bab i perkembangan politik dan hukum · pdf file6 hukum politik agraria - heru...

1Hukum Politik Agraria - Heru Kuswanto,SH,M.Hum Fakultas Hukum – Univ. Narotama Surabaya

BAB I

PERKEMBANGAN POLITIK DAN HUKUM AGRARIA DI INDONESIA

Perkembangan Hukum (agraria) yang berlaku di suatu negara, tidak dapat

dilepaskan dari politik agraria yang diberlakukan dan atau dianut oleh Pemerintah

yang berkuasa pada saat itu. Politik Agraria adalah kebijakan dari Pemerintah

yang berkuasa di bidang agraria dan karenanya mempengaruhi arah

perkembangan hukum agraria yang sedang berlaku. Mengingat politik agraria

merupakan kebijakan Pemerintah, maka kebijakan tersebut akan dipengaruhi oleh

kebijakan makro perekonomian. Politik agraria yang sudah ditetapkan agar

mempunyai kekuatan mengikat, kekuatan pemaksa (enforcement), dan sekaligus

mempunyai legalitas yang kuat, perli dirumuskan dalam bentuk peraturan hukum.

Penormaan dalam bentuk peraturan hukum ini bukan persoalan yang mudah,

apalagi jika penormaan tersebut dalam bentuk Undang-undang yang proses

pembentukannya harus melalui persetujuan dan keterlibatan Parlemen (Dewan

Perwakilan Rakyat). Keanggotaan DPR adalah pencerminan dari kekuatan partai

politik, kiranya perumusan dan persetujuan atas pembentukan Undang-undang

akan dipengaruhi oleh visi, misi, dan kepentingan partai politik. Kondisi inilah

yang seringkali menimbulkan tarik menarik antara Hukum dan Politik.

Keberadaan dan perkembangan politik dan hukum agraria tidak dapat

dipisahkan dengan kebijakan makro perekonomian dari Penguasa. Hal ini dapat

difahami, mengingat masalah perekonomian di suatu negara akan terkait dengan


masalah pertanahan. Perkembangan hukum agraria di Indonesia, dapat dilihat

dalam 4 (empat) tahapan, yaitu tahap Indonesia sebelum merdeka (masa kolonial),

tahap Pemerintahan Era Soekamo, era Suharto, dan tahapan pada masa reformasi.

I. MASA KOLONIAL

Pada masa ini hukum agraria belum menunjukkan adanya unifikasi

hukum. Artinya pemberlakuan hukum agraria pada masyarakat saat itu tidak

tunggal tapi dibedakan asal golongan dari masyarakat tersebut. Secara umum,

pada masa itu dikenal adanya dua macam hukum agraria, yaitu hukum

agrarian adat (bersumberkan hukum adat) yang diperuntukkan bagi mereka

yang berasal dari golongan bumi putra, dan hukum agraria barat

(bersumberkan pada hokum barat, misalnya BW) yang diberlakukan bagi

mereka yang berasal dari golongan eropah dan timur asing.

Mengingat tanah di Indonesia terkenal subur dan kaya akan mineral

dan sumber alam lainnya menimbulkan keinginan bagi Pemerintah Belanda

untuk melakukan eksploitasi guna kepentingan perekonomiannya yang lebih

lanjut ditujukan untuk meningkatkan devisa dan kekayaan Belanda. Dengan

demikian selama masa pemerintahan kolonial (Hindia Belanda), hukum

agraria akan mencerminkan keinginan dan kepentingan Belanda dan

merugikan kepentingan bumi putra. Beberapa ketentuan tersebut, atnara lain :

Peraturan Cultuur Stelsel pada tahun 1830. Melalui

peraturan ini, diberlakukan sistem tanam paksa bagi rakyat, terutama

terhadap tanaman domein, menganggap secara hukum mempunyai

kewenangan untuk memberikan hak erfpacht kepada investor, karenanya


pula pihak investor pun merasa sah atas penguasaan tanah tersebut.

Namun dilain

pihak, masyarakat bumi putra tetap meyakini bahwa tanah tersebut tetap

menjadi miliknya, mengingat ia tidak pernah merasa melepaskan haknya.

