16

BAB II

TINJAUAN PUSTAKA

2.1. Tinjauan Pustaka

2.1.1. Hasil Penelitian Terdahulu

Kajian ini akan meninjau beberapa hasil penelitian terdahulu yang

dianggap relevansi dengan rencana penelitian. Fokus kajian ini akan melihat

konsep-konsep atau teori apa saja yang dijadikan landasan pemikiran dan masalah

apa yang dijadikan kajian, dan bagaiamana hasil-hasilnya, kesimpulan, dan saran

dapat mendukung rencana penelitian yang akan dilaksanakan.

Penelitian Budi Setiadi (2011) Disertasi dengan Judul:” Perilaku Pejabat

Politik Dalam Penyusunan Anggaran Pendapatan Dan Belanja Daerah (APBD) Di

Kabupaten Subang”.

Penelitian yang berjudul perilaku pejabat politik dalam penyusunan

anggaran pendapatan dan belanja daerah (APBD) di Kabupaten subang, dilakukan

guna mengetahui bagaimana perilaku pejabat politik dalam penyusunan APBD di

Kabupaten Subang. Latar belakang dari penelitian ini adalah bahwa berdasarkan

hasil penelitian pendahuluan, telah diketahui bahwa, terdapat beberapa

penempatan kepentingan individu dan kelompok dari para pejabat politik dalam

penyusunan APBD di Kabupaten Subang.

Dengan menggunakan metode kualitatif, penelitian ini menjadikan Bupati

dan Pimpinan DPRD sebagai informan pangkal dan kemudian berdasarkan hasil

wawancara dengan keduanya informan yang diwawancarai berkembang kepada

17

para pimpinan fraksi, pimpinan komisi, dan pimpinan alat kelengkapan DPRD

lainnya serta Ketua dan beberapa anggota Tim Anggaran Pemerintah Daerah

(TAPD). Selain dari itu, bahwa untuk mendapatkan data yang diperlukan

dilakukan pula pengamatan atas latar penelitian seperti berbagai kegiatan dalam

kaitannya dengan proses penyusunan APBD dan penelitian atas berbagai

dokumen dan data sekunder tentang keberadaan para pejabat politik dan proses

penyusunan APBD.

Kesimpulan atas penelitian ini adalah bahwa perilaku pejabat politik

dalam penyusunan APBD dibentuk oleh empat unsur, yakni pertama kemampuan

pejabat politik yang meliputi pengetahuan dan ketrampilan. Sedangkan aktualisasi

dari kemampuan tersebut dipengaruhi oleh kesempatan dan usaha yang menjadi

fungsi dan kebutuhan, sasaran, harapan dan imbalan, kedua karakteristik biografis

yang meliputi usia, pengalaman atau senioritas dan gender, ketiga pembelajaran

yang meliputi pengondisian operant dan pembelajaran sosial. sedangkan konsep

baru yang menjadi temuan penulis adalah perilaku koruptif dalam perumusan

kebijakan untuk kepentingan elit pemerintahan daerah.

Dari penelitian terdahulu di atas terdapat persamaan dan perbedaan

dengan rencana penelitian ini, yakni; penelitian terdahulu membahas konsep

anggaran, walaupun teori utama untuk melihat anggaran berbeda karena

penelitian terdahulu mengkaji dari sudut Perilaku pejabat politik dalam

penyusunan APBD, dan metode yang digunakan sama dengan rencana penelitian

ini yakni pendekatan kualitatif deskriptif.

18

Sedangkan perbedaannya bahwa rencana penelitian ini lebih berfokus pada

perencana anggaran pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar, serta

lokus dari penelitian terdahulu di atas adalah wilaya indonesia, sementara rencana

penelitian ini akan dilaksanakan pada wilayah RDTL, khususnya Distrito Dili,

Timor-Leste.

2.2. Definisi Anggaran

Anggaran dapat didefinisikan dengan cara yang berbeda-beda. Munandar

(1986 : 1) anggaran adalah suatu rencana yang disusun secara sistematis, meliputi

seluruh kegiatan perusahaan yang dinyatakan dalam unit moneter dan berlaku

untuk jangka waktu tertentu. Menurut Supriyono, anggaran adalah suatu rencana

terinci yang dinyatakan secara formal dalam ukuran kuantitatif, biasanya

dinyatakan dalam satuan uang, untuk perolehan dan pengeluaran sumber-sumber

suatu organisasi dalam jangka waktu tertentu, biasanya satu tahun (Haruman dan

Rahayu, 2007 : 3). Sedangkan Adisaputro mengatakan bahwa anggaran adalah

suatu pendekatan formal dan sistematis daripada pelaksanaan tanggung jawab

manajemen di dalam perencanaan, koordinasi, dan pengawasan (dalam Haruman

dan Rahayu, 2007: 3). Dari ketiga definisi ini dapat diambil beberapa kata kunci,

yaitu anggaran merupakan suatu rencana yang sistematis, anggaran dinyatakan

dalam unit moneter tertentu, anggaran bersifat formal, dan anggaran memiliki

dimensi waktu, biasanya 1 tahun.

Sedangkan dalam konteks anggaran negara, John F Due yang dikutip oleh

Rinusu dan Mastuti (2003 : 1) juga mengatakan bahwa anggaran merupakan suatu

19

pernyataan tentang pengeluaran dan penerimaan yang diharapkan akan terjadi

dalam satu periode di masa depan, serta data dari pengeluaran dan penerimaan

yang sungguh-sungguh terjadi di masa lalu. Sementara itu Suparmoko (2000: 47)

mendefinisikan anggaran sebagai suatu daftar atau pernyataan terperinci tentang

pendapatan dan belanja Negara yang diharapkan dalam jangka waktu tertentu

(biasanya dalam satu tahun anggaran). Dalam hal ini, Suparmoko melihat

anggaran dalam lingkup Negara atau yang dikenal sebagai Anggaran Penerimaan

dan Belanja Negara (APBN).

