1

BAB I

PENDAHULUAN

1.1 Latar Belakang

Kinerja pegawai negeri di negara berkembang cenderung masih belum maksimal.

Berdasarkan data dari World Bank (2006) kinerja pegawai negeri masih kurang baik dalam

melayani masyarakatnya, seperti terlambat masuk kerja, mangkir selama jam kerja, sampai

pulang kerja sebelum waktunya (Daryanto, ). Kondisi seperti ini juga terjadi di Republik

Demokratik Timor Leste. Kurang disiplin dan kurang patuhnya pegawai negeri dalam hal jam

kerja masih banyak dijumpai. Hal ini dapat mengurangi kinerja/produktivitas mereka. Kondisi

ini diakibatkan karena kurang besarnya gaji yang diterima, iklim organisasi kurang baik,

sampai pada minimnya tingkat kepatuhan. Dari sinilah maka pemerintah meluncurkan

program reformasi birokrasi.

Pegawai negeri sebagai abdi masyarakat dan abdi negara mempunyai peranan

menentukan keberhasilan penyelengaraan pemerintah dan mewujudkan pembangunan

Nasional. Bertindak sebagai pejabat pembina kepegawaian Ketua Komisi Kepegawaian Timor

– Leste dan pejabat di instansi yang berwewenang. Pejabat pembina kepegawaian ini bertugas

meningkatkan disiplin kerja pegawai sehingga tujuan pembangunan dapat tercapai.

Ketidakdisiplinan pegawai negeri di timor –leste telah berjalan dengan lama, hal ini

dibuktikan dengan data banyaknya pegawai yang mendapatkan sanksi ringan, sedang hingga

berat.

2

Tabel 1.1 Pelanggaran Disiplin Pegawai Negeri Sipil di Timor Leste

Tahun

Jumlah

Pengawai

Negeri di

Timor Leste

Total

Sanksi

(teguran

tertulis,

ditangguhkan)

Sanksi

ringan

dan

sedang

(%)

Total Pegawai

diberhentikan

dari PNS

(demicão)

Diberhentikan

(%)

2010 26.441 21 0,07 1 0,003

2011 27.080 74 0,27 5 0,018

2012 27.088 177 0,65 12 0,044

2013 28.397 372 1,3 42 0,14

2014 33,768 133 0,39 70 0,20

2015 34,301 72 0,20 110 0,32

Dari data tabel 1 di atas menunjukkan bahwa pada tahun 2011 sanksi ringan dan berat

dijatuhkan dengan masing–masing 0,27 % dan 0,018 % pada pegawai pelanggaran disiplin.

Persentasi hukuman tahun 2011 ini meningkat dari proporsi 0,07 % dan 0,003 % pada tahun

2010, sementara pada tahun 2012 proporsi hukum ringan dan sedang 0,65 % atau peningkat

dari tahun 2011. Selanjutnya pada tahun 2013 proporsi ringan 1,3 % dan berat 0,14

meningkat dari proporsi tahun 2012. Sedangkan pada tahun 2014 proporsi ringan 0,39 %

menurun dari tahun 2013, dan berat meningkat 0, 20 % dari proporsi tahun 2013 dan pada

tahun 2015 proporsi ringan menurun 0,20 % dan berat meningkat 0,32 % dari tahun 2014.

Meski jumlah pelanggaran ringan dan sedang menurun, pelanggaran berat terus meningkat

sampai tahun 2015. Hal ini menunjukkan masih terjadi peningkatan jumlah pegawai yang

melanggar, akan tetapi hanya klasifikasinya berbeda dari tahun ke tahun.

Meskipun penindakan telah dilakukan oleh pemerintah pada pegawai berupa pemberian

sanksi, mulai dari sanksi ringan sampai berat yang telah dijatuhkan semenjak tahun 2010-2015,

namun belum juga menunjukkan adanya penurunan pelanggaran disiplin dari pegawai negeri

3

secara signifikan. Fenomena ini diibaratkan suatu penyakit kronis yang telah menular pada

seluruh tubuh manusia yang susah untuk disembuhkan. Hal ini dapat dilihat dari 154 kasus

pelanggaran yang diterima oleh Komisi Kepegawaian pada tahun 2014. Pelanggaran ini

berkaitan dengan disiplin waktu, mangkir dari pekerjaan, menyalahi wewenang, dan kasus

lainnya.1

Penegakan kedisiplinan pegawai dengan perberlakuan surat edaran tentang waktu kerja

pegawai di ombudsman hak asasi manusia, penetapan SOP, manual operasional dan lainnya

sebagi bentuk kebijakan internal institusi ombudsman dengan maksud penegakan disiplin

kerja pegawai ombudsman namun hal ini belum mampu menghilangkan ketidakdisiplinan

pegawai ombudsman hak asasi manusia.

