BAB I

PENDAUHULUAN

1.1 Latar Belakang Masalah

Mempelajari perkembangan ilmu administrasi negara dapat dikelompokkan atas tiga

babagan atau periode. Periode pertama disebutnya Administrasi Negara Klasik (Shafritz,

1978) atau disebut pula Administrasi Negara Lama atau Old Public Administration

(Dendhardt dan Dendhart, (2003). Periode kedua adalah Management Publik Baru atau New

Public Manajemen, dan pada periode ketiga adalah New Public Service.

Pada periode pertama selama abad ke-21 paling sedikit hampir tiga

perempatnya literatur administrasi masih berpusat pada pemikiran yang dikemukakan oleh

Woodrow Wilson, Federick Taylor, Luther Gulick, dan Herbert Simon. Banyak dari

pandangan mereka itu yang mengemukakan gambaran tentang ilmu yang netral dari nilai.

Demikian juga, hampir dari mereka memberikan suatu model normatif yang seharusnya

dipergunakan sebagai pedoman dalam mengatur dan melaksanakan organisasi publik (a

normative model for the conduct of public agencies). Salah satu pemikirannya yaitu gagasan

dari Wilson. Pada dasarnya dalam Wilson berpendapat efisiensi dan efektivitas birokrasi

dapat ditingkatkan dengan mengembangkan administrasi publik yang profesional dan non

partisan. Tema dominan dari pemikiran Wilson adalah aparat atau birokrasi yang netral atau

terpisah dari hiruk pikuk kepentingan politik. Karena itu administrasi negara harus didasarkan

pada prinsip-prinsip administrasi dan berorientasi pada pencapaian tujuan yang rasional

ekonomis. Administrasi negara merupakan pelaksanaan atau implementasi kebijakan publik,

ini menjadi bidangnya para birokrat tehnis. Sedang perumusan kebijakan merupakan wilayah

politik dan menjadi bidangnya para negarawan atau politisi.

Periode kedua adalah perkembangan ilmu yang kemudian disebut the New

Public Management. Kunci dari New Public Management adalah sangat menitikberatkan

pada mekanisme pasar dalam mengarahkan program-program publik. Ilmu ini ingin

mengubah cara kerja birokrasi publik dengan memberikan dan menstransformasikan label

kinerja bisnis ke dalamnya. Dari pandangan baru ini birokrasi publik harus mengenali warga

yang dilayani sebagai pelanggan yang perlu dipuaskan kepentingan individunya.

Sebagaimana kinerja birokrasi bisnis yang menganggap orang yang berhubungan dengannya

adalah perlu dipuasi kebutuhan pribadinya. Sementara itu, warga yang mempunyai

kebnutuhan-kebutuhan lain yang tidak tampak dalam hubungan itu tidak perlu diperhatikan.

Periode ketiga adalah uraian pokok dalam makalah ini yaitu the New Public

Service. New public service adalah salah satu sistem yang berusaha memperbaiki kinerja

birokrasi dengan melibatkan masyarakat secara aktif dalam memperbaiki kinerja birokrasi.

Berbeda dengan konsep model klasik dan the New Public management, maka konsep the

new public service adalah konsep yang menekankan berbagai elemen. Konsepnya yaitu; (1)

teori democratic citizenship; (2) model komunitas dan civil society; (3) organisasi humanism;

(4) postmodern ilmu administrasi publik. Empat konsep ini yang membangun perkembangan

ilmu administrasi negara pada periode ketiga yang disebut the New Public Service.

1.2 Rumusan Masalah

Dari uraian diatas, maka dalam makalah ini dapat dirumuskan masalah sebagai

berikut :

1. Bagaimana ruang lingkup the New Public Service itu?

2. Bagaimana prinsip-prinsip atau asumsi dasar dari the New Public Service?

3. Bagaimana perbedaan Old Public Administration, New Public Managemen, dan the

New Public Service

1.3 Tujuan

Tujuan makalah ini yaitu :

1. Untuk mengetahui the New Public Service.

2. Untuk mengetahui bagaimana prinsip-prinsip atau asumsi dasar dari the New Public

Service.

