gestion urbana para latinoamerica y el caribe

8/9/2019 Gestion Urbana Para Latinoamerica y El Caribe

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Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe


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Gestin urbana para el

desarrollo sostenible enAmrica Latina y el Caribe

Compiladores

Ricardo JordnDaniela Simioni

Comisin Econm ica par aAmrica Latina y el Caribe

Santiago de Chile, junio de 2003


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Libros de la CEPAL

Este libro ha sido realizado con la colaboracin d el Gobierno de Italia en el marco d elproyecto Instru mentos y Estrategias de Gestin Urbana para el Desarrollo Sostenibleen Amr ica Latina y el Caribe (GUDS). Los compiladores, expresan su reconocimien-to por su ap oyo y colaboracin a Anna Zam brano y Maria Pia Dradi del Ministeriodegli Affari Esteri del Gobierno de Italia y a Alessandro Modiano y Fabrizio Lobassode la Embajada de Italia en Santiago de Chile. A Fernand o Carrin de FLACSO-Ecuadorpor su s comentarios editoriales y su aporte al proyecto. Colaboraron en el proyecto yen el libro las siguientes personas: Reynaldo Bajraj, Secretario Ejecutivo Adjunto,CEPAL; Alicia Brcena, Directora de la Divisin de Desarrollo Sostenible yAsentam ientos H um anos, CEPAL; Guillermo Acua , CEPAL; Ivn Silva, ILPES; IvonneAnt nez, Mauricio Arias, Dora Arizaga, Camilo Arriagada , Marcello Balbo, CarmenBalarezo, Jaime Barba, Edgar Benavides, Matas Bosch, Yves Cabann es, Diego Carrin ,

Nora Clichevsky, Hugo Con treras, Alma Crd oba, Alfredo del Valle, Cecilia Dooner,Telmo Du ran, Macarena Fru tos, Mauricio Faciolince, Sergio Galilea, Lorena Garrido,Daniel Gonzlez, Hilda Herzer, Diego Lanzelotti, Mario Lungo, Joan Mac Donald,Gian Carlo Magnoli, Nelson Manzano, Giorgio Martelli, Nelson Mendoza, GustavoMuoz, Julia Ortega, Enrique Oviedo, Constanza Parra, Eduardo Passalacqua, PedroPrez, Aldemar Puentes, Eduardo Reese, Marco Antonio Rocca, Alfredo Rodrguez,Carolina Rodr guez, Pelagia Rod rguez, Jorge Salinas, Pau line Stockins, Ricard oTichau er, Luz Stella Velsquez. Los coordina dores del Proy ecto GUDS agradecen a loscolegas y person al de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentam ientos Hu man osy de la Divisin de Planificacin de Programas y Operaciones de CEPAL que,generosamente, acompaaron la realizacin d el proyecto GUDS. Al personal y colegasdel Institu to Latinoam ericano y d el Caribe de Plan ificacin Econmica y Social (ILPES).A los profesores e instituciones acadmicas colaboradoras de los tres programas decapacitacin realizados en el marco del proyecto GUDS. A los alcaldes, autoridadesnacionales y regionales, y a los equipos tcnicos de contrapar te de: Quilmes, Argentina;el Departamento de La Paz y Caranavi, Bolivia; Via del Mar, Chile; Manizales,

Colombia, Cuenca, Ecuad or y San Salvador, El Salvador. A los colegas d e la OficinaRegional de UN -Hbitat en Ro de Janeiro y mu y especialmente a nuestro amigo AndrsNecochea. A los participantes de los tres Foros Electrnicos realizados a travs delportal interactivo del proyecto GUDS. Al personal del Programa de Gestin Urbana(PGU) de UN-Hbitat en Quito, Ecuad or.

Diseo de p ortada: Beatriz Domeyko

Publicacin de las Naciones UnidasLC/ G.2203-PISBN: 92-1-322224-6Copyright Naciones Unidas, octubre de 2003. Todos los derechos reservadosN de ven ta: S.03.II.G.113Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario dela Jun ta de Pu blicaciones, Sede d e las Naciones Un idas, Nu eva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pued en reprodu cir esta obra sinautorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las NacionesUnidas de tal reproduccin.


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Gestin urbana para el d esarrollo sostenible en Am rica Latin a y el Caribe 5

ndice

Prlogo .................................................................................................... 11Resum en ....................................................................................................13Abstract ....................................................................................................15Introduccin Alicia Brcen a y Dan iela Simion i .....................................................17

Captulo I Ciudad y desarrollo en Amrica Latinay el Caribe Ricard o Jord n .................................................................43

A. La ciudad : hbitat del desar rollo h um ano ...................................43B. Articu lacin global-local ................................................................. 45C. Dinamismo econmico, globalizacin y desarrollo en

las ciudad es ......................................................................................47D. Proceso urbano y desarrollo econmico en Am rica

Latina .................................................................................................50E. Cond iciones de vida y habitabilidad en ciud ades ...................... 55F. Gober nab ilidad ur ban a ...................................................................58G. Polticas p blicas: persp ectivas para el desarrollo en

y de las ciud ad es ..............................................................................60H. Conclusiones y comen tarios finales ..............................................68

Captulo II: La nueva gestin urbana Marcello Balbo ......................................71A. Introd uccin ..................................................................................... 71B. Las ten dencias a escala ter ritorial ..................................................76C. Las tend encias a escala u rbana ......................................................80


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D. La nueva form a de la ciudad ......................................................... 83E. La necesidad de nuevos instrumentos de

planificacin y de gestin ............................................................... 85F. La centra lidad d e los gobiernos locales ........................................87G. Territorio y ciud ad como factores de d esarrollo .........................90

Captulo III: Pobreza y ciud ad en Amrica Latinay el Caribe Joan Mac Donald .............................................................93

A. Introd uccin ..................................................................................... 93B. Algun as caractersticas de la p obreza u rbana .............................95C. Expresin de la pobreza en la ciudad .........................................104D. Visin program tica ...................................................................... 113

E. Polticas nacionales y pobreza urban a ........................................121F. Enfrentand o la pobreza urbana en el nivel local .......................129G. Con clusiones ..................................................................................144

Captu lo IV: Gestin de servicios pblicos en Amr ica LatinaHilda M. H erzer y Edu ard o H . Passalaqua .................................... 147

A. Consider aciones y casos ...............................................................147B. Algun os alcances y limitaciones de la g lobalizacin ................148C. Algunas interpretaciones que dificultan la

comprensin d e los modelos de gestin d e losservicios locales ..............................................................................152

D. Problemas y desafos para la gestin de losservicios pblicos urbanos ...........................................................154

E. Descentralizacin, regulacin y par ticipacin ...........................165F. Algunas observaciones en torno a la equidad , la

demanda y la ofer ta .......................................................................174G. Un recorrido comp arativo por las mod alidad es de

gestin con algunas conclusion es ................................................180H. Eplogo ............................................................................................200

Captulo V: Recup eracin de las reas centralesDor a Arzaga Gu zmn ....................................................................... 203

A. Introd uccin ...................................................................................203B. Los principales problemas que afectan a lasreas centr ales ................................................................................208

C. Oportu nidad es para la creacin de estrategias degestin urbana de las reas cen trales ..........................................214


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D. Lneas de actuacin .......................................................................217E. Las pr cticas de accin ..................................................................227F. Conclusiones ..................................................................................242

Bibliografa ....................................................................................................245

ndice de cuadros, recuadros y fi guras

Recuadro 1: EVOLUCIN DEL FORO REGIONAL DE MINISTROS Y.............AUTORIDADES MXIMAS DEL SECTOR DE LAVIVIENDA Y URBAN ISMO (MINURVI) ......................................

21Recuadro 2: EL PROYECTO GUDS Y LA GESTIN LOCALEN LA REGIN .................................................................................24

Recuadro 3: POBREZA URBAN A Y METAS D EL MILENIO ...........................29Recuadro 4: ASISTENCIA TCNICA DEL PROYECTO GUDS EN

MATERIA DE POBREZA URBANA ...............................................30Recuadro 5: EXPERIENCIAS DEL PROYECTO GUDS PARA

MODERNIZAR LOS SERVICIOS PBLICOS URBAN OS ..........33Recuadro 6: APO YO DEL PROYECTO GUDS PARA LA

RECUPERACIN DE LUGA RES CENTRALES ..........................37Recuadro I.1: PROCESO URBAN O Y ECONOM A EN AMRICA

LATINA Y EL CARIBE ......................................................................51Recuadro I.2: HABILITACIN DE SUELOS Y MERCADO ................................66

Recuadro I.3: EMPLEO Y MERCADOS DE TRABAJO ........................................67Recuadro III.1:ALGUN AS ACCION ES QUE PODRAN INSTRUMENTARLOS GOBIERNOS LOCALES PARA PON ER EN M ARCHAPROGRAMAS QUE ALIVIEN LA POBREZA URBAN A ......... 132

Recuadro III.2:EJEMPLOS DE MEDIDAS QUE PODRA TOMAR ELGOBIERNO LOCAL PARA FACILITAR A LOS POBRESEL ACCESO AL SUELO ................................................................. 133

Recuadro III.3:ALGUN AS ACCIONES POSIBLES DE PONER ENMARCHA EN RELACIN CO N LA REGLAMENTACINURBAN A ......................................................................................... 135

Recuadro III.4:MEDIDAS DE ACOMPA AMIENTO DE LOS PROGRAMASDE REGULARIZACI N DE LA TENENCIA ............................ 136

Recuadro III.5:ACCIONES POSIBLES EN MATERIA DE MEJORAMIENTO

HABITACION AL ........................................................................... 140Recuadro III.6:LA PROVISIN DE NUEVAS VIVIENDAS EN ELNIVEL LOCAL ................................................................................ 141


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Recuadro III.7:POSIBLES ACCION ES PARA AVAN ZAR H ACIA LAINTEGRACIN CIUDADANA DE LOS POBRES APARTIR DE LOS ESPACIOS PBLICOS..................................... 143

