I. PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang

Memasuki abad ke-21, Indonesia menghadapi berbagai perubahan

dan tantangan strategis, baik dari segi eksternal maupun internal, yang

harus diperhatikan oleh para penentu kebijakan dalam penyelenggaraan

pembangunan kesehatan. Untuk pencapaian tujuan pembangunan

kesehatan di Indonesia, pada tahun 1999 Departemen Kesehatan

Republik Indonesia telah merumuskan dan mencanangkan suatu visi

kesehatan yaitu Indonesia Sehat 2010.

Kesehatan merupakan hak asasi manusia dan sekaligus investasi

bagi bangsa Indonesia untuk pencapaian keberhasilan pembangunan

bangsa. Oleh karena itu perlu diselenggarakan pembangunan kesehatan

secara menyeluruh dan berkesinambungan yang bertujuan untuk

meningkatkan kesadaran, kemauan, dan kemampuan hidup sehat bagi

setiap orang agar tercapai derajat kesehatan masyarakat yang setinggi–

tingginya.

Dalam upaya pencapaian tujuan pembangunan kesehatan dan

tercapainya kemampuan masyarakat untuk hidup sehat serta dapat

terwujudnya derajat kesehatan masyarakat yang optimal, pemerintah telah

membangun salah satu fasilitas pelayanan kesehatan bagi seluruh lapisan

masyarakat baik di daerah pedesaan maupun perkotaan. Adapun fasilitas

yang dibangun pemerintah untuk memperluas pemerataan dan jangkauan

2

pelayanan kesehatan dasar bagi masyarakat di seluruh pelosok daerah di

Indonesia adalah Pusat Kesehatan Masyarakat (puskesmas).

Puskesmas yang merupakan ujung tombak pelayanan kesehatan

yang paling dasar dan terdepan di Indonesia perlu mendapat perhatian

khusus dari semua pihak, sehingga mutu pelayanannya terjaga.

Keberadaan puskesmas sangat diperlukan untuk meningkatkan derajat

kesehatan masyarakat. Puskesmas memiliki berbagai macam fungsi,

salah satu fungsi dan tugas pokok puskesmas adalah memberikan

pelayanan kesehatan dasar kepada masyarakat di wilayah kerjanya yang

paling banyak dimanfaatkan oleh golongan masyarakat menengah ke

bawah.

Propinsi DKI Jakarta sebagai kota metropolitan yang harus

mensejajarkan dirinya dengan kota-kota besar lainnya di seluruh dunia,

memiliki masyarakat yang heterogen dan tingkat ekonomi yang beragam,

mulai dari golongan yang paling miskin sampai golongan yang paling

kaya, perlu mendapat perhatian khusus dari para pembuat kebijakan.

Sehubungan dengan hal tersebut, maka Dinas Kesehatan Propinsi DKI

Jakarta yang mempunyai tugas pokok sebagai regulator untuk

meningkatkan derajat kesehatan masyarakat dan memberikan pelayanan

kesehatan bagi masyarakat di wilayah Propinsi DKI Jakarta, perlu untuk

membuat suatu kebijakan yang berkaitan dengan peningkatan mutu

pelayanan kesehatan di puskesmas sehingga derajat kesehatan

masyarakat yang optimal dapat tercapai.

3

Untuk mewujudkan hal diatas, Dinas Kesehatan telah membuat

berbagai kebijakan. Beberapa upaya yang telah dikembangkan untuk

meningkatkan mutu pelayanan puskesmas, diantaranya melalui

pengembangan program jaminan mutu, pemenuhan kebutuhan

pembekalan, dan kemampuan manajerial petugas. Ternyata banyak faktor

yang berperan aktif dalam menunjang hal tersebut, seperti komitmen

manajemen, pengutamaan pada pelanggan, penetapan kebijakan mutu,

perencanaan mutu, tanggung jawab serta wewenang. Perwujudan hal

tersebut diatas tidak dapat dipisahkan dari sistem pembiayaan yang ada

di puskesmas, karena hal ini sangat berpengaruh terhadap keberhasilan

peningkatan mutu pelayanan di puskesmas.

Berdasarkan Keputusan Presiden Republik Indonesia nomor 38

tahun 1991 tentang Unit Swadana dan Tata Cara Pengelolaan

Keuangannya serta Keputusan Menteri Dalam Negeri nomor 92 tahun

1993 tentang Penetapan dan Penatausahaan serta Pertanggungjawaban

Keuangan Unit Swadana Daerah, kedua kebijakan tersebut memberi

peluang bagi puskesmas untuk dapat dikembangkan menjadi puskesmas

unit swadana. Karena upaya untuk meningkatkan mutu pelayanan

kesehatan memerlukan peningkatan pembiayaan, maka dikeluarkanlah

Surat Keputusan Bersama Menteri Kesehatan dan Menteri Dalam Negeri

nomor 93A/Menkes.SKB/II/1996 dan nomor 17/1996 mengenai pemberian

kesempatan kepada Pemerintah Daerah untuk mengatur pola tarif dan

segi pemanfaatannya.

