09e00903 turbo

7/23/2019 09E00903 turbo

1/108

Irma Latifah Sihite : Pola Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia Sebelum Dan Sesudah PerubahanUUD Negara RI Tahun 1945, 2009.USU Repository 2009

POLA PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN REPUBLIK

INDONESIA SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UUD

NEGARA RI TAHUN 1945

SKRIPSI

Diajukan Untuk Melengkapi Tugas-Tugas Dan Memenuhi Syarat-Syarat

Untuk Memperoleh Gelar Sarjana Hukum

OLEH:

IRMA LATIFAH SIHITE

NIM: 050200321

DEPARTEMEN HUKUM TATA NEGARA

FAKULTAS HUKUM

UNIVERSITAS SUMATERA UTARA

MEDAN

2009

7/23/2019 09E00903 turbo

2/108


POLA PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN REPUBLIK

INDONESIA SEBELUM DAN SESUDAH PERUBAHAN UUD

NEGARA RI TAHUN 1945

SKRIPSI

Diajukan Untuk Melengkapi Tugas-Tugas Dan Memenuhi Syarat-Syarat

Untuk Memperoleh Gelar Sarjana Hukum

OLEH:

IRMA LATIFAH SIHITE

NIM: 050200321

DEPARTEMEN HUKUM TATA NEGARA

Disetujui Oleh:

Ketua Departemen

Armansyah, SH., MH

NIP. 131 569 409

Pembimbing I Pembimbing II

Drs. Nazaruddin, SH., MA Yusrin Nazief, SH., M.Hum

NIP.130 810 757 NIP. 13229934

7/23/2019 09E00903 turbo

3/108


KATA PENGANTAR

Assalamualaikum wr., wb.

Salah satu syarat untuk mendapatkan gelar Sarjana Hukum adalah dengan

membuat sebuah karya ilmiah. Adapun skripsi dengan judul : Pola

Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia Sebelum dan Sesudah

Amandemen Undang-undang Dasar Negara RI 1945 ini, adalah merupakan karya

ilmiah yang diajukan oleh penulis untuk melengkapi tugas-tugas dan memenuhi

syarat-syarat untuk memperoleh gelar Sarjana Hukum tersebut.

Di samping tujuan itu, penulis juga berharap kiranya materi yang dibahas

dalam skripsi ini dapat menjadi tambahan referensi bagi penulisan karya-karya

ilmiah lainnya yang berhubungan dan memberikan inspirasi akan pemikiran

yuridis demi bertambahnya khazanah keilmuan yang diharapkan memberi

sumbangsih yang cukup berarti mengingat permasalahan ini cukup dinamis dan

masih debatable di kalangan ahli.

Segala puji dan syukur tak lupa Penulis haturkan ke hadirat Allah SWT.,

Tuhan sekalian alam yang telah memberi kesempatan bagi Penulis untuk memulai

penulisan ini, dan telah pula menghadiahkan daya untuk dapat menyelesaikannya

dengan baik, dan semoga dapat memenuhi tujuan-tujuan yang ingin dicapai

tersebut.

Penulis menyadari bahwa awal perkuliahan sampai kepada akhirnya tidak

terlepas dari peran orang-orang di sekitar Penulis, untuk itu dengan segenap hati

Penulis mengucapkan terima kasih kepada:

1. Kedua orang tua. Ayahanda H. Arifin Sihite dan Ibunda Hj. Melur

Simanullang, yang telah memberikan kepercayaan penuh kepada Penulis

sebagai wujud kasih sayang yang menjadi motivasi dalam menapaki

jenjang perkuliahan, yang Penulis yakini hanya dengan doa merekalah

Allah SWT memberikan jalan kepada Penulis.

2. Seluruh Civitas Akademika Fakultas Hukum USU.

Jajaran Dekanat : Prof. Dr. Runtung Sitepu, SH., M.Hum., Prof. Dr.

Suhaidi, SH., MH., Bapak Syafruddin Hasibuan, SH., DMF., dan Bapak

7/23/2019 09E00903 turbo

4/108


Muhammad Husni., SH., MH. Terima kasih atas kepercayaan yang

diberikan kepada Penulis semasa kuliah dalam mewakili Fakultas baik

dalam tingkat lokal maupun nasional yang secara otomatis menjadi ajang

pengaktualisasian diri bagi Penulis.

Bapak Armansyah, SH., MH., ketua Departemen Hukum Tata Negara

Fakultas Hukum USU sekaligus dosen Penulis yang banyak memberikan

bantuan dalam proses penulisan ini.

Ibu T. Darwini., SH.,M.Hum., selaku pembimbing akademik Penulis yang

selalu menasehati untuk tetap menjaga prestasi.

Dr. Mirza Nasution, SH., M.Hum., terima kasih atas sumbangan ilmunya

dan kesediaannya dalam mendampingi sekaligus menjadi Koordinator Tim

Debat Konstitusi Fakultas Hukum USU, yang merupakan langkah besar

bagi Penulis dalam pengaplikasian ilmu yang telah didapat.

Dan bagi seluruh dosen yang pernah berbagi ilmu dengan Penulis semasa

kuliah dan juga Staf administrasi, Bang Anto dkk yang telah mengurusi

semua kepentingan administrasi perkuliahan.

3. Bapak Drs. Nazaruddin, SH., MA., selaku Sekretaris Departemen Hukum

Tata Negara sekaligus sebagai Dosen Pembimbing I Penulis, yang banyakmemberikan masukan dan inspirasi bagi Penulis perihal kedisiplinan dan

cara berfikir seorang akademisi.

4. Bapak Yusrin Nazief, SH., M.Hum., selaku Dosen Pembimbing II Penulis.

Terima kasih atas segala pengertian dan bantuan ilmunya, yang sangat

bermanfaat dalam penyempurnaan tulisan ini.

5. Keluarga besar Sihite Panderaja.

Untuk enam orang hebat yang mengapitku, memberikan sanjungan dandorongan untuk terus berkarya bersama-sama demi senyuman bangga

orang tua kita. Untuk setiap kisah yang diperdengarkan dan kita saksikan

dalam pertalian darah ini, semoga cukup waktu bagi kita untuk saling

membesarkan. Untuk kalian: dr. Ifo Faujiah Sihite/ Yoyong Yuwardhan

ST, Khalil Basyah Sihite, Qomariah Sihite, ST., Idris Sihite, Isnaini Sihite,

S.Ked., terima kasih telah banyak memberikan pengaruh dan contoh.

Adikku, Ridwan Sihite, terus berjuang demi mimpi kita yang masih tinggi

7/23/2019 09E00903 turbo

5/108


di bintang. Tak lupa, Ragazzo Risqullah Ivoy, generasi penerus yang

membawa banyak harap: cepat besar.. Tulang Charles (alm), yang

sampai akhir hayatnya terus memberikan dukungan, doa untukmu selalu..

6. Deep Blue Sea Family yang telah menjadi sahabat satu SMP, satu SMA,

terpisah kuliah tapi masih tetap satu hati. Mereka: Rika Suryati Tanjung

(The Jelly F. Queen) , Anzana Safitri Ritonga (The Cuttle F. Queen),

Fahrurrozy (King of Octopus ), dan Fikri Hardilla Winata (King of Squid).

Selalu menanti saat untuk kembali exist di jalanan menuju mal-mal

Medan,kota kita tercinta. The Plankton Queen waiting

7. Teman-teman FH-USU stb. 2005, seluruh anggota D Club, Seven Flowers,

Kepanitiaan PMB 2008, Personil Night Daddy, dan teman-teman lain yang

tak dapat disebutkan namanya satu per satu, yang telah menjadi bagian tak

terpisahkan dalam perjalanan ini. Pejuang-pejuang KOPISUSU dan anak-

anak IMATARA.

8. HMI komisariat Fakultas Hukum USU, untuk seluruh ilmu yang ditransfer

sebagai pendukung pembelajaran formal. Para senioren yang telah sudi

membantu berputarnya roda organisasi dan seluruh pengurus dan teman-

teman Presidium untuk semangat dan kerja samanya dalam berproses,khususnya Bidang KPP untuk kakanda Karina Utary Nasution, SH dan

Adinda Atika Ayu Pulungan, thanks for everything..bahagia HMI.

9. BTM Aladdinsyah, SH FH-USU, untuk semangatnya wujudkan eksistensi.

Seluruh jajaran kepengurusan dan Dewan Syuro yang tak henti

memberikan dedikasinya di sini. Jayalah

10.Adik-adik di Fakultas Hukum USU

stb. 2008 : Najla, Susfani, Sari, Lia, Nana, Mei-Mei, Fiqa, Berliana, Nindi,Ivo, Umi, Adharry, Zaky, Rozy, Fiki, Arya, dan teman-temannya yang

lain. Tetap kompak ya..terima kasih untuk kenangan yang terulang melalui

kalian.

Stb. 2007 : Amin, Bin, Omar, Khairina, Karina, Ermel, Ami, Verdinan,

Farid, Theo, dll.