Recuad ro V.1: INNOVACIONES EN LAS POLTICAS URBANAS................. 217Recuad ro V.2: LAS DIMENSION ES DEL PATRIMON IO CULTURAL ........... 220Recuad ro V.3: POLTICAS DE DESARROLLO ECON MICO:

TURISMO/ VIVIENDA/ COMERCIO INFORMAL .................. 221Recuad ro V.4: NUEVAS ESTRUCTURAS ADM INISTRATIVAS ...................... 224Recuad ro V.5: CON CIENCIA CIUDA DAN A ...................................................... 225Recuad ro V.6: GENERACIN DE RECURSOS................................................... 226Recuad ro V.7: LA EXPERIENCIA MEXICANA : ASPECTOS COMUN ES ...... 239Recuad ro V.8: LA EXPERIENCIA BRASILEA: ASPECTOS COMUN ES ...... 240Recuad ro V.9: LA EXPERIENCIA CUBAN A: ASPECTOS COMUNES ........... 241

Cuad ro II.1: EVOLUCIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA ..........74Cuad ro II.2: UBICACIN DE LA POBREZA EN AMRICA LATINA ...........75Cuad ro II.3: NMERO DE CIUDADES POR CANTIDAD DE

POBLACIN EN AMRICA LATINA ...........................................77Cuad ro II.4: N MERO DE AGLOMERACIONES CON POBLACIN

ENTRE 500.000 Y 1 MILLN DE PERSONAS ..............................80Cuadro III.1: AMRICA LATINA (17 PASES): IMPORTANCIA DE LA

POBREZA EN LA POBLACIN URBANA SEGNTAMA O DE LOS CENTROS ........................................................98

Cuadro III.2: AMRICA LATINA: CARACTERSTICAS DE LAPOBREZA E INDIGENCIA, 1999 ................................................. 102

Cuadro III.3: CON DICIN DE POBREZA Y EXCLUSIN ENLA CIUDAD .................................................................................... 105Cuadro III.4: SEGREGACIN Y POBREZA ...................................................... 107Cuadro III.5: CON DICIN DE POBREZA E INSERCIN LABORAL ......... 108Cuadro III.6: CON DICIN DE POBREZA E

INFORMALIDA D RESIDENCIAL ...............................................110Cuadro III.7: POBREZA E INFORMALIDAD LABORAL Y RESIDENCIAL 111Cuadro IV.1: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DEL ACCESO A

SERVICIOS URBANOS EN LA DCADA DE 1990 MEDIDOEN PORCENTAJE DE VIVIENDAS URBAN ASSIN ACCESO ................................................................................... 155

Cuadro IV.2: INDICADORES URBAN OS EN GRANDES CIUDADESPOR SUBREGIONES...................................................................... 156

Cuadro IV.3: PORCEN TAJE DE TRATAMIENTO DE RESIDUOSSLIDOS EN GRANDES CIUDADES DELCONO SUR, 1999 ............................................................................ 157

Cuadro IV.4: CAN TIDAD APROXIMADA DE MUN ICIPIOS ENPASES SELECCION ADO S DE LA REGIN, 1999 ................... 158


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Cuad ro IV.5: MODOS DE INSTITUCIONALIZACIN DELCONTROL SOCIAL ....................................................................... 172

Cuad ro IV.6: BUENOS AIRES: PORCEN TAJE DE GASTO DE LOSHOGA RES EN SERVICIOS PBLICOS, SOBRETOTAL D E GASTOS....................................................................... 175

Cuad ro IV.7: MARCO DE LA IND USTRIA DEL GAS EN ARGENTINA ..... 183Cuad ro IV.8: PRIVATIZACIN DE LOS SERVICIOS DE AGUA

POTABLE EN PASES SELECCIONADOS................................. 184Cuad ro IV.9: DIFERENTES CONTRATACIONES PARA EL SERVICIO

DE AGUA POTABLE EN PASES SELECCIONADO S ............. 184Cuad ro IV. 10:GASTO EN ACTIVIDADES CONTRATADAS EN

GRAN DES CIUDADES POR SUBREGIONES (1999) ............... 188Cuadro IV.11: EN QU MEDIDA ALGUN OS SERVICIOS URBAN OS

BSICOS SON BIENES PBLICOS EN TRMINOSDE TEORA ECONMICA? ......................................................... 191

Cuad ro IV.12: ECON OMAS DE ESCALA PARA SERVICIOSPBLICOS URBAN OS BSICOS SELECCION ADO S ............. 192

Cuad ro IV.13: NIVEL DE COSTOS HUNDIDOS PARA SERVICIOSPBLICOS URBAN OS BSICOS SELECCION ADO S ............. 192

Cuad ro IV.14: REQUISITOS DE COORDINACIN PARA SERVICIOSPBLICOS URBAN OS BSICOS SELECCION ADO S ............. 193

Cuad ro IV.15: EXTERNALIDADES Y ALGUNOS OBJETIVOS SOCIALESUSUALES EN RELACIN CON SERVICIOS PBLICOSURBANOS BSICOS SELECCION ADO S .................................. 194

Cuad ro IV.16: NUEVA Y VIEJA REGULA CIN ................................................. 197Cuad ro IV.17: MECAN ISMOS PARA MEJORAR LA PRESTACIN

DE SERVICIOS ................................................................................ 199Grfico III.1: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA CANTIDAD

DE POBRES URBAN OS, 1980-1999 ................................................96Grfico III.2: AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA

INCIDENCIA DE LA POBREZA URBANA,1980-1999................97Grfico III.3: AMRICA LATINA: DISTRIBUCIN PORCENTUAL

DE A POBREZA E INDIGENCIA URBANA EN18 PASES, 1999 ............................................................................... 100

Grfico III.4: AMRICA LATINA: VARIACIN EN EL PERFIL DEPOBREZA URBAN A, 1980 Y 1997 ............................................... 101


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Gestin urba na par a el d esa rrollo sosten ible en Am rica Latin a y el Car ibe 11

Prlogo

Este libro rene m ateriales de reflexin y aportes conceptuales que hanorientado las actividades d el proyecto Estrategias e Instrumentos de GestinUrban a p ara el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe,desarrollado p or la Comisin Econmica p ara Am rica Latina y el Caribe(CEPAL), con el ausp icio d el Gobierno de Italia en el perodo 2000-2003.

El proyecto se enmarca dentro d e un a de las reas temticas de laCEPAL y la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos,qu e se ref iere al diseo d e pol t icas e inst ru men tos inst i tucionales ,metodolgicos y financieros que p ued an m ejorar la gestin d el hbitat en el

mbito regional, nacional y subnacional. El Gobierno de Italia ha apoyadoactivamen te los trabajos de la CEPAL en favor del m ejoramiento d el hbitaty la sup eracin de la p obreza.

Los desequi l ibr ios y las asimetr as del d esarrol lo en la reginlatinoam ericana se expresan territorialmente en los asentamientos hu manosqu e existen en ella. El au men to y concentracin de la riqueza y, po r otraparte, el incremento y difusin d e la pobreza se traducen en que importantesbeneficios y potencialidad es d e las economas d e aglomeracin a escalaur bana coexisten con cuan tiosos dficit y condiciones extremas de p obrezay p recariedad del hb itat. Por ello, en el marco de la consolidacin d e losasentamientos hum anos en la regin, la gestin de ciudad es exige hoyplantearse el doble desafo de m ejorar y au mentar la fun cionalidad de lasciud ades como n odos d e un sistema econmico, articulado globalmente, y

al mismo tiemp o enfrentar la sup eracin de la pobreza sobre la base de unapoltica y gestin ur banas qu e tengan como objetivo principal la inclusin eintegracin de los sectores ms d esfavorecidos d e la poblacin.


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El presente p royecto ha acogido tres grand es desafos pr ioritarios parala regin: la redu ccin d e la pobreza urbana, la dotacin efectiva d e serviciosp blicos en las ciudad es y la recuperacin d e centros urban os deteriorados.Las actividad es promovidas en las ciudad es, que han sido los estud ios decaso del proyecto, se organizaron en torno del aprovechamiento de laspotencial idades urbanas para adoptar una est rategia de equidad ysostenibilidad que p ermita sup erar las cond iciones crticas de pobreza en laregin.

La sostenibilidad d el desarrollo y la sup eracin de la pobr eza urban ason algun as de las metas consignadas por los Jefes de Estado y d e Gobiernoen la Declaracin del Milenio, du rante la Asamblea Genera l de las NacionesUnid as reunid a en diciembre de 1999, en que se comp rometieron a alcanzarel mejoramiento considerable de la calidad de vida de por lo menos 100

millones de habitantes d e tugu rios en el mu nd o, en el ao 2015.Estudios d e la CEPAL sealan que slo unos p ocos pases de la regin

lograran cumplir las metas propuestas si se mantienen las tendenciasactuales en el campo del crecimiento econmico y la distribucin del ingreso.Pero por otra parte, es motivo d e optimismo la constatacin d e que los ajustespara alcanzar los niveles de reduccin de la pobreza seran posibles deinstrumentar, por medio de cambios institucionales y financieros, perofundam entalmente gracias a una n ueva volun tad p oltica que atend iera a lafuerte inequid ad qu e prevalece en Amrica Latina y el Caribe.

Este libro y las actividades que lo antecedieron son una muestrafehaciente d e un a estrecha y, lo ms importante, fructfera cooperacin entreel Gobierno d e Italia y la CEPAL, en beneficio de los habitan tes de los centros

urbanos de Amrica Latina y el Caribe. Constituye un ap orte mancomu nad oal mejoramiento de las condiciones de vida en la regin y esperamos seconvierta en una herramienta de trabajo para las personas e institucionesque se ocupan de estos temas. A su vez, es de desear que p ermita difund ir elsignificado y alcance del proyecto Estrategias e Instrumentos de GestinUrban a pa ra el Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe.