4

Mengacu pada hal diatas, Gubernur Propinsi DKI Jakarta

mengeluarkan Keputusan nomor 39 tahun 2000 tentang Penetapan Uji

Coba Puskesmas sebagai Unit Swadana Daerah. Adapun maksud

dikeluarkannya keputusan tersebut adalah sebagai salah satu upaya

Pemerintah Propinsi DKI Jakarta dalam membuat suatu kebijakan yang

bermanfaat bagi kepentingan masyarakat sebagai pengguna fasilitas

kesehatan dan bagi puskesmas itu sendiri sebagai pelaksana kebijakan.

Salah satu puskesmas swadana di Propinsi DKI Jakarta yang telah

berupaya dan berhasil memberikan mutu pelayanan bagi masyarakat di

wilayah kerjanya, serta memperoleh sertifikat ISO 9001:2000 yang

dikeluarkan PT SGS Indonesia pada tahun 2003 adalah Puskesmas

Kecamatan Kramat Jati, Kotamadya Jakarta Timur. Dengan melihat

keberhasilan Puskesmas Kecamatan Kramat Jati tersebut, kaitan

masalah pembiayaan yang diterapkan oleh puskesmas tidak dapat

diabaikan dengan upaya peningkatan mutu pelayanan di puskesmas.

Merujuk hal diatas, sangat perlu untuk menelaah lebih lanjut mengenai

manajemen yang telah digunakan puskesmas dalam upaya meningkatkan

mutu pelayanan kesehatan dan sejauh mana kepuasan yang telah

dirasakan oleh semua pihak pengguna puskesmas, sehingga citra

puskesmas meningkat. Berikut ini ditampilkan angka pencapaian target

sasaran mutu yang telah dicapai oleh Puskesmas Kecamatan Kramat Jati

tahun 2004 (Tabel 1).

5

Tabel 1. Sasaran Mutu di Puskesmas Kecamatan Kramat Jati Tahun 2004.

No

Unit Kerja

Variabel Mutu

Target

Realisasi

1 2 3 4 5 6

Seluruh Unit Kerja Loket Pelayanan 24 Jam Laboratorium Apotik Poli Anak, Umum, Gigi

Kepuasan Pelanggan Waktu Tunggu Jumlah Keluhan Waktu Tunggu Jumlah Keluhan Akurasi Data Stock Obat Obat kadaluarsa Waktu Tunggu Jumlah Keluhan Waktu Tunggu Jumlah Keluhan Akurasi Data Stock Obat Obat Kadaluarsa Waktu Tunggu Jumlah Keluhan Akurasi Data Stock Obat Obat Kadaluarsa

80% 8’ 10 keluhan 2’ 5 keluhan 100% 0% 12’ 8 keluhan 15’ 10 keluhan 100% 0% 40’s.d.45’ 10 keluhan 100% 0%

76,4% 11’07” 5 keluhan 4’08” 1 keluhan 100% 0% 25’02” tidak ada 11’53” tidak ada 100% 0% 22’08”s.d.72’03” 0 s.d. 3 keluhan 100% 0%

Sumber: Puskesmas Kecamatan Kramat Jati Kodya Jakarta Timur, 2005

Penerapan konsep swadana di tingkat puskesmas bukanlah

semata-mata untuk meningkatkan pendapatan sebesar-besarnya untuk

pembiayaan puskesmas, tetapi lebih bertujuan untuk meningkatkan mutu

pelayanan kesehatan puskesmas melalui peningkatan manajemen

keuangan. Meningkatnya mutu pelayanan kesehatan di Puskesmas

Kecamatan Kramat Jati telah memberikan citra yang baik bagi puskesmas

di mata masyarakat sebagai pengguna puskesmas. Mulai saat ini

masyarakat telah menaruh kepercayaan penuh terhadap semua

pelayanan yang diberikan oleh puskesmas sehingga jumlah masyarakat

yang berobat ke puskesmas meningkat setiap tahunnya seperti yang

disajikan pada data jumlah kunjungan pasien yang datang untuk berobat

6

ke Puskesmas Kecamatan Kramat Jati tahun 2001 sampai dengan 2005

(Tabel 2).