7/23/2019 09E00903 turbo

6/108


Stb 2006 : Annisa, Nina, Sheila, Dewi, Octris, Dian, Dina, Maya, Lesly,

Uun, Anggi, Bebi, Riska, Dirman, Nanda, Anov, Heru, Defri, Indra,

Rizkur, Ahmad Parlindungan, Sandry, Alwan, Yusuf, Zeini, Roni, dll.

11.Lelaki-lelaki, teman seperjuangan: Ahmad Almaududy Amri, SH, saingan

nyata di depan mata. Semoga kita berdua bisasemangat!!. Zulkifli

Siregar, SH, Terima kasih untuk keceriaan yang selalu kau hadirkan.

Helios At Thaariq, makasih Ios..selalu ada disaat laptop membutuhkanmu.

Diki Elnanda Caniago, Kawan satu jurusan, satu Tim..terimakasih untuk

informasi buku yang menjadi refensi utama skripsi ini..

12.Tujuh Bintang yang tak pernah redup di langit hati (insyaAllah), yang tak

pernah berhenti kusyukuri kemilaunya, mereka : Angreni Fajrin

Dalimunthe, berharap bisa menemukan manusia sebaik dirimu lagi.

Terima kasih untuk semuanya, selalu nyaman ada di dekatmu. Febrina

Anindha, sahabat yang tak banyak bicara. Mayasari, mbak yang begitu

calm..selalu memberi perhatian dan mengingatkan untuk kebaikan. Nova

Yusmira, SH., dengan kemandirian dan ambisinya yang mengagumkan.

Rini Sri Wahyuni, selalu tahu apa yang dia butuhkan, selalu dapat

memenuhi kebutuhannya..kamu hebat! Sarah Ayu Diningtyas Zai, untuksuaranya yang tak terlupakan. Bendum cerewet dan baik hati. Syarifa

Yana, dengan segala misterinya memberikan warna tersendiri dalam

perjalanan ini. Untukmu, yang telah membuka hati untuk menjalani hari

dalam rangkulan mimpi-mimpi sewangi kasturi dan sesejuk telaga Al-

Kautsar yang tak kan pernah pudar. Love u all.

Tentunya, terima kasih juga tertuju untuk semua pihak yang telah turut

membantu Penulis, yang namanya tidak dapat disebutkan satu per satu. Penulismenyadari bahwa tulisan ini masih jauh dari sempurna, namun demikian semoga

tulisan ini dapat memberikan manfaat.

Wassalam.

Medan, April 2009

Penulis

Irma Latifah Sihite

7/23/2019 09E00903 turbo

7/108


DAFTAR ISI

KATA PENGANTAR.i

DAFTAR ISIv

ABSTRAKSI..vi

BAB I PENDAHULUAN

A. Latar Belakang...1

B. Rumusan Masalah..9

C. Tujuan dan Manfaat Penulisan.....10

D. Tinjauan Pustaka..11

1. Teori Demokrasi.13

2. Teori Bentuk dan Sistem Pemerintahan.....16

3. Teori Konstitusi dan Pembatasan Kekuasaan18

4. Teori Pertanggungjawaban20

E. Keaslian Penulisan...22

F. Metode Penelitian.22

G. Sistematika Penulisan...23

BAB II PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN DALAM BERBAGAI

PERSPEKTIF

A. Tinjauan Umum Terhadap Pertanggungjawaban.26

1. Istilah dan Pengertian Pertanggungjawaban .26

2. Timbulnya Pertanggungjawaban28

3. Bentuk-bentuk Pertanggungjawaban..30

a. Pertanggungjawaban Hukum30

b. Pertanggungjawaban Politis...32

c. Pertanggungjawaban Teologis...34

7/23/2019 09E00903 turbo

8/108


4. Pertanggungjawaban sebagai Sistem dan Prosedur36

B. Pertanggungjawaban Presiden dalam Perspektif Demokrasi37

C. Pertanggungjawaban presiden dalam Perspektif Konstitusi39

BAB III LEMBAGA KEPRESIDENAN DALAM PERSPEKTIF

PERUBAHAN UUD RI 1945

A. Lembaga Kepresidenan Sebelum Perubahan UUD RI 194541

1. Pada Masa Berlakunya UUD Sementara 194541

2. Pada Masa Berlakunya Konstitusi RIS 1949...43

3. Pada Masa Berlakunya UUD Sementara 1950....46

4. Pada Masa Berlakunya UUD 1945..48

a. Pada Masa Orde Lama......48

b. Pada Masa Orde Baru53

B. Lembaga Kepresidenan Setelah Perubahan UUD RI 194556

1. Tinjauan Umum terhadap Perubahan UUD RI 1945...56

2. Format Lembaga Kepresidenan Setelah Perubahan

UUD RI 1945...........................................................................58

BAB IV PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN

A. Pertanggungjawaban Presiden Sebelum UUD RI 1945.....62


2. Pada Masa Berlakunya Konstitusi RIS65


4. Pada Masa Berlakunya UUD 1945..71

a. Presiden Soekarno73

b. Presiden Soeharto..75

c. Presiden Abdurrahman Wahid...77

B. Pertanggungjawaban Presiden Setelah Perubahan

UUD RI 1945.79

1. Sistem Pertanggungjawaban Presiden.79

7/23/2019 09E00903 turbo

9/108


2. Bentuk Pertanggungjawaban Presiden89

3. Prosedur Pertanggungjawaban Presiden93

BAB V PENUTUP

A. Kesimpulan....98

B. Saran........100

DAFTAR PUSTAKA.vi

7/23/2019 09E00903 turbo

10/108


ABSTRAKSI

Irma Latifah Sihite*

Drs. Nazaruddin, SH., MA

**

Yusrin Nazief, SH., M.Hum

***

Atas dasar itulah perlu dikaji secara dalam tentang pengaturan

pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia, yaitu bentuk, sistem, dan

prosedurnya, berdasarkan pada beberapa Undang-Undang Dasar yang pernah

dan/atau sedang berlaku di Indonesia. Sehubungan dengan telah dilakukannya

amandemen, sebab ada kemungkinan mengadopsi dari Undang-Undang Dasar

terdahulu atau mungkin isu peguatan sistem presidensiil mengarahkan Indonesia

kepada praktek yang diterapkan di Amerika Serikat yang dianggap sebagai negara

penganut sistem presidensiil murni.

Arus reformasi membawa harapan besar bagi segenap bangsa Indonesia

akan perubahan. Masa kepemimpinan Presiden Seoharto yang bertahan hampir 32

tahun dirasakan oleh rakyat telah membatasi hak mereka sebagai pemilik

kedaulatan. Oleh karena itu, reformasi yang ditandai dengan pengunduran diri

Soeharto sebagai Presiden Republik Indonesia diharapkan dapat memberikan

pembaruan dalam pemerintahan. Namun, untuk melakukan pembaharauan

tersebut, tentunya harus disertai dengan pembaruan terhadap aturan dasarnya,

yaitu Undang-Undang Dasar sebagai staatsfundamentalnorm.

Perubahan terhadap Undang-Undang Dasar tersebut, telah mengubah

sistem pemerintahan kita. Secara konseptual disebutkan bahwa perubahan itu

telah memurnikan sistem presidensiil yang dianut oleh Indonesia. Sebab, selama

ini ada beberapa ahli yang beranggapan bahwa sistem pemerintahan Indonesia

adalah sistem campuran atau quasi presidensiil. Pendapat tersebut didasarkan pada

prosedur pertanggungjawaban Presiden. Sebelum amandemen, Presiden

bertanggungjawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat yang merupakan

sebuah parlemen. Hal ini dirasa mencerminkan ciri parlementer.

Walaupun telah memberikan perubahan yang cukup besar terhadap tata

pemerintahan, namun amandemen yang telah dilakukan sebanyak empat kali itu

tidak juga mengatur secara eksplisit tentang pertanggungjawaban Presiden.Padahal, pertanggungjawaban merupakan ciri dari paham demokrasi

konstitusional, tidak ada ruang bagi kekuasaan tanpa pertanggungjawaban, sekecil

apapun kekuasaan itu, terlebih lagi terhadap Presiden yang memiliki kekuasaan

yang cukup besar. Apabila kita melihat kembali beberapa Undang-Undang Dasar yang

pernah diberlakukan di Indonesia, pengaturan mengenai hal ini juga tidak dijelaskan

secara eksplisit. Hal ini dipengaruhi oleh labilnya pemerintahan pada saat itu, yang

menyebabkan Indonesia sempat berubah bentuk dan sistem pemerintahannya.

* Mahasiswa fakultas hukum Universitas Sumatera Utara, Jurusan Hukum Tata Negara

** Dosen Fakultas Hukuk Universitas Sumatera Utara***

Dosen Fakultas Hukum Universutas Sumatera Utara

7/23/2019 09E00903 turbo

11/108


BAB I

PENDAHULUAN

A. Latar Belakang

Pada tanggal 21 Mei 1998, Soeharto mengumumkan pengunduran dirinya

sebagai Presiden Republik Indonesia. Berdasarkan pendapat Yusril Ihza Mahendra,

selama pemerintahannya, Presiden Soeharto membangun pandangan bahwa Undang-

Undang Dasar 19451bernilai keramat2. Dengan pengunduran diri tersebut, maka turut

runtuh pulalah pandangan yang beliau bangun. Oleh karenanya, tuntutan untuk

melakukan amandemen UUD 1945 menjadi salah satu agenda reformasi yang diusung

oleh gerakan mahasiswa dan masyarakat luas waktu itu.3

Penting untuk kita ketahui, bahwa gerakan reformasi itu sendiri dipicu oleh krisis

multidimensi di akhir tahun 1997 dan mencapai puncaknya pada Bulan Mei tahun 1998.