3. Untuk mengetahui Bagaimana perbedaan Old Public Administration, New Public

Managemen, dan the New Public Service

BAB II

PEMBAHASAN

2.1 Ruang Lingkup the New Public Service

New public service merupakan pola terbaru era ini dalam mereformasi kinerja

birokrasi. New public service adalah salah satu sistem yang berusaha memperbaiki kinerja

birokrasi dengan melibatkan masyarakat secara aktif dalam memperbaiki kinerja birokrasi.

Dalam sistem new public service, ditawarkan sebuah perubahan yang sangat signifikan dalam

proses memformulasikan dan mengimplemantasikan kebijakan pemerintah berkaitan dengan

pelayanan terhadap publik. Jika dalam sistem-sistem lain proses perumusan kebijakan hanya

melibatkan pemerintah dan swasta maka dalam new public service sebaliknya. Dalam new

public service dominasi pemerintah yang sangat besar dalam penentuan sebuah kebijakan

dilepaskan dan pemerintah mulai terbuka terhadap partisipasi banyak individu, kelompok dan

berbagai institusi yang berada di luar pemerintah.

Berbeda dengan konsep model klasik dan the New Public management, maka konsep

the new public service adalah konsep yang menekankan berbagai elemen. Konsepnya yaitu;

(1) teori democratic citizenship; (2) model komunitas dan civil society; (3) organisasi

humanism; (4) postmodern ilmu administrasi publik. Empat konsep ini yang membangun

perkembangan ilmu administrasi negara pada periode ketiga yang disebut the New Public

Service. Penjelasan konsep-konsep itu adalah sebagai berikut:

1. Teori tentang demokrasi kewarganegaraan (democratic citizenship) ; perlunya

pelibatan warganegara dalam pengambilan kebijakan dan pentingnya deliberasi untuk

membangun solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik.

2. Model komunitas dan civil society; akomodatif terhadap peran masyarakat sipil

dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata

pemerintahan yang demokratis.

3. Teori organisasi humanis dan administrasi negara baru; administrasi negara harus

fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human beings) dan

respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isu-isu sosial lainnya.

4. Administrasi negara postmodern; mengutamakan dialog (dirkursus) terhadap teori

dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one best way

perspective.

Munculnya sistem new public service dalam pergulatan birokrasi Indonesia menuju

pelayanan yang efektif dan efesien adalah salah satu sistem yang menawarkan ruang bagi

keaktifan dan partisipasi masyarakat dalam mereformasi kinerja birokrasi. Akan tetapi dalam

konteks Indonesia, keterlibatan masyarakat seperti yang ditawarkan oleh new public service

harus dilihat dalam konsep interaksi dan keterlibatan masyarakat dalam merubah kebudayaan

dan pola pikir negatif yang telah membentuk kultur negatif dalam kinerja birokrasi.

Masyarakat sebagai agen dan pelaku nilai-nilai kebudayaan dalam hal ini tentunya memiliki

yang peran sangat signifikan untuk turut serta merubah kultur serta kinerja buruk birokrasi

saat ini.

Salah satu hal yang paling sederhana yang dapat dimulai oleh masyarakat ialah dengan

mengubah cara pandang (mindset) yang salah mereka terhadap birokrasi. Salah satu hal yang

sering diabaikan oleh masyarakat ialah birokrasi jarang dilihat sebagai organisasi masyarakat

yang bertugas untuk melayani kebutuhan-kebutuhan masyarakat, di mana pelayanan tersebut

adalah hak yang harus mereka terima sebagai warga negara. Sebaliknya yang sering terjadi

ialah masyarakat memandang pelayanan sebagai produk yang diperjualbelikan dan

mengeluarkan biaya tambahan adalah suatu hal yang lumrah dalam memperoleh sebuah

pelayanan yang berkualitas.

Hal-hal sederhana inilah yang harus dirubah masyarakat. Walaupun sederhana, inilah

wujut keterlibatan paling nyata yang dapat dilaksanakan dalam mereformasi kinerja birokrasi.

Karena walaupun bertolak dari hal yang paling sederhana, secara esensial hal ini merupakan

suatu hal yang sangat mendasar dalam memperbaiki kinerja birokrasi. Dalam pelayanan

publik, masyarakat adalah subyek dan obyek dari pelayanan tersebut dan mengubah mindset

masyarakat dalam menuntut memperbaiki kinerja pelayanan publik adalah salah satu hal

paling utama.

2.2 Prinsip-Prinsip the New Public Service

Prinsip-prinsip atau asumsi dasar The New Public Service adalah :

1. Melayani Warga Negara, bukan customer (Serve Citizens, Not Customers)

New Public Service memandang publik sebagai ‘citizen’ atau warga negara yang

mempunyai hak dan kewajiban publik yang sama. Tidak hanya sebagai customer yang

dilihat dari kemampuannya membeli atau membayar produk atau jasa. Citizen adalah

penerima dan pengguna pelayanan publik yang disediakan pemerintah dan sekaligus juga

subyek dari berbagai kewajiban publik seperti mematuhi peraturan perundang-undangan,

membayar pajak , membela Negara, dan sebagainya. New Public Service melihat publik

sebagai warga negara yang mempunyai hak dan kewajiban dalam komunitas yang lebih luas.

Adanya unsur paksaan dalam mematuhi kewajiban publik menjadikan relasi Negara dan

publik tidak bersifat sukarela. Karena itu, abdi negara tidak hanya responsif terhadap

‘customer’ , tapi juga fokus pada pemenuhan hak-hak publik serta upaya membangun

hubungan kepercayaan (trust) dan kolaborasi dengan warga negara.

2. Mengutamakan Kepentingan Publik (Seeks the Public Interest)

New Public Service berpandangan aparatur Negara bukan aktor utama dalam

merumuskan apa yang menjadi kepentingan publik. Administrator publik adalah aktor

penting dalam sistem kepemerintahan yang lebih luas yang terdiri dari warga Negara

(citizen), kelompok, wakil rakyat, dan lembaga-lembaga lainnya. Administrator negara

mempunyai peran membantu warga negara mengartikulasikan kepentingan publik. Warga

negara diberi suatu pilihan di setiap tahapan proses kepemerintahan , bukan hanya dilibatkan

pada saat pemilihan umum. Administrator publik berkewajiban memfasilitasi forum bagi

terjadinya dialog publik. Argumen ini berpengaruh terhadap peran dan tanggungjawab

administrasi publik yang tidak hanya berorientasi pada pencapaian tujuan-tujuan ekonomis

tapi juga nilai-nilai yang menjadi manifestasi kepentingan publik seperti kejujuran ,keadilan,

kemanusiaan, dan sebagainya.

3. Kewarganegaraan lebih berharga daripada Kewirausahaan (Value Citizenship

over Entrepreneurship)

New Public Service berargumen kepentingan publik akan lebih baik bila dirumuskan dan

dikembangkan oleh aparatur Negara bersama-sama dengan warga negara yang punya

komitmen untuk memberi sumbangan berarti pada kehidupan bersama daripada oleh manajer

berjiwa wirausaha yang bertindak seolah uang dan kekayaan publik itu milik mereka.

Prinsip ini berimplikasi pada peran pemerintah dan relasinya dengan masyarakat. Peran

pemerintah di masa lalu lebih bersifat mengarahkan masyarakat melalui fungsi-fungsi yang

bersifat langsung dan pengendalian seperti fungsi pengaturan atau regulasi, pemberian

layanan, menetapkan aturan dan insentif. Kehidupan masyarakat modern yang makin

kompleks menuntut peran pemerintah bergeser dari fungsi controlling ke agenda setting,

fasilitasi, negosiasi atau “brokering” solusi untuk memecahkan problem-problem publik

(seringkali dengan melibatkan koalisi badan –badan pemerintah, privat dan nonprofit).

Untuk itu, administrator publik tidak cukup hanya menguasai keahlian kontrol manajemen

tapi juga keahlian bernegosiasi dan resolusi konflik .

4. Berpikir Strategis, Bertindak Demokratis (Think Strategically, Act

Democratically)

Fokus utama implementasi dalam New Public Service pada keterlibatan citizen dan

pembangunan komunitas (community building). Keterlibatan citizen dilihat sebagai bagian

yang harus ada dalam implementasi kebijakan dalam sistem demokrasi. Keterlibatan disini

mencakup keseluruhan tahapan perumusan dan proses implementasi kebijakan. Melalui

proses ini, warga Negara merasa terlibat dalam proses kepemerintahan bukan hanya menuntut

pemerintah untuk memuaskan kepentingannya. Organisasi menjadi ruang publik dimana

manusia (citizen dan administrator) dengan perspektif yang berbeda bertindak bersama demi

kebaikan publik. Interaksi dan keterlibatan dengan warga Negara ini yang memberi tujuan

dan makna pada pelayanan publik.

5. Tahu kalau Akuntabilitas Bukan Hal Sederhana (Recognize that accountability is

not Simple).

Menurut New Public Service , efisiensi, efektivitas dan kepuasan customer penting, tapi

administrasi publik juga harus mempertanggungjawabkan kinerjanya dari sisi etika, prinsip

demokrasi , dan kepentingan publik. Administrator publik bukan wirausaha atas bisnisnya

sendiri dimana konsekuensi ataupun kegagalan akibat keputusan yang diambilnya akan

ditanggungnya sendiri. Resiko atas kegagalan suatu implementasi kebijakan publik akan

ditanggung semua warga masyarakat. Karena itu akuntabilitas administrasi publik bersifat

komplek dan multifacet atau banyak dimensi seperti pertanggungjawaban profesional, legal,

politis dan demokratis.

6. Melayani Ketimbang Mengarahkan (Serve Rather than Steer)

Kepemimpinan dalam New Public Service terfokus pada energi manusia untuk

kemanfaatan kemanusiaan. Kepemimpinan sektor publik berlandaskan pada nilai disebut

‘moral atau transformational leadership’, bukan ‘transactional leadership’. Kepemimpinan

transaksional digerakkan atas dasar motif timbal balik atau saling menguntungkan antara

pimpinan dan pengikut, atasan dan bawahan. Kepemimpinan moral atau transformasional

adalah kepemimpinan yang mampu menjadi aspirasi dan keteladanan moral baik bagi

pimpinan, bawahan, maupun publik secara keseluruhan. Kepemimpinan moral menghasilkan

tindakan yang konsisten dengan kebutuhan, kepentingan, dan aspirasi pengikut maupun

tindakan-tindakan yang secara fundamental merubah moral dan kondisi sosial. Pada akhirnya

kepemimpinan ini mempunyai kapasitas untuk menggerakkan kelompok, organisasi, dan

masyarakat menuju pencapaian tujuan yang lebih tinggi.

Kepemimpinan dalam New Public Service merupakan ‘shared leadership’ dimana

kendali kepemimpinan tidak terpusat di tangan atasan tapi melibatkan banyak orang, banyak

kelompok. Kedudukan pimpinan disini bukan sebagai pemilik tapi pelayan publik atau abdi

masyarakat (servant, not owner).