Kontroversi ini terus berlanjut, karena itu dalam dunia perkebunan tidak

pernah terjadi harmonisasi kehidupan antara investor atau penguasa dengan

penduduk asli yang ada di area perkebunan dan sekitaraya.

II. MASA PEMERINTAHAN SUKARNO

Pasa masa pemerintahan Sukarno, kebijakan makro ekonominya lebih

dititik beratkan pada sektor pertanian dengan lebih mengotimalkan sumber

daya yang ada. Karena itu ketentuan hukum agraria yang dibangun adalah

hukum agraria yang memberikan basis atau dasar yang kuat dalam sektor

pertanian. Dari sinilah kemudian lahir Undang-undang nomor 5 tahun 1960

tentang Peraturan dasar Pokok pokok Agraria yang kemudian dikenal dengan

sebutan Undang undang Pokok Agraria (UUPA). Sebagai ketentuan pokok,

kiranya materi yang ada dalam UUPA masih perlu dijabarkan lebih lanjut

dalam peraturan perundangan lainnya sebagai peraturan pelaksananya. Materi

peraturan pelaksananya tidak boleh bertentangan dengan ketentuan induknya,

yang berkedudukan sebagai "Umbrella rule". Ketentuan ini (UUPA) dibangun

yang dibutuhkan masyarakat intemasional pada saat itu (misal rempah-

rempah, cengkeh, dan sebagainya) disertai kewajiban bagi mereka untuk

menjuaolnya kepada Pemerintah Kolonial.


Agrarische Besluit (staatblad 1870 nomor 118) yang terkait dengan

Agrarische Wet (staadsblad 1870 nomor 55). Pasal 1 dari Agrarische Besluit

menentukan bahwa terhadap tanah-tanah yang tidak dapat dibuktikan

kepemilikannya akan menjadi milik negara. Ketentuan ini lebih dikenal

dengan "Domein verklaring (pernyataan domein). Ada beberapa hal penting

terkait dengan adanya domein verklaring ini :

1. Hubungan antara negara dengan tanah dipersamakan dengan

hubungan antara tanah dengan perseorangan yang bersifat

privaattrevhtelijk. Dengan perkataan lain, hubungan antara tanah

dengan Negara merupakan hubungan kepemilikan.

2. Domein verklaring tidak lebih ditujukan terhadap tanah yang

tunduk pada hukum adat, mengingat dalam sistem hukum adat tidak

dikenal sistem pembuktian kepemilikan secara tertulis seperti yang

dikenal dalam hukum barat Akibatnya dengan adanya domein verklaring,

tanah-tanah adat dianggap menjadi milik negara, yang kemudian lebih

lanjut memberikan kewenangan Pemerintah Kolonial untuk memberikan

hak erfphacht kepada investor, terutama yang berasal dari luar negeri.

Pendakuan secara sepihak ini menimbulkan kondisi yang kontroversial,

pada pihak Pemerintah kolonial dengan mendasar pada peraturan diatas

sendi-sendi yang melihat hubungan atnara negara dan Bumi (tanah

termasuk didalamnya) bukan merupakan hubungan kepemilikan tetapi

merupakan hubungan penguasaan (pasal 33 ayat 3 UUD 1945 jo. Pada 2

ayat 1 UUPA). Selain itu, dengan lahirnya UUPA meniadakan sifat

dualisme hukum agraria menjadi sifat yang unifikatif. Artinya setiap


orang utamanya warga negara Indonesia tanpa melihat lagi asal

golongannya, sepanjang terkait dengan pertanahan, akan tunjuk pada

hukum yang sama, yaitu UUPA dan peraturan pelaksananya. Sifat yang

unifikatif ini diperkuat lagi dengan memberikan peran yang besar pada

hukum adat dalam pembentukan UUPA. Hukum adat berfungsi :

a. Sebagai sumber dan dasar dalam pembentukan hukum agraria

nasional secara tertulis. Ini memberikan arti bahwa setiap peraturan

hukum (agraria) tertulis harus didasarkan dan tidak boleh

bertentangan dengan hukum adapt (pasal 5 UUPA).

b. Sebagai pelengkap hukum agraria tertulis. Ini terjadi, jika dalam

hokum agraria tertulis belum ada pengaturannya. Untuk itu semacam

ini, hokum adat akan dipergunakan sebagai acuan dalam

pengaturannya (pasal 56 dan 58 UUPA).