Jos Antonio Ocampo Giovanni Ferrero

Secretario Ejecutivo de la Comisin Embajador de Italia en ChileEconmica par a Am rica Latinay el Caribe (CEPAL)


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Gestin ur ba na para el d esa rrollo sosten ible en Am rica La tin a y el Ca ribe 13

Resumen

La formu lacin y ap licacin de p olticas de desarrollo en la regin deAmr ica Latina y el Caribe se enmarca entre dos fuerzas que configuran elmundo d e hoy: lo global, como una permanente y creciente integracineconmica, cultural y poltica de los pases del mundo y lo local, comoaquella tendencia hacia mayor es niveles de autod eterminacin y delegacinde gestin y poder a comunidades y localidades subnacionales. Todo elloen el contexto de fuertes contrastes entre crecimiento y recesin, equidad ydesigualdad, exclusin e integracin, y pobreza y riqueza.

Las aparentemente insostenibles ciudades, con su caos cotidiano, se

traducen en demandas de opciones de desarrollo del hbitat que cada dadeben ser analizadas considerando m s variables y complejas realidad es. Lapobreza se hace heterognea en cuanto a las caractersticas y severidad conque se m anifiesta. La vu lnerabilidad afecta cada vez ms a m ayores grupossociales que habitan en reas urbanas. La desigualdad aum enta y la falta deacceso a los beneficios del desar rollo se sigue extend iendo.

A su vez, se diversifican los bienes y servicios disponibles y su calidady cantidad se incrementan, la tecnologa de las comu nicaciones se extiende yla productividad crece en muchos sectores de la economa. Mejoran losmecanismos de gestin de servicios pblicos y aumenta la participacin eidentificacin comunitaria en relacin a los desafos y responsabilidades deldesarrollo.

Esta publicacin se orienta a la reflexin, significado y proyeccin ovisin programtica de la gestin de los asentamientos humanos y suvinculacin con el desarrollo sostenible en la regin. Se propone colaborarcon el diseo de mecanismos e instru men tos institucionales, metod olgicos yfinancieros que pu edan mejorar sustantivam ente la gestin d el hbitat a nivel


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nacional y subnacional, en tres ejes temticos: intervenciones para la pobrezaurbana, gestin de servicios pblicos y recuperacin de lugares centrales.

En el captulo I, Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe,seanaliza el proceso de urbanizacin como manifestacin y producto deldesarrollo econmico, se califica a la ciudad como el espacio del desarrollohumano, y se resalta la articulacin de las ciudades con la globalizacin.Asimismo, se destaca el rol de las ciudades como factor de productividadeconmica e instrumento para la insercin comercial y financiera de los pasesde la regin en la economa global. Se analiza tambin la sostenibilidadurbana como la relacin entre habitabilidad y funcionalidad y se alude a loscambios y transformaciones necesarios para mejorar la gobernabilidad enrelacin con las polticas, programas y proyectos urbanos.

En el captulo II, La nueva gestin urbana,sedescribe la situacinactual de las ciudades en Amrica Latina y el Caribe y sus formas de gestina partir de dos fenmenos: las altas tasas de urbanizacin de la poblacin y elproceso de globalizacin. Se analizan, adems, las tendencias del desarrolloterritorial y se llega a formular propuestas de gestin de la ciudad sobre labase de transformaciones de las formas actuales de gestin urbana y territorial.

En el captulo III, Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe,se revisan, de manera selectiva, diversos aspectos para considerar en el diseode polticas y programas que favorezcan la superacin de la pobreza; laexpresin de la pobreza en la ciudad en cuanto a exclusin, segregacin einformalidad; y una visin programtica para las polticas nacionales ylocales (econmicas, sociales y medioambientales), que se traduce en unaagenda que considera mltiples factores: suelos, servicios, vivienda, espacios

pblicos y empleo e ingresos.En el captulo IV, Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina, se

realiza un anlisis de los enfoques y prcticas en la regin con respecto a laprovisin de servicios pblicos. Se revisan las estrategias e instrumentos degestin urbana que se articulan con la provisin de servicios pblicos, y sesugieren nuevas modalidades de gestin en un marco de vinculacin pblico-privado. Este captulo desarrolla un anlisis sistemtico que permite compararmodos de gestin y de esta forma, valora una aproximacin a la provisin deservicios pblicos como factor de equidad e inclusin urbanas.

En el capitulo V, Recuperacin de las reas centrales, se examinanlas caractersticas de los lugares centrales urbanos en cuanto a su potencialpara acoger procesos de transformacin-conservacin urbana desde la

perspectiva de fomento al desarrollo econmico local y la inclusin eintegracin sociales. Se analizan, adems, las polticas y lneas programticasque deberan ser tomadas en consideracin en el momento de asumir, comoparte de los proyectos-ciudad, la planificacin, la formacin y capacitaciny la gestin integral de las reas centrales de las ciudades.


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Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe 15

Abstract

The formulation and application of development policies in LatinAmerica and the Caribbean are circumscribed by two forces that are shapingtodays world: a globalizing force, which tends to promote a lasting andgrowing economic, cultural and political integration of the countries of theworld, and a local force, which fosters higher levels of self-determinationand the delegation of management and power to subnational communitiesand localities. The backdrop to this tableau is one of sharp contrasts betweengrowth and recession, equity and inequality, exclusion and integration, andpoverty and wealth.

The apparently unsustainable cities, with their chaotic routine,engender demands for human settlement development options which mustbe examined each day on the basis of more variable and complex realities.Poverty is becoming heterogeneous in terms of the characteristics andseverity of its manifestations. Vulnerability affects more and more urban-based social groups. Inequality is rising and increasing numbers of peopleare denied access to the benefits of development.

At the same time, the variety of available goods and services has never been greater and their quality and quantity are ever increasing;communications technology is spreading and productivity is growing inmany sectors of the economy. Public services management mechanisms areimproving and community participation are increasing in terms of thechallenges and responsibilities of development.

This publication discusses the significance and the impact orprogrammatic vision of human settlement management and how it ties inwith sustainable development in the region. It seeks to collaborate with thedesign of institutional, methodological and financial mechanisms and


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instruments which can substantially improve the management of humansettlements at the national and subnational levels along three main lines:efforts to combat urban poverty, management of public services and renewalof inner city areas, .

Chapter I, Ciudad y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe,analyses the urban development process as a manifestation and outcome ofeconomic development, describes the city as a setting for humandevelopment and underscores the linkages between cities and globalization.It also affirms the role of cities as a factor of economic productivity and aninstrument for strengthening trade and financial linkages between LatinAmerica and the Caribbean and the global economy. It also analyses urbansustainability as the relationship between habitability and functionality andrefers to the changes and transformations needed in order to improve

governance with respect to urban policies, programmes and projects.Chapter II, La nueva gestin urbana, describes the current status of

cities in Latin America and the Caribbean and their forms of managementon the basis of two trends: the high rates of urbanization of the populationand the globalization process. Examined city territorial development andproposals for its management are formulated on the basis of transformationsof current forms of urban and territorial management.

Chapter III, Pobreza y ciudad en Amrica Latina y el Caribe, presentsa selective study of various issues to be considered in the design of policiesand programmes that favour poverty alleviation; the expression of poverty inthe city in terms of exclusion, segregation and informality; and a programmaticvision for national and local (economic, social and environmental) policies,

which translates into an agenda that considers multiple factors: land, services,housing and public spaces, employment and income.

Chapter IV, Gestin de servicios pblicos en Amrica Latina containsan analysis of the approaches and practices adopted in the region for theprovision of public services. The authors review the urban managementstrategies and instruments that are articulated with the provision of publicservices and suggests new management modalities within a framework ofpublic-private linkages. This chapter develops a systematic analysis whichallows a comparison of management methods and, in this way, appraisesan approach to the provision of public services as a factor of urban equityand inclusion.

Chapter V, Recuperacin de las reas centrales, examines the

characteristics of inner city areas in terms of their potential for urban renewal/conservation from the perspective of fostering local economic developmentand social inclusion and integration. It also analyses the policies andprogrammatic lines that should be taken into consideration when assuming,as a part of city development, and integral management of inner city areas.


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Introduccin

El papel de la Comisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL) en el avance de la cooperacinregional en temas de asentamientos humanos: gestinurbana y sostenibilidad

Alicia Brcena y Daniela Simioni1

Amrica Latina y el Caribe es la regin del mundo que tiene el mayorporcentaje de poblacin urbana: ms del 75% de la poblacin vive enciudades. En la dcada de 1990, el proceso de urbanizacin se desaceler enalgunos pases de la regin, pero siguen sin resolverse los graves problemasurbanos: escasez de servicios pblicos, degradacin ambiental, pobreza,hacinamiento, segmentacin social y criminalidad.

En el curso de la ltima dcada en Amrica Latina y el Caribe la agendaurbana ha evolucionado en estrecha relacin con acontecimientos de carcterglobal. Hoy, los temas urbanos y el desarrollo territorial se abordan de unamanera muy distinta a como se haca en los aos setenta y ochenta, cuandolas regiones y las ciudades se analizaban dentro del contexto de los cambiosa nivel nacional.

Durante la primera mitad de los aos noventa, los pases de AmricaLatina y el Caribe se dieron a la tarea de revisar los anlisis y diagnsticos que

1 Alicia Brcena, Directora y Daniela Simioni, oficial de asuntos ambientales de la Divisinde Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL.


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hasta ah haban predominado en el campo urbano y habitacional, bsicamentede acuerdo con requerimientos internos. El proceso preparatorio de laConferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos(Hbitat II) celebrada en Estambul en 1996, ofreci la oportunidad de revisarlos particulares rasgos que presentaba el panorama regional de losasentamientos humanos en ese perodo, e intercambiar experiencias sobre lasformas ms convenientes de encarar los desafos futuros en materia de polticasy gestin de ciudades y territorios desde una perspectiva ms amplia.

No cabe duda que las dinmicas externas han jugado un papel esencialen la evolucin de los asentamientos humanos en los ltimos aos del deceniode 1990, de tal manera que los conceptos de regionalizacin y desarrolloterritorial se han transformado sustancialmente ante el proceso deglobalizacin, que dinamiza el crecimiento econmico, el que a su vez es el

factor que ms ha impulsado histricamente la urbanizacin. Laglobalizacin ha acortado distancias pero, an as, la urbanizacin siguedesempeando un papel importante porque la competitividad se refuerzaante ventajas de proximidad, al propiciarse economas de escala y dediversificacin .