Hal ini dianggap sebagai momen bagi penguatan kedaulatan rakyat dan demokrasi setelah

kurang lebih 32 tahun dibatasi oleh pemerintahan otoriter Soeharto.

4

Tuntutan untuk melakukan amandemen tersebut dirasa perlu mengingat

kedudukannya sebagai norma dasar (staats fundamental norm) penyelenggaraan

pemerintahan. Sehinggga, apabila ingin melakukangovernment reformdemi terwujudnya

kedaulatan rakyat dan demokrasi, perlulah kiranya dilakukan perubahan terhadap aturan

dasarnya.

5

1Selanjutnya ditulis UUD 1945 saja, sebagai penulisan terhadap Undang-undang Dasar

Republik Indonesia yang diberlakukan kembali setelah Dekrit Presiden Soekarno 1959 dan belumdiamandemen.

2 Yusril Ihza Mahendra dalam Taufiqqurohman, Hukum Konstitusi, Bandung, GhaliaIndonesia, 2004, hal. 1.

3Ibid4Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden Dalam Negara Hukum Demokrasi, Bandung,

Yrama Widya, 2007, hal. 1.5

Ibid.

Aturan dasar atau yang disebut dengan kontitusi ini, pada hakekatnya

merupakan landasan eksistensi suatu negara sebagai organisasi kekuasaan, pembagian

7/23/2019 09E00903 turbo

12/108


dan pembatasan kekuasaan, alat rakyat untuk mengonsolidasikan kedudukan hukum dan

politiknya dalam rangka mencapai cita-cita bersama.6

Sebagai tindak lanjut atas desakan untuk melakukan amandemen terhadap UUD

1945, Majelis Permusyawaratan Rakyat (selanjutnya ditulis MPR) dengan berlandaskan

pada Pasal 37 UUD 1945 telah melakukan amandemen sebanyak empat kali.

Amandemen pertama terjadi pada Sidang Umum MPR tanggal 19 Oktober 1999,

kemudian amandemen kedua berlangsung dalam Sidang Tahunan MPR dari tanggal 7-18

Agustus 2000, amandemen ketiga berlangsung pada Sidang Tahunan MPR tanggal 9

November 2001, dan amandemen keempat berlangsung pada Sidang Tahunan MPR dari

tanggal 1-11 Agustus 2002.

7

Perubahan yang dilakukan sebanyak empat kali tersebut secara substansial telah

mengubah sistem ketatanegaraan Indonesia secara mendasar.

8

1.Penegasan dianutnya cita demokrasi dan nomokrasi secara saling melengkapi;

Salah satu ciri yang

menandai perubahan tersebut adalah adanya perubahan terhadap lembaga-lembaga

negara. Ada lembaga yang dihapuskan, sebaliknya timbul pula beberapa lembaga baru.

Secara konsepsional, ada empat pokok pikiran yang diangkat dalam kerangka

amandemen UUD 1945, antara lain:

2.Pemisahan kekuasaan dan prinsip cheks and balances;

3.Pemurnian sistem Presidensiil; dan

4.Penguatan cita persatuan dan keragaman dalam wadah Negara Kesatuan

Republik Indonesia.9

6Banks Lynda, dalam Firdaus,Ibid., hal 56.7Ibid., hal. 1-2.8 Abdy Yuhana, Sistem Ketatanegaraan Indonesia Pasca Perubahan UUD 1945,

Bandung, Fokusmedia, 2007, hal. ix.9

Jimly Asshiddiqie, dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden,Op.Cit., hal. 2.

7/23/2019 09E00903 turbo

13/108


Beberapa ketentuan hasil amandemen UUD 1945 telah memberikan ruang yang

besar terhadap partisipasi rakyat dalam ikut menentukan pengisian jabatan-jabatan publik

secara langsung, seperti pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung. Atas

dasar itu, setiap tindakan pejabat menjadi titik awal dari pertanggungjawabannya

terhadap rakyat yang memilihnya.10Hal ini sejalan dengan pandangan Melvin I. Urofsky,

yang berpendapat bahwa, sebaik apapun sebuah pemerintahan dirancang, ia tak bisa

dianggap demokratis kecuali para pejabat yang memimpin pemerintahan itu dipilih secara

bebas oleh warga negara dalam cara yang terbuka dan jujur untuk semuanya.11

1. Undang-undang Dasar 1945, periode tanggal 18 Agustus 1945 sampai

dengan 27 Desember 1949;

Berbicara tentang Pola Pertanggungjawaban Presiden Republik Indonesia

Sebelum dan Sesudah Perubahan UUD Negara RI 1945, maka titik awal penelusurannya

adalah pada berbagai perspektif tentang pertanggungjawaban itu sendiri. Melihat bahwa

pertanggungjawaban itu dianalisis berdasarkan Undang-Undang Dasar, maka penelusuran

selanjutnya adalah terhadap konstitusi-konstitusi tertulis yang pernah diberlakukan di

Indonesia, yaitu:

2. Konstitusi Republik Indonesia Serikat, periode tanggal 27 Desember 1949

sampai dengan 17 Agustus 1950;

3. Undang-undang Dasar Sementara 1950, periode tanggal 17 Agustus 1950

sampai dengan 5 Juli 1959;

4. Undang-undang Dasar 1945, periode tanggal 5 Juli 1959 sampai dengan 10

Agustus 2002;

10Harun Alrasid, Pengisian Jabatan Presiden, Jakarta, Grafiti, 1999, hal. 33-34. 11Melvin I. Urofsky, Prinsip-Prinsip Dasar Demokrasi, Kumpulan Naskah Demokrasi,

United States, Office Of International Information Programs, 2001, hal. 2.

7/23/2019 09E00903 turbo

14/108


5. Undang-undang Dasar Negara Republik Indonesia,12

Ketentuan mengenai lembaga kepresidenan dalam beberapa UUD yang pernah

dan/atau sedang berlaku di Indonesia memiliki beberapa perbedaan satu dengan yang

lainnya.Hal ini ditunjukkan oleh perjalanan sejarah, yang mana pada awal kemerdekaan

penyelenggaraan pemerintahan berdasarkan UUD 1945 dianut sistem presidensiil,

dimana Presiden memegang kekusaan sebagai Kepala Pemerintahan dan juga sebagai

Kepala Negara, sebagaimana dapat dilihat dari ketentuan Pasal 4 ayat (1) UUD 1945

bahwa Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan, dan menurut

ketentuan Pasal 17 ayat (1), (2), dan (3) menentukan bahwa Presiden dibantu oleh

menteri-menteri negara. Menteri-menteri itu diangkat dan diberhentikan oleh Presiden;

menteri-menteri itu memimpin departemen pemerintahan.

periode tanggal 10

Agustus 2002 sampai dengan sekarang.

Sistem presidensiil tersebut hanya berjalan beberapa bulan saja. Badan Pekerja

Komite Nasional Indonesia Pusat mengusulkan kepada Presiden agar memberlakukan

sistem pertanggungjawaban menteri dalam penyelenggaraan pemerintahan, dan usul

tersebut disetujui oleh Presiden, maka diumumkanlah susunan kabinet Parlemen I.

Dengan demikian, Presiden pada masa ini tidak sebagai pemegang kekuasaan

pemerintahan, tapi hanya berfungsi sebagai Kepala Negara, sebagai pelaksana

pemerintahan adalah Perdana Menteri bersama-sama dengan menteri-menterinya.13

Pemberlakukan sistem palementer14

12Selanjutnya ditulis UUD NRI saja, sebagai tanda penulisan terhadap UUD 1945 yangtelah mengalami empat kali perubahan.

13 Rahimullah, Hukum Tata Negara; Hubungan Antar Lembaga Negara, Jakarta, PT.

Gramedia, 2007, hal. 28-29.

ini terus berlangsung sampai pada tahun 1959, di

14Sistem parlementer yang dijalani pada masa itu menurut sebagian ahli bukanlah sistemparlementer murni. Misalnya saja di bawah Konstitusi RIS 1949, Tolchah Mansoermengemukakan bahwa, dikatakan sistem presidensil karena menteri-menteri dipimpin olehPresiden, sedangkan dikatakan parlementer karena menteri-menteri dipimpin oleh Perdana

Menteri. Oleh karena itu menurutnya sistem pemerintahan di bawah Konstitusi RIS adalah

7/23/2019 09E00903 turbo

15/108


bawah Kontitusi RIS dan UUD Sementara 1950. Hal inilah yang membuatnya menarik

untuk dilakukan penelusuran terhadap sejarah ketatanegaraan kita dan

membandingkannya dengan kondisi sekarang.

