peran kelembagaan dalam proses pembuatan...

1

PERAN KELEMBAGAAN DALAM

PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN

PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT

BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN

SEJARAH

YULIUS HERO

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

BOGOR

2

2012

PERNYATAAN MENGENAI DISERTASI

DAN SUMBER INFORMASI

Dengan ini saya menyatakan bahwa disertasi Peran Kelembagaan dalam

Proses Pembuatan Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat

Berdasarkan Pendekatan Diskursus dan Sejarah adalah karya saya dengan arahan

dari Komisi Pembimbing dan belum diajukan dalam bentuk apa pun kepada

Perguruan Tinggi mana pun. Sumber informasi yang berasal dan dikutip dari

karya yang diterbitkan maupun tidak diterbitkan dari penulis lain telah disebutkan

dalam teks dan dicantumkan dalam Daftar Pustaka di bagian akhir disertasi ini.

Bogor, Januari 2012

Yulius Hero

IPK 99.5112

3

ABSTRAK

YULIUS HERO. Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan Kebijakan

Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan Diskursus

dan Sejarah. Komisi Pembimbing: RUDY C. TARUMINGKENG (Ketua),

DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI KARTODIHARDJO (Anggota).

Pendekatan ilmu kelembagaan dengan berbagai teori telah banyak digunakan

dalam analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di dunia dan Indonesia.

Penelitian ini menggunakan pendekatan diskursus kelembagaan (intstitutional discource) dalam bentuk diskursus-frame (discourse of frame). Penelitian ini

mengambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan Pendidikan Gunung

Walat (HPGW). Tujuan penelitian ini, yaitu: diskursus/narasi kebijakan, pilihan

kebijakan, kepentingan dan kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama, ruang

kebijakan, dan rekomendasi kebijakan. Analisis diskursus penelitian ini

menggunakan pendekatan model IDS dan dilengkapi dengan model Wittmer dan

Birner dan diagram Eden-Ackermann. Pendekatan sejarah menggunakan analisis

keterkaitan sejarah (path dependency). Proses pembuatan kebijakan HPGW tidak

linier, melainkan dipengaruhi oleh diskursus/narasi kebijakan, kepentingan dan

kekuasaan, pelaku dan jaringan kerjasama yang mempengaruhi kinerja

pengelolaan HPGW. Fakultas Kehutanan IPB berhasil membangun diskursus dan

narasi kebijakan HPGW dengan kemampuan (credibility) pelaku (ilmu

pengetahuan, jaringan kerjasama, kepentingan, dan kekuasaan); sehingga pihak

eksternal dapat menerima (acceptability) dan percaya (trust) terhadap

pengelolaan HPGW untuk kepentingan pendidikan kehutanan Fakultas Kehutanan

IPB. Kunci keberhasilan kebijakan pengelolaan HPGW adalah penataan

kelembagaan melalui kebijakan pengaturan perilaku (behaviour) pelaku (actors)

Pengelola HPGW, sehingga mendapatkan kepercayaan (trust) dari pihak ketiga

untuk mewujudkan terjadinya aliansi kepentingan yang dapat meningkatkan

kinerja pengelolaan HPGW. Ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus dan

sejarah dapat digunakan untuk analisis proses pembuatan kebijakan HPGW dalam

mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal 8 Undang-Undang Kehutanan

Nomor 41 Tahun 1999.

Kata Kunci: Kelembagaan, Kebijakan, Diskursus, Sejarah, Gunung Walat,

Fakultas Kehutanan IPB.

4

ABSTRACT

YULIUS HERO. Institutional Role in Gunung Walat Educational Forest Policy

based on Discourse and Historical Approaches. Supervised by: RUDY C.

TARUMINGKENG as the chaiman, DUDUNG DARUSMAN dan HARIADI

KARTODIHARDJO as the member of advisory committee.

The approach of institutional concepts withs its theories, has been used in

analyzing the process of forest policy making in international and Indonesian

level. This research was a case study of social practice in HPGW policy using

institutional approach with discourse and historical approaches. This research

used discourse approach in the form of frame-discourse. The objective of this

research were discourse/policy narrative analysis, policy options, interests and

power, actors and networking, policy space, and recommendation. Discourse

analysis in this research used model IDS completed with model Wittmer dan

Birner and diagram of Eden-Ackermann; while the historical approach used

analysis of path dependency. HPGW policy-making process was not linier, but

influenced by the frame of discourse/narrative policies, actors, and interests.

Fakultas Kehutanan IPB successfully built the discourse/narrative of HPGW

policies supported by the mastery of science (credibility) of Fakultas Kehutanan

IPB, so that external parties accepted and trusted the management of HPGW for

forestry education of Fakultas Kehutanan IPB. The key to the successful

independent management of HPGW was the institutional arrangement through

actors’ behaviour regulatory policy of HPGW manager, thus providing trusts on

cooperation with third parties. Institutional concept through discourse and

historical approach which can be used to analyzed the process of making HPGW

policy in order to fill policy space of KHDTK based on Article 8 Forestry laws

number 41 year 1999.