Ombudsman sebagai lembaga independen yang memiliki mandat, memperkuat integritas

dan mempromosikan tata pemerintahan yang baik di Timor Leste. Mengigat ombudsman hak

asasi manusia adalah satu-satunya institusi yang dianggap sebagai lembaga pengawasan pada

badan-badan publik di Timor Leste agar dapat menyelenggarakan pemerintahan yang

mengutamakan prinsip-prinsip good gevernance di Timor Leste. Demikian juga, pengawai

ombudsman hak asasi manusia menjadi panutan yang menunjukkan kinerja lebih baik. Kinerja

menjadi hal yang sangat mendasar untuk diperhatikan oleh ombudsman sebagai lembaga yang

berkinerja baik bagi lembaga publik lainnya. Oleh karena itu, penekanan pada kedisiplinan

pegawai yang tepat waktu dalam bekerja sangat diharapakan. Karena kedisiplinan pegawai

ombudsman hak asasi manusia dapat menjadi cerminan bagi pengawai di instansi lain.

Penegakan kedisiplinan kerja pegawai institusi ombudsman telah mengambil berbagai

kebijakan internal dengan perberlakuan surat edaran tentang waktu kerja pegawai di

1Relatoriocomissão da funcào public, 2015.dalam http:www.cfp.gov.tl

4

ombudsman hak asasi manusia, penetapan SOP, manual operasional, penerapan sanksi

indisipliner dan kebijakan lainnya namun hal ini belum mampu menghilangkan

ketidakdisiplinan pegawai negeri di ombudsman hak asasi manusia. kebijakan –kebijakan ini

belum dilaksanakan dengan baik, masih bersifat formalitas dan sering dilanggar oleh pengawai

ombudsman hak asasi manusia.

Berangkat dari masalah pelanggaran pengawai negeri di atas, maka penulis akan meneliti

mengenai masalah kedisiplinan pegawai di institusi ombudsman hak asasi manusia di Timor-

Leste. Berdasarkan data statistik, menunjukkan bahwa kondisi di kantor Ombudsman Hak

Asasi Manusia Timor-Leste beberapa tahun terakhir juga hampir sama dengan kondisi pegawai

negeri lain di Timor-Leste. Hal ini dapat dilihat dari data pelanggaran kedisiplinan waktu kerja

pegawai ombudsman Timor-Leste tahun 2013 sampai dengan 2015, sebagai berikut.

Tabel 1.2 Data Pelanggaran Kedisiplinan Waktu Kerja Pegawai Ombudsman Timor-

Leste 2013-2015

No

Jumlah

Pegawai

Ombudsman

Hak Asasi

Manusia di

Timor –Leste

Pelanggaran

Waktu

Kerja/Hari

Pelanggaran Waktu Kerja Pegawai

Tahun

2013 %

Tahun

2014 %

Tahun

2015 %

1

96 Orang

½ – 4 ½ 31 29,76 33 31,68 35 33,6

2 5 - 9 32 30,72 24 23,04 34 32,64

3 9 ½ – 13 ½ 4 3,84 3 2,88 5 4,8

4 14 ½ - 19 5 4,8 3 2,88 5 4,8

5 20 - 24 4 3,84 2 1,92 2 1,92

Sumber : Human Recources Ombudsman Hak Asasi Manusia Offices TL

5

Dari tabel 2 diatas menunjukan bahwa pegawai negeri di kantor Ombudsman Hak Asasi

Manusia pada tahun 2013 berjumlah 96 orang. Dari sejumlah pegawai tersebut, 29,76 pegawai

melakukan pelanggaran jam kerja selama (½ - 4 ½ hari kerja), 30,72 % (5- 9 hari kerja),

3,84% (9 ½ - 13 ½ ) hari kerja, 4,8 % (14 ½ - 19) dan 3,84 % (20 – 24). Selanjutnya pada tahun

2014 pegawai pelanggaran 31, 68 %, (½ - 4 1/2 ), 23,04, (5 – 9 hari kerja), 2,88 %, (9 ½ - 13

1/2)), 2,88 % (14 ½ - 19 ), 1,92 % (20 – 24) dan di tahun 2015 adanya peningkatan 33, 6 %, ( ½

– 4 1/2 ), 32,64 % (5 – 9), 4,8 % (9 ½ - 13 ½ hari kerja), 4,8 % (14 ½ - 19) di banding tahun

2014. Hal ini menunjukkan bahwa pelanggaran disiplin kerja di kantor Ombudsman masih

sering terjadi.