Seperti yang kita ketahui, sebelum perubahan UUD 1945, lembaga kepresidenan

merupakan salah satu lembaga negara yang cukup dominan karena memiliki kekuasaan

yang besar. Atas dasar itu, Nimatul Huda menyebutkan bahwa UUD 1945 biasa disebut

executive heavy, menurut istilah Soepomo : concentration of power and responsibility

upon the president.15 Struktur ketatanegaraan yang heavy executive demikian,

menempatkan kekuasaan di lembaga kepresidenan menjadi klaim representasi kedaulatan

negara secara keseluruhan, salah satu buktinya dapat kita lihat dari dikeluarkannya TAP

MPR No. VI/MPR/1988 yang melimpahan kewenangan yang luas kepada Presiden untuk

mengambil segala tindakan untuk mengamankan hasil-hasil pembangunan. Kemudian

dalam konteks masa jabatan Presiden, dapat kita lihat pada Pasal 7 UUD 1945 yang

berbunyi: Presiden dan Wakil Presiden memegang jabatannya selama masa lima tahun

dan sesudahnya dapat dipilih kembali. Isi ketentuan ini kemudian ditafsirkan tanpa

batasan sampai kapan seseorang dapat menjabat sebagai Presiden.16

Setelah reformasi, agenda amandemen merupakan kebutuhan yang dipercaya

akan berdampak pada perbaikan sistem ketatanegaraan dengan mengurangi dominasi dari

Presiden dalam penyelenggaraan kekuasaan negara melalui pembatasan konstitusional

seperti: (i) masa jabatan Presiden selama lima tahun dibatasi hanya untuk dua kali masa

jabatan berturut-turut; (ii) kewenangan mutlak Presiden untuk mengangkat dan

memberhentikan para pejabat negara yang selama ini disebut dengan hak prerogatif

parlementer. Sementara itu, berdasarkan pandangan Wade dan Philips, sistemnya adalahPresidensil karena Perdana Menteri dan Menteri-menteri lainnya diangkat oleh Presiden.

15Nimatul Huda,Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta, Raja Grafindo Persada, 2005,hal. 98.

16 Bambang Widjojanto dalam Harun Alrasid, Pemilihan Presiden dan Pergantian

Presiden Dalam Hukum Positif Indonesia, Jakarta, Penerbit YLBHI, 1997, hal. 16-17.

7/23/2019 09E00903 turbo

16/108


Presiden, dibatasi tidak lagi bersifat mutlak. Beberapa jabatan negara17 yang dianggap

penting, meskipun berada dalam ranah kekuasaan eksekutif, pengangkatan dan

pemberhentiaannya harus dilakukan oleh Presiden setelah mendapat persetujuan atau

sekurang-kurangnya dengan mempertimbangkan pendapat parlemen;18

Pembatasan-pembatasan konstitusional tersebut secara implisit mengandung

muatan pertanggungjawaban, khususnya sebatas mana kekuasaan yang diberikan oleh

pemberi kekuasaan untuk dilakukan. Sebab secara substansi, keberadaan konstitusi

sebagai aturan dasar penyelenggaraan pemerintahan adalah sebagai penegasan bahwa

tidak ada ruang bagi kekuasaan tanpa pertanggungjawaban.

(iii) pemilihan

langsung oleh rakyat dalam pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden.

19

Sri Soemantri berpendapat bahwa ditinjau dari pertanggungjawaban para menteri

kepada Presiden maka sistem pemerintahan yang dianut oleh UUD 1945 adalah

presidensiil. Akan tetapi melihat pertanggungjawaban Presiden kepada MPR, berarti ada

Sebelum dilakukannya amandemen UUD 1945, terjadi silang pendapat di antara

pakar mengenai sistem pemerintahan Indonesia sehubungan pertanggungjawaban

Presiden. Sebagian pakar seperti Sri Soemantri dan Jimly Asshiddiqie menilai bahwa

Indonesia menganut sistem campuran antara segi-segi presidensiil dengan parlementer.

Sementara Bagir Manan melihat secara berbeda hal tersebut.

17 Jabatan negara yang dimaksud diantaranya adalah Gubernur Bank Indonesia, Kepala

Kepolisian Negara, Panglima Tentara Nasional, dan lain-lain.18Jimly Asshiddiqie, Konstitusi dan konstitusionalisme Indonesia, Jakarta, Sekretariat

Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi RI, 2005, hal. 208.19 Wolin, dalam Adnan Buyung Nasution, dalam Firdaus, Pertanggungjawaban

Presiden,Op.Cit., hal. 3.

7/23/2019 09E00903 turbo

17/108


segi parlementer. Berdasarkan atas uaraian tersebut dapat kita katakan bahwa sistem yang

dianut oleh UUD 1945 adalah sistem campuran.20

Kemudian Jimly Asshiddiqie juga mengutarakan bahwa Indonesia memang

menganut sistem presidensiil, tetapi masih banyak terdapat kesesuaian dengan ciri

parlementer dan ada ketentuan yang bersifat overlappingantara sistem presidensiil yang

diidealkan itu dengan elemen-elemen sistem parlementer tersebut. Hal ini terlihat pada

peran dan kewenangan MPR sebagai lembaga tertinggi negara (supreme body) yang

berwenang memilih Presiden dan Wakil Presiden, dan menjadi tempat dimana Presiden

wajib bertanggungjawab. Karena itu, sistem pemerintahan di Indonesia bersifat quasi-

presidensiil, bukan presidensiil murni.

21

Pandangan berbeda dari Bagir Manan adalah bahwa sistem pertanggungjawaban

Presiden kepada MPR lebih mendekati pranata impeachment daripada

pertanggungjawaban parlementer. Memang, tidak dapat disangkal, MPR adalah badan

perwakilan rakyat.

22

Tetapi, tidak dapat serta merta disimpulkan bahwa karena Presiden

bertanggungjawab kepada MPR sebagai badan perwakilan rakyat, maka terdapat segi

parlementer. Dalam sistem parlementer, pemerintah bertanggung jawab23

20 Sri Soemantri, Tentang Lembaga-Lembaga Negara menurut UUD 1945, Bandung,

Citra Aditya Bakti, 1989, hal. 116.21

Jimly Asshiddiqie, Konstitusi, Op.Cit., hal. 207-208.22Menurut HAS Natabaya, MPR berdasarkan UUD 1945 merupakan Lembaga Tertinggi

Negara penjelmaan seluruh rakyat Indonesia dan pemegang sepenuhnya kedaulatan rakyat, namunsekarang hanya merupakan forum. Pendapat lain diungkapkan oleh Mohammad Fajrul Falaakh,bahwa MPR pasca amandemen adalah parlemen yang tidak memiliki kewenangan untukmenghasilkan produk hukum atau keputusan politik. Pelaksanaan fungsi parlemen MPRmerupakan persidangan khusus (special session)untuk tujuan tertentu (ad hoc),bukan fungsi rutinlegislatif (ad interim)

23Pertanggungjawaban yang dimaksud di sini adalah pertanggungjawaban yang menurut

Prof. Ismail Suny merupakan pertanggungjawaban dalam arti luas, yaitu pertanggungjawabanyang mengandung sanksi. Karena pada hakekatnya, baik itu dalam sistem parlementer ataupunpresidensil segenap aparatur negara secara implicit bertanggungjawab atas setiap pengaruh yangtak terduga dari akibat-akibat keputusan yang dibuat. Sebagaimana disebutkan oleh Wahyudi

Kumorotomo sebagai Akuntabilitas Implisit dalam bukunya Etika Administrasi Negara.

atas segala

tindakan penyelenggaraan pemerintahan. Pertanggungjawaban ini tidak berkaitan dengan

7/23/2019 09E00903 turbo

18/108


pelanggaran tetapi berkaitan dengan kebijakan (beleid). Berbeda dengan

pertanggungjawaban Presiden kepada MPR, yang terbatas pada pelanggaran terhadap

haluan negara dan/atau UUD, sedangkan kebijakan tidak dapat menjadi dasar meminta

pertanggungjawaban.24

1. Presiden dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan

eksekutif;

Silang pendapat ini kemudian menimbulkan suatu pertanyaan baru, apakah

pertanggungjawaban Presiden termasuk ke dalam pertanggungjawaban politik atau

hukum. Ada dua pandangan yang berkembang, sesuai dengan perbedaan pandangan

terhadap sistem pemerintahan di atas. Pertama, pandangan yang menganggap bahwa

pertanggungjawaban Presiden kepada MPR sebagai suatu lembaga politik adalah

pertanggungjawaban politik; kedua, pandangan yang menganggap bahwa

pertanggungjawaban Presiden kepada MPR adalah pertanggungjawaban hukum karena

didasarkan pada pelanggaran hukum yang dilakukan Presiden, baik terhadap UUD

maupun terhadap Keputusan MPR mengenai GBHN.