Entre los aspectos relevantes que han caracterizado al desarrollo urbanoy territorial reciente se pueden mencionar, por ejemplo, la aceleradaurbanizacin, la ocupacin cada vez ms intensiva de territorios que en elpasado contaban con escasa poblacin, y el reemplazo de un patrn migratorioque hasta entonces se daba desde las reas rurales a los centros urbanos, porotro ms diversificado en que aumenta la importancia de la migracin entreciudades y barrios urbanos, y se acenta la migracin internacional.

Por otra parte, las ciudades latinoamericanas y caribeas presentan,a partir de los aos noventa, nuevas complejidades y posibilidades, que asu vez implican desafos y oportunidades en varios frentes. En primer lugar,la elevada urbanizacin que prevalece en el continente las ha convertido enespacios donde se concentra la pobreza. Las polticas urbanas requieren,por lo tanto, incorporar en forma explcita estrategias orientadas a corregirla grave inequidad prevalente en los pases, aliviar la pobreza y promoverla integracin social. En segundo trmino, se hace evidente el rol econmicode las ciudades y los territorios, lo que a su vez demanda una planificaciny gestin urbana y territorial capaz de incrementar la competitividad,productividad y eficiencia de los asentamientos humanos. Un tercer asuntoque adquiere una importancia creciente en la esfera urbana y territorial, esla preocupacin por la calidad de vida y el medio ambiente urbano. Durantelos aos noventa, sin duda hubo un incremento en la escala y gravedad delos problemas ambientales en las ciudades, como por ejemplo, la congestin,contaminacin y vulnerabilidad ante desastres naturales, que ha derivadoen la incorporacin de estos temas en la polticas urbanas. Otro aspectofundamental que ha permeado el diseo de polticas, instrumentos y


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programas urbanos se relaciona con la apertura de marcos democrticosms participativos en muchos pases de la regin. En los aos noventa,adems, se han fortalecido procesos de descentralizacin y desconcentracindentro de cada pas. La descentralizacin de la accin pblica ha propiciadouna mayor participacin ciudadana y nuevas formas de gobierno yfinanciacin local. Esto se ha traducido en la necesidad de articular lasdemandas de la ciudadana y afianzar la gobernabilidad tanto nacional comolocal. No cabe duda que la participacin ciudadana y la creacin deciudadana dada su manifestacin cotidiana, tienden a expresarse con mayorfuerza por medio de las polticas de asentamientos humanos y gestin local.Por ltimo, tambin se agregan nuevos desafos a las polticas y losprogramas urbanos, a raz de la exigencia que surge en todas las reas delquehacer pblico de lograr mayores niveles de eficiencia y eficacia tanto en

la planificacin como en la gestin de ellas.

Plan de Accin Regional de Amrica Latina y el Caribesobre Asentamientos Humanos

Las nuevas prioridades que emergen a comienzos de los aos noventacon relacin al manejo de territorios y ciudades, condujeron a los pases dela regin a elaborar y aprobar, en el ao 1995, el Plan de Accin Regional deAmrica Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos, que fuepresentado al ao siguiente en la Conferencia de las Naciones Unidas sobrelos Asentamientos Humanos (Hbitat II) como la primera iniciativa regionalen esta materia, con respecto al resto del mundo. Esta agenda no slo hasido un instrumento til para la concertacin regional en materias urbanasy habitacionales, sino adems ha demostrado servir como una instanciadinmica capaz de incorporar a las polticas los nuevos desafos urbanos yhabitacionales. As lo demuestra el hecho de que los gobiernos de la reginactualizaron el Plan de Accin Regional con motivo del perodoextraordinario de sesiones de la Asamblea General para realizar un exameny una evaluacin generales de la aplicacin del Programa Hbitat(denominado Hbitat+5), realizado en Nueva York en junio de 2001.

En el Plan se recoge la percepcin compartida de que la especificidadurbana y territorial de la regin requiere ser abordada con una aproximacininnovadora, que integre cinco ejes temticos como base de una gestin

sostenible en el campo urbano y habitacional: i) el logro de la equidad socialy el combate a la pobreza; ii) el aumento de la productividad en losasentamientos humanos; iii) el mejoramiento del medio ambiente urbano;iv) el fomento de la gobernabilidad; y v) la participacin y eficiencia en laspolticas. La visin multidimensional para el anlisis de los asentamientos


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humanos surgida a mediados de los aos noventa ha permitido comprendermejor el espacio regional en su conjunto, y se ha ido incorporandogradualmente en el diseo de instrumentos para actuar en los territoriosnacionales y las ciudades, as como en la evaluacin de los logros alcanzadospor las polticas de asentamientos humanos en los diferentes pases.

Otro cambio importante en las aproximaciones regionales al tema delos asentamientos humanos, que se refleja en el Plan de Accin Regional,fue el reemplazo de un discurso que hasta entonces identificaba a las ciudadescomo principal lugar de los problemas sociales y econmicos, y a la rpidaurbanizacin como causante de dichos problemas, por una valoracinsubstancialmente diferente de la realidad urbana y sus potencialidades parael desarrollo. En efecto, se constat que el debido aprovechamiento de laseconomas urbanas y la disminucin de las externalidades negativas que

prevalecen en las ciudades, adems del beneficio de entender a stas comomotor de desarrollo de los pases y como territorio de oportunidades,pueden llegar a ser instrumentos importantes para lograr el crecimiento ydesarrollo de las economas regionales, as como para encarar los problemasambientales y sociales.

Consensos regionales

El esfuerzo desplegado por muchos sectores en Amrica Latina y elCaribe durante el perodo previo a la Conferencia Hbitat II, con el fin deencontrar puntos de coincidencia e identificar desafos comunes en el campodel hbitat, dio como resultado una agenda compartida que daba cuenta de

una comprensin ms acabada del panorama latinoamericano, unaconceptualizacin ms integral de los procesos urbanos y territoriales, y unapercepcin optimista del potencial de las ciudades de esta regin paracontribuir al progreso nacional y regional. La convergencia de ideas ypropsitos tambin se tradujo en la formalizacin del Foro Regional deMinistros y Autoridades Mximas del Sector de la Vivienda y el Urbanismo(MINURVI), cuya primera reunin tuvo lugar en 1992 en la CEPAL.2 A partirde las reuniones anuales del MINURVI se promovi un activo acercamientoentre los pases de la regin para impulsar el Plan de Accin Regional sobreAsentamientos Humanos y hacer presente a nivel mundial que lascaractersticas del espacio regional y los sistemas de asentamientolatinoamericanos y caribeos no necesariamente prevalecen en otras regionesdel mundo, por lo que requieren ser abordados con prioridades de polticaspropias.2 La asistencia de ms de 25 pases en promedio a las once reuniones de ministros y altas

autoridades de vivienda y urbanismo confiere a estos foros regionales una representatividadcomo voceros de las principales inquietudes y prioridades de la regin en materia deasentamientos humanos.


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Recuadro 1

EVOLUCIN DEL FORO REGIONAL DE MINISTROS YAUTORIDADES MXIMAS DEL SECTOR DE LA

VIVIENDA Y URBANISMO (MINURVI)

En Amrica Latina y el Caribe, la promocin de acciones coordinadasen materia de asentamientos humanos ha sido posible gracias a laconsolidacin del Foro Regional de Ministros y Autoridades Mximas del Sectorde la Vivienda y el Urbanismo (MINURVI). Esta instancia creada en 1992 hatenido cinco fases en su desarrollo.

La fase inicial (1992-1994) incluye las tres primeras reunionesministeriales. Al inicio del MINURVI, el sector empezaba a superar el perodocrtico de los aos ochenta, durante el cual se haban agudizado la pobreza ylos problemas de vivienda y servicios en las ciudades, reducido drsticamentelos presupuestos ministeriales, y tornado inviables modalidades de intervencintales como la ejecucin directa de viviendas o la reglamentacin rgida del espaciourbano por parte del Estado. Aun cuando los pases se encontraban en momentosdifciles con relacin a estos cambios, al inicio del MINURVI las autoridades seinteresaron preferentemente en formar una instancia regional de peso polticosuficiente para reposicionar, en sus pases y en la regin, al sector de vivienday desarrollo urbano en el marco de los nuevos paradigmas de desarrollo.

Un segundo lapso (1995-1996) incluye las dos reuniones siguientes.Este perodo estuvo signado por el proceso preparatorio de Hbitat II. La reginhaba desarrollado una experiencia interesante en manejo de polticas del hbitatal estilo post ajuste, y se extenda un clima generalizado de retorno a procesosdemocrticos en los pases. Los comits nacionales preparatorios de Hbitat II,promovidos por el Centro de las Naciones Unidas para los AsentamientosHumanos, incluan en la mayora de los pases, adems del gobierno central, aorganizaciones no gubernamentales (ONG), autoridades locales, entidades debase, centros acadmicos y organizaciones del sector privado. Sobre la basede una visin amplia aportada por todos estos actores, se elaboraron planes deaccin nacionales y el Plan de Accin Regional. Como ya se mencion, estePlan establece un puente entre los ejes de desarrollo regional postulados por laCEPAL y otros organismos (transformacin productiva con equidad ysostenibilidad ambiental) y el desarrollo de los asentamientos humanos.

La tercera fase del MINURVI (1997 y 1998) comprendi las reunionessexta y sptima. Destaca este perodo por los esfuerzos realizados paraconsolidar institucionalmente al Foro Regional, por medio de un reglamento yuna estructura para su funcionamiento. Asimismo, se decidi operar sobre labase de las tres subregiones (el Caribe, Centroamrica y Amrica del Sur) yse identificaron reas de trabajo prioritario: vulnerabilidad ante los desastresnaturales, produccin social del hbitat y ordenamiento territorial, para serasumidas en el mismo orden por las subregiones.