Key Words: discourse, history, institution, Gunung Walat policy, Faculty of

Forestry IPB

5

© Hak Cipta milik IPB, tahun 2012

Hak Cipta Dilindungi Undang-Undang

Dilarang mengutip sebagian atau seluruh Karya Tulis ini tanpa mencantumkan

atau menyebutkan sumbernya. Pengutipan hanya untuk kepentingan pendidikan,

penelitian, penulisan karya ilmiah, penyusunan laporan, penulisan kritik, atau

tinjauan suatu masalah; dan pengutipan tersebut tidak merugikan kepentingan

yang wajar bagi IPB.

Dilarang mengumumkan dan memperbanyak sebagian atau seluruh Karya Tulis

dalam bentuk apa pun tanpa izin IPB.

6

PERAN KELEMBAGAAN DALAM

PROSES PEMBUATAN KEBIJAKAN

PENGELOLAAN HUTAN PENDIDIKAN GUNUNG WALAT

BERDASARKAN PENDEKATAN DISKURSUS DAN

SEJARAH

YULIUS HERO

Disertasi

Sebagai salah satu syarat untuk memperoleh gelar

Doktor pada

Program Studi Ilmu Pengetahuan Kehutanan

7

SEKOLAH PASCASARJANA

INSTITUT PERTANIAN BOGOR

BOGOR

2012

Penguji Luar Komisi Ujian Tertutup : Dr. Ir. Bramasto Nugroho, MS

Dr. Ir. Dodik Ridho Nurrochmat, MSc

Penguji Luar Komisi Ujian Terbuka : Dr. Ir. Agus Pakpahan, APU

Dr. Ir. Supriyanto

8

Judul Disertasi : Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan

Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan

Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan

Diskursus dan Sejarah

Nama : Yulius Hero

NRP : IPK 99.5112

Program Studi : Ilmu Pengetahuan Kehutanan

Disetujui

Komisi Pembimbing

Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF

Ketua

Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA

Anggota

Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS

Anggota

Disetujui

Ketua Program Studi IPK

Dr. Ir. Naresworo Nugroho, MS

Dekan Sekolah Pascasarjana IPB

Dr. Ir. Dahrul Syah, M.Sc.Agr

9

Tanggal Ujian:

Tanggal Lulus:

PRAKATA

Puji dan syukur penulis panjatkan kepada Allah SWT atas segala rahmat,

nikmat, dan karunia-Nya sehingga penulis dapat melaksanakan dan

menyelesaikan disertasi berjudul Peran Kelembagaan dalam Proses Pembuatan

Kebijakan Pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat Berdasarkan Pendekatan

Diskursus dan Sejarah.

Naskah artikel disertasi ini diterbitkan dalam jurnal terakreditasi

Direktorat Jenderal Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika

Volume XVII Nomor 3 Edisi Desember 2011.

Penulis menyampaikan ucapan terima kasih dan penghargaan sebesar-

besarnya kepada berbagai pihak yang telah membantu persiapan, pelaksanaan,

dan penyelesaian disertasi ini, sebagai berikut:

1. Komisi Pembimbing, yaitu: Bapak Prof. Dr. Ir. Rudy C. Tarumingkeng, MF

(Ketua Komisi Pembimbing) dan Bapak Prof. Dr. Ir. Dudung Darusman, MA

dan Bapak Prof. Dr. Ir. Hariadi Kartodihardjo, MS (Anggota Komisi

Pembimbing) atas bimbingan, arahan, dan saran yang diberikan kepada

penulis.

2. Nara Sumber Penelitian, yaitu: Bapak Prof. Rudy C. Tarumingkeng, MF;

Bapak Prof. Herman Haeruman Js, MF; Bapak Prof. Dudung Darusman, MA;

Bapak Prof. Hariadi Kartodihardjo, BS; Bapak Dr. Hendrayanto, MAgr;

Bapak Dr. Supriyanto; Bapak Dr. Irdika Mansur, MSc; Bapak Ir. Budi

Prihanto Siswosuwarno, MS; Bapak Dr. Dwi Sudarto; Bapak Ir. Bambang

Pranggodo; Bapak Ir. Rachmatsjah Abidin, MM atas data dan informasi yang

berhubungan dengan sejarah pengelolaan HPGW.

3. Badan Pengelola HPGW, yaitu: Ir. Budi Prihanto Siswosuwarno, MS

(Direktur Eksekutif), Dr. Gunawan Santosa, MS; dan Dr. Cahyo Wibowo

MSc (Direktur HPGW), Ir Agung Sutrisno (Manajer Operasional HPGW) dan

10

seluruh Staf HPGW yang telah membantu memberikan data dan informasi

pengelolaan HPGW.

4. Penguji Luar Komisi Disertasi, yaitu: Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr.

Dodik Ridho Nurrochmat, MSc (Penguji Luar Komisi Disertasi untuk Ujian

Tertutup) dan Dr. Agus Pakpahan, APU; dan Dr. Supriyanto (Penguji Luar

Komisi Disertasi untuk Ujian Terbuka).

5. Rekan-Rekan Bagian Kebijakan Departemen Manajemen Hutan

Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: Prof. Dudung Darusman, MA; Prof.

Hardjanto, MS; Ir. Sudaryanto; Prof. Hariadi Kartodihardjo, MS; Dr.