Menurut Jimly Asshiddiqie, apabila hasil-hasil amandemen UUD 1945 tersebeut

ditelaah, maka secara konsepsional dapat dikatakan Indonesia telah secara murni

menganut sistem Presidensiil dan diharapkan dapat menghapus polemik sebagaimana

tersebut di atas. Adapun indikatornya antara lain:

2. Pengisian jabatan Presiden dan Wakil Presiden dilakukan melalui pemilihan

umum secara langsung oleh rakyat (direct democracy);

3. Presiden tidak bertanggung jawab kepada MPR.25

24Bagir Manan,Lembaga Kepresiden, Yogyakarta, FH UII Press, 2006, hal. 114.25

Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 4

7/23/2019 09E00903 turbo

19/108


Perubahan-perubahan tersebut tidak terlepas dari upaya penguatan kedaulatan

rakyat dan demokrasi sebagaimana keinginan reformasi, tetapi dalam bagian tertentu

amandemen UUD 1945 masih menyisakan pertanyaan yang belum terjawab, khususnya

mengenai pertanggungjawaban Presiden. Padahal, dalam paham negara demokrasi

konstitusional, sekecil apapun kekuasaan kepadanya melekat kewajiban, terlebih kepada

Presiden dengan kekuasaan yang cukup besar.

Hasil amandemen tidak secara eksplisit menyinggung tentang

pertanggungjawaban Presiden kecuali mekanisme pemberhentian Presiden yang terurai

dalam Pasal 7A dan Pasal 7B.26

B.

Rumusan Masalah

Kondisi yang sama juga tergambar dalam konstitusi-

konstitusi tertulis lainnya yang pernah berlaku di Indonesia, belum lagi pengaruh dari

labilnya pemerinthaan di awal kemerdekaan yang membuat Indonesia sempat berganti

sistem pemerintahannya, bahkan bentuk pemerintahannya pun tidak luput dari perubahan,

yang juga berimplikasi pada pola pertanggungjawaban.

Dari uraian latar belakang di atas, maka penulis mengidentifikasi beberapa

permasalahan untuk dibahas secara lebih terinci dalam tulisan ini. Adapun permasalahan

tersebut adalah sebagai berikut:

1. Bagaimana sistem, bentuk dan prosedur pertanggungjawaban Presiden menurut

sistem ketatanegaraan Indonesia yang didasarkan pada konstitusi-konstitusi

tertulis yang pernah berlaku di Indonesia dan yang sedang berlaku saat ini

setelah dilakukan perubahan sebanyak empat kali?

2. Apakah ada keterkaitan secara substansial antara UUD NRI 1945 dengan

konstitusi-konstitusi sebelumnya, atau barangkali ada adopsi dari pengaturan

yang berlaku di negara lain?

26

Ibid., hal. 4-5

7/23/2019 09E00903 turbo

20/108


C. Tujuan dan Manfaat Penulisan

Tujuan dari penulisan ini adalah untuk menguraikan lebih rinci lagi pembahasan

mengenai permasalahan di atas yaitu:

1. Untuk mengetahui bagaimana sistem, prosedur, dan bentuk pertangungjawaban

Presiden berdasarkan konstitusi-konstitusi tertulis yang pernah berlaku di

Indonesia.

2. Untuk mengetahui keterkaitan antara konstitusi-konstitusi yang pernah dan/atau

sedang berlaku di Indonesia perihal pengaturan pertanggungjawaban Presiden

dan seperti yang kita ketahui Indonesia telah empat kali melakukan amandemen

terhadap konstitusinya yang terakhir yaitu UUD 1945, sehingga ada

kemungkinan Indonesia mengadopsi aturan dan praktek dari Negara lain.

Kiranya pertanyaan-pertanyaan tersebut dapat terjawab sehingga dapat diambil sebuah

kesimpulan yang berdasar pada pemikiran yuridis.

Penulis berharap bahwa kiranya tulisan ini dapat memberi manfaat. Adapun

manfaat yang ingin dicapai yaitu berupa manfaat teortis dan manfaat praktis.

Manfaat teoritis yang dimaksud antara lain:

1.Untuk memperoleh pengetahuan lebih mendalam mengenai pertanggungjawaban

Presiden dari segi aturan dan prakteknya;

2.Sebagai sumbangan pengetahuan dan pemikiran dalam bidang Hukum Tata

Negara khususnya perihal pertanggungjawaban Presiden;

3.Mengingat pembahasan dari permasalahan di atas juga melibatkan konstitusi-

konstitusi terdahulu, maka melalui tulisan ini kita dapat mengetahui

7/23/2019 09E00903 turbo

21/108


perkembangan hukum tentang pertanggungjawaban Presiden dari perspektif

sejarah;

4.Sebagai pemenuhan syarat guna menyelesaikan studi dan meraih gelar Sarjana

Hukum.

Adapun manfaat praktisnya, bahwa kiranya tulisan ini dapat dipergunakan

sebagai tambahan referensi dalam penulisan-penulisan ilmiah lainnya yang berhubungan.

D. Tinjauan Pustaka

Dalam hal penyelenggaraan negara, lembaga kepresidenan terkait dengan bentuk

pemerintahan republik. Secara asasi paham republik mengandung makna pemerintahan

yang diselenggarakan oleh dan untuk kepentingan umum (rakyat banyak). Karena itu,

institusi kenegaraan dalam republik, harus senantiasa mencerminkan penyelenggaran oleh

dan untuk kepentingan umum. Hal ini hanya dimungkinkan kalau kepala negara bukan

raja. Sebab, apabila kepala negara adalah Raja, maka kadaulatan bersumber dari raja

bukan dari rakyat (demokrasi). Untuk memenuhi kriteria tersebut dipergunakan nama

jabatan Presiden.27

Lembaga Kepresidenan sebagai salah satu lembaga negara memiliki fungsi,

tugas, dan wewenang meyelenggarakan negara di bidang eksekutif. Dalam menjalankan

fungsi, tugas, dan wewenangnya tersebut Presiden senantiasa berhubungan dengan

lembaga negara lainnya baik legisatif maupun yudikatif, yang secara teoritis membentuk

sistem hubungan kelembagaan negara apakah itu pemisahan atau pembagian kekuasaan.

Dalam perkembangannya, pemisahan atau pembagian kekuasaan ini dipandang sebagai

satu ciri negara berdasarkan konstitusi. Pemisahan atau pembagian kekuasaan tersebut

ditujukan untuk mewujudkan suatu perimbangan kekuasaan sehingga tidak terjadi

27

Bagir Manan,Lembaga,Op.Cit., hal. 1-3.

7/23/2019 09E00903 turbo

22/108


penyelenggaraan pemerintahan yang sewenang-wenang. Hal ini dapat kita artikan sebagai

upaya pembatasan kekuasaan. Hubungan antara legislatif dan eksekutif dalam

penyelenggaraan pemerintahan secara teoritis dibagi atas dua yaitu sistem presidensiil

dan parlementer. Sistem ketatanegaraan inilah yang nantinya dijadikan sebagai acuan

dalam melihat keberadaan pertanggungjawaban Presiden.

Dari uraian di atas, maka untuk menganalisis dan membahas permasalahan

sebagaimana terangkat dalam rumusan masalah, penulis menggunakan beberapa

pendekatan teori antara lain:pertama, teori demokrasi; kedua, teori bentuk dan sistem

pemerintahan; ketiga, teori konstitusi dan pembatasan kekuasaan; keempat, teori

pertanggungjawaban.

1. Teori Demokrasi

Secara etimologi, asal kata demokrasi berasal dari bahasa latin, yaknidemosyang

artinya rakyat, dan kratos yang artinya pemerintahan. Sehingga dapat diartikan bahwa

demokrasi adalah pemerintahan rakyat. Sementara itu, menurut Kamus Umum Bahasa

Indonesia (KUBI), demokrasi adalah bentuk atau sistem pemerintahan yang segenap

rakyat turut serta memerintah dengan perantaraan wakilnya, atau disebut juga

pemerintahan rakyat, dan pandangan atau gagasan hidup yang mengutamakan persamaan

hak dan kewajiban serta perlakuan yang yang sama bagi semua warga negara.28

Sedangkan secara epistemology, istilah demokrasi dapat dikemukakan oleh

beberapa tokoh yang memiliki pemahaman dan pandangan yang berbeda tentang

demokrasi. E.E. Schattschneider, memberikan pengertian tentang demokrasi sebagai

sistem politik yang kompetitif yang mana terdapat persaingan antara para pemimpin dan

organisasi-organisasi dalam menjabarkan alternatif-alternatif kebijakan publik sehingga

publik dapat turut berpartisipasi dalam proses pengambilan keputusan. Sedangkan

28

Abdy Yuhana, Sistem Ketatanegaraan, Op.Cit., hal. 34.