Dengan berlakunya UUPA, maka ketentuan agraria yang berasal

dari kolonial, misal ketentuan Agrarische Wet, agrarische Besluit, dan

Buku II BW, khususnya yang mengatur masalah pertanahan menjadi tidak

berlaku lagi. Lebih jauh lagi, pembentukan UUPA diarahkan pada tujuan :

a. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agraria nasional yang

akan merupakan alat untuk membawa kemakmuran, kebahagiaan dan

keadilan bagi negara dan rakyat, terutama rakyat tani dalam rangka

masyarakat yang adil dan makmur;

b. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan

kesederhanaan dalam hukum pertanahan;


c. Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai

hak-hak atas tanah bagi rakyat selururuhnya.

Terkait dengan tujuan tersebut diatas, khususnya huruf a, telah

dibuat dan diberlakukan ketentuan tentang Landreform. Materi Land

reform ini menyangkut antara lain penetapan batas maximum dan minimal

pemilikan tanah pertanian, larangan pemilikan tanah absentee, kewajiban

untuk mengerjakan tanah pertanian secara aktif bagi pemiliknya, gadai

tanah pertanian, hak usaha bagi hasil, dan sebagainya. Materi tersebut

dapat dijumpai dalam Undang-undang nomor 56/Prp/1960 beserta

peraturan pelaksananya, antara lain Peraturan pemerintah nomor 4 tahun

1977 tentang Pemilikan Tanah Guntai (absentee) bagi para Pensiun

Pegawai Negeri, Peraturan Pemerintah nomor 41 tahun 1964 jo. PP nomor

224 tahun 1961 tentang Pelaksanaan Pembagian Tanah dan Pemberian

Ganti Kerugian, dan sebagainya.

III. MASA PEMERINTAHAN SOEHARTO

Kebijakan ekonomis makro pada pemerintahan Soeharto, lebih

menitik beratkan pada sektor industri yang bersifat padat modal. Melalui

Undang-undang penanaman modal asing dan domestik, diharapkan akan

banyak investasi yang masuk dan dapat lebih membangkitkan perekonomian.

Hanya saja kebijakan semacam ini akan melahirkan ketentuan hukum agraria

yang memberikan keuntungan bagi pemilik modal dalam melaksanakan

usahanya. Kondisi yang demikian ini kemudian melahirkan berbagai macam

peraturan dibidang agraria yang jauh menyimpang dan bertentangan dengan


prinsip-prinsip atau nilai-nilai yang terkandung dalam UUPA. Bidang

pertambangan dan kehutanan yang pada dasarnya merupakan bagian dari

lingkup agraria, dan oleh karena itu seharusnya ketentuan yang mengatur

bidang tersebut harus mengacu pada jiwa dan nilai-nilai yang ada dalam

UUPA, diabaikan begitu saja. Penetapan pengaturan pertambangan dan

kehutanan dalam Undang-undang pokok dan bukan dalam undang-undang,

didasari pada keingnan untuk melepaskan keduabidang tersebut dalam ruang

lingkup UUPA. Bisa difahami. Jika kemudian materi dari kedua undang-

undang pokok tersebut menyimpang dengan apa yang ada dalam UUPA.