Gaji pegawainya rendah selalu menjadi alasan pegawai tidak fokus pada kerja dan

berusaha menghindar kerja yang telah menjadi tanggungjawab mereka. Gaji yang rendah dan

biaya hidup yang mahal berdampak pada kinerja PNS yang buruk. Artinya PNS memberikan

energi dan waktu tidak total dan cenderung disesuaikan dengan gaji yang diterima. Gaji yang

rendah cenderung membuat pegawai sering mengabaikan tugas dan tanggungjawab yang

dipercayakan kepadanya. Pegawai selalu berasumsi bahwa gaji yang terima tidak seimbang

dengan beban kerja mereka. Kompensasi dan tunjangan harus dapat memenuhi kebutuhan

hidup. Data gaji pegawai Ombusdam Hak Asasi Manusi dapat dilihat pada tabel dibawah ini.

6

Tabel :1.3Gaji Pegawai Ombudsman Hak Asasi Manusia

Jumlah

Pegawai

Kategori Grau (

level)

Escalao ( Eselon)

Gaji Pegawai

1 2 3 ( USD)

1 Tecnico Superior A 1 - 850

3 B 2 1 400 - 702

23 Tecnico Profisional C 14 9 - 298 - 702.50

24 D 17 7 - 221 - 600

31

Tecnico

Administratif E 28 3 - 221 -230

10 Asistente F 3 7 - 140 - 166

4 G 1 3 - 119- 166

96

Sumber : Divisi Administrasi dan Keuangan Ombudsman Hak Asasi

Manusi

Tidak adanya sanksi yang jelas, ketika bekerja tidak tepat dan cepat, sehingga dapat

memberi peluang bagi pegawai untuk tidak taat pada aturan kerja. Pegawai seolah-olah

menganggap terlambat masuk kerja dan menunda pekerjaan merupakan suatu hal yang biasa.

Padahal pemborosan waktu dan menunda pekerjaan berdampak pada kinerja organisasi. Boros

waktu sering dipandang sebagai korupsi waktu oleh pegawai yang menyebabkan misi

organisasi tidak berjalan dengan baik. Begitu pula keefektifan kegiatan pegawai dan kontribusi

pegawai dalam mewujudkan tujuan organisasi tidak dapat tercapai. Sikap dan perilaku pegawai

yang sering mengabaikan tanggungjawab mereka sebagai abdi masyarakat dan abdi Negara.

Tidak ada mekanisme kontrol yang baik dalam instansi tersebut menjadi salah satu

penyebabnya. Hal ini dapat dilihat dari hanya disediakan fingerprint dengan tujuan untuk

mengontrol pegawai pada saat masuk kerja dan keluar kerja, tetapi untuk melakukan kontrol

7

setiap pegawai yang bekerja atau tidak bekerja itu tidak ada yang mengontrolnya. Oleh karena

itu, meskipun pegawai mempunyai rencana kerja harian, tetapi tidak dilaksanakan dengan baik.

Ombudsman Hak Asasi Manusia harus menunjukan citra sebagai lembaga yang memang

betul-betul mempromosikan prinsip-prinsip pemerintahan yang baik, maka dari itu pegawai

Ombudsman harus bertaat atau berdisiplin pada aturan–aturan yang ada. Mengigat

Ombudsman sebagai institusi yang fungsinya mempromosikan dan pengontrol badan-badan

publik. Ketidakpatuhan pengawai Ombudsman akan berimplikasi pada kredibilitas institusi

tersebut, apalagi badan-badan publik yang menjadi target Ombudsman dalam pengawasan.

Penelitian ini menurut penulis dianggap penting mengigat2 Ombudsman mempunyai

wewenang mengontrol dan melakukan investigasi pada pegawai–pegawai atau pejabat publik

yang melakukan tindakan-tindakan yang menjurus pada pemerintahan yang tidak baik. Disisi

lain Ombudsman menerima pengaduan-pengaduan dari masyarakat yang berkaitan dengan

kasus-kasus pelanggaran HAM dan mempratekkan maladministrasi lainnya. Hal ini

menunjukkan bahwa Ombudsman HAM memfokuskan kegiatan pada Hak Asasi Manusia dan

pelanggaran berupa tindakan/kelalaian pada tata pemerintahan yang dilakukan oleh otoritas

publik. Oleh karena itu, dalam pelaksanaan tugas ini harus diterapkannya disiplin pegawai

untuk menjamin bahwa pelaksanaan pekerjaan-pekerjaan ini sesuai dengan visi dan misi

Ombudsman Hak Asasi Manusia.