7/23/2019 09E00903 turbo

23/108


Soekarno mengatakan bahwa, demokrasi adalah pemerintahan rakyat, yaitu cara

pemerintahan yang memberikan hak kepada semua rakyat untuk memerintah.29

Kemudian, Patrick Wilson mengamati, demokrasi adalah komunikasi: orang berbicara

satu sama lain tentang masalah bersama mereka dan membentuk suatu nasib bersama.30

Melihat beragamnya defenisi di atas, dapat kita simpulkan bahwa sulit

memberikan defenisi yang pasti tentang demokrasi. Oleh karena itu, sebagian ahli

mendefenisikan demokrasi melalui penentuan kriteria-kriteria tertentu. Raymont Gettel

31

a) Bentuk pemerintahannya didukung oleh persetujuan umum (general

consent);

menunjukkan bahwa ada lima kandungan demokrasi, yaitu sebagai berikut:

b) Hukum yang berlaku dibuat oleh wakil-wakil rakyat yang dipilih melalui

referendum atau pemilihan umum;

c) Kepala negara dipilih secara langsung atau tidak langsung melalui pemilihan

umum dan bertanggungjawab kepada dewan legislative;

d) Hak pilih katif diberikan kepada sebagaian besar rakyat atas dasar

kesederajatan;

e) Jabatan-jabatan pemerintahan harus dapat dipangku oleh segenap lapisan

masyarakat.

Kemudian, Robert A. Dahl32

a) Kontrol rakyat atas keputusan pemerintah;

berpendapat bahwa ada tujuh aspek yang harus

dipenuhi dalam sistem demokrasi, yaitu:

29Ibid.,hal. 34-35.30 Patrick Wilson, dalam John P. Crisp Jr., et.al., Apakah Demokrasi Itu ? (Makalah),

Departemen Luar Negeri Amerika Serikat, 2001. Hal. 9.31Raymont Gettel, dalam Nukthoh Arfawie Kurde, Telaah Kritis: Teori Negara Hukum,

Yogyakarta, Pustaka Pelajar, 2005, hal. 70.32

Ibid., hal. 71.

7/23/2019 09E00903 turbo

24/108


b) Para pejabat dipilih melalui pemilihan yang teliti dan jujur;

c) Semua orang dewasa mempunyai hak untuk memilih dalam pemilihan

pejabat;

d) Semua orang dewasa mempunyai hak untuk mencalonkan diri untuk

mencalonkan diri untuk jabatan-jabatan di pemerintahan;

e) Rakyat mempunyai hak untuk menyuarakan pendapat tanpa ancaman

hukuman;

f) Rakyat mempunyai hak untuk mendapat sumber-sumber informasi

alternative;

g) Menjamin hak-hak rakyat dan rakyat juga memiliki hak untuk membentuk

lembaga-lembaga yang relative independen.

Di samping itu, ada pula yang disebut dengan soko guru demokrasi yang terdiri

dari: kedaulatan rakyat, permerintahan berdasarkan persetujuan dari yang diperintah,

kekuasaan mayoritas; hak-hak minoritas; jaminan hak asasi manusia; pemilihan yang

bebas dan jujur; persamaan di depan hukum; proses hukum yang wajar; pembatasan

pemerintah secara konstitusional; prularisme sosial, ekonomi, dan politik; dan nilai-nilai

toleransi, pragmatism, kerja sama, dan mufakat.33

Di balik keberagaman definisi dan kriteria-kriteria tersebut di atas, dapat diambil

suatu pengertian demokrasi sebagai suatu cara rakyat menyelenggarakan kedaulatan

dalam bentuk pemerintahan rakyat, sehingga segala bentuk penyelenggaraan

pemerintahan senantiasa berdasarkan kepada kepentingan rakyat. Rakyat terlibat dalam

penyelenggaraan pemerintahan, yang diwujudkan dalam bentuk pengawasan, serta

pertanggunggjawaban kepadanya atas segala bentuk penyelenggaraaan pemerintahan.

34

33John P. Crisp Jr., et.al.,Apakah , Op.Cit., hal. 6.34

Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 29.

7/23/2019 09E00903 turbo

25/108


Pandangan yang sama diungkapkan oleh Melvin I. Urofsky35

2. Teori Bentuk dan Sistem Pemerintahan

, bahwa demokrasi

adalah sesuatu yang berat, bahkan mungkin merupakan bentuk pemerintahan yang paling

rumit dan sulit. Demokrasi tidak dirancang demi efisiensi, tetapi demi

pertanggungjawaban; sebuah pemerintahan demokratis mungkin tidak bisa bertindak

secepat pemerintahan diktator, namun sekali mengambil tindakan, bisa dipastikan adanya

dukungan publik untuk langkah ini.

Berbicara masalah pertanggungjawaban Presiden tentunya tidak terlepas dari

bentuk dan sistem pemerintahan suatu negara. Dalam literatur hukum dan politik, yang

biasa disebut sebagai bentuk-bentuk pemerintahan atau staatsvormen itu menyangkut

pilihan antara kerajaan (monarki) atau republik. Dalam monarki, pengangkatan kepala

negara dilakukan melalui garis keturunan atau hubungan darah, sedangkan dalam

republik tidak didasarkan atas pertalian atau hubungan darah. Di berbagai kerajaan,

kepala negara disebut dengan berbagai macam istilah, baik itu Raja (King),Ratu (Queen),

Kaisar, Sultan, Yang Dipertuan Agong, dll, sedangkan kepala pemerintahannya adalah

Perdana Menteri. Berbeda dari kerajaan, kepala negara republik biasanya disebut dengan

Presiden atau Ketua seperti di Republik Rayat Cina, ataupun istilah lain sesuai dengan

bahasa setempat yang berlaku. Kepala negara republik tidak ditentukan berdasarkan

keturunan tetapi berdasarkan pemilihan atau berdasarkan cara lain yang tidak berdasarkan

keturunan.36

Bentuk pemerintahan ini kemudian mempengaruhi sistem pemerintahan. Dalam

konsep dasarnya, sistem pemerintahan dibedakan menjadi sistem parlementer dan sistem

35Melvin I. Urofsky et.al., Prinsip-prinsip, Loc.Cit., hal. 2.36 Jimly Asshiddiqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia: Pasca Reformasi,

Jakarta, PT. Bhuana Ilmu Populer, 2007, hal. 277-278 .

7/23/2019 09E00903 turbo

26/108


presidensiil. Sistem parlemen memiliki pemerintah/eksekutif kolektif atau kolegial

sedangkan sistem presidensiil memiliki eksekutif nonkolegial (satu orang).37 Atau dapat

juga dikatakan, bahwa dalam sistem parlementer ada dua kelembagaan eksekutif, yaitu

eksekutif yang menjalankan dan bertanggungjawab atas penyelenggaraan pemerintahan

(real executive) yaitu kabinet atau dewan menteri dan eksekutif yang tidak dapat

dimintai pertanggungjawaban atas penyelenggaraan pemerintahan (nominal executive)

yaitu kepala negara. Dalam sistem parlementer ini, kabinet atau dewan menteri

bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat, sedangkan kepala negara tidak dapat

diganggu gugat (can do no wrong). Sementara itu, sistem presidensiil yang disebut

dengan nonkolegial hanya mengenal satu macam eksekutif. Fungsi kepala pemerintahan

(chief executive) dan kepala negara (head of state) ada pada satu tangan dan tunggal

(single executive).Pemegang kekuasaan eksekutif tunggal dalam sistem presidensiil tidak

bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat, tetapi langsung kepada rakyat

pemilih karena dipilih langsung atau dipilih oleh badan pemilih (electoral college).38

Dalam perjalanan ketatanegaraan Indonesia, melalui sidang Badan Penyelidik

Usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI) atau disebut juga denganDokuritsu

Zyumbi Tyoosakai, telah diputuskan untuk menetapkan bentuk republik sebagai bentuk

pemerintahan. Ketentuan mengenai bentuk republik kemudian tercermin dalam rumusan

Pasal 1 ayat (1) UUD 1945

39

37 Arend Lijphart, Sistem Pemerintahan Parlementer dan Presidensial, Jakarta, PT.Grafindo Persada, 1995, hal. 5.

38Bagir Manan,Lembaga,Op.Cit., hal. 13-14.

39 Ketentuan dalam pasal ini tetap dipertahankan walaupun telah dilakukan empat kali

perubahan terhadap UUD 1945.

, Negara Indonesia adalah Negara Kesatuan yang berbentuk

Republik. Adapun sistem pemerintahannya adalah sistem presidensiil. Hal ini terlihat

dari kekuasaan eksekutif yang hanya berada pada satu tangan yaitu Presiden, yang tersirat

7/23/2019 09E00903 turbo

27/108


dalam Pasal 4 ayat (1) UUD 1945 bahwa Presiden adalah penyelenggara pemerintahan.

Pemerintahan apabila diartikan secara sempit, berarti khusus kekuasaan eksekutif.40

3. Teori Konstitusi dan Pembatasan Kekuasaan

Adapun sistem presidensiil Indonesia, sebelum amandemen UUD dikatakan tidak

murni. Hal ini terkait dengan pertanggungjawaban Presiden kepada MPR sebagai sebuah

parlemen. Setelah amandemen sistem ini semakin dipertegas dengan melakukan

perubahan yang cukup signifikan terhadap lembaga kepresidenan, seperti pemilihan

secara langsung yang mempengaruhi pertanggungjawaban Presiden, yaitu tidak lagi

kepada MPR tetapi kepada konstituennya, yaitu rakyat.