La cuarta fase (1999 y 2000) comprendi la octava y novena reuniones.Los debates y contenidos se desarrollaron en el marco del proceso preparatoriodel perodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General de las NacionesUnidas (Hbitat +5), por medio de intercambio y documentacin de experienciasen relacin con la puesta en prctica del Plan de Accin Regional y los planesnacionales, y acogiendo nuevas prioridades que deban incluirse en ellos, comoqued reflejado en el Plan de Accin Regional actualizado y en sus nuevosindicadores de medicin y resultados.

Las dos ltimas reuniones (2001 y 2002) consideraron que los desafosms importantes a futuro son los de atender, bajo todas su formas, laprecariedad e inseguridad habitacional y la segregacin social y espacial demuchos hogares de la regin, reafirmando los compromisos de los jefes deEstado asumidos en la Cumbre del Milenio de 2000.

Fuente: Elaboracin propia.


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consecuencias polticas y sociales de gran importancia para la evolucin delhbitat urbano. Uno de los procesos que ms ha influido en la nuevaconfiguracin de las ciudades es sin duda la transformacin en la naturalezadel trabajo, as como las nuevas formas de interaccin entre los actorespblicos, privados y la ciudadana.

Sin embargo, la experiencia acumulada por la CEPAL en estos aosseala que los distintos sistemas de las ciudades latinoamericanas siguenpresentando un gran nmero de problemas y desafos, tales como:

Provisin adecuada y eficiente de servicios urbanos

Fomento a la inversin para atender las necesidades deinfraestructura y equipamiento (vivienda, red vial, transporte,servicios bsicos)

Propuestas innovadoras para resolver situaciones crticas dendole socioeconmica (desempleo, hacinamiento, pobreza ysegmentacin territorial de los estratos sociales)

Seguridad ciudadana (delincuencia, crimen y drogadiccin)

Sostenibilidad ambiental del medio urbano (contaminacin delaire, agua y suelo)

Revalorizacin de polticas de ordenamiento territorial

Vulnerabilidad ante desastres naturales (ocupacin de zonasriesgosas)

Los mencionados cambios han propiciado enfoques distintos paraavanzar en la solucin de esos problemas. Hoy da, por ejemplo, en la reginse hace hincapi en la descentralizacin, el papel del gobierno local, laarticulacin pblico-privada, la participacin y mejoras en el financiamientourbano, elementos que parecen ser fundamentales para la solucin de losproblemas desde la perspectiva del desarrollo urbano sostenible.

Por medio de dos proyectos financiados por el Gobierno de Italia, laCEPAL ha contribuido en los ltimos aos al desarrollo urbano sostenibleen la regin. A partir del proyecto Gestin Urbana en CiudadesIntermedias de Amrica Latina y el Caribe (GUCI), que se realiz entre1994 y 1998, y el proyecto Estrategias e instrumentos de gestin urbanapara el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe (GUDS),

iniciado en 1999, la CEPAL ha procurado apoyar la gestin de losmunicipios en el marco de dos procesos que inciden directamente sobresus posibilidades: la descentralizacin y la globalizacin.

Como seala el recuadro 2, en el proyecto GUDS se acogieron tresgrandes desafos que resultan prioritarios para las ciudades de la regin: el


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alivio a la pobreza urbana, la dotacin efectiva de servicios en las ciudadesy la recuperacin de centros urbanos. Esta seleccin temtica no desconoceotros problemas importantes que enfrentan los municipios para una gestinsostenible del espacio local, para cuya solucin se requiere avanzar enmuchos otros frentes por medio de nuevos estudios y programas decapacitacin. Sobre la base de la experiencia acumulada durante el primerproyecto en diversos pases en materia de aplicacin de nuevosprocedimientos de gestin urbana y de capacitacin del personal en losmunicipios, el proyecto GUDS promovi en la regin un enfoque de gestinurbana que, por una parte, articula la sostenibilidad social, econmica ymedio ambiental, y por otra, fortalece la sostenibilidad y la eficiencia de lasinstituciones y las polticas locales en materia de desarrollo urbano. De estemodo, se ha logrado aportar tambin a la puesta en marcha del Plan de

Accin Regional sobre Asentamientos Humanos.

Recuadro 2EL PROYECTO GUDS Y LA GESTIN LOCAL EN LA REGIN

Con el objetivo de fortalecer la capacidad de los gobiernos localespara resolver los problemas del desarrollo territorial y de gestin urbana, elproyecto Estrategias e instrumentos de gestin urbana para el DesarrolloSostenible en Amrica Latina y el Caribe (GUDS) realizado por CEPAL confinanciamiento del Gobierno de Italia, abord tres reas de especial interspara los asentamientos humanos de la regin: la gestin de los serviciosurbanos, el mejoramiento de la calidad de vida, especialmente en los hogaresde bajos ingresos, y la rehabilitacin de las reas centrales de las ciudades

como estrategia de desarrollo de las economas locales.En materia de investigacin, el proyecto permiti analizar, comparar y

sistematizar algunas experiencias municipales en las reas mencionadas. Seconstat, por una parte, que la tendencia hacia la privatizacin de los serviciosmunicipales exige ser comprendida en una modernizacin institucional quearticule a los sectores pblico y privado, de modo de garantizar a toda lapoblacin urbana una provisin adecuada en calidad y cobertura.

A su vez, teniendo en cuenta la necesidad de una accin coordinadapara la superacin de la pobreza urbana, se concluy que es prioritario adoptarun enfoque multisectorial que considere a las comunidades pobres comosujetos y objetos de las acciones y polticas. Las propuestas de intervencinmunicipal apuntaron a una mayor eficiencia en la asignacin de los recursosfinancieros comprometidos en los programas de alivio a la pobreza, y a unamejor insercin de ellos en el desarrollo territorial.

En el tema de recuperacin de las zonas centrales de las ciudades, seidentific el contraste que existe en estas reas entre una ocupacin significativaen trminos de actividades y poblacin, y el bajo nivel de inversin de mercado.Las propuestas en este campo deben ser parte de planes estratgicos de

(Contina)


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desarrollo municipal a fin de lograr un impacto urbano e incluir el rediseo delos espacios pblicos.

La actividad de asistencia tcnica permiti poner en marcha estrategiasy sistemas de gestin urbana en 6 pases de la regin, abarcando 9 ciudadesy 12 propuestas estratgicas. En cada caso se seleccionaron temas de gestinde servicios en el nivel local, y estrategias para la superacin de la pobreza yrecuperacin de reas centrales. Sobre la base de un diagnstico rpido sedisearon estrategias e instrumentos para la gestin urbana, incluyendodefinicin de indicadores, sistemas de informacin y sistematizacin y aplicacinde experiencias exitosas.

La capacitacin incluy cursos regionales sobre gestin urbana ysostenibilidad para expertos y funcionarios de nivel nacional y local. Estos cursosse complementaron con talleres locales en las diferentes ciudades, a objeto de

discutir los resultados de los proyectos y la difusin de las propuestas estratgicas.Como texto de referencia para futuras actividades de capacitacin en la materia,se prepar adems una Gua de Gestin Urbana, que presenta los principalesinstrumentos y herramientas de gestin que emplean diferentes ciudades de laregin incluidas en el proyecto GUDS. En materia de difusin, se puso en marchaun portal de comunicacin y difusin espacio de trabajo participativo paradar seguimiento y actualizar las propuestas generadas en el marco del proyecto,y se cre una red de expertos e investigadores en el tema.


Al asignar a los gobiernos locales, a las comunidades locales, a susintereses y a su eventual colaboracin en los procesos urbanos un papel

preponderante en el desarrollo urbano sostenible, el proyecto GUDS revelala importancia de operar desde abajo hacia arriba para lograr un desarrollosostenible y ms equilibrado en Amrica Latina y el Caribe. Reconoceadems, la considerable cantidad de actividades y proyectos innovadoresque surgen hoy desde los actores locales en la regin. Estas iniciativasrequieren ser apoyadas de manera ms amplia y permanente por lasinstituciones y organismos nacionales e internacionales mediante unaasistencia tcnica que ayude a mejorar la gestin y planeamiento de losasentamientos.

El acopio de experiencias y material de reflexin logrado durante eldesarrollo del proyecto GUDS se efectu por medio de una estrechacolaboracin con diversos municipios de la regin, como se seala en losrecuadros 4, 5 y 6. Algunos estudios de caso y asistencia tcnica resultaronespecialmente interesantes, porque las entidades involucradas ya exhibanun relativo avance en las reas de inters del proyecto, o bien porque sutrayectoria y experiencia podran ser aprovechadas por otros municipios.Dos casos que ilustran esta situacin son los de Cuenca (Ecuador) y el rea

Recuadro 2 (conclusin)


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Metropolitana de San Salvador (El Salvador). En la municipalidad de Cuencase haba aplicado una aproximacin sistmica a una variedad de planes yprogramas desde 1996, incorporando aspectos innovadores de gestinurbana tales como el desarrollo sostenible y la participacin de los habitantesen la toma de decisiones. Se constat el xito de la labor del municipio, graciasa la decisin de actuar con transparencia y aprovechar las potencialidadesde la cultura local, la cuencana. Tambin fue importante la evolucin delcontexto poltico. Por una parte, en ese perodo se gener una nuevaadministracin a partir de un proceso de participacin ciudadana, que hadado empuje a la transformacin de la ciudad. Por otra, en el nivel nacional,la nueva Constitucin (1998) incorpora nuevos conceptos, como la exigenciade la rendicin de cuenta pblica, la transparencia, un mejor posicionamientodel tema ambiental y el reconocimiento de la diversidad cultural.

La intervencin del proyecto GUDS en el rea Metropolitana de SanSalvador es otro ejemplo de apoyo a una entidad local con significativasseales de transformacin. En el marco ms amplio del Plan Maestro deDesarrollo Urbano del rea Metropolitana de San Salvador (PLAMADUR),se formul en 1996 el Plan de Rescate del Centro Histrico de San Salvador,actualmente en ejecucin por el respectivo municipio. Bajo la premisa deque un proyecto innovador podra ayudar a consolidar una gestin urbanams eficaz, en el Proyecto GUDS se decidi apoyar la renovacin de la CalleArce, de gran valor urbanstico, econmico y social y ubicacin central. Contal intervencin se intent no slo recuperar este sector, sino tambin instalarun tipo de gestin que luego podra extenderse al Plan de Rescate del CentroHistrico en su conjunto.