Tabel 2. Jumlah Kunjungan Pasien Berobat ke Puskesmas Kecamatan Kramat Jati Tahun 2001 sampai dengan Tahun 2005.

No

Tahun

Jumlah Kunjungan (Orang)

1

2001

72.841

2

2002

81.552

3

2003

83.542

4

2004

96.584

5

2005

124.688

Sumber: Puskesmas Kecamatan Kramat Jati Kodya Jakarta Timur, 2006

Meningkatnya jumlah masyarakat yang berobat ke Puskesmas

disebabkan karena semakin tingginya tingkat kepercayaan masyakat

terhadap pelayanan kesehatan yang diberikan puskesmas, sehingga

masyarakat golongan menengah ke bawah tidak perlu lagi untuk

mengeluarkan biaya yang lebih besar untuk dapat berobat ke rumah sakit

karena mutu pelayanan di puskesmas sudah sangat memadai dan

memuaskan. Data lainnya yang dapat dijadikan acuan untuk melihat

keberhasilan Puskesmas Kecamatan Kramat Jati adalah data pendapatan

puskesmas.

Meningkatnya mutu pelayanan kesehatan di puskesmas tidak luput

dari berbagai kebijakan yang dikeluarkan oleh para pembuat kebijakan

mulai dari tingkat pusat sampai tingkat puskesmas itu sendiri. Sejak krisis

moneter tahun 1998 sampai saat ini Negara Republik Indonesia sedang

giat–giatnya melakukan berbagai reformasi di segala bidang, termasuk

7

untuk instansi pemerintah. Sehubungan dengan bergantinya sistem

kepemimpinan nasional, maka salah satu kebijakan yang mendapat

perhatian khusus dari Departemen Dalam Negeri Republik Indonesia

adalah mengenai penerapan konsep swadana di instansi pemerintah.

Untuk mengantisipasi terjadinya penyalahgunaan keuangan di tingkat

instansi pemerintah, maka konsep swadana di tingkat puskesmas dalam

waktu dekat akan dihapuskan.

Berkenaan dengan hal tersebut di atas, maka penerapan konsep

unit swadana di tingkat puskesmas perlu diteliti lebih lanjut mengenai hal-

hal sebagai berikut:

(1) Sejauh mana dampak positif dan negatif yang telah diterima oleh

semua pihak pengguna puskesmas.

(2) Keunggulan yang telah diberikan oleh puskesmas bagi masyarakat.

(3) Peningkatkan mutu pelayanan kesehatan di puskesmas, sehingga

derajat kesehatan masyarakat di Propinsi DKI Jakarta dapat

ditingkatkan.

1.2. Identifikasi Masalah

Dari hasil penelusuran data sekunder, Puskesmas Kecamatan

Kramat Jati setiap tahun selalu melakukan evaluasi terhadap mutu

pelayanan kesehatan. Pada Tabel 1 diperlihatkan pencapaian sasaran

mutu yang telah dicapai puskesmas. Dampak dari semakin baiknya

sasaran mutu pelayanan kesehatan yang diberikan puskesmas kepada

8

masyarakat membuat angka kunjungan pasien setiap tahunnya meningkat

pula yang tertera pada Tabel 2.

Dengan mempertimbangkan tanggapan masyarakat pengguna

puskesmas dan pegawai puskesmas serta data sekunder yang ada, maka

identifikasi masalah yang dapat dikumpulkan adalah sebagai berikut:

1. Unit swadana yang telah diterapkan di tingkat puskesmas memberikan

berbagai dampak positif. Semula puskesmas hanya memiliki

pelayanan kesehatan umum saja, namun sekarang puskesmas telah

memberikan pelayanan kesehatan spesialis. Hal ini sangat sesuai

dengan tuntutan masyarakat di Propinsi DKI Jakarta yang

membutuhkan pelayanan kesehatan yang lebih baik namun sesuai

dengan kemampuan membayar masyarakat.

2. Sistem manajemen dan sistem kompensasi insentif yang telah

ditetapkan oleh Kepala Puskesmas setelah diterapkannya konsep unit

swadana di Puskesmas Kecamatan Kramat Jati telah menimbulkan

kepuasan kerja pegawai, sehingga terjadinya peningkatan mutu

pelayanan kesehatan di puskesmas. Dikhawatirkan dengan

berubahnya sistem manajemen di tingkat puskesmas membuat kinerja

pegawainya menjadi turun.