Sudarsono Soedomo, MSc; Dr. Bramasto Nugroho, MS; Dr. Bahruni, MS; Dr.

Didik Suharjito, MS; Dr. Iin Ichwandi, MAgr; Dr. Leti Sundawati, MSc; Dr.

Dodik Ridho Nurrochmat, MSc; Soni Trison, SHut MSi; dan Handian

Purwawangsa, SHut MSi.

6. Keluarga besar penulis, yaitu: Ayahanda Syamsulbahri, Ibunda Aminah,

Istri Nurul Fitri; Anak-anak Herfi Qurrota Hanina, Pinka Nurulia Asterina,

dan Bunga Loviena Cherolia; serta Adik-adik Trimanna Fitrajaya, SE; Dr.

Eva Oktavidiati; Ir. Yopita Sari, dan Ir. Nova Dewi Yani beserta Keluarga

masing-masing atas doa dan dukungan semangat untuk penulis. Ucapan

terima kasih juga penulis sampaikan kepada semua pihak yang telah

membantu pelaksanaan dan penyelesaian disertasi ini.

Semoga disertasi ini bermanfaat untuk pengembangan ilmu kelembagaan

dalam pengelolaan hutan pada umumnya dan pengelolaan hutan pendidikan pada

khususnya.

Bogor, Januari 2012

Penulis

11

RIWAYAT HIDUP

Penulis dilahirkan di Bengkulu pada tanggal 7 Juli 1965 dari Ayahanda

Syamsulbahri dan Ibunda Aminah. Penulis merupakan anak kedua dari enam

bersaudara.

Penulis menamatkan pendidikan Sekolah Dasar di SD Negeri 9 Bengkulu

pada tahun 1977, menamatkan Sekolah Menengah Pertama di SMP Negeri 1

Bengkulu pada tahun 1980, menamatkan Sekolah Menengah Atas di SMA Negeri

1 Bengkulu pada tahun 1984. Selanjutnya, penulis menamatkan pendidikan

Sarjana Kehutanan dari Fakultas Kehutanan IPB pada tahun 1989 dan

menamatkan pendidikan Magister Kehutanan dari Georg August University

Gottingen Jerman pada tahun 1993. Penulis mengikuti pendidikan Program

Doktor di Sekolah Pascasarjana IPB pada tahun 1999 dengan beasiswa

pendidikan dari BPPS-DIKTI.

Penulis bekerja sebagai Dosen Kebijakan Kehutanan, Departemen

Manajemen Hutan, Fakultas Kehutanan IPB mulai tahun 1990 sampai saat ini.

Selama mengikuti pendidikan Program Doktor penulis berhasil menulis

karya ilmiah yang diterbitkan dalam jurnal terakreditasi Direktorat Jenderal

Perguruan Tinggi (DIKTI), Jurnal Manajemen Hutan Tropika Volume XVII

Nomor 3 Edisi Desember 2011. Karya ilmiah ini merupakan bagian dari Program

Doktor Sekolah Pascasarjana IPB.

12

DAFTAR ISI

Halaman

DAFTAR ISI............................................................................................ xi

DAFTAR TABEL.................................................................................... xiii

DAFTAR GAMBAR................................................................................. xvii

DAFTAR LAMPIRAN............................................................................ xviii

KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN...................................................... 1

1.1. Pendahuluan.............................................................................. 1

1.2. Konteks Penelitian.................................................................... 1

1.3. Fokus Penelitian........................................................................ 5

1.4. Tujuan Penelitian...................................................................... 8

1.5. Manfaat Penelitian.................................................................... 8

KONSEP TEORI DAN METODOLOGI....................................................... 9

2.1. Pendahuluan.............................................................................. 9

2.2. Kelembagaan............................................................................. 9

2.3. Pendekatan Sejarah.................................................................... 15

2.4. Pendekatan Diskursus............................................................... 18

2.5. Diskursus Bingkai (Frame)....................................................... 23

2.6. Analisis Diskursus Model IDS.................................................. 24

2.7. Analisis Diskursus Model Wittmer dan Birner......................... 28

2.8. Proses Pembuatan Kebijakan.................................................... 29

2.9. Analisis Stakeholder.................................................................. 30

2.10. Metode

Penelitian.................................................................... 35

KONDISI AKTUAL DAN SEJARAH PENGELOLAAN HPGW................ 42

3.1. Pendahuluan.............................................................................. 42

3.2. Kondisi Aktual HPGW............................................................. 42

13

3.3. Sejarah Pengelolaan HPGW..................................................... 49

3.4. Organisasi Pengelolaan HPGW................................................ 92

3.5. Pemanfaatan Hasil HPGW........................................................ 101

ANALISIS DISKURSUS DAN SEJARAH KEBIJAKAN PENGELOLAAN

HPGW............................................................................... 129

4.1.

Pendahuluan............................................................................... 129

4.2. Analisis Diskursus Kebijakan HPGW....................................... 129

4.2.1. Kebijakan Pemerintah Terhadap Fakultas Kehutanan

IPB................................................................................... 130

4.2.2. Kebijakan Fakultas Kehutanan IPB Terhadap

Pengelola

HPGW.............................................................................