Ombudsman Timor Leste memiliki tujuh divisi yaitu;3divisi monitoring dan

rekomentasi, divisi promosi, divisi investigasi, divisi pengaduan publik, divisi administrasi dan

keuangan, divisi pengembangan SDM, Biro Bantuan hukum dan administrasi penelitian, dan

divisi perwakilan wilayah, dengan jumlah pengawai 96 orang. Pengawai negeri sipil di

2Provedoria dos DireitosHumanos e Justica ( PDHJ TL), dalam http://www.pdhj.tl 3Provedoria dos DireitosHumanos e Justica ( PDHJ TL), dalam http://www.pdhj.tl

8

Ombudsman yang seharusnya berdisiplin tinggi dan menjadi panutan bagi pegawai di instansi

lain. Namun dalam pelaksanaan masih jauh dari harapan karena masih ada pelanggaran-

pelanggaran yang dilakukan oleh pegawai di Ombudsman Timor–Leste. Masih ada temuan-

temuan pelanggaran seperti pada jam kerja, masih ada pegawai yang menunda pekerjaan,

pegawai yang duduk tidak melakukan kerja, dan masih ada pegawai yang mangkir dari

pekerjaan.

Masih tingginya tingkat ketidak disiplinan menunjukkan ada banyak faktor yang

mempengaruhinya. Pejabat pimpinan telah melakukan upaya perbaikan disiplin tetapi masih

belum mendapatkan hasil yang maksimal. Fokus penelitian ini adalah ingin mempelajari

kebijakan apa saja yang diterapkan oleh pimpinan Ombudsman HAM Timor- Leste dalam

penegakan kedisiplinan pegawai, kemudian perlu juga dikaji apa faktor penghambat pada

upaya mendisiplinkan pegawai. Berdasarkan permasalahan di atas, maka peneliti tertarik

untuk melakukan penelitian terkait dengan implementasi dari kebijakan penegakan disiplin

Pegawai Negeri di Ombudsman HakAsasiManusia Timor Leste.

1.2 Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang tersebut, maka rumusan masalah dalam penelitian ini yaitu

sebagai berikut :

1. Bagaimana implementasi kebijakan penegakan disiplin pegawai negeri di Ombudsman

Hak Asasi Manusia Timor Leste?

2. Apa saja faktor-faktor yang menjadi penghambat implementasi disiplin kerja pegawai di

Ombudsman Hak Asasi Manusia?

1.3 Tujuan dan penelitian

Tujuan yang akan dicapai dalam penelitian ini adalah sebagai berikut:

9

1. Untuk mengetahui implementasi kebijakan penegakan disiplin pegawai negeri

Ombudsman Hak Asasi Manusia di Timor-Leste.

2. Untuk mengetahui faktor-faktor yang menjadi penghambat penegahkan disiplin kerja

pegawai Ombudsman di Kantor Ombudsman Hak Asasi Manusia di Timor-Leste.

1.4 Manfaat penelitian

Dengan penelitian ini di harapkan dapat bermanfaat bagi ;

1. Ombudsman Hak Asasi Manusia, Sebagai bahan masukan bagi kantor Ombudsman

tentang kedisiplinan pengawai negeri sipil.

2. Peneliti, agar peneliti lebih mendalami kebijakan kedisiplinan pengawai negeri di

Ombudsman Timor Leste.

3. Bagi kalangan akademisi, dijadikan informasi awal bagi yang berminat meneliti tentang

disiplin pengawai negeri.

4. Bagi penulis, dapat menambah wawasan keilmuan yang berkaitan dengan implementasi

kebijakan Aparatur Sipil Negara.

1.5 Keaslian Penelitian

Seletah penulis melakukan penelusuran di perpustakaan di UGM, sepanjang pengetahuan

penulis belum ada satupun penelitian yang membahas mengenai “implementasi penegahkan

disiplin kerja pegawai Ombudsman hak asasi manusia di Timor-Leste”. Akan tetapi, penulis

menemukan beberapa tema yang sama dengan penelitian ini, tetapi berbeda judul dan lokus

penelitiannya, sebagai berikut:

1. Dengan judul “penegakan hukuman displin pegawai negeri sipil berdasarkan peraturan

pemerintah nomor 53 tahun 2010 tentang disiplin pegawai negeri sipil di pemerintah

10

Kabupaten Konawe selatan Propinsi Sulawesi Tenggara “ yang diajukan oleh Laanda, Dwi

Haryati nomor induk mahasiswa ; 13/359852/PHK/08123 tanggal 25 Januari 2016 dengan

program kekhusus (Study Magister hukum, Magister Hukum konsentrasi Kenegaraan Pasca

Sarjana Fakultas Hukum. Mengacu pada Judul diatas, perumusan masalah yang diambil, yaitu:

a. Bagaimana penegakan hukuman disiplin pegawai negeri sipil ( PNS) di Kabupaten

Konawe selatan?

b. Apa hambatan dalam penegakan disiplin pegawai sipil PNS di KAbupaten Konawe

Selatan?

c. Bagaimana upaya untuk mengatasi hambatan dalam penegakan peraturan pemerintah

No.53 tahun 2010 tentang penegakan disiplin pegawai negeri sipil di Konawe Selatan?

2. Selanjutnya dengan Judul “ Implementasi Peraturan Pemerintah nomor 53 tahun 2010 terkait

disiplin pegawai Negeri Sipil dalam rangka meningkatkan kinerja Pegawai Negeri Sipil di

pemerintah kota Yogyakarta, yang diajukan oleh Ika Untari nomor induk mahasiswa

09/294915/PHK/06155 tanggal 20 Setember 2012 dengan Program studi Magister Hukum ke

Negaraan, PascaSarjana (S2) Fakultas Hukum adapun perumusan masalah yang diambil yaitu

;

a. Bagaimana implementasi peraturan pemerintah nomor 53 tahun 2010 tentang disiplin

pegawai Negeri Sipil terhadap peningkatan kinerja?

b. Apa kendala didalam implementasi disiplin pegawai negeri sipil sesuai dengan peraturan

pemerintah nomor 53 tahun 2010?

c. Apa upaya mengurangi terjadinya pelanggaran disiplin oleh pegawai negeri sipil setelah

berlakunya peraturan pemerintah nomor 53 tahun 2010.

11

3. Berikutnya penelitian dengan judul “penegakan disiplin pegawai negeri sipil departemen

kehutanan dalam mendorong terwujudnya pemerintah yang baik. Diajukan oleh Dyah

Murtiningsih nomor induk Mahasiswa 18017/PS/MH/2005 tanggal 24 Juni 2008, dengan

program konsentrasi Hukumbisnis, PascaSarjana (S2) fakultas Hukum, adapun perumusan

masalah yang diambil, yaitu:

a. Bagaimana pelaksanaan penegakan disiplin Pegawai Negeri Sipil di Departemen

Kehutanan?

b. Kendala yuridis apa yang menghambat penegakan disiplin Pegawai Negeri Sipil

Departemen Kehutanan dalam upaya mendorong terwujudnya pemerintahan yang baik?

c. Langkah yuridis apa yang dapat dilakukan agar penegakan disiplin pegawai negeri sipil

departemen kehutanan untuk mendorong terwujudnya pemerintahan baik yang dapat

tercapai?

4. Dan berikutnya dengan Judul “ Penegakan disipiln pegawai Negeri sipil daerah dalam rangka

mewujudkan pemerintahan yang baik di Kabupaten Bantul, diajukan oleh Purjiyanta nomor

induk mahasiswa 15366/PS/MH/04 pada tanggal 21 Desember 2006 dengan program studi

Magister hukum konsentrasi hukum Kenegaraan PascaSarjana (S2), adapun perumusan

masalah yang diambil, yaitu:

a. Bagaimana penegakan disiplin pegawai megeri sipil daerah pemerintah kabupaten Bantul?

b. Mampukah pembinaan PNSD mewujudkan pemerintahan yang baik?

c. Hambatan apakah yang timbul dalam penegahkan displin PNS dan upaya apa yang

dilakukan untuk mengatasi hambatan tersebut?

12

Mengacu pada penelusuran di atas, penulis hanya menemukan adanya tesis peneliti

terdahulu yang berasal dari magister hukum yang mempunyai kemiripan judul dan masalah yang

telah dipaparkan, namun dalam konteks metode dan lokasi penelitian berbeda dengan penelitian

ini.

Dari hasil penelusuran keaslian penelitian terdahulu penulis melihat bahwa adanya

perbedaan penelitian penulis dengan penelitian terdahulu terletak pada judul, substansi masalah,

lokasi penelitian, dan metode yang digunakan. Pada penelitian ini yang penulis laksanakan tentang

implementasi peneggakan disiplin kerja pegawai di Ombudsman hak asasi manusia dengan metode

penelitian deskriptif dengan pendekatan kualitatif yang berupaya untuk mengambarkan dan

mempelajari fakta –fakta tentang disiplin kerja pegawai negeri di Ombudsman di Timor –Leste.