Los dos ejemplos arriba mencionados ilustran la acumulacin deconocimientos y experiencias lograda durante el trabajo con municipios.

Municipio y desarrollo urbano sostenible

Algunos temas que surgieron durante el desarrollo del proyectoGUDS, y que se tratan de manera amplia en los respectivos captulos de estelibro, son especialmente sugerentes para reflexionar sobre la verdaderadimensin que podra tener la accin del municipio en determinadas reas,y explorar propuestas programticas que incorporen de manera ms efectivaa los diversos actores entre ellos, a los gobiernos locales en la formulacine instrumentacin de propuestas.

Los dos primeros captulos del libro permiten afirmar la importanciaque hoy tiene el rol del municipio para el desarrollo sostenible de las ciudadesde la regin. Al ser simultneamente el ltimo escaln del aparato del Estadoy el primer peldao de acceso al sistema pblico por parte del ciudadano, el


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gobierno local ocupa un lugar privilegiado para el desarrollo yfortalecimiento de la democracia, la construccin de ciudadana y la extensindel derecho a la ciudad a todos sus habitantes. Sin embargo, se presentanproblemas para que los municipios puedan contribuir de manerageneralizada en estas tareas. Si bien ellos cuentan hoy con ms recursos ycompetencias que hace una dcada, y han ampliado su base social derepresentacin, la reparticin de los recursos sigue siendo comparativamentepoco equitativa entre aquellos pocos municipios que albergan poblacin dealtos ingresos, y los muchos donde habita la poblacin de bajos ingresos.Por otra parte, el desafo de la competitividad urbana ha planteado a muchosmunicipios nuevas responsabilidades en materia de poltica urbana, nosiempre acompaadas de una disponibilidad equivalente de recursos.

Como plantea Ricardo Jordn en el primer captulo incluido en este

libro, hoy los municipios enfrentan problemas que no son nuevos, pero querequieren abordarse de manera diferente a lo que suceda en el pasado. Seaborda la relacin existente entre la dinmica de desarrollo regional y laciudad, y se destaca la importancia de dicho tema con respecto a lacomprensin de los fenmenos urbanos y territoriales, as como al diseode polticas pblicas que refuercen las capacidades de los centros urbanospara enfrentar las demandas de la globalizacin. La aparicin de una nuevageografa organizada en torno de sistemas urbano-territoriales conencadenamientos y articulaciones empresariales complejas, exigira unagestin y administracin muy diferente a los modelos que se aplican hoy enlos pases de la regin. Entre las caractersticas centrales del proceso deasentamientos humanos, Jordn menciona la consolidacin de las principalesreas metropolitanas y capitales nacionales como ciudades mundiales, ascomo la integracin de algunos territorios y sistemas urbanos al intercambiomundial, lo que se expresa en una evolucin hacia patrones territoriales yurbanos cada vez ms diversificados. En este contexto, surge desde unadimensin econmica la inquietud por elevar la eficiencia y efectividad delos gobiernos urbanos, en aspectos tales como la generacin de empleoproductivo, la disponibilidad de tierras, la modernizacin de lainfraestructura productiva y el equipamiento urbano, as como de losservicios para la produccin. Este captulo destaca el desafo que enfrentanlas actuales polticas urbanas de la regin, de promover tanto laproductividad y modernizacin de las ciudades como la inclusin social ymitigacin de la pobreza.

En la misma lnea de construccin de oportunidades para la ciudad y

su territorio, Marcello Balbo seala en el segundo captulo que la escasez derecursos plantea, en el nivel local, la disyuntiva de privilegiar intervencionesen barrios e infraestructuras de calidad compatible con exigenciasinternacionales, o bien focalizar los esfuerzos en acciones que ayuden areducir la pobreza y favorezcan la integracin social y espacial de la poblacin


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hoy excluida. Desde esta perspectiva, los gobiernos locales enfrentan el dobledesafo de lograr una ciudad que, por una parte, sea capaz de competir en elmercado internacional y atraer inversiones, y por otra, ofrezca a todos sushabitantes las condiciones de vida y oportunidades implcitas en el derechoa la ciudad.

El autor identifica los rasgos deseables de una gestin urbanapromovida por y desde el municipio para responder a los impulsos de laglobalizacin y liberalizacin. Sostiene que se requiere promover unaarticulacin entre ciudades y territorios, y transformar de manera importantelas estructuras y formas de organizacin del espacio local. El municipio haprobado tener un papel importante en la entrega de servicios de educaciny salud adecuados, as como en el logro de una buena calidad de vida urbana,lo que favorece la igualdad de oportunidades y la integracin ciudadana.

Sin embargo, la experiencia de las ltimas dcadas seala las limitacionesdel municipio para contribuir de manera significativa a mejorar la equidadurbana, dado que no puede incidir en las races estructurales de la inequidad,en el aumento o estabilidad del mercado laboral, o en la concentracin delos ingresos predominante en la regin. Para superar estos problemas, espreciso fortalecer las capacidades locales ms all de lo meramenteadministrativo, y as promover una visin de futuro en la comunidad quefavorezca la adopcin de una verdadera cultura urbana. De este modoser posible construir de manera participativa orientaciones estructuralespara el desarrollo sostenible de la ciudad, el rea metropolitana y el territorio,que acojan las oportunidades y voluntades de todos los sectores.

En los siguientes captulos del libro se profundiza en tres reas de

accin que adquieren especial importancia para una gestin urbanarenovada: la superacin de la pobreza en la ciudad, la gestin de los serviciospblicos y la recuperacin de lugares centrales. Dado que en estos tres temasexiste en la regin una considerable elaboracin de material de reflexin yanlisis, se intenta en esta ocasin presentar enfoques y lneas estratgicasprogramticas que puedan ser incorporadas en las polticas pblicas yestrategias de gestin urbana.

Alivio a la pobreza y gestin urbana

El combate a la pobreza urbana ha constituido, desde mediados deesta dcada, la principal preocupacin de las autoridades regionales

encargadas de formular polticas de desarrollo urbano, territorial y devivienda. As lo demuestra su presencia como primer eje temtico en el Plande Accin Regional sobre Asentamientos Humanos. Recientemente, laimportancia del tema de la pobreza urbana se ha visto actualizada mediantela inclusin, entre las Metas del Milenio, de compromisos que se relacionan


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directamente con la expresin de la pobreza en las ciudades, basados en laconstatacin de que la reduccin de la pobreza urbana es uno de los desafosde mayor envergadura para el logro de la paz, la seguridad y el desarrolloen el mundo. Tales compromisos son, por una parte, la reduccin a la mitaddel porcentaje de personas sin acceso al agua potable para el ao 2015; porotra parte, se pretende mejorar de manera considerable, para el ao 2020, lacalidad de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios enel mundo, aumentando el acceso a saneamiento bsico y tenencia segura desu vivienda (vase el recuadro 3).

Recuadro 3POBREZA URBANA Y METAS DEL MILENIO

En el ao 2000, los representantes de 189 pases del mundo acordaronrealizar esfuerzos para concretar el desafo planteado por las llamadas Metasdel Milenio, entre las que se incluyen objetivos especficos orientados a superarla pobreza y la precariedad urbana. Durante la Conferencia Internacional sobrela Financiacin para el Desarrollo (Monterrey, 2002) y la Cumbre Mundial sobreel Desarrollo Sostenible (Johannesburgo, 2002) se reafirm la importancia deavanzar en las metas trazadas. Organismos de las Naciones Unidas, entreellos la CEPAL, han sido encargados de evaluar los avances logrados en estecampo.

En cuanto a la pobreza, los estudios de la CEPAL sealan que slounos pocos pases de la regin lograran cumplir las metas propuestas, si semantienen las tendencias actuales en el campo del crecimiento econmico yla distribucin del ingreso. Pero por otra parte, es motivo de optimismo laconstatacin de que los ajustes para alcanzar los niveles de reduccin de la

pobreza seran posibles de instrumentar, si existiera la voluntad polticasuficiente para atenuar la fuerte inequidad que prevalece en Amrica Latina yel Caribe.

Dos Objetivos incluidos en la Meta 7, referida a asegurar lasostenibilidad ambiental, se relacionan directamente con los asentamientoshumanos. En el Objetivo 10 se plantea la reduccin a la mitad, del porcentajede personas sin acceso al agua potable para el ao 2015. A su vez, en elObjetivo 11 se propone mejorar de manera considerable, para el ao 2020, lacalidad de vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios en elmundo, enfatizando el mejoramiento del acceso al saneamiento bsico y latenencia segura.

En la CEPAL y la Oficina Regional de Hbitat para Amrica Latina y elCaribe del Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanosse estudia la adecuacin de estos objetivos generales a la realidad regional,

as como los indicadores y procedimientos que permitan dar seguimiento a losavances que ocurran en materia de pobreza y precariedad urbanas.

Fuente: CEPAL, IPEA y PNUD: Meeting the Millenium Poverty Reduction Targets in Latin America and theCaribbean, Santiago, diciembre 2002.


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En Amrica Latina y el Caribe, las ciudades son hoy el principalescenario del desarrollo econmico y las oportunidades de progreso, aunquepor otra parte son espacios donde se concentran los pobres y excluidos delprogreso, ya que la reestructuracin econmica global ha afectado a laseconomas nacionales en general, pero muy especialmente a las personas enlas ciudades y ncleos urbanos. Junto con la magnitud que ha adquirido lapobreza urbana, se percibe una creciente polarizacin y desigualdad social,en la medida en que los roles y funciones de los centros urbanos son hoyms complejos y diversificados, y se acentan adems de manera dramticalas diferencias entre ciudades y territorios, y en el interior de stos. Deacuerdo con el seguimiento dado por la CEPAL a la evolucin de la pobrezaen estos aos, es posible anticipar que se necesitar realizar importantesesfuerzos para reducir su presencia en los sectores urbanos, y as dar cuenta

de los compromisos establecidos en las Metas del Milenio y en el Plan deAccin Regional sobre Asentamientos Humanos.