162

4.3. Analisis Keterkaitah Sejarah Pengelolaan HPGW..................... 168

4.4. Kinerja Pengelolaan HPGW....................................................... 180

KESIMPULAN DAN REKOMENDASI........................................................ 185

5.1. Kesimpulan.............................................................................. 185

5.2. Rekomendasi............................................................................ 187

DAFTAR PUSTAKA..................................................................................... 189

LAMPIRAN.................................................................................................... 195

14

DAFTAR TABEL

Halaman

Tabel 1. Kerangka pikir (frame) diskursus model Wittmer dan

Birner............................................................................................ 28

Tabel 2. Hubungan tujuan penelitian dengan metode penelitian, data yang

dibutuhkan dan perkiraan hasil penelitian...................................... 40

Tabel 3. Distribusi penduduk Desa Hegarmanah menurut umur.................. 46

Tabel 4. Tingkat pendidikan penduduk Desa Hegarmanah.......................... 46

Tabel 5. Sarana pendidikan penduduk Desa

Hegarmanah............................ 47

Tabel 6. Pola penggunaan lahan Desa Hegarmanah..................................... 47

Tabel 7. Struktur kepemilikan lahan pertanian di Desa

Hegarmanah........... 48

Tabel 8. Jenis mata pencaharian penduduk Desa Hegarmanah.................... 48

Tabel 9. Nama Dekan Fakultas Kehutanan IPB dan Pimpinan HPGW

periode tahun 1969-2011................................................................ 93

Tabel 10. Nama personal organisasi HPGW periode 2001-2003................. 96

Tabel 11. Nama personal organisasi HPGW periode 2003-2009................. 96

Tabel 12. Nama personal organisasi HPGW periode 2009-2013................... 98

Tabel 13. Daftar penelitian di HPGW mulai tahun

1982................................ 102

Tabel 14. Perbandingan jumlah, jenis, dan tingkat pendidikan kegiatan

penelitian dengan periode tahun pengelolaan HPGW.................... 113

Tabel 15. Perbandingan produksi, harga, upah, dan pola pengelolaan getah

HPGW periode sebelum 2001 sampai 2011................................... 115

Tabel 16. Perbandingan produksi getah kopal dan pinus rata-rata bulanan

dengan periode tahun pengelolaan HPGW..................................... 119

Tabel 17. Perbandingan harga getah kopal dan pinus dengan periode tahun

pengelolaan HPGW........................................................................ 119

Tabel 18. Perbandingan upah sadap getah kopal dan pinus dengan periode

tahun pengelolaan HPGW............................................................... 120

15

Tabel 19. Perbandingan jumlah penyadap getah kopal dan pinus dengan

periode tahun pengelolaan HPGW................................................. 120

Tabel 20. Jumlah kunjungan HPGW dan kenaikan kunjungan priode tahun

2003-2005............................................................................. 121

Tabel 21. Asal pengunjung, total dan persentase kunjungan tahun 2003-

2005................................................................................................ 121

Tabel 22. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2003-

2005................................................................................................. 122

Tabel 23. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan/penurunan pengunjung

periode tahun 2006-2008................................................................ 123


2008................................................................................................ 123

Tabel 25. Jumlah pengunjung HPGW dan kenaikan pengunjung periode

tahun 2009-2011............................................................................. 124


2011................................................................................................. 125

Tabel 27. Kelompok kegiatan, total dan persentase kunjungan tahun 2009-

2011................................................................................................. 126

Tabel 28. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari

dalam negeri.................................................................................... 127

Tabel 29. Jawaban responden pengunjung HPGW periode 2009-2013 dari

luar negeri....................................................................................... 128

Tabel 30. Analisis diskursus kebijakan Pemerintah terhadap HPGW IPB..... 130

Tabel 31. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan

HPGW periode tahun 1969-1972.................................................... 146







Tabel 35. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan 157

16

HPGW periode tahun 2003-2009....................................................



Tabel 37. Analisis diskursus kebijakan Fakultas Kehutanan IPB terhadap

pengelolaan HPGW......................................................................... 163

Tabel 38. Rekapitulasi pengelola HPGW periode tahun 1969-2011............. 169

17

DAFTAR GAMBAR

Halaman

Gambar 1. Kerangka pemikiran penelitian kebijakan HPGW....................... 10

Gambar 2. Konsep proses kebijakan (IDS, 2006).......................................... 25

Gambar 3. Diagram kekuasaan-kepentingan analisis stakeholder (DFID

2003 & Nugroho 2008).................................................................

33

Gambar 4. Diagram pengaruh-kepentingan analisis stakeholder (Eden &

Akermann 1998)..........................................................................

35

Gambar 5. Foto citra lokasi HPGW............................................................... 43

Gambar 6. Sebaran Potensi Tegakan HPGW................................................. 44

Gambar 7. Struktur organisasi pengelola HPGW sebelum tahun 2001......... 94

Gambar 8. Struktur Organisasi HPGW Periode 2001-2003.......................... 95

Gambar 9. Struktur Organisasi HPGW Periode 2003-2009........................ 97

Gambar 10. Struktur Organisasi HPGW Periode 2009-2013........................ 100

Gambar 11. Diskursus/narasi dan kepentingan HPGW dengan aliansi

eksternal.......................................................................................