Menurut Wildavsky, (Prawoto, 2010 :116) mengatakan bahwa anggaran

adalah:

“(i) catatan masa lalu; (ii) rencana masa depan; (iii) mekanisme

pengalokasian sumber daya; (iv) metode untuk pertumbuhan; (v) alat

penyaluran pendapatan; (vi) mekanisme untuk negosiasi; (vii) harapan –

aspirasi-strategi-organisasi; (viii) satu bentuk kekuatan kontrol; (ix) alat atau

jaringan komunikasi”.

Berdasarkan konsep anggaran di atas, anggaran negara/daerah meliputi:

- Rencana keuangan mendatang yang berisi pendapatan dan belanja;

- Gambaran strategi pemerintah dalam pengalokasian sumber daya untuk

pembangunan;

- Alat pengendalian;

- Instrumen politik; dan

- Disusun dalam periode tertentu

Suhandak, (2007 : 6) mengatakan bahwa Anggaran Pendapatan dan Belanja

Daerah merupakan suatu rencana tahunan sebagai aktualisasi pelaksanaan rencana

jangka panjang dan menegah, dan dalam penganggaran, rencana jangka panjang

20

dan jangka menengah perlu diperhatikan. Dengan demikian, anggaran memiliki

hubungan yang kuat dengan perencanaan. Disatu pihak, pencerminan dalam

anggaran belanja negara menjamin kepastian pembiayaan, sedangkan dilain pihak

perencanaan akan memberikan perhatian keterbatasan pembiayaan

(Tjokroamidjojo, 1994 : 166). Dan sebagai sebuah kebijakan publik, perencanaan

pembangunan yang diwujudkan dalam bentuk anggaran merupakan suatu proses

politik, yang melibatkan banyak pihak dengan banyak kepentingan. Anggaran

yang disusun pemerintah akan mencerminkan apakah pemerintah memperhatikan

kepentingan, kebutuhan, melindungi, serta menghargai hak-hak rakyat atau hanya

akan menguntungkan pihak elit saja (Puspitosari, dkk, 2006 : 67). Selanjutnya

oleh Puspitosari, dkk dikatakan bahwa anggaran harus dapat memenuhi kebutuhan

rakyat, antara lain kesejahteraan, pendidikan, perlindungan ekonomi, lapangan

kerja, adanya jaminan social, serta standar hidup yang layak, program dan

kegiatan yang disusun harus bisa mengatasi segala macam persoalan yang

dihadapi oleh rakyat.

Anggaran pemerintah adalah rencana keuangan yang meliputi penerimaan

dan pengeluaran, yang biasanya berupa sebuah dokumen yang disebut dengan

anggaran. Tetapi anggaran bukan hanya itu, ia merupakan outcome dari proses

yang meliputi persiapan rencana keuangan, review rencana oleh legislatif dan

menetapkannya, dan idealnya, mengevaluasi dan melaporkan hasil kepada publik

(Goode, 1984 : 9).

21

2.2.1. Tujuan dan Fungsi Anggaran

Nordiawan (2006 :48-49) menjelaskan beberapa fungsi anggaran dalam

manajemen sektor publik, antara lain:

1. Anggaran sebagai alat perencanaan. Dengan adanya anggaran, organisasi

tahu apa yang harus dilakukan dan kearah mana kebijakan yang dibuat.

2. Anggaran sebagai alat pengendalian. Dengan adanya anggaran, organisasi

sektor publik dapat menghindari adanya pengeluaran yang terlalu besar

(overspending) atau adanya penggunaan dana yang tidak semestinya

(misspending).

3. Anggaran sebagai alat kebijakan. Melalui anggaran organisasi sektor

publik dapat menentukan arah atas kebijakan tertentu.

4. Anggaran sebagai alat politik. Dalam organisasi sektor publik, melalui

angaran dapat dilihat sebagai komitmen pengelolaan dalam melaksanakan

program-program yang telah dijanjikan.

5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi. Melalui dokumen

anggaran yang komprehensif sebuah bagian atau unit kerja atau

departemen yang merupakan suborganisasi dapat mengetahui apa yang

harus dilakukan dan juga apa yang tidak dilakukan oleh bagian/unit kerja

lain.

6. Anggaran sebagai alat penilaian kerja. Anggaran adalah suatu ukuran yang

bisa dijadikan patokan apakah suatu bagian/unit kerja telah memenuhi

target baik berupa pelaksanaan aktivitasnya maupun terpenuhinya efisiensi

biaya.

22

7. Anggaran sebagai alat motivasi. Anggaran dapat digunakan sebagai alat

komunikasi dengan menjadikan nilai-nilai nominal yang tercantum

sebagai target pencapaian. Dengan catatan anggaran akan menjadi alat

motivasi yang baik jika memenuhi sifat “menantang tetapi masih mungkin

untuk dicapai” (challenging but attainable atau demanding but achiveable).

Maksudnya adalah suatu anggaran itu hendaknya jangan terlalu tinggi

sehingga tidak dapat dipenuhi juga jangan terlalu rendah sehingga terlalu

mudah dicapai.

Richard Musgrave yang dikutip oleh Eko (2008: 9) membedakan tiga fungsi

anggaran, yaitu fungsi alokasi, fungsi distribusi, dan fungsi stabilitasi. Dikatakan

oleh Eko, dalam fungsi alokasi, anggaran merupakan sebuah instrument

pemerintah untuk menyediakan barang dan jasa publik guna memenuhi kebutuhan

masyarakat. Dalam fungsi distribusi, anggaran merupakan sebuah instrument

untuk membagi sumberdaya dan pemanfaatannya kepada publik secara adil dan

merata. Dalam fungsi stabilisasi, anggaran menjadi sebuah instrument untuk

memelihara dan mengupayakan keseimbangan fundamental ekonomi, yakni

terkait dengan penciptaan lapangan kerja dan stabilitas ekonomi makro (laju

inflasi, nilai tukar, harga barang-barang, dan lain-lain).