Konstitusi merupakan hukum dasar yang mengikat, didasarkan atas kekuasaan

tertinggi atau prinsip kedaulatan yang dianut oleh suatu negara. Jika negara itu menganut

paham kedaulatan rakyat, maka sumber legitimasi konstitusi adalah rakyat. Jika yang

berlaku adalah paham kedaulatan raja, maka raja yang menentukan berlaku tidaknya

suatu konstitusi.41 Konsitusi mencakup pengertian undang-undang dasar yang tertulis

(schreven constitutie, written constitution) dan nilai-nilai konstitusi yang hidup dalam

praktek kenegaraan (onschreven constitutie, unwritten constitution).42 Semua konstitusi

selalu menjadikan kekuasaan sebagai pusat perhatian, karena kekuasaan itu sendiri pada

intinya memang perlu diatur dan dibatasi sebagaimana mestinya.43

Oleh karena itu, mengangkat konstitusi dalam konteks pemerintahan negara,

secara konseptual memerankan dua fungsi, yakni selain sebagai sumber kekuasaan

lembaga-lembaga negara, juga berperan sebagai pembatas kekuasaan agar kekuasaan

40Samidjo,Ilmu Negara, Yogyakarta, FH UII Press, 1999, hal. 18241Jimly Asshiddiqie, Konstitusi.,Op.Cit., hal. 21-22

42Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok,Op.Cit., hal. 7343

Jimly Asshidiqie, Konstitusi,Loc.Cit.

7/23/2019 09E00903 turbo

28/108


lembaga-lembaga negara tidak melampaui wewenang yang telah diberikan kepadanya44

a. Kekuasaan yang bersifat mengatur atau menentukan peraturan, yang diserahkan

kepada badan legislatif;

.

Secara teoritis, pembatasan kekuasaan ini dikenal dengan sistem pembagian atau

pemisahan kekuasaan, agar tidak ada penumpukan kekuasaan di satu tangan (absolut)

atau pada sekelompok kecil orang (oligarki).

Konsep ini dikemukakan oleh Montesquiue, dimana dalam teorinya dia

membedakan ada tiga jenis kekuasaan negara, yaitu:

b. Kekuasaan yang bersifat melaksanakan peraturan tersebut, yang diserahkan kepada

badan eksekutif;

c. Kekuasaan yang bersifat mengawasi pelaksanaan peraturan tersebut, yang diserahkan

pada badan yudikatif.45

Ajaran Montesquiue ini dikenal dengan Trias Politica. Pada dasarnya, konsep

yang disampaikan oleh Montesquiue adalah konsep pemisahan kekuasaan(separation of

power). Namun, dalam praktek pemisahan kekuasaan ini tidak dilaksanakan secara

konsekuen. Karena, bagaimanapun juga tetap diperlukan suatu mekanisme yang

mengatur hubungan antara cabang-cabang kekuasaan itu baik dalam rangka menjalankan

bersama suatu fungsi penyelenggaraan negara maupun untuk saling mengawasi antara

cabang-cabang kekuasaan yang satu dengan cabang kekuasaan yang lain. Pemikiran

mengenai mekanisme untuk saling mengawasi ini telah melahirkan teori-teori modifikasi

atas ajaran pemisahan kekuasaan yaitu teori pembagian kekuasaan(distribution of power)

yang menekankan pada pembagian fungsi-fungsi pemerintah bukan pada pemisahan

44Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 1345 Abu Daud Busroh, Sistem Pemerintahan Republik Indonesia, Jakarta, Bina Aksara,

1989, hal. 9.

7/23/2019 09E00903 turbo

29/108


kekuasaan- dan teori cheks and balances46

Dengan demikian, keberadaan lembaga-lembaga negara sebagai pelaksana

kekuasaan serta seluruh elemen kekuasaan, legitimasinya bertumpu pada konstitusi.

Kekuasaan yang ada dalam organisasi negara merupakan jabatan dijalankan oleh pejabat

(ambt) yang diberi wewenang untuk itu. Pertanggungjawaban terhadapnya merupakan

suatu keharusan konstitusional terhadap kekuasaan itu diperoleh serta lingkup kekuasaan

itu digunakan.

,agar semua kekuasaan dapat diatur, dibatasi,

bahkan dikontrol dengan sebaik-sebaiknya sehingga aparat negara ataupun pribadi-

pribadi yang kebetulan sedang menduduki jabatan dalam lembaga-lembaga negara yang

bersangkutan dapat mempertanggungjawabkan sesuai dengan apa yang diamanahkan

dalam konstitusi.

47

4. Teori Pertanggungjawaban

Menurut Mochtar Kusumaatmadja, secara filosofis keberadaan

pertanggungjawaban merupakan derivasi dari adanya kekuasaaan yang lebih besar atas

kekuasaan lainnya yang diserahi tanggung jawab untuk menyelenggarakan hak dan

kewajiban dalam rangka mencapai tujuan dari pemberi kuasa. Untuk menilai apakah

kekuasaan yang diberikan itu dipergunakan sesuai dengan peruntukan diberikannya

kekuasaan itu sangat tergantung pada standar-standar norma yang telah ditetapkan, baik

tertulis maupun tidak tertulis.48

46Bagir Manan,Lembaga, Op.Cit., hal. 7-8.

47Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 14.48

Ibid.

Atas dasar itu, secara filosofi eksistensi

pertanggungjawaban bertumpu pada;pertama, tidak ada ruang dan waktu bagi pemegang

kekuasaan untuk tidak mempertanggungjawabkan segala penggunaan kekuasaan; kedua,

7/23/2019 09E00903 turbo

30/108


pertanggungjawaban berarti adanya pembatasan kekuasaan oleh norma yang berlaku

dalam masyarakat.49

Terlepas dari itu, apabila kita kembali kepada hakikat pertanggungjawaban

sebagai amanah -sesuatu yang dipercayakan (dititipkan) kepada orang lain-

50, maka

dengan sendirinya pertanggungjawaban merupakan syarat mutlak dari pemberi amanah.

Atas nama amanah, kepemimpinan manusia akan dimintai pertanggungjawabannya

secara sendiri-sendiri, yang besar kecilnya tergantung pada besarnya kekuasaan yang

ditanggung oleh seorang pemimpin.51

Menurut Roesco Pound yang menjadi titik tolak dari pertanggungjawaban adalah

tindakan-tindakan personal, apakah pertanggungjawaban karena tindakan yang

merugikan orang lain atau kewajiban melaksanakan janji. Oleh sebab itu, bagi Pound

pertanggungjawaban merupakan efek yang diberikan oleh ex delicto tetapi juga

dilaksanakan karena ex contractu, yang berarti bahwa seseorang boleh menagih dan

seorang lainnya tunduk kepada penagihan. Jika konsep tersebut diintrodusir ke dalam

pengertian pertanggungjawaban Preseiden berarti; pertama, pertanggungjawaban

merupakan pertanggungjawaban yang timbul karena adanya suatu tindakan Presiden yang

merugikan rakyat (berupa detournament depouvoir) yang kepadanya dapat dimintakan

pertanggungjawaban; kedua,terkait dengan janji Presiden yang diucapkan dalam sumpah

jabatan.

52

Sejalan dengan pemikiran Miriam Budiardjo bahwa pertanggungjawaban

merupakan konsekuensi dari pihak yang diberi mandat, maka pertangggungjawaban

49Ibid50 W.J.S. Poerwadarminta, Kamus Umum Bahasa Indonesia, cetakan keduabelas,

Jakarta, Balai Pustaka, 1991, hal. 34.51Mahmud Yunus, Tafsir Quran Karim, Jakarta, Hidakarya, 1978, hal. 207. Merupakan

penafsiran terhadap Surat Al-Anam ayat 164.52

Roesco Pound dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 15.

7/23/2019 09E00903 turbo

31/108


Presiden merupakan konsekuensi dari jabatan Presiden sebagai pihak yang diberi mandat

oleh rakyat, yang mana pertanggungjawaban itu adalah suatu bentuk manifestasi dari

perwujudan kedaulatan rakyat sebagai pemilik kedaulatan tertinggi dalam negara.53

E. Keaslian Penulisan

Sebelum tulisan ini dimulai, telah terlebih dahulu dilakukan penelusuran akan

tulisan-tulisan terdahulu, dan sepanjang yang telah ditelusuri dan diketahui di lingkungan

Fakultas Hukum USU bahwa penulisan tentang Pola Pertanggungjawaban Presiden

RI Sebelum dan Sesudah Perubahan UUD NRI 1945belum pernah ada. Tambahan

pula, bahwa permasalahan yang dimunculkan dalam penulisan ini merupakan hasil olah

pikir dari penulis sendiri. Oleh sebab itu, keaslian dari tulisan ini dapat dijamin oleh

penulis.

F.

Metode Penelitian

Metode yang dipergunakan dalam penulisan skripsi ini adalah metode penelitian

hukum normative berupa studi pustaka (literature research) terhadap data-data

sekunder54

53 Miriam Budiardjo dalam I Gde Pantja Astawa dalam Firdaus, PertanggungjawabanPresiden, Op.Cit, hal.16.

54Data sekunder adalah data yang diperoleh dari dokumen-dokumen resmi, buku-buku,

hasil penelitian, laporan, buku harian, surat kabar, dan lain sebagainya, dalam keadaan siap tersaji

yang telah dibentuk dan diisi oleh peneliti-peneliti terdahulu.

yang terdiri dari bahan hukum primer, sekunder, dan tertier. Adapun bahan

hukum primer yang ditelusuri yaitu berupa peraturan perundang-undangan yang terdiri

dari Undang-undang Dasar, Ketetapan MPR, dan Undang-undang. Bahan hukum

sekundernya berupa buku-buku hukum ataupun buku lain yang terkait dengan tulisan ini,

dan bahan hukum tertiernya adalah kamus dan artikel.