142

Gambar 12. Analisis pengaruh-kepentingan pelaku terhadap pengelolaan

HPGW periode tahun 1969-1972................................................

148

Gambar 13. Analisis pengaruh-kepentingan stakeholders terhadap

pengelolaan HPGW periode tahun 1972-1989............................

150


HPGW periode tahun 1989-2001................................................

153


pengelolaan HPGW periode tahun 2001-2003...........................

156


HPGW periode tahun 2003-2009...............................................

159


pengelolaan HPGW periode tahun 2009-2013...........................

162

Gambar 18. Mekanisme keuangan HPGW periode 2001-2003..................... 174

18

Gambar 19. Mekanisme keuangan HPGW periode 2003-2009...................... 174

Gambar 20. Mekanisme keuangan HPGW periode 2009-2011...................... 175

Gambar 21. Keterikatan pola pemanfaatan hasil HPGW............................... 179

Gambar 22. Kinerja produksi bulanan getah kopal HPGW........................... 181

Gambar 23 Kinerja produksi bulanan getah resin HPGW............................ 181

Gambar 24. Jumlah kunjungan tahunan HPGW............................................. 182

Gambar 25. Jumlah penelitian rata-rata tahunan

HPGW................................

183

19

DAFTAR LAMPIRAN

Halaman

Lampiran 1. Data dan informasi

penelitian....................................................

198

Lampiran 2. SK Menteri Kehutanan Nomor 188/Menhut-II/2005 jo. SK

Menteri Kehutanan Nomor 702/Menhut-II/2009.......................

202

Lampiran 3. SK Dekan Fakultas Kehutanan IPB Nomor 35/13.5/KP/2008

tentang Garis-Garis Besar Kebijakan Pengelolaan Hutan

Pendidikan Gunung Walat Tahun 2009-2020...........................

207

20

KONTEKS DAN FOKUS PENELITIAN

1.1. Pendahuluan

Bab ini akan menguraikan konteks, fokus, tujuan, dan manfaat penelitian.

Konteks berhubungan dengan latar belakang, keadaan, situasi, dan kondisi

penelitian (Eriyanto 2005). Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan

masalah penelitian. Tujuan penelitian berhubungan dengan jawaban terhadap

masalah penelitian. Manfaat penelitian berhubungan dengan hasil penelitian

(Damin 2004).

1.2. Konteks Penelitian

Sejak akhir tahun 1990-an pendekatan ilmu kelembagaan (institusi) mulai

digunakan dalam analisis kebijakan kehutanan di Indonesia. Berdasarkan hasil

kajian pendekatan ilmu kelembagaan terhadap kebijakan kehutanan Indonesia

menunjukkan bahwa pandangan terhadap proses pembuatan kebijakan kehutanan

Indonesia lebih didominasi oleh pandangan teknis dan hukum (Kartodihardjo

1998). Selanjutnya pendekatan ilmu kelembagaan banyak digunakan dalam

analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia dengan berbagai

permasalahan, pendekatan teori yang digunakan, dan solusi kebijakan yang

dihasilkan.

Spektrum teori kelembagaan sangat luas dan terus berkembang pesat

sesuai tuntutan pembangunan yang sangat cepat (Yustika 2006). Perkembangan

pendekatan teori kelembagaan dalam proses pembuatan kebijakan kehutanan

global di berbagai lokasi di dunia, antara lain: teori collective action dalam

kebijakan kehutanan masyarakat di Nepal (Varugese & Ostrom 2001), teori

collective action dalam kebijakan kehutanan lokal di Nepal (Gautam & Shivakoti

2005), teori ekonomi-kelembagaan dalam reformasi kebijakan kehutanan

masyarakat di China (Zhang et al. 2000), agency theory dalam kebijakan insentif

di dalam dan antar perusahaan kehutanan (Gibbons 2005), pilihan instrumen

kebijakan dalam pembangunan kehutanan berkelanjutan (Bowers 2005), dan

21

pendekatan aturan hukum dan konsep pengelolaan hutan dalam kebijakan

kehutanan di Finlandia dan Brazil (Hirakuri 2005).

Sementara perkembangan pendekatan teori kelembagaan dalam proses

pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia, antara lain: transaction cost theory

dalam pengusahaan hutan alam (Kartodihardjo 1998) dan hutan tanaman industri

(Kartodihardjo 2003), agency theory atau pricipal-agent theory dalam

pengusahaan hutan alam di Indonesia (Nugroho 2003), dan transaction cost

theory dalam kelembagaan pengelolaan DAS di Indonesia (Kartodihardjo et al.

2004).

Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di Indonesia berdasarkan

ilmu kelembagaan terus berkembang, pada saat ini digunakan pendekatan

diskursus (discourse). Analisis proses pembuatan kebijakan kehutanan di

Indonesia berdasarkan ilmu kelembagaan melalui pendekatan diskursus

menggunakan analisis berbagai teori (multiple analysis) diskursus sesuai tujuan

penelitian, antara lain: kasus kebijakan usaha kehutanan Indonesia (Khan et al.

2010) dan kasus kebijakan pengelolaan hutan lindung (Ekawati et al. 2011).