2.2.2. Karakteristik Anggaran

Menurut Rubin (1997: 1) karakteristik anggaran publik meliputi :

1. Anggaran mencerminkan pilihan tentang apa yang akan dilakukan dan

tidak dilakukan oleh pemerintah.

23

2. Anggaran mencerminkan prioritas.

3. Anggaran mencerminkan proporsi relatif dari keputusan-keputusan yang

dibuat untuk tujuan lokal dan konstituen, dan untuk efisiensi, efektivitas

dan pembatasan barang publik.

4. Anggaran menyediakan alat akuntabilitas yang ampuh kepada warga

yang ingin tahu bagaimana pemerintah membelanjakan uang mereka

dan jika pemerintah telah mengikuti preferensi mereka.

5. Anggaran mencerminkan preferensi warga untuk membayar tingkat

pajak yang berbeda, serta kemampuan kelompok wajib pajak tertentu

untuk menggeser beban pajak kepada orang lain.

6. Pada tingkat nasional anggaran mempengaruhi perekonomian.

7. Anggaran mencerminkan perbedaan kekuatan secara relatif dari individu

dan organisasi untuk mempengaruhi anggaran.

Menurut Prawoto (2010 : 123) menyatakan bahwa karakteristik anggaran:

1. Dinyatakan dalam satuan keuangan dan satuan selain keuangan;

2. Umumnya mencakup jangka waktu tertentu, satu atau beberapa

tahun;

3. Berisi komitmen atau kesanggupan manajemen untuk mencapai

sasaran yang ditetapkan;

4. Usulan anggaran ditelaah dan disetujui oleh pihak yang berwenang

lebih tinggi dari penyusunan anggaran; dan

5. Sekali disusun, anggaran hanya dapat diubah dalam kondisi

tertentu.

24

Dilihat dari proses pembuatannya, menurut Rubin (1997: 6) anggaran

publik bersifat terbuka, melibatkan berbagai aktor yang memiliki tujuan yang

berbeda-beda, menggunakan dokumen anggaran sebagai bentuk akuntabilitas

publik, dan harus memperhatikan keterbatasan anggaran.

2.3. Siklus Anggaran

Ditegaskan oleh Bastian (2009:100) bahwa prinsip-prinsip pokok siklus

anggaran perlu diketahui dan dikuasai dengan baik oleh penyelenggara

pemerintahan. Pada dasarnya prinsip-prinsip dan mekanisme penganggaran relatif

tidak berbeda antara sektor swasta dengan sektor publik. Henley et al, 1990

(Bastian, 2009:100) memberikan siklus anggaran meliputi empat tahapan yang

terdiri dari:

1. Tahap persiapan anggaran,

2. Tahap ratifikasi,

3. Tahap implementasi, dan

4. Tahap pelaporan dan evaluasi.

Sedangkan Nordiawan (2009:52-53) mengatakan bahwa pada organisasi

sektor publik, pembuatan anggaran umumnya melewati lima tahapan, yaitu:

1. Tahap persiapan (preparation)

2. Tahap persetujuan lembaga legislatif (Legislative Enactment)

3. Tahap Administrasi (Administration)

4. Tahap pelaporan (Reporting)

5. Pemeriksaan (Post-audit)

25

Prawoto, (2010: 119) dengan jelas mengatakan bahwa fase-fase budget

process/cycle terdiri dari:

1. Budget preparation: persiapan anggaran oleh eksekutif (pemerintah) dan

perangkat-perangkatnya. Tahap ini meliputi dua kegiatan, yaitu perencanaan

dan penganggaran.

2. Legislative Enactment: persetujuan legislatif.

3. Budget Excecution: pelaksanaan APBN.

4. Financial Reporting: laporan akhir tahun oleh eksekutif (pemerintah kepada

legislatif.

5. Auditing: merupakan tahap akhir dari siklus APBN, di mana realisasi APBN

diaudit oleh badan pemeriksa keuangan

2.4. Perencanaan Anggaran

Jones (1998) yang dikutip oleh Ahmad dan Salleh (2009 : 86) menyatakan

bahwa ada dua kunci unsur dalam anggaran yaitu perencanaan anggaran dan

kontrol. Selanjutnya Ahmad dan Salleh (2009: 86) menjelaskan bahwa

perencanaan anggaran adalah rencana keuangan untuk masa depan, sedangkan

kontrol anggaran adalah penggunaan anggaran yang telah ditetapkan untuk

memantau dan mengontrol kinerja aktual. Perencanaan anggaran yang efektif dan

pengendalian proses dapat membantu manajer dalam mencapai tujuan operasional

jangka panjang, jangka pendek, dan tujuan-tujuan strategis.

Menurut Bastian (2009: 100) dengan jelas menyatakan bahwa:

“Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya

underfinancing atau overfinancing yang akan memengaruhi tingkat efisiensi

26

dan efektivitas anggaran. Dalam situasi seperti itu, banyak layanan publik

dijalankan secara tidak efisien dan tidak sesuai dengan tuntutan dan

kebutuhan publik. Sementara, dana pada anggaran yang pada dasarnya

merupakan dana publik habis dibelanjakan seluruhnya. Dalam jangka

panjang kondisi seperti ini memperlemah peran pemerintah sebagai

stimulator, fasilitator, koordinator dan pengusaha dalam proses

pembangunan”.

Rencana pembangunan baik dalam bentuk program, kebijakan, maupun

kegiatan hanya akan tinggal sebagai dokumen sia-sia dan tidak akan berarti apa-

apa jika tidak dianggarkan. Disisi lain, keterbatasan anggaran semakin menuntut

adanya perencanaan yang matang agar pemanfaatan sumber daya yang tersedia

benar-benar dilakukan secara efisien dan efektif. Sebagaimana dikemukakan oleh

Sri Mulyani Indrawati (2004) bahwa tugas pemerintah melalui perencanaan

adalah :

“Mengarahkan penggunaan sumber daya tersebut melalui suatu mekanisme

pengaturan, proses pengelolaan, alokasi sumber daya masyarakat, dan

anggaran pemerintah. Untuk itu keterkaitan dan keserasian antara

perencanaan dan penganggaran merupakan syarat yang mutlak. Apabila

penganggaran terlepas dengan perencanaan juga sebaliknya, maka

dipastikan tujuan pembangunan akan sulit untuk diwujudkan karena terjadi

alokasi anggaran yang memungkinkan terjadinya pemborosan dan

inefisiensi, bahkan salah arah dan sia-sia”.

Menurut Bastian (2009: 3) mengatakan bahwa “perencanaan dan

penganggaran merupakan rangkaian kegiatan dalam satu kesatuan atau

kontinum”. Penganggaran perlu memperhatikan kapasitas fiskal yang tersedia.

Sehingga, dalam penerapannya konsekuensi atas integrasi kegiatan perencanaan

dan penganggaran perlu diperhatikan.

Sejalan dengan itu, menurut Kwik Kian Gie (2004) dikatakan bahwa

perencanaan dan penganggaran adalah dua hal yang sulit dipisahkan karena

bertautan sangat erat. Perencanaan dan penganggaran baik tingkat pusat maupun

27

daerah dapat berkoordinasi dengan baik dan efektif serta dapat menjadi lembaga

yang handal dalam menyiapkan rencana kerja sehingga dapat menghasilkan suatu

rencana yang berkualitas dengan dukungan dana yang memadai.

Perencanaan anggaran setidaknya berarti memilih tingkat sasaran

pelayanan tertentu melalui aktivitas yang dilakukan dan selanjutnya mencari tahu

biaya personil dan perlengkapan untuk mencapai tujuan tertentu (Rubin, 1990:

180). Selanjutnya, Rubin (1990: 180) mengatakan bahwa para reformis anggaran

pada pergantian abad ini juga menekankan peran perencanaan dalam anggaran.

Mereka berargumen bahwa anggaran harus berisi rencana kerja dan memberikan

dana untuk masa depan serta kebutuhan saat ini. Beberapa reformis melangkah

lebih jauh dan menyatakan bahwa perencanaan anggaran adalah cara untuk

menemukan dan menanggapi kebutuhan yang belum terpenuhi dalam masyarakat.

2.5. Definisi Penganggaran

Penganggaran dilakukan oleh semua organisasi baik organisasi publik

maupun privat. Menurut Mardiasmo, (2002 :181) mengatakan bahwa

“penganggaran adalah proses untuk mempersiapkan suatu anggaran yang berisi

pernyataan dalam bentuk satuan uang yang merupakan refleksi dari aktivitas dan

target kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu”. Penganggaran

pada dasarnya merupakan proses penentuan jumlah alokasi sumber-sumber

ekonomi untuk setiap program dan aktivitas dalam bentuk satuan uang. Dengan

demikian tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak

efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan

28

yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk

memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.

Jika anggaran merupakan sebuah rencana yang sistematis dan bersifat

formal karena disahkan oleh lembaga publik, maka penganggaran merupakan

aktivitas pemerintah untuk membiayai kegiatan-kegiatan di sektor publik. Cope

(1996 : 309) mengatakan bahwa budgetting is a universal political and technical

government activity, budget expresses a government’s priorities in the use of

public funds : thus, the prove the old maxim that money talks. Artinya bahwa

penganggaran merupakan kegiatan pemerintah yang universal secara politik dan

teknis, anggaran mengungkapkan prioritas pemerintah dalam penggunaan dana

publik. Dengan demikian, proses penganggaran atau budgeting memiliki beberapa

tujuan. Dalam hal ini Goode (1984 : 9-10) mengemukakan bahwa:

“Budgeting serves several purpose, First, it set a framework for policy

formulation. Second, butgeting is a means of policy implementation. Third,

the budget is a means of legal control. Fourth, the budget documen may be

a source of public information on past activities, current decision, and

future prospects.

Pendapat tersebut di atas dapat diartikan bahwa tujuan penganggaran

adalah :

1. Sebagai kerangka kerja untuk perumusan kebijakan.

2. Penganggaran berarti juga implementasi kebijakan.

3. Anggaran sebagai legal control.

4. Anggaran sebagai sebuah dokumen yang bisa dijadikan sebagai sumber

informasi publik tentang aktivitas yang telah dilakukan, yang sedang

diputuskan, dan prospek di masa yang akan datang.

29

Proses penganggaran adalah rutinitas pemerintah yang paling mendasar dan

melibatkan kekuatan para pemain dan kepentingan politik yang cukup besar,

setidaknya tidak atas isu-isu distribusi yang krusial (Pollit, 2001 : 13).

Dengan demikian dikatakan oleh Mardiasmo, (2002 :61) bahwa dalam

organisasi sektor publik penganggaran merupakan suatu proses politik. Hal ini

berbeda dengan penganggaran pada sektor swasta yang relatif kecil nuansa

politiknya. Karena pada sektor swasta anggaran merupakan bagian dari rahasia

perusahaan yang tertutup untuk publik, namun sebaliknya pada sektor publik

anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan,

dan diberimasukan. Anggaran sektor publik merupakan instrument akuntabilitas

atas pengelolaan dana publik dan pelaksanaan program-program yang dibiayai

dengan uang publik.

2.4. Sarana dan Prasarana Pendidikan

Salah satu aspek yang mendapat perhatian utama dari setiap administrador

pendidikan adalah mengenai sarana dan prasarana pendidikan. Sarana dan

prasarana merupakan dua kata yang tidak dapat dipisahkan antara yang satu

dengan yang lainnya bila hal itu menyangkut pembangunan fisik. Sarana

merupakan sesuatu yang dapat dipakai sebagai alat dalam mencapai maksud dan

tujuan, dan prasarana adalah sesuatu yang merupakan penunjang utama

terselenggaranya sesuatu proses. Dalam kesempatan ini peneliti mengkaji sarana

dan prasarana yang berkaitan dengan pendidikan.