7/23/2019 09E00903 turbo

32/108


Di samping itu, penelitian ini juga menggunakan pendekatan yuridis historis dan

yuridis komparatif, yang didasarkan pada data-data sebagaimana disebutkan di atas.

G.

Sistematika Penulisan

Adapun sistematika penulisan skripsi ini adalah sebagai berikut:

BAB I: Pendahuluan

Bab ini berisi tentang dasar-dasar pemikiran dan gambaran umum

tentang permasalahan yang akan dibahas, serta berisi tentang teknis

penulisan skripsi ini yang dimulai dengan mengemukakan latar belakang

pemilihan judul, rumusan masalah, tujuan dan manfaat penulisan,

tinjauan pustaka, metode penelitian, dan sistematika penulisan.

BAB II: Pertangungjawaban Presiden dalam Berbagai Perspektif

Bab ini merupakan awal dari pembahasan dari permasalahan yang telah

dirumuskan di atas. Mengingat skripsi ini adalah tentang

pertanggungjawaban Presiden, maka penelusuran diawali dari pandangan

umum terhadap pertanggungjawaban, baik itu dari segi pengertian,

timbulnya pertanggungjawaban, bentuk-bentuk pertanggungjawaban, dan

menjelaskan bahwa pertanggungjawaban merupakan suatu sistem dan

prosedur. Dikatakan dalam berbagai perspektif karena dalam Bab ini

akan diurai perihal pertanggungjawaban yang tidak didasarkan hanya

pada satu pandangan saja, tetapi didasarkan pada berbagai pandangan

yaitu:

a. Pertanggungjawaban Presiden dalam Perspektif Demokrasi

b. Pertanggungjawaban dalam Perspektif Konstitusi

7/23/2019 09E00903 turbo

33/108


BAB III: Lembaga Kepresidenan dalam Perspektif Perubahan UUD Negara

RI Tahun 1945

Bab ini berisi pembahasan khusus tentang lembaga kepresidenan, yang

terdiri dari pembahasan tentang lembaga kepresidenan secara umum baik

itu perihal pengisian jabatan, kekuasaan, dan masa jabatan, yang mana

pokok-pokok pembahasan tersebut menurut penulis berhubungan dengan

pertanggungjawaban. Meskipun pembahasannya dalam perspektif

perubahan, namun tidak serta merta pembahasannya hanya terpusat pada

UUD NRI 1945 saja, tetapi terlebihi dahulu dilakukan penelusuran

historis terhadap konstitusi-konstitusi terdahulu sebagai bahan

pembanding.

BAB IV: Pertanggungjawaban Presiden

Bab ini merupakan Bab inti, karena pembahasannya langsung kepada

pokok permasalahan yaitu pola pertanggungjawaban Presiden yang mana

penelusurannya adalah terhadap semua konstitusi-konstitusi tertulis yang

pernah berlaku dan sedang berlaku di Indonesia, yaitu: UUD Sementera

1945, Konstitusi RIS, UUD Sementara 1950, UUD 1945, dan UUD NRI

1945 setelah empat kali perubahan. Dari sini kiranya dapat ditarik

kesimpulan untuk selanjutnya memecahkan permasalahan yang telah

dirumuskan.

BAB V: Penutup

Bab ini merupakan Bab terakhir yang berisi kesimpulan dari tiga Bab

pembahasan di atas, yang kiranya memberikan gambaran yang jelas

mengenai pertanggungjawaban Presiden, sehingga dapat memberikan

7/23/2019 09E00903 turbo

34/108


saran-saran konstruktif yang tentunya didasarkan pada pemikiran yuridis

yang didapat dari proses penulisan ini.

BAB II

PERTANGGUNGJAWABAN PRESIDEN DALAM BERBAGAI PERSPEKTIF

A.

Tinjauan Umum Terhadap Pertanggungjawaban

1. Istilah dan Pengertian Pertanggungjawaban

Secara leksikal, kata pertangungjawaban berasal dari bentuk dasar kata

majemuk tanggung jawab yang berarti keadaan wajib menanggung segala sesuatunya

(kalau ada sesuatu hal, boleh dituntut, dipersalahkan, diperkarakan, dan sebagainya).55

a. Memberikan laporan yang dapat dipertanggungjawabkan;

Dalam istilah lain tanggung jawab sering disebut dengan responsibility, lialibility, dan

accountability. Adapun penggunaan istilah responsibility dimaknai sebagai

pertanggungjawaban politik.Lialibilitycenderung dirujuk kepada akibat yang timbul dari

sebab kegagalan untuk memenuhi standar tertentu yang telah ditetapkan. Bentuk

tanggung jawab diwujudkan dalam bentuk ganti rugi dan pemulihan atas segala kerugian

yang terjadi. Sementara accountability,dilingkupi oleh beberapa unsur, yaitu:

b. Mampu memberikan keterangan yang memuaskan secara eksplisit;

c. Sesuatu yang mungkin dihitung atau untuk dihitung.56

55W.J.S. Poerwadarminta, Kamus.., Op.Cit., hal. 1014.

56

Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 69-73.

7/23/2019 09E00903 turbo

35/108


Sebagai perbandingan atas definisi-definisi di atas, dapat pula kita lihat

pengertian tanggung jawab oleh S.J. Fockema Andreae57

Pertanggungjawaban dalam arti luas, maksudnya tanggung jawab yang diikuti

dengan sanksi. Sebagai contoh, di saat berlakunya UUD Sementara 1950 sesuai dengan

ketentuan Pasal 183 meskipun tidak secara tegas dicantumkan, tetapi konsekuensi dari

sistem parlementer bahwa dengan mosi tidak percaya yang dimajukan oleh parlemen

yang disebut dengan

verantwoordelijk, yang diartikan sebagai berikut:

aansprakelijk, verplict tot het afleggen van verantwoording en tot het dragen

van event, toerekenbar schade (desgevorderd), in rechte of in bestuurverband

(tanggung jawab adalah kewajiban untuk memikul pertanggungjawaban, dan

hingga memikul kerugian (bila dituntut), baik dalam kaitan dengan hukum,

maupun dalam administrasi)

Sementara itu, Ismail Suny dalam memberikan pengertian tentang

pertanggungjawaban membagi dalam dua bagian, yaitu pertanggungjawaban dalam arti

sempit dan pertanggungjawaban dalam arti luas.

Pertanggungjawaban dalam arti sempitmaksudnya tanggungjawab tanpa disertai

sanksi. Sebagai contoh berdasarkan Pasal 118 Konstitusi RIS bahwa sistem pemerintahan

mengharuskan menteri-menteri bertanggung jawab kepada parlemen. Tetapi apabila Pasal

118 kita hubungkan dengan Pasal 122 menetapkan bahwa parlemen tidak dapat memaksa

menteri-menteri untuk meletakkan jabatan. Dari kedua pasal di atas dapat diartikan,

walaupun menteri-menteri bertanggungjawab kepada parlemen bukanlah berarti bahwa

penolakan pertanggungjawaban yang melahirkan mosi tidak percaya dari Parlemen-

menteri-menteri harus meletakkan jabatan atau mengundurkan diri. Jadi

pertanggungjawaban menteri-menteri kepada parlemen tidak menimbulkan sanksi.

57

S.J. Fockema Andreae dalam Arifin P.Soeria Atmadja dalam Firdaus,Ibid, hal. 73 .

7/23/2019 09E00903 turbo

36/108


berarti kabinet atau menteri-menteri secara kebiasaan(convention)harus mengundurkan

diri atau meletakkan jabatan.58

2. Timbulnya Pertanggungjawaban

Melihat luasnya pengertian pertanggungjawaban tersebut, timbul kesulitan untuk

merumuskan satu definisi mengenai pertanggungjawaban. Bagaimana

pertanggungjawaban diartikan, tergantung kepada sudut pandang yang digunakan untuk

menelaahnya. Terlepas dari uraian di atas, secara sederhana dapat dipahami bahwa

eksistensi pertanggungjawaban sebagai suatu objek multidisiplin inheren di dalam hak

dan kewajiban, ke konteks manapun pertanggungjawaban hendak dipahami dan

diwujudkan.

Kesulitan untuk memberi suatu batasan yang disepakati mengenai

pertanggungjawaban menyebabkan istilah tersebut menjadi menarik untuk dikaji, bahkan

menjadi objek perdebatan yang tidak tuntas karena sudut pandang yang berbeda dalam

memaknai pertanggungjawaban. Hukum, politik, sosial, budaya, dan teologis menjadi

dimensi-dimensi berpikir melingkupi arti tanggung jawab dan pertanggungjwaban. