan dan Penganggaran

Literatur perencanaan pembangunan umumnya berpendapat bahwa rencanapembangunan akan terjamin pelaksanaannya dilapangan bilamana terdapatdukungan anggaran yang jelas. Dengan kata lain, untuk terlaksananya sebuahrencana perlu diwujudkan keterpaduan dalam Planning, Programing andBudgeting System (PPBS). Bila antara perencanaan, penetapan programpembangunan dan penyusunan anggaran pembangunan tidak terdapatketerpaduan maka, apa yang direncanakan akan tidak sama dengan apa yangdilaksanakan dilapangan. Hal ini tentunya sangat tidak diinginkan karenakegiatan pembangunan akan menjadi tidak terarah dan tidak efisien dan hal inijelas tidak sesuai dengan keinginan masyarakat secara umum.

Kenyataan dalam praktek selama ini menunjukkan bahwa penyusunan anggarankurang terpadu dengan dokumen perencanaan yang ada. Rencana anggaranpembangunan disusun tidak sepenuhnya ber dasarkan rencana pembangunan,tetapi lebih banyak berasal dari keputusan yang diambil dalam RAKORBANG.Sedangkan keputusan RAKORBANG tersebut lebih banyak di dasarkan padausulan dinas dan instansi yang seringkali kurang memperhatikan dokumenperencanaan yang ada. Alasan yang diberikan pada umumnya adalah karenadokomen perencanaan yang ada kurang operasional dan tidak memuat programdan proyek dalam jumlah yang memadai, sehingga sulit untuk dijadikan dasaruntuk penyusunan anggaran.

Untuk mengatasi kelemahan, ini Undang-undang No. 17 Tahun 2003 tentangKeuangan Negara mengamanatkan bahwa dalam proses penyusunan RencanaPendapatan dan Belanja Daerah (RAPED), pemerintah diwajibkan menyusunKebijaksanaan Umum Anggaran (KUA), Prioritas dan Plafon AnggaranSementara (PPAS) dan Rencana Kerja Anggaran (RKA). Penyusunan KUAdimaksudkan untuk dapat memilah dan menentukan program dan kegiatan yangmenjadi urusan daerah sehingga dapat dibiayai dengan APBD. PPASdimaksudkan untuk dapat menentukan program dan kegiatan yangdiprioritaskan untuk dibiayai pada tahun bersangkutan berikut plafonanggarannya, baik untuk tingkat program maupun untuk SKPD secarakeseluruhan Sedangkan RKA dimaksudkan untuk dapat memadukan antaraprogram dan kegiatan yang telah diprioritaskan pelaksanaannya denganpenyusunan anggaran sesuai dengan plafon yang ditetapkan melalui NotaKesepakatan antara Kepala Daerah dan DPRD. Dengan car a demikian,keterpaduan antara perencanaan dan penganggaran akan dapat dilaksanakandalam praktek.

Di masa lalu, kesalahan pokok yang terjadi adalah karena umumnya PemerintahDaerah menyusun RAPED langsung dari RENSTRA/PROPEDA yang padadasarnya adalah rencana jangka menengah (RPJM) untuk periode 5 tahun. Halini terjadi karena banyak Pemerintah Daerah tidak menyusun Rencana TahunanDaerah (REPETADA) untuk dijadikan sebagai pedoman, dalam pelaksanaanRAKORBANG dan sebagai dasar penyusunan anggaran. Memang ada beberapadaerah yang membuat REPETADA, tetapi rencana tahunan tersebut tidakmerupakan jabaran dari RENSTRA/ PROPEDA, tetapi merupakan kumpulan darikesepakatan dalam RAKORBANG. Seharusnya REPETADA adalah merupakanjabaran lebih rinci dari RENSTRA/PROPEDA ke tingkat program dan proyeksesuai dengan kemampuan dana pada tahun yang bersangkutan. REPETADA iniselanjutnya dijadikan pedoman dalam menyeleksi program dan proyek dalam

RAKORBANG.

Untuk mengatasi kelemahan ini, maka dalam Undang-undang No. 25 Tahun2004 tentang SPPN dinyatakan secara tegas bahwa dasar penyusunan anggaranpembangunan adalah RKP pada tingkat nasional dan RKPD untuk tingkatdaerah. Sedangkan RKP dan RKPD adalah jabaran secara lebih rinci danoperasional dari RPJM tingkat nasional dan daerah sesuai denganperkembangan kondisi dan kemampuan dana pada tahun yang bersangkutan.Dengan cara demikian, singkronisasi dan keterpaduan antara perencanaan danpelaksanaan pembangunan akan dapat dijaga. Hal ini sangat penting artinyauntuk menjamin terlaksananya perencanaan proses pembangunan nasional dandaerah.

(f) Kelemahan SPPN 2004

Namun demikian, SPPN sendiri juga tidak luput dari kekurangan, Kelemahanutama dari dari SPPN 2004 ini adalah bahwa sistem perencanaan pembangunanini ternyata kurang mempertimbangkan secara eksplisit aspek-aspek tata-ruangdan pembangunan wilayah dalam penyusunan dokumen perencanaanpembangunan. Aspek perencanaan wilayah yang terdapat didalamnya hanyalahberkaitan dengan wilayah administratif seperti provinsi, kabupaten dan kota.Sedangkan pengertian wilayah dalam perencanaan pembangunan sebenarnyalebih luas dari wilayah adminsitratif tersebut, tetapi termasuk pula perbedaanpotensi dan keterkaitan antara daerah pedesaan dan perkotaan, antar kota dankabupaten antara sesama kota maupun antar provinsi yang berdekatan.Perencanaan wilayah diperlukan untuk dapat mewujudkan perencanaanpembangunan yang terpadu baik antar sektor maupun antar wilayah. Melaluiperencanaan wilayah ini akan dapat pula dimanfaatkan potensi dan keuntunganlokasi dari wilayah yang bersangkutan. Perencanaan wilayah ini sangat pentingartinya guna mendorong proses pembangunan daerah secara lebih terpadu danefisien, sehingga proses pembangunan daerah dapat lebih ditingkatkan. Melaluiperencanaan pembangunan wilayah yang baik akan dapat pula diwujudkankualitas lingkungan yang lebih baik, sehingga kehidupan masyarakat menjadilebih baik dan menyenangkan.

Untuk dapat mewujudkan ke terpadu an perencanaan pembangunan denganperencanaan wilayah, maka upaya praktis yang dapat dilakukan adalahmemadukan antara dokumen perencanaan pembangunan seperti RPJP, RPJM,dan RKPD dengan Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) yang umumnya telahterdapat di masing-masing daerah. Dewasa ini, kedua kelompok dokumenperencanaan ini terpisah satu sama lainnya sehingga keterpaduan menjadi sulitdiwujudkan. Dalam hal ini peran Kepala BAPPEDA sangat penting sekali untukdapat melakukan koordinasi secara intensif sehingga keterpaduan antaraperencanaan pembangunan dan tata ruang dan perencanaan wilayah dapatdiwujudkan.

ooOoo