A partir de las diversas actividades desarrolladas por el proyectoGUDS en materia de estudio y asistencia tcnica relacionados con este tema,se ha identificado en primer trmino la necesidad de complementar laspolticas sectoriales con programas integrados que tengan un impacto noslo asistencial, sino que mejoren las oportunidades y la capacidad degeneracin de ingresos de los pobres. Para ello se requiere, en primer lugar,una mayor coordinacin intersectorial y una focalizacin territorial efectiva,como ejes de aplicacin de estrategias nacionales de superacin de la pobreza.Pero al tiempo, resulta fundamental fortalecer al municipio como actorrelevante en la puesta en prctica de dichas estrategias. En los distintosestudios de caso se evidenci, ms all de las diferencias en las caractersticaslocales y los recursos disponibles, la necesidad de aumentar y agilizar lacapacidad de respuesta de los municipios en este campo. El proyecto haapoyado el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos locales paraarticular propuestas que alivien la pobreza en el nivel local, sin desconocerla importante responsabilidad que recae en los niveles nacionales en materiade respaldo, coordinacin y supervisin (vase el recuadro 4).

Recuadro 4ASISTENCIA TCNICA DEL PROYECTO GUDS EN MATERIA DE

POBREZA URBANA

La heterogeneidad que caracteriza hoy a la pobreza regional, y enespecial a la pobreza urbana, exige ser abordada mediante un enfoque integralque permita combinar, de manera flexible, medidas e intervenciones en losejes de crecimiento, equidad y desarrollo social, y sostenibilidad ambiental.

(Contina)


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Desde una perspectiva de gestin urbana y territorial sostenible, en el proyectoGUDS se incluyeron estudios de casos y asistencia tcnica relacionados conpropuestas estratgicas para la mitigacin de la pobreza.

En Via del Mar, Chile, ciudad de grandes contrastes entre sectoresde gran desarrollo y reas de pobreza, la propuesta estratgica procur integrar,en una agenda programtica de mediano plazo, los programas y lastransferencias de recursos provenientes del nivel central con las iniciativasgeneradas desde el municipio. Dadas las caractersticas de este centro urbano,result particularmente importante la integracin de programas para aliviar lapobreza con componentes de generacin de empleo e ingresos, y con otraspropuestas en el rea de recuperacin de espacios y lugares centrales.

En el Departamento de La Paz, Bolivia, un programa desarrollado paratres ciudades de tamao mediano, Coroico, Copacabana y Patacamaya, inclua

propuestas integradas en torno de los tres ejes temticos del proyecto GUDS:gestin de servicios pblicos, recuperacin de lugares centrales y estrategiaspara la mitigacin de la pobreza. Para abordar el tema de la pobreza, seprofundiz en el fomento de actividades productivas no tradicionales, entrelas que destaca el turismo, con el fin de ampliar y facilitar el acceso al empleopor parte de la poblacin urbana de menores recursos.


Considerando la urgencia de avanzar desde el anlisis y laconceptualizacin de la pobreza urbana hacia propuestas de accin posiblesde poner en marcha en las ciudades y pueblos de la regin, en el captuloelaborado por Joan Mc Donald se profundiza en este tema desde una

perspectiva programtica. Este trabajo se apoya en el vasto material deanlisis y caracterizacin de la pobreza producido tanto por la CEPAL, engeneral, como por el proyecto GUDS, para proponer algunos elementos quepermitiran construir una agenda de ciudad sensible al tema de la pobrezaurbana. Recoge la constatacin de que, a diferencia de lo que suceda endcadas anteriores, los pobres que habitan en centros urbanos no constituyenhoy una poblacin homognea que se pueda identificar y delimitarfcilmente, puesto que ya no prevalece un tipo generalizado de pobrezaurbana de origen rural, sino que coexisten diferentes expresiones de carenciay exclusin urbana, econmica y social en un cuadro de polticas fiscalesms duras, programas pblicos ms dbiles, mercados de suelos mscompetitivos y una persistencia de altos niveles de desempleo.

Dado que la base operativa e institucional con que cuentan losmunicipios son an insuficientes para liderar programas de superacin dela pobreza urbana en escalas compatibles con la dimensin del problema, sepropone en este captulo, en primer lugar una visin programtica para elnivel nacional. Luego se profundiza en cuatro reas de accin, con respecto



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a las cuales los gobiernos locales tienen hoy posibilidades efectivas deincorporar en sus estrategias algunas medidas que atenen la pobreza ensus territorios: el suelo, la vivienda, los servicios y los espacios pblicos. Enel marco del proyecto GUDS, se espera que la propuesta contenida en estecaptulo aporte nuevo material de reflexin al importante bagaje conceptualque ya existe en la regin con respecto a la pobreza urbana, y apoye eldesarrollo de programas y medidas que contribuyan a que los habitantespobres de las ciudades latinoamericanas puedan acceder a las mismasoportunidades que ellas ofrecen a los grupos de mayores recursos.

Servicios urbanos y funcionamiento de la ciudad

A continuacin se aborda otro tema que ha adquirido una singularimportancia para la gestin urbana en nuestra regin: los servicios urbanos.En efecto, para el buen funcionamiento de las ciudades resulta hoyindispensable la existencia de una adecuada red de infraestructura y servicioscolectivos. Mejorar la calidad y cobertura de los servicios ha llegado a serun requisito indispensable, en primer lugar, para atraer nuevas inversionesnacionales e internacionales y facilitar el desarrollo econmico en el espaciolocal. A su vez, la ausencia o funcionamiento ineficiente de los sistemas desuministro de agua potable, saneamiento, electricidad o transporte aumentanlos costos de produccin de las empresas, con consecuencias directas en sucapacidad productiva. Los fuertes incrementos en la demanda de serviciosy suelos urbanos asociados al crecimiento econmico han aumentado envarios pases las presiones por inversiones pblicas, y generado fuertes alzas

en el precio de la tierra urbana. En este cuadro, la gestin urbanaconvencional, hasta ahora restringida a la planificacin fsica y provisindirecta de servicios e infraestructura urbana por parte del sector pblico, haempezado a incluir una serie de instrumentos econmicos que estimulan odesincentivan la accin del sector privado y la comunidad en determinadoscampos del desarrollo urbano y territorial.

Por otra parte, el grado de acceso a los servicios urbanos tambin esun factor que influye directamente en los niveles de pobreza y exclusinque sufren muchos individuos y grupos de la poblacin en las ciudadeslatinoamericanas y caribeas. Por ello, resulta fundamental prever marcosregulatorios que cautelen que esta mayor ingerencia del sector privado noafecte negativamente al avance hacia una mayor integracin urbana. De caraal dficit de cobertura de los servicios urbanos todava existentes en muchasciudades de la regin en un marco de dificultades financieras de los gobiernospara superarlo, y a la evolucin que se observa de las modalidades deprestacin hacia modelos de privatizacin, resulta especialmente difcil questos se constituyan en instrumentos efectivos de integracin social y reflejen


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el derecho a la ciudadana de todos los habitantes de la ciudadlatinoamericana o caribea. Considerando que ste es un componente crticode toda estrategia para la reduccin de la pobreza, debido a su alto impactotanto en la calidad de vida de la poblacin de menos recursos como en susposibilidades econmicas, en el proyecto GUDS se han abierto espacios dereflexin sobre formas de mejorar la dotacin y distribucin de dichosservicios en trminos de equidad e integracin urbana, y se ha apoyado eldesarrollo de modalidades de gestin de los servicios que combinen demanera equilibrada las nuevas demandas de competitividad con estosprincipios de universalidad y equidad urbana (vase el recuadro 5). Losestudios de caso del proyecto GUDS permiten afirmar que, en general, losgobiernos municipales demuestran gran inters y capacidad para definirsus polticas de servicios urbanos y explorar formas eficientes de concretarlas,

cuando perciben cmo una mejor gestin y planificacin en este camporepercute en el desarrollo econmico y la universalidad de los servicios.

Recuadro 5EXPERIENCIAS DEL PROYECTO GUDS PARA MODERNIZAR LOS

SERVICIOS PBLICOS URBANOS

Los servicios urbanos son hoy gravitantes para la eficiencia generalde los sistemas urbanos, al determinar en gran medida su capacidad de producirbienes y servicios en un nivel competitivo. Adems, son fundamentales paraposibilitar la inclusin social y la mitigacin de la pobreza. En respuesta aestos desafos, no slo debera revisarse el quehacer rutinario y permanentede las instituciones pblicas en materia de servicios, sino avanzar hacia unmejoramiento integral que promueva una mayor igualdad en el acceso, lacalidad del servicio y la cobertura. Por ello, en el proyecto GUDS se integra,en propuestas sistmicas de carcter estratgico, la provisin de servicios deconsumo con la provisin de servicios para la produccin, y se han promovidoprcticas descentralizadas que mejoren la productividad de los servicios.

Las transformaciones profundas que ha experimentado la gestin deservicios urbanos en el ltimo tiempo no solo implicaron avances; en muchoscasos, acentuaron la fragmentacin y exclusin. Se describen a continuacincuatro estudios de caso y asistencia tcnica desarrollados en el marco delproyecto GUDS, que culminaron en propuestas estratgicas destinadas almejoramiento de los servicios pblicos urbanos concebidos como instrumentospara la redistribucin de recursos y el fortalecimiento de la integracin social yciudadana.

En Cuenca, Ecuador, se analiz y evalu el funcionamiento del sistemade empresas publicas municipales con el propsito de detectar reas crticas,a fin de obtener una mejora de la calidad, una mayor descentralizacin en laprestacin de los servicios y la generacin de microempresas para subcontratosde empresas originales. Las propuestas se orientaron a la integracin de lagestin dentro del fomento al desarrollo econmico local y la institucionalidadcorrespondiente.