30

Menurut Soetopo, 1998 (Hidayat dan Machali, 2012 : 204) mengatakan

bahwa:

“Sarana pendidikan adalah segala sesuatu yang meliputi peralatan dan

perlengkapan yang langsung digunakan dalam proses pendidikan di

sekolah seperti gedung, ruangan, meja, kursi, alat peraga, buku pelajaran

dan lain-lain. sedangkan prasarana pendidikan adalah semua komponen

yang secara tidak langsung menunjang jalanya proses belajar mengajar di

sebuah lembaga pendidikan seperti, jalan menuju sekolah, halaman

sekolah, tata tertib sekolah dan lain-lain”.

Senada dengan Sobri at al, (2009 : 60) mengatakan bahwa:

“Sarana pendidikan yaitu mencakup semua peralatan dan perlengkapan

yang secara langsung dipergunakan dan menunjang dalam proses

pendidikan, seperti: gedung, ruang kelas, meja, kursi, media pendidikan

dan sebagainya. Sedangkan yang dimaksud dengan Prasarana pendidikan

adalah fasilitas yang secara tidak langsung menunjang jalannya proses

pendidikan, seperti: halaman sekolah, kebun atau taman sekolah, jalan

menuju sekolah, tata tertip sekolah dan sebagainya”.

Untuk mendorong terciptanya proses pendidikan secara efektif dan efisien

maka setiap satuan pendidikan harus memiliki sarana dan prasarana yang

memadai. Dalam konteks Timor-Leste umumnya, dan Distrito Dili khususnya hal

ini merupakan suatu keharusan yang segera dipenuhi oleh pemerintah daerah

setempat untuk merencanakan anggaran pembangunan sarana dan prasarana

pendidikan dasar yang cukup demi tercapainya standar pendidikan di Timor-

Leste.

Menurut Hidayat dan Machali (2012: 205-208), bahwa Standar sarana dan

prasarana pendidikan meliputi; Lahan, Bangunan dan Ruang kelas. Yang dapat

dijelaskan sebagai berikut:

31

Lahan

a. Lahan yang dimaksud adalah lahan dengan ukuran tertentu yang digunakan

secara efektif untuk membangun prasarana sekolah berupa bangunan dan

tempat bermain/berolahraga.

b. Lahan sesuai dengan peruntukan lokasi yang diatur dalam peraturan daerah

tentang rencana tata ruang wilayah kabupaten/kota atau rencana lain yang

lebih rinci dan mengikat, dan mendapat izin pemanfaatan tanah dari

Pemerintah Daerah Setempat.

c. Lahan memiliki status hak atas tanah, dan/atau memiliki izin pemanfaatan

dan pemegang hak atas tanah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan

yang berlaku untuk jangka waktu minimal 20 tahun.

Bagunan

Salah satu standar minimal bangunan untuk gedung sekolah sekurang-

kurangnya harus memenuhi syarat kesehatan sebagai berikut:

a. Mempunyai fasilitas secukupnya untuk ventilasi udara dan pencahayaan yang

memadai.

b. Memiliki sanitasi di dalam dan di luar bangunan meliputi saluran air bersih,

pembuangan air kotor, tempat sampah, dan saluran air hujan.

c. Bahan bangunan yang aman bagi kesehatan pengguna yang meliputi bangunan

yang tidak menimbulkan dampak negatif terhadap lingkungan.

32

Ruang kelas

a. Fungsi ruang kelas adalah sebagai tempat kegiatan pembelajaran teori, praktek

yang tidak memerlukan peralatan khusus, atau praktek dengan alat khusus yang

mudah dihadirkan.

b. Jumlah minimun ruang kelas sama dengan banyak rombongan belajar.

c. Kapasitas maksimum ruang kelas adalah 28 peserta didik.

d. Rasio minimum luas ruang kelas adalah 2 m2/peserta didik. Untuk rombongan

belajar dengan peserta didik kurang dari 15 orang. Luas minimun ruang kelas

adalah 30 m2. Lebar minimum ruang kelas adalah 5 m.

e. Ruang kelas memiliki jendela yang memungkinkan pencahayaan yang

memadai untuk membaca buku dan untuk memberikan pandangan ke luar

ruangan.

f. Ruang kelas memiliki pintu yang memadai agar peserta didik dan guru dapat

segera keluar ruangan jika terjadi bahaya, dan dapat dikunci dengan baik saat

tidak digunakan.

Ruang kelas harus dilengkapi dengan sarana berupa, perabot, peralatan

pendidikan, media pendidikan, serta perlengkapan lain.

Agar semua fasilitas tersebut memberikan kontribusi yang berarti pada

jalannya proses pendidikan, hendaknya dikelola dengan baik. Pengelolaan yang

dimaksudkan meliputi: Perencanaan, Pengadaan, Inventarisasi, Penyimpanan,

Penataan Penggunaan, Pemeliharaan, dan Penghapusan.

33

Menurut Tim Pakar Manajemen Pendidikan (2003:86) bahwa”Pengelolaan

sarana dan prasaran pendidikan dapat didefinisikan sebagai proses kerjasama

pendayagunaan semua sarana dan prasarana pendidikan secara efektif dan

efisien”. Secara umum pengelolaan sarana dan prasarana pendidikan adalah

memberikan pelayanan secara profesional di bidang sarana dan prasarana

pendidikan dalam rangka terselenggaranya proses pendidikan secara efektif dan

efisien. Secara rinci, tujuannya adalah sebagai berikut:

1. Untuk mengupayakan sarana dan prasarana pendidikan melalui sistem

perencanaan dan pengadaan yang hati-hati dan seksama. Dengan

perkataan ini, melalui manajemen sarana dan prasarana pendidikan

diharapkan semua perlengkapan yang didapatkan oleh sekolah adalah

sarana dan prasarana yang berkualitas tinggi, sesuai dengan kebutuhan

sekolah dan dengan dana yang efisien.

2. Untuk mengupayakan pemakaian sarana dan prasarana secara tepat

dan efisien.

3. Untuk mengupayakan pemeliharaan sarana dan prasarana sekolah,

sehingga keberadaannya selalu dalam kondisi siap pakai dalam setiap

diperlukan oleh personel sekolah.

Sarana dan prasarana pendidikan khususnya lahan, bangunan dan

perlengkapan sekolah seyogyanya menggambarkan program pendidikan atau

kurikulum sekolah itu. Karena bangunan dan perlengkapan sekolah itu diadakan

dengan berlandaskan pada kurikulum atau program pendidikan yang berlaku,

34

sehingga dengan adanya kesesuaian itu memungkinkan fasilitas yang ada benar-

benar menunjang jalannya proses pendidikan.

Agar program pendidikan bisa tercapai dengan baik ada beberapa prinsip

yang harus diperhatikan dalam mengelola sarana dan prasarana pendidikan di

sekolah. Prinsip-prinsip yang dimaksud adalah:

1. Prinsip pencapaian tujuan, yaitu bahwa sarana dan prasarana

pendidikan di sekolah harus dalam kondisi siap pakai bilamana akan

didayagunakan oleh personel sekolah dalam rangka pencapaian tujuan

proses belajar mengajar.

2. Prinsip efisiensi, yaitu pengadaan sarana dan prasarana pendidikan di

sekolah harus dilakukan melalui perencanaan yang seksama, sehingga

dapat diadakan sarana dan prasarana pendidikan yang baik dengan

harga yang murah. Dan pemakaiannyapun harus hati-hati sehingga

mengurangi pemborosan.

3. Prinsip administratif, yaitu bahwa manajemen sarana dan prasarana

pendidikan di sekolah harus memperhatikan undang-undang,

peraturan, instruksi dan petunjuk teknis yang diberlakukan oleh yang

berwenang.

4. Prinsip kejelasan tanggunjawab, yaitu bahwa manajemen sarana dan

prasarana pendidikan harus di delegasikan kepada personel sekolah

yang mampu bertanggungjawab. Apabila melibatkan banyak personel

35

sekolah dalam manajemennya maka perlu adanya deskripsi tugas dan

tanggungjawab untuk setiap personel sekolah.

5. Prinsip kekohesifan, yaitu bahwa manajemen sarana dan prasarana

pendidikan di sekolah itu harus direalisasikan dalam bentuk proses

kerja yang sangat kompak.

Andrew F. Siula, (Sobri at al, 2009 : 1-2) mengatakan bahwa:

“Pengelolaan pada umumnya dikaitkan dengan aktivitas perencanaan,

pengorganisasian, pengendalian, penempatan, pengarahan, pemotivasian,

komunikasi, dan pengambilan keputusan yang dilakukan oleh setiap

organisasi dengan tujuan untuk mengoordinasikan berbagai bentuk sumber

daya yang dimiliki oleh organisasi sehingga akan menghasilkan suatu

produk atau jasa secara efisien”.

Sedangkan, Hidayat dan Machali, (2012:155) secara jelas mengatakan

bahwa:

“Pengelolaan sarana dan prasarana pendidikan adalah Kegiatan menata,

mulai dari merencanakan kebutuhan, pengadaan, inventarisasi,

penyimpanan, pemeliharaan, penggunaan dan penghapusan serta penataan

lahan, bangunan, perlengkapan, dan perabot sekolah secara tepat guna dan

tepat sasaran”.

Dengan demikian dapat dikatakan bahwa sarana dan prasarana merupakan

sumber utama yang memerlukan penataan sehingga fungsional, aman dan atraktif

untuk keperluan proses belajar disekolah. Secara fisik sarana dan prasarana harus

menjamin adanya kondisi yang higienik dan secara psikologis dapat menimbulkan

minat belajar, hampir dari separuh waktunya siswa-siswa bekerja, belajar dan

bermain di sekolah, karena itu lingkungan sekolah (sarana dan prasarana) harus

aman, sehat, dan menimbulkan kondisi positif bagi siswa-siswanya. Lingkungan

yang demikian dapat menimbulkan rasa bangga dan rasa memiliki siswa terhadap

36

sekolahnya. Hal ini memungkinkan apabila sarana dan prasarana itu fungsional

bagi kepentingan pendidikan. Dalam hal ini berarti guru sangat berperan untuk

memperlihatkan unjuk kerjanya dan menjadikan lingkungan sekolah sebagai asset

dalam proses belajar mengajar.

2.5. Kerangka Pikir

Sebagai sebuah negara yang baru merdeka, Timor-Leste menghadapi

banyak masalah terkait dengan isu-isu pembangunan baik di tingkat pusat maupun

di daerah. Salah satu permasalahan tersebut adalah dibidang pendidikan,

khususnya pendidikan tingkat dasar. Setelah lebih dari 10 tahun menyatakan diri

sebagai Negara baru, kondisi sarana dan prasarana pendidikan dasar di Timor-

Leste masih memprihatinkan. Keprihatinan ini bukan hanya karena masih

banyaknya penduduk yang buta aksara tetapi juga karena alokasi anggaran

pendidikan yang tidak memadai untuk dilakukannya upaya percepatan

peningkatan kualitas pendidikan ditingkat dasar. Salah satu Distrito yang juga

mengalami permasalahan terkait dengan kondisi sarana dan prasarana pendidikan

dasar adalah Distrito Dili. Buruknya kondisi sarana dan prasarana pendidikan

dasar, serta alokasi anggaran yang tidak mencerminkan prioritas memunculkan

pertanyaan tentang perencanaan anggaran yang dilakukan oleh pemerintah,

khususnya pemerintah daerah Distrito Dili yang menjadi lokus penelitian ini.