3. Dengan adanyanya puskesmas unit swadana, membuat angka

kunjungan pasien setiap tahun meningkat karena mutu pelayanan

kesehatan cukup baik. Hal ini memberikan suatu asumsi bahwa

masyarakat cukup merasa puas terhadap pelayanan kesehatan di

puskesmas. Apabila kebijakan puskesmas unit swadana dihapus

9

dalam waktu dekat, maka perlu untuk dibuat suatu kebijakan yang

lebih baik sehingga mutu pelayanan kesehatan di puskesmas dapat

dipertahankan.

4. Dalam waktu dekat pemerintah akan mengeluarkan suatu kebijakan

untuk menghapus konsep swadana di instansi pemerintah, sehingga

perlu dikaji lebih lanjut apakah telah terjadi penyimpangan dengan

diterapkan konsep swadana di tingkat puskesmas.

5. Mengingat berbagai kemajuan yang telah diberikan puskesmas dalam

upaya meningkatkan derajat kesehatan masyarakat di Propinsi DKI

Jakarta, sangat disayangkan apabila sistem manajemen puskesmas

yang telah diterapkan saat ini dengan konsep puskesmas unit

swadana harus dihapuskan. Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta

perlu mempertimbangkan dan membuat suatu kebijakan yang lebih

baik untuk mengantisipasi hal tersebut.

Mengacu pada berbagai masalah diatas, agar mutu pelayanan

kesehatan di tingkat puskesmas tetap terjaga sehingga derajat kesehatan

masyarakat tidak menurun diperlukan suatu kebijakan pelayanan publik

yang baik. Selain itu untuk mengantisipasi keluarnya keputusan

pemerintah yang menggantikan konsep swadana di tingkat puskesmas

dan sebagai bahan pertimbangan bagi para pembuat kebijakan, maka

perlu dilakukan penelitian ini.

10

1.3. Batasan Masalah

Timbulnya permasalahan perubahan kebijakan dalam penerapan

puskesmas unit swadana di lingkungan Dinas Kesehatan Propinsi DKI

Jakarta sangat terkait dengan berbagai macam factor dan memiliki

berbagai keterbatasan. Oleh karena itu untuk meneliti keunggulan-

keunggulan yang didapat oleh Puskesmas Kecamatan Kramat Jati,

batasan masalah yang dikaji oleh penulis dibatasi pada masalah-masalah

sebagai berikut:

(1) Mutu Pelayanan Kesehatan Puskesmas

(2) Sarana dan Prasarana Puskesmas

(3) Kepuasan Pegawai Puskesmas

(4) Kepuasan Pelanggan Puskesmas

1.4. Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang, identifikasi masalah, dan batasan

masalah, maka berbagai permasalahan yang perlu mendapat perhatian

khusus dan dikaji lebih lanjut adalah sebagai berikut:

1. Bagaimanakah dampak positif dan negatif bagi puskesmas,

masyarakat, dan Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta dengan

diterapkannya konsep swadana ditingkat puskesmas?

2. Sejauh mana kepuasan masyarakat dan pegawai puskesmas terhadap

pelayanan dan manajemen puskesmas setelah diterapkannya konsep

unit swadana puskesmas?

11

3. Bagaimana rekomendasi atau kebijakan yang dapat diberikan kepada

Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta terhadap pelaksanan

peningkatan pelayanan kesehatan puskesmas apabila penggunaan

konsep swadana ditingkat puskesmas dihapus?

1.5. Tujuan Penelitian

Tujuan dari penelitian ini adalah adalah sebagai berikut:

1. Mengidentifikasi dampak positif dan negatif yang diperoleh puskesmas,

masyarakat dan Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta dengan

diterapkannya konsep puskesmas swadana.

2. Mengetahui tingkat kepuasan masyarakat dan pegawai puskesmas

dalam upaya meningkatkan mutu pelayanan dan manajemen

puskesmas.

3. Merumuskan masukan bagi Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta

sebagai regulator, dalam menetapkan suatu kebijkan untuk

meningkatkan kualitas pelayanan kesehatan bagi puskesmas di masa

yang akan datang.

1.6. Manfaat Penelitian

Hasil penelitian ini diharapkan dapat memberikan manfaat sebagai

berikut:

1. Memberi masukan bagi Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta dalam

menentukan kebijakan yang tepat untuk pelaksanaan manajemen

puskesmas.

12

2. Sebagai bahan pertimbangan dan masukan bagi puskesmas dalam

menentukan strategi pelaksanaan manajemen organisasi di unit

kerjanya.

3. Dapat memberikan tambahan pengetahuan bagi penulis dan pihak lain

dalam melaksanakan tugas di Dinas Kesehatan Propinsi DKI Jakarta.