Berbagai pendekatan teori ilmu kelembagaan ini sifatnya saling melengkapi satu

sama lain untuk mendapatkan gambaran komprehensif terhadap proses

pembuatan kebijakan kehutanan Indonesia.

Berdasarkan perkembangan penelitian proses pembuatan kebijakan

kehutanan tingkat internasional dan Indonesia yang berkembang pesat saat ini,

maka sangat menarik untuk dilakukan penelitian peran kelembagaan dalam proses

pembuatan kebijakan pengelolaan hutan pendidikan yang termasuk dalam

KHDTK (Kawasan Hutan Dengan Tujuan Khusus) sesuai Pasal 8 Undang-Undang

Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999 dengan pendekatan diskursus dan sejarah.

Dalam penelitian ini diambil kasus praktek sosial dalam kebijakan Hutan

Pendidikan Gunung Walat (HPGW).

Kawasan hutan Gunung Walat memiliki luas 359 hektar terletak di

wilayah Kabupaten Sukabumi. Pengelolaan kawasan hutan Gunung Walat

merupakan bukti sejarah sukses (success history) pengelolaan kawasan hutan

Negara di Indonesia. Pada periode sebelum tahun 1951, kawasan hutan Gunung

22

Walat berupa hutan rawang dan tanah kosong dengan vegetasi sebagian besar

berupa semak belukar (HPGW 2009a). Pada tanggal 14 Oktober 1969, kawasan

hutan Gunung Walat ditetapkan untuk hutan pendidikan bagi Fakultas Kehutanan

IPB berdasarkan Surat Keputusan Kepala Dinas Kehutanan Daerah Tingkat I

Jawa Barat No. 7041/IV/69 (HPGW 2009a). Kondisi kawasan hutan Gunung

Walat saat diserahkan kepada Fakultas Kehutanan IPB, yaitu: hutan rawang yang

dikelilingi oleh desa dan kebun-kebun masyarakat, hutan "kemati-matian", tidak

masuk dalam kelas perusahaan, dan dalam keadaan terlantar (RCT). Kondisi

vegetasi tanaman berkayu sebanyak 30% dari total kawasan hutan ini (RCT dan

DDR).

Setelah pemberontakan PKI pada tahun 1965, kawasan hutan Gunung

Walat banyak diserobot atau diokupasi oleh masyarakat sekitar. Kehadiran

Fakultas Kehutanan IPB dengan melibatkan mahasiswa dalam pengelolaan hutan

diharapkan dapat membuat masyarakat segan dan malu untuk melakukan

penyerobotan terhadap kawasan hutan ini, sehingga areal ini dapat dipertahankan

sebagai kawasan hutan negara (RCT).

Sejak awal pengelolaan Hutan Pendidikan Gunung Walat (HPGW) sudah

dilakukan kegiatan penanaman pohon dengan melibatkan mahasiswa Fakultas

Kehutanan IPB. Mulai tahun 1972 kegiatan penanaman lebih intensif dengan

adanya bantuan dana DIP/APBN Direktorat Jenderal Kehutanan Departemen

Pertanian melalui Bappenas (RMA) dengan luasan tanaman 4 hektar untuk setiap

angkatan (DDR). Pada tahun 1980 seluruh kawasan hutan ini telah berhasil

ditanami berbagai jenis tanaman pohon, antara lain: damar, pinus, puspa, kayu

afrika, mahoni, rasamala, sonokeling, glirisidia, sengon, meranti, dan akasia

(HPGW 2009a).

Realitas pengelolaan HPGW pada tahun 2011 menunjukkan bahwa

penerimaan kotor (gross revenue) HPGW dari kegiatan pemanfaatan hasil hutan

bukan kayu dari getah kopal dan resin serta kunjungan HPGW lebih dari Rp3,6

milyar atau lebih dari Rp300 juta per-bulan atau rata-rata lebih dari Rp10 juta per-

hektar (HPGW 2011). Hasil ini relatif besar untuk satu satuan luas pengelolaan

hutan. Apalagi hasil ini di luar manfaat hasil hutan kayu, flora dan fauna lainnya,

23

dan manfaat intangible HPGW; antara lain: air, oksigen, kesuburan tanah, dan

sebagainya.

Sejarah pengelolaan HPGW menunjukkan bahwa sejak awal pengelolaan

HPGW tahun 1969 sampai saat penelitian ini sudah banyak kebijakan yang

dikeluarkan dalam rangka pengelolaan HPGW. Pada tahun 1969, kebijakan

Kepala Dinas Kehutanan Jawa Barat melalui SK No. 7041/IV/69 menetapkan

kawasan hutan Gunung Walat untuk hutan pendidikan Fakultas Kehutanan IPB

dengan status hak pakai. Pada tahun 1973, kebijakan Menteri Pertanian RI

melalui SK Nomor: 008/Kpts/DJ/I/73 menetapkan HPGW sebagai Unit Kebun

Percobaan IPB dengan status hak pakai 20 tahun. Pada tahun 1992, kebijakan

Menteri Kehutanan RI melalui SK Nomor: 687/Kpts-II/1992 menetapkan hak

pengelolaan bersama HPGW antara Fakultas Kehutanan IPB dengan Pusat Pendidikan

dan Pelatihan Kehutanan/Balai Latihan Kehutanan (BLK) Bogor selama 20 tahun.

Pada tahun 2005, Menteri Kehutanan melalui SK Nomor 188/Kpts-II/2005

menetapkan HPGW sebagai KHDTK untuk Pendidikan dan Latihan Fakultas

Kehutanan IPB, selama 20 tahun terhitung 24 Januari 1993. Pada tahun 2009,

Menteri Kehutanan melalui SK Nomor SK.702/Menhut-II/2009 hak pengelolaan

HPGW tanpa batas waktu.

Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan

HPGW telah dilakukan mulai pertengahan tahun 1998. Pada tahun 2009 disusun

strategi pengelolaan HPGW untuk mencapai tujuan pengelolaan HPGW melalui

kegiatan, yaitu: manajemen kawasan, manajemen hutan tridharma, dan penataan

kelembagaan (HPGW 2009a). Hasil yang ingin dicapai (output) kegiatan penataan

kelembagaan HPGW, yaitu: organisasi dan sumberdaya manusia (SDM), regulasi

dan sistem manajemen, pendanaan, jaringan kerjasama dan kemitraan, serta

monitoring dan evaluasi. Penataan organisasi lembaga pengelola HPGW yang

dibentuk oleh Fakultas Kehutanan IPB disebut Badan Pengelola HPGW. Badan

Pengelola HPGW terdiri dari Badan Pengurus (BP-HPGW) dan Badan Pelaksana

atau Badan Eksekutif (BE-HPGW) (HPGW 2009b).

Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan mempengaruhi

perilaku (behaviour) para pelaku (actors) dan kinerja (performance) HPGW.

24

Praktek sosial berupa kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan

HPGW dan realitas sejarah sukses pengelolaan HPGW ini sangat menarik untuk

diteliti menggunakan kaedah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang

berkembang pesat saat ini. HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah

lama dikelola (managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dapat dilakukan

penelitian kelembagaan dengan objek praktek sosial berupa kerangka pikir

(frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW. Penelitian ini

perlu dilakukan untuk mendapatkan gambaran komprehensif tentang kerangka

pikir (frame) proses pembuatan kebijakan, respon perilaku (behaviour) dan

pengaruh kepentingan pelaku (actors), dan hasil kinerja (kinerja) pengelolaan

HPGW berdasarkan kaidah ilmiah ilmu kelembagaan. Berbagai kebijakan

pengelolaan HPGW sejak awal pengelolaan HPGW sampai saat penelitian ini

yang menjadi bagian sejarah perkembangan kebijakan pengelolaan HPGW.

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberi masukan untuk

penyusunan kebijakan HPGW pada masa datang. Mengutip kalimat Guru Besar

Sejarah UGM Sartono Kartodirdjo (1992): “Mempelajari sejarah masa lalu,

memberikan pemahaman terhadap kejadian saat ini, untuk prediksi kemajuan

masa datang”.

1.3. Fokus Penelitian

Fokus penelitian berhubungan dengan pembahasan masalah penelitian.

Masalah adalah kesenjangan antara kenyataan dengan harapan (Damin 2004).

Proses penataan kelembagaan dan implementasi kebijakan pengelolaan HPGW

mulai pertengahan tahun 1998 dan terutama tahun 2009 telah mengikuti kaidah

ilmiah kelembagaan. Dengan kata lain berbagai proses penataan kelembagaan dan

implementasi kebijakan yang mengikuti kaidah ilmiah ilmu kelembagaan telah

dilakukan dalam pengelolaan HPGW. Praktek sosial berupa kerangka pikir

(frame) dalam proses pembuatan kebijakan HPGW sangat menarik untuk diteliti

lebih lanjut berdasarkan kaidah ilmiah pendekatan kelembagaan diskursus yang

berkembang pesat saat ini.

25

HPGW merupakan unit pengelolaan hutan yang telah lama dikelola

(managed) oleh Fakultas Kehutanan IPB, sehingga dari pengelolaan HPGW ini

dapat dilakukan penelitian kelembagaan untuk menganalisis praktek sosial berupa

kerangka pikir (frame) para pelaku pengelolaan HPGW melalui analisis perilaku

dan kepentingan serta kinerja yang dihasilkan.

Paradigma penelitian disertasi ini menggunakan paradigma pandangan

kritis (Gulo 2000) dengan metodologi studi kasus praktek sosial berupa kerangka

pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan HPGW melalui

pendekatan ilmu kelembagaan.

Jenis penelitian ini adalah penelitian terapan/aplikatif (Damin 2004) atau

penelitian pemecahan masalah (problem solving research) (Jhonson 1986)

bertujuan menghasilkan tindakan aplikatif untuk memecahkan masalah praktek

sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW. Jenis pengetahuan yang digunakan

dalam penelitian ini adalah tacit knowledge berupa ilmu pengetahuan yang masih

ada dalam pikiran (tacit) pemilik ilmu pengetahuan (Nonaka & Takeuchi 1995).

Nonaka dan Takeuchi (1995) menyebutkan ada dua jenis ilmu pengetahuan

berdasarkan keberadaannya, yaitu: 1) Explicit knowledge dan 2) Tacit knowledge.