Sebagai catatan, dengan adanya undang-undang pokok kehutanan

dimungkinkan lahirnya Hak Pengusahaan Hutan (HPH) yang secara ekologis,

sosiologis, jalan kultural merugikan kepentingan masyarakat setempat,

khususnya masyarakat hukum adat sebagai pemegang hak ulayat. Undang-

undang pokok pertambangan lebih memusatkan diri pada eksploitasi barang

tambang skala besar melalui pemberian kontrak karya dan kuasa

pertambangan, dibandingkan melakukan pemberdayaan pada pertambangan

rakyat. Pemerintahan saat itu telah melakukan "parsialisasi" terhadap bidang-

bidang yang semula menjadi bagian UUPA, diberikan tempat tersendiri dan

dijauhkan dari UUPA. Demikian juga terhadap peraturan lain yang mengatur

tentang pengadaan tanah yang diperlukan oleh pemilik modal. Pemerintah

mengeluarkan Peraturan Menteri dalam negeri nomor 15 tahun 1975 tentang

Pembebasan Tanah jo. Permendagri nomor 2 tahun 1976. Peraturan ini

memberikan pengaturan yang lebih menguntungkan pemilik modal

dibandingkan pemilih tanah, khususnya dalam hal penentuan bentuk dan


besar ganti kerugian. Berbagai persoalan yang disebabkan adanya

pembebasan tanah menjadi kerap terkait dengan persoalan HAM, misal kasus

Borobudur, "gubug derita", kedung omboh, waduk gajah mungkur, kasus

Nipah dan sebagainya. Lebih lanjut kemudian, permendagri diatas kemudian

diubah dalam Keputusan Presiden nomor 55 tahun 1993.

IV. ERA REFORMASI

Jatuhnya pemerintahan Soeharto oleh gerakan reformasi, telah

menjadi tonggak untuk melakukan tinjauan kritis (review) terhadap peraturan

(agraria) yang dianggap sudah menyimpang karena dipergunakan sebagai

instrumen kekuasaan. Tuntutan untuk melakukan reformasi agrarian di

Indonesia bermuara pada lahirnya Ketetapan MPR RI nomor IX tahun 2001

tentang Pembaharuan agraria dan pengelolaan Sumber Daya Alam. Dalam

Ketetapan MPR tersebut dapat dijumpai arah kebijakan sebagai berikut :

a. Melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai pengaturan

perundangan yang berkaitan dengan agraria dalam rangka sinkronisasi

kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundangan yang

didasarkan pada prinsip pembahaman agraia dan pengelolaan sumber

daya alam;

b. Melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan,

penggunaan dan pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan

dengan memperhatikan kepemilikan tanah untuk rakyat;

c. Menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui

inventarisasi dan registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan dan


pemanfaatan tanah secara komprehensif dan sistematis dalam rangka

pelaksanaan landreform.

d. Menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya

agrarian yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi

konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan

hukum dengan didasarkan atas prinsip Pembaharuan agraria dan

pengelolaan sumber daya Alam;

e. Memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka

mengemban pelaksanaan pembaharuan agraria dan menyelesaikan

konflik-konflik sumber daya alam yang terjadi;

f. Mengupayakan dengan sungguh-sungguh pembiayaan dalam

melaksanakan program pembaharuan agraria dan penyelesaian konflik-

konflik sumber daya alam yang terjadi.

Ketetapan MPR RI tersebut diatas memberikan arti penting bagi

peraturan keagrariaan di Indonesia pada masa mendatang, mengingat

ketentuan tersebut berkedudukan sebagai :

a. Arah kebijakan strategis dalam memberikan pengaturan dibidang

agrarian sehingga akan terjadi perubahan terhadap visi dan misi yang

terkandung dalam ketentuan agraria yang ada selama ini. Dengan

perkataan lain, melalui ketetapan MPR ini telah lahir politik hukum

agraria yang lebih manusiawi;

b. Dasar validitas atau kebasahan bagi peraturan hukum agraria di

Indonesia. Artinya ketentuan ;hukum agraria yang ada harus bersumber

dan sesuai dengan substansi yang terkandung dalam Tap MPR tersebut.


Tentu dengan lahirnya ketetapan MPR RI tersebut, bukan berarti

kegiatan reforma agraria telah mencapai tujuan akhirnya. Lahirnya ketetapan

tersebut memberikan dasar bagi semua pihak untuk terus melakukan

usahanya dalam mewujudkan lahirnya peraturan-peraturan baru untuk

menggantikan peraturan yang ada sebelumnya. Ini merupakan pekerjaan

besar yang memerlukan tanggung jawab bersama.

bab i perkembangan politik dan hukum · pdf file6 hukum politik agraria - heru...

Documents