7. Menghargai Manusia, Bukan Sekedar Produktivitas (Value People, Not Just

Productivity)

New Public Service tidak melihat manusia sebagai pemalas atau hanya mementingkan

dirinya sendiri. Perilaku manusia juga didorong oleh faktor martabat manusia (human

dignity), rasa memiliki dan dimiliki (belongingness), perhatian pada orang lain, pelayanan,

dan kepentingan publik. Karena itu ukuran kinerja pegawai tidak semata parameter ekonomi

tapi juga nilai-nilai kejujuran, kesetaraan, responsivitas, pemberdayaan, dan sebagainya.

Yang perlu disadari dalam kinerja pegawai negeri adalah kita tidak dapat mengharapkan

pegawai negeri untuk memperlakukan masyarakat dengan hormat, jika mereka sendiri

sebagai manusia tidak diperlakukan oleh pimpinannya sesuai dengan harkat kemanusiaannya.

Menyimak prinsip-prinsip New Public Service diatas bisa disimpulkan bahwa pada

intinya Dernhard dan Dernhard ingin memunculkan ide-ide yang melawan model arus utama

dalam teori administrasi publik yang sangat pro-pasar. Bagaimanapun organisasi publik

mempunyai raison d’etre yang jelas berbeda dengan organisasi bisnis, sehingga tidak bisa

dikendalikan seolah-olah lembaga bisnis. Ada nilai yang lebih penting , ketimbang sekedar

nilai ekonomi, yang harus diwujudkan organisasi publik. Sifat dan misi publik (publicness)

dari administrasi publik adalah melayani citizen yakni masyarakat sebagai warga Negara,

sebagai manusia yang mempunyai hak dan kewajiban publik yang sama terlepas dari identitas

dan kapasitas sosial, politik maupun ekonomi.

2.3 Bagaimana Perbedaan dari Old Public Administration, Public Service Managemen, dan

the New Public Service

Dilihat dari berbagai aspek, menurut Denhardt dan Denhardt paradigma NPS memiliki

perbedaan karakteristik dengan OPA dan NPM. Perbedaan tersebut dapat dilihat pada tabel di

bawah ini.

Tabel 1. Diferensiasi OPA, NPM dan NPS

Aspek Old Public

Administration

New Public

Management

New Public Service

Dasar teoritis

dan

fondasi

epistimologi

Teori politik Teori ekonomi Teori demokrasi

Rasionalitas dan

model perilaku

Manusia

Rasionalitas Synoptic

(administrative man)

Teknis dan rasionalitas

ekonomi (economic

man)

Rasionalitas strategis

atau rasionaitas

formal (politik,

ekonomi dan

organisasi)

Konsep

kepentingan

publik

Kepentingan publik

secara politis

dijelaskan dan

diekspresikan dalam

aturan hukum

Kepentingan publik

mewakili agregasi

kepentingan individu

Kepentingan publik

adalah hasil dialog

berbagai nilai

Responsivitas

birokrasi publik

Clients dan

constituent

Customer Citizen’s

Peran

pemerintah

Rowing Steering Serving

Pencapaian

tujuan

Badan pemerintah Organisasi privat dan

nonprofit

Koalisi

antarorganisasi

publik, nonprofit dan

privat

Akuntabilitas Hierarki administratif Bekerja sesuai dengan Multiaspek:

dengan jenjang yang

tegas

kehendak pasar

(keinginan pelanggan)

akuntabilitas

hukum, nilai-nilai,

komunitas, norma

politik, standar

profesional

Diskresi

administrasi

Diskresi terbatas Diskresi diberikan

secara luas

Diskresi dibutuhkan

tetapi dibatasi dan

bertanggung-jawab

Struktur

organisasi

Birokratik yang

ditandai

dengan otoritas top-

down

Desentralisasi

organisasi dengan

kontrol utama berada

pada para agen

Struktur kolaboratif

dengan kepemilikan

yang berbagi secara

internal dan eksternal

Asumsi

terhadap

motivasi

pegawai

dan

administrator

Gaji dan keuntungan,

proteksi

Semangat entrepreneur Pelayanan publik

dengan

keinginan melayani

masyarakat

Sumber: Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29)