(Contina)


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En el marco de la promocin de mayores niveles de participacin ycompromiso ciudadano en la gestin municipal de Manizales, Colombia, sedise un sistema de observatorios y servicios de informacin para elmejoramiento de los niveles de habitabilidad urbana en la ciudad. Esteinstrumento de gestin responde adems al propsito general de seguimientode la estrategia de desarrollo urbano que tiene el municipio.

En el municipio de Quilmes, Argentina, se han instalado de maneraamplia procesos de gestin municipal descentralizados, por lo que la propuestaestratgica en este caso se orient al diseo y programacin de centrosmunicipales de gestin descentralizados en los diferentes barrios del municipio.De este modo se har posible mejorar y agilizar la prestacin de servicios apersonas y empresas, y promover un aumento en la productividadadministrativa y un mayor grado de compromiso ciudadano.

En el contexto de una zona de rpido crecimiento y transformacinproductiva del pas, el anlisis y la propuesta realizados para el municipio deCaranavi, Bolivia, intentan posicionarlo en un rol de fomento y apoyo aldesarrollo productivo local. Ello se logra creando instancias municipalesvinculadas al desarrollo econmico agrcola local, que permiten programar lasinversiones en infraestructura y equipamiento de un modo integral.


En el captulo de Hilda Herzer y Eduardo Passalacqua incluido en estelibro, se aporta una visin panormica del tema de los servicios urbanos,identificando sus mltiples componentes para luego revisar una gama dealternativas de gestin. Se examina la gran variedad de arreglos institucionales

para la produccin y provisin de servicios que emergieron en los pases de laregin, desde aquellos modelos en que los aparatos estatales se hacen cargode todas las fases, hasta otros en que las empresas privadas tienen un rolpreponderante. A partir del planteamiento de que un acceso equitativo a losservicios tiene efectos relevantes en la vida urbana y las relaciones en el interiorde la sociedad, los autores revisan algunos ejemplos organizativos y financierosque enfrentan una situacin crtica porque gran parte de la poblacin no puedeconcurrir al pago de los servicios, para proponer una visin ms adecuada alas complejas relaciones sociales y polticas que existen en este campo. Enotras palabras, se tratara de reemplazar una concepcin demasiadosimplificada en que solo caben dos versiones extremas de produccin ydistribucin ya sea estatal o privada, por otra que reconozca que es posiblerecurrir a una amplia variedad de expresiones que se adecan a las

especificidades de los pases, localidades, servicios y segmentos operativos.La revisin de lo que ha ocurrido en materia de gestin de servicios

en esta regin seala, adems, que las limitaciones y potencialidades de losparadigmas de gestin aplicados recientemente, deberan utilizarse para


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crear nuevas posibilidades y alternativas, considerando de manera ampliay en toda su complejidad la experiencia desarrollada. Los autores concluyenque no existe un solo esquema de gestin, y que una actitud abierta,creativa y flexible de parte de los gobiernos locales podra ser la mejor manerade compatibilizar los desafos de competitividad e inclusin social en eldinmico panorama regional de los asentamientos humanos. En ese contexto,resulta alentadora la experiencia acumulada por el proyecto GUDS enrelacin con el inters que hoy demuestran los gobiernos locales por avanzaren esta tarea.

Rehabilitacin de reas centrales

Una preocupacin generalizada a la hora de formular y poner enprctica instrumentos de gestin para las ciudades de Amrica Latina y delCaribe, es la recuperacin y revitalizacin de las reas histricas y centralesy su articulacin con el resto del rea urbana. Este inters no surge slo enaquellas ciudades con centros histricos de especial notoriedad, sino tambinen otros casos en que los barrios centrales deteriorados y subutilizados noaportan todo su potencial a la economa y el desarrollo de la ciudad.

El acelerado aumento de la poblacin urbana ocurrido durante el siglopasado ocasion una fuerte expansin territorial de las ciudades, que se viofavorecida por una disponibilidad relativamente abundante de suelo en tornode los centros urbanos. La inclusin de grandes reas perifricas en el espaciourbano y la constitucin de nuevos polos de atraccin disminuy laimportancia de las reas centrales tradicionales. Los sectores de altos ingresos

abandonaron los barrios centrales en la medida en que las viviendastradicionales ya no correspondan a sus estilos de vida, y muchas actividadesproductivas, comerciales y de servicios emigraron de estas zonas hacia otrasreas de la ciudad ms adecuadas a sus nuevos requerimientos funcionalesy tecnolgicos. Con ello, los edificios de los centros urbanos se fuerontransformando en viviendas para sectores de menores ingresos y en sedespara actividades econmicas menos dinmicas. La prolongada ausencia deinversiones pblicas y privadas acentu las carencias en infraestructura, yel deterioro y abandono de los espacios de uso colectivo y privado, lo que asu vez contribuy a disminuir los valores inmobiliarios y aumentar lapobreza, el hacinamiento y la inseguridad en estas reas centrales.

A la poblacin originaria ahora empobrecida de los lugares centrales

con sus edificios depreciados y deteriorados, se suma aquella que llega deotros lugares del pas o de otros pases, en busca de alojamiento a bajo costo,servicios urbanos antiguos, pero an funcionales, y oportunidades deinsercin laboral sobre todo en el sector informal. Adems, el entorno urbanode estos barrios despreciados por el resto de los habitantes les permite


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continuar, sin mayores oposiciones, con las costumbres y modos de vidaque traen de su lugar de origen.

Como consecuencia de varios factores, entre ellos el menor crecimientopoblacional asociado a la urbanizacin, muchas ciudades del continente seencuentran hoy en una fase de desaceleracin de su proceso de expansin.En ciertos casos se observa, adems, una incipiente tendencia a larecentralizacin o regreso a la ciudad construida, que ha revalorizado alos lugares centrales, en particular a los distritos histricos, como un capitalde la ciudad. Estos hechos han impulsado una valiosa experiencia regionalen materia de recuperacin de centros, la que ha tenido efectos positivospara el desarrollo de las ciudades. En algunos casos, se ha logrado unaimportante reactivacin econmica, tanto de tipo formal como informal. Enotros ejemplos, se facilit el progreso social y cultural, se logr un

mejoramiento del patrimonio de vivienda e infraestructura, y se elev lacalidad de la vida de los residentes en estas reas. Por ltimo, se handestacado los impactos favorables sobre el medio ambiente y la legitimacindel rol de la institucin municipal como impulsora del cambio.

El proyecto GUDS ha permitido promover por medio de sus iniciativasde asistencia tcnica, una reflexin general sobre los diferentes objetivos yestrategias que deberan instrumentarse al enfrentar los proyectos especficosde renovacin urbana (vase el recuadro 6). En primer lugar, se exploraronlas nuevas funciones que asumen los sectores de la ciudad an en condicionesprecarias. En segundo trmino, se promovi el reconocimiento tanto de losvalores histrico-culturales propios de un pas, como de la multiculturalidadque caracteriza a las centralidades de la ciudad latinoamericana y caribea.

Finalmente, se ha constatado el proceso de reurbanizacin que experimentanlos principales centros urbanos, expresado en un crecimiento hacia adentroque se asocia a desafos de competitividad, conectividad y posicionamiento.

A partir de los tres mbitos de reflexin antes descritos, mediante elproyecto GUDS se ha apoyado a diferentes tipos de intervencin, que vandesde la conservacin de algunos edificios o partes del tejido urbano, hastala renovacin de vastos sectores de las reas centrales. En contraste conmuchas experiencias regionales que privilegian la restauracin de losedificios de ms alto valor arquitectnico y cultural y la renovacin de losespacios deteriorados para atraer la instalacin de nuevas actividades,servicios, e incluso nuevos habitantes de mayores ingresos y capacidad deconsumo, las estrategias aplicadas en los estudio de caso del Proyecto GUDSse han focalizado en promover en los centros urbanos renovados unaautntica confluencia de identidades, protegiendo las condiciones socialesy econmicas de sus habitantes a fin de retenerlos en las reas centrales ymejorando las actividades existentes.


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Recuadro 6

APOYO DEL PROYECTO GUDS PARA LA RECUPERACIN DELUGARES CENTRALES

Los procesos de articulacin de los pases de la regin a las economasmundiales obligan a las ciudades a desarrollar estrategias para mejorar losniveles de gestin de las diferentes reas urbanas. En la ciudad se asientanlas funciones de gestin y administracin de la economa, se organiza ydesarrolla la produccin, y se lleva a cabo el intercambio y consumo de bienesy servicios. Desde esta perspectiva, uno de sus mayores desafos urbanosconsiste en organizar y desarrollar un espacio altamente funcional a lasnecesidades y requerimientos del desarrollo.

La tarea de generar las condiciones para la innovacin y lacompetitividad local implica asumir los problemas y potencialidadesrelacionados con las reas centrales. En efecto, las crticas condiciones

sociales, econmicas, fsicas y humanas que prevalecen en estas reas,contrastan con su potencial como espacios que impulsen y fomenten elcrecimiento y el desarrollo. Para potenciar el rol y la capacidad integradora yde articulacin de las centralidades existentes, se requiere desarrollarestrategias de gestin especficas que combinen objetivos econmicos deaumento en la productividad, con otros sociales y ambientales referidos a lacalidad de vida y sostenibilidad de estos barrios.

Tres estudios de caso y asistencia tcnica del proyecto GUDS serelacionan de manera especial con el tema de la recuperacin de lugarescentrales. En San Salvador, El Salvador, se dise una propuesta estratgicapara la recuperacin de una calle de alto dinamismo econmico-comercial,pero a la vez con niveles de deterioro fsico y social importantes, en el marcode un plan integral para la recuperacin del centro histrico de la ciudad capital.La propuesta considera componentes econmicos sociales y ambientales. Seorganiz adems una instancia de gestin con participacin de los propietarios

y residentes en el rea para llevar adelante el proyecto Calle Arce.Otra experiencia interesante se desarroll en Cuenca, Ecuador, donde

el paisaje del centro de la ciudad se v afectado por el funcionamientodeficitario de tres mercados de productos. La propuesta estratgica considermodificaciones y transformac

gestion urbana para latinoamerica y el caribe

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