Perencanaan anggaran daerah di Timor-Leste telah diatur dengan

dikeluarkannya Decreto-Lei No.4/2012, tertanggal 15 Pebruari Tentang

Planeamento de Desemvolvimento Integrado Distrital atau Perencanaan

37

Pembangunan Daerah Terpadu. Berdasarkan dokumen publik ini maka

perencanaan anggaran di setiap Distrito di Timor-Leste dilakukan oleh Komisi

Pembangunan Daerah (KDD). Dengan demikian, perencanaan anggaran

pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar di Distrito Dili dilakukan

oleh KDD Distrito Dili.

Perencanaan anggaran pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar

di Distrito Dili dilakukan secara berjenjang mulai dari tingkat Suco sampai pada

disetujuinya usulan prioritas kegiatan oleh komisi pembangunan daerah Sub-

Distrito. Sehingga proses perencanaan dilaksanakan melalui aktivitas-aktivitas

berikut: Identifikasi kebutuhan di tingkat Sekolah; Prioritas kebutuhan di tingkat

sekolah dan Suco; Usulan prioritas sekolah disampaikan kepada komisi

pembangunan sub-distrito melalui koordinator sekolah sentral dan Delegasi

Territorial; Pembahasan dan penentuan usulan prioritas kegiatan di Komisi

Pembangunan Daerah Sub-Distrito (KDSD). Sedangkan proses penganggaran

usulan prioritas kegiatan pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar

dilakukan mulai dari tingkat Komisi Pembangunan Sub-Distrito dan berakhir di

tingkat rapat koordinasi pembangunan nasional, melalui aktivitas-aktivitas

berikut: Verifikasi lapangan oleh Tim Teknik dan estimasi biaya oleh komisi

pembangunan Sub-Distrito; Mengusulkan rencana prioritas kegiatan ke tingkat

Komisi Pembangunan Daerah; Seleksi dan prioritas usulan kegiatan di tingkat

Komisi Pembangunan Daerah; Verifikasi lapangan oleh Tim Teknik tingkat

Komisi Pembangunan Daerah; Menetapkan estimasi biaya prioritas kegiatan pada

rapat koordinasi pembangunan daerah; Sinkronisasi prioritas kegiatan dan

38

estimasi biaya pada rapat koordinasi pembangunan nasional; dan mengusulkan

rancangan rencana pembangunan investasi daerah melalui kementerian

pertanggunjawaban administrasi lokal.

Anggaran menurut Supriyono adalah suatu rencana terinci yang dinyatakan

secara formal dalam ukuran kuantitatif, biasanya dinyatakan dalam satuan uang,

untuk perolehan dan pengeluaran sumber-sumber suatu organisasi dalam jangka

waktu tertentu, biasanya satu tahun. Meskipun aktivitas penganggaran juga

dilakukan oleh organisasi di sektor privat, aktivitas penganggaran yang dilakukan

pemerintah bertujuan untuk memenuhi kebutuhan publik yang dinyatakan dalam

bentuk sebuah kebijakan publik (Cope, 1996 : 310). Dan sebagai sebuah

kebijakan publik, perencanaan pembangunan yang diwujudkan dalam bentuk

anggaran merupakan suatu proses politik, yang melibatkan banyak pihak dengan

banyak kepentingan (Puspitosari, dkk, 2006 : 67). Oleh sebab itu, proses

perencanaan anggaran pemerintah sarat dengan berbagai kepentingan dan sangat

berpotensi untuk terjadinya konflik.

Menurut Ahmad dan Salleh (2009 : 86) penganggaran melibatkan penetapan

tujuan yang spesifik di mana ini adalah bagian dari fungsi perencanaan,

melaksanakan rencana untuk mencapai tujuan dengan mengarahkan fungsi

manajemen dan secara berkala membandingkan hasil aktual dengan tujuan

organisasi yang merupakan fungsi pengendalian manajemen. Sehubungan dengan

hal ini, Jones (1998) yang dikutip oleh Ahmad dan Salleh (2009 : 86) menyatakan

bahwa ada dua kunci unsur dalam anggaran yaitu perencanaan anggaran dan

kontrol.

39

Ahmad dan Salleh (2009: 86) menjelaskan bahwa perencanaan anggaran

adalah rencana keuangan untuk masa depan sedangkan kontrol anggaran adalah

penggunaan anggaran yang telah ditetapkan untuk memantau dan mengontrol

kinerja aktual. Perencanaan anggaran yang efektif dan pengendalian proses dapat

membantu manajer dalam mencapai tujuan operasional jangka panjang, jangka

pendek, dan tujuan-tujuan strategis.

Menurut Bastian (2009: 100) dengan jelas menyatakan bahwa: “Lemahnya

perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau

overfinancing yang akan memengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran.

Dalam situasi seperti itu, banyak layanan publik dijalankan secara tidak efisien

dan tidak sesuai dengan tuntutan dan kebutuhan publik. Sementara, dana pada

anggaran yang pada dasarnya merupakan dana publik habis dibelanjakan

seluruhnya. Dalam jangka panjang kondisi seperti ini memperlemah peran

pemerintah sebagai stimulator, fasilitator, koordinator dan pengusaha dalam

proses pembangunan”.

Untuk menghasilkan anggaran pemerintah yang sesuai dengan kebutuhan

masyarakat maka proses penganggaran tersebut haruslah melalui mekanisme

perencanaan anggaran. Perencanaan anggaran adalah rencana keuangan untuk

masa depan (Ahmad dan Salleh, 2009 : 86), dan dalam konteks anggaran publik,

maka perencanaan anggaran adalah rencana keuangan yang disusun oleh sebuah

lembaga publik untuk jangka waktu tertentu. Dikatakan oleh (Rubin, 1990 : 180).

Perencanaan anggaran setidaknya berarti memilih tingkat sasaran pelayanan

tertentu melalui aktivitas yang dilakukan dan selanjutnya mencari tahu biaya

40

personil dan perlengkapan untuk mencapai tujuan tertentu. Rubin (1990 : 180)

juga mengatakan bahwa anggaran harus berisi rencana kerja dan memberikan

dana untuk masa depan serta kebutuhan saat ini.