Jenis penelitian berdasarkan pendekatan sejarah adalah sejarah non-naratif

yang tidak bertujuan menyusun cerita sejarah, melainkan penelitian berpusat

kepada masalah (problem oriented), dalam hal ini masalah praktek sosial berupa

kerangka pikir (frame) yang berhubungan dengan kebijakan pengelolaan HPGW.

Pendekatan penelitian kelembagaan yang telah banyak digunakan selama

ini, antara lain: pendekatan materi (materialist), posititif (positivist), tingkat

kepentingan (interest-based) dan sumberdaya (resource-oriented) yang saat ini

telah banyak dikritisi oleh berbagai pihak (Art & Buizer 2009).

Sebagai alternatif pendekatan terhadap kajian perilaku manusia, maka

dalam penelitian ini digunakan dua pendekatan, yaitu: diskursus (Art & Buizer

2009; IDS 2006; Wittmer & Birner 2005; Elands & Wiersum 2001; Bengston et

al. 2005; Selby et al. 2007) dan pendekatan sejarah (Peters 2000; Peters et al.

2005; Steinmo 2008).

26

Art dan Buizer (2009) menyebutkan ada dua asumsi teori diskursus dalam

ilmu kelembagaan, yaitu: 1) Dinamika kelembagaan lahir dari ide/gagasan baru,

konsep, dan narasi di dalam masyarakat yang terlembaga dalam praktek-praktek

sosial dan menghasilkan berbagai hal baru dan 2) Ide/gagasan, konsep dan narasi

yang telah secara kuat terlembaga di dalam masyarakat menjadi faktor yang

dipertimbangkan apakah suatu institusi cenderung akan berubah atau status quo.

Pendekatan kelembagaan diskursus (discourse institutionalism) dalam

penelitian ini menganalisis praktek sosial dalam kebijakan pengelolaan HPGW

dengan konsep diskursus berupa kerangka pikir atau frame (Art & Buizer 2009).

Analisis diskursus bingkai makna (frame) bersifat abstrak, oleh karena itu

dalam penelitian ini analisis kerangka pikir (frame) kebijakan pengelolaan HPGW

menggunakan pendekatan model IDS (IDS 2006) dan dilengkapi dengan analisis

diskursus kerangka pikir (frame) Wittmer dan Birner (2005). Model IDS

menganalisis kerangka pikir (frame) dalam proses pembuatan kebijakan

berdasarkan parameter ilmu pengetahuan yang digunakan sebagai dasar

diskursus/narasi kebijakan (discouce/narrative), kepentingan serta dinamika

kekuasaan para pihak terkait dengan pengelolaan HPGW (politics/interest), dan

perilaku para pelaku dan jaringan kerjasama yang berhubungan dengan

pengelolaan HPGW (actors/network). Sementara pendekatan kelembagaan

sejarah (historical istitutionalism) untuk menganalisis keterkaitan sejarah HPGW

mulai tahun 1969 sampai 2011 menggunakan analisis keterkaitan sejarah (path

dependency) Peters et al. (2005).

Pertanyaan penelitian yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai

berikut:

1. Apa diskursus/narasi (discourse/narrative) kebijakan pengelolaan HPGW

berdasarkan ilmu pengetahuan yang dipahami oleh pelaku dalam proses

pembuatan kebijakan HPGW?

2. Siapa pelaku (actors) yang terkait dalam pengelolaan HPGW dan bagaimana

jaringan kerjasama (networks) para pelaku saling berhubungan satu sama

lain?

27

3. Bagaimana kepentingan (interests) dan dinamika kekuasaan (politics)

mempengaruhi diskursus/narasi kebijakan dan pelaku yang berhubungan

dengan pengelolaan HPGW?

1.4. Tujuan Penelitian

Tujuan penelitian ini adalah menganalisis peran kelembagaan pengelolaan

HPGW melalui proses pembuatan kebijakan berdasarkan pendekatan diskursus

dan sejarah dengan tahapan pencapaian tujuan penelitian, sebagai berikut:

1. Menganalisis diskursus/narasi kebijakan berdasarkan ilmu pengetahuan yang

dipahami oleh pelaku dalam proses pembuatan kebijakan pengelolaan

HPGW.

2. Menganalisis kepentingan dan dinamika kekuasaan serta pelaku dan jaringan

kerjasama yang terkait dengan pengelolaan HPGW.

3. Menerangkan ruang kebijakan dan rekomendasi untuk penyempurnaan

kebijakan pengelolaan HPGW.

1.5. Manfaat Penelitian

1. Menghasilkan resep (prescription) untuk perbaikan perilaku (behaviour) para

pelaku untuk meningkatkan kinerja pengelolaan HPGW.

2. Menghasilkan ruang kebijakan (policy space) dan rekomendasi untuk

perbaikan kebijakan pengelolaan HPGW pada masa datang.

3. Memberikan informasi untuk mengisi ruang kebijakan KHDTK sesuai Pasal

8 Undang-Undang Kehutanan Nomor 41 Tahun 1999.

peran kelembagaan dalam proses pembuatan...

Documents