Berdasarkan uraian ini dapat dibuat sebuah definisi bahwa perencanaan

anggaran adalah proses penyusunan rencana keuangan oleh suatu organisasi yang

juga merupakan rencana kerja yang akan dilakukan untuk satu periode tertentu.

Dalam rencana keuangan ini sudah dialokasikan besarnya dana untuk setiap

pekerjaan yang akan dilakukan di masa yang akan datang. Dengan memahami

proses perencanaan anggaran pembangunan daerah di Timor-Leste, maka

perencanaan anggaran pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar di

Distrito Dili, mengadopsi budget preparation / persiapan anggaran dari

(Prawoto, 2010 : 119) tentang Fase-fase budget process/cycle yaitu:

1. Budget Preparation: persiapan anggaran oleh eksekutif (pemerintah)

dan perangkat-perangkatnya. Tahap ini meliputi dua kegiatan yaitu

Perencanaan dan Penganggaran.

2. Legislatif Enactment: persetujuan legislatif.

3. Budget Execution: pelaksanaan APBN

4. Financial Reporting: laporan akhir tahun oleh eksekutif (pemerintah)

kepada legislatif.

5. Auditing: merupakan tahap akhir dari siklus APBN, dimana realisasi

APBN diaudit oleh badan pemeriksa keuangan.

Rencana pembangunan baik dalam bentuk program, kebijakan, maupun

kegiatan hanya akan tinggal sebagai dokumen sia-sia dan tidak akan berarti apa-

41

apa jika tidak dianggarkan. Disisi lain, keterbatasan anggaran semakin menuntut

adanya perencanaan yang matang agar pemanfaatan sumber daya yang tersedia

benar-benar dilakukan secara efisien dan efektif. Sebagaimana dikemukakan oleh

Sri Mulyani Indrawati (2004) bahwa tugas pemerintah melalui perencanaan

adalah :“Mengarahkan penggunaan sumber daya tersebut melalui suatu

mekanisme pengaturan dan proses pengelolaan dan alokasi sumber daya

masyarakat dan anggaran pemerintah. Untuk itu keterkaitan dan keserasian antara

perencanaan dan penganggaran merupakan syarat yang mutlak. Apabila

penganggaran terlepas dengan perencanaan juga sebaliknya, maka dipastikan

tujuan pembangunan akan sulit untuk diwujudkan karena terjadi alokasi anggaran

yang memungkinkan terjadinya pemborosan dan inefisiensi, bahkan salah arah

dan sia-sia”.

Sedangkan menurut Mardiasmo, (2002 :181) mengatakan bahwa

“penganggaran adalah proses untuk mempersiapkan suatu anggaran yang berisi

pernyataan dalam bentuk satuan uang yang merupakan refleksi dari aktivitas dan

target kinerja yang hendak dicapai selama periode waktu tertentu”. Penganggaran

pada dasarnya merupakan proses penentuan jumlah alokasi sumber-sumber

ekonomi untuk setiap program dan aktivitas dalam bentuk satuan uang. Dengan

demikian tahap penganggaran menjadi sangat penting karena anggaran yang tidak

efektif dan tidak berorientasi pada kinerja akan dapat menggagalkan perencanaan

yang telah ditetapkan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk

memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.

42

Soetopo, 1998 (Hidayat dan Machali, 2012 : 204) mengatakan bahwa:

“Sarana pendidikan adalah segala sesuatu yang meliputi peralatan dan

perlengkapan yang langsung digunakan dalam proses pendidikan di sekolah

seperti gedung, ruangan, meja, kursi, alat peraga, buku pelajaran dan lain-lain.

sedangkan prasarana pendidikan adalah semua komponen yang secara tidak

langsung menunjang jalanya proses belajar mengajar di sebuah lembaga

pendidikan seperti, jalan menuju sekolah, halaman sekolah, tata tertib sekolah dan

lain-lain”. Untuk mendorong terciptanya proses pendidikan secara efektif dan

efisien maka setiap satuan pendidikan harus memiliki sarana dan prasarana yang

memadai.

Sehubungan dengan masih minimnya sarana dan prasarana pendidikan dasar

di beberapa Sekolah Dasar dan kurangnya alokasi anggaran untuk percepatan

pembangunan sarana dan prasarana pendidikan dasar di Distrito Dili, peneliti

menduga bahwa hal ini terkait dengan belum efektifnya tahapan persiapan

anggaran yang dilakukan oleh Komisi Pembangunan Daerah (KDD). Dengan

demikian untuk memahami proses perencanaan anggaran pembangunan sarana

dan prasarana pendidikan dasar di Distrito Dili, peneliti menggunakan pendapat

dari (Prawoto, 2010: 119) tentang Budget Preparation, yang terdiri dari dua

tahapan kegiatan yaitu:

1. Perencanaan dan

2. Penganggaran

43

Gambar 2.1. Alur Pemikiran Penelitian

1.

2.

3.

4.

Fenomena

1. Banyaknya kondisi sarana dan prasaran

pedidikan dasar yang rusak dan harus

direnovasi.

2. Anggaran pendidikan yang tidak

memadai.

Masalah

Belum efektifnya perencanaan anggaran

pembangunan sarana dan prasarana

pendidikan dasar yang dilakukan oleh

KDD Distrito Dili.

(Prawoto, 2010: 119):

Budget Preparation,

1. Perencanaan dan

2. Penganggaran

Harapan

Menghasilkan suatu dokumen rencana

anggaran pembangunan yang berkualitas

sehingga sesuai dengan kebutuhan yang

diajukan.

44

2.6. Hipotesis Kerja

Berdasarkan kerangka pemikiran penelitian yang telah diungkapkan

sebelumnya maka, hipotesis kerja yang penulis susun sebagai berikut:

Perencanaan Anggaran Pembangunan Sarana dan Prasarana Pendidikan Dasar di

Distrito Dili, disiapkan melalui 2 kegiatan, yaitu: Perencanaan dan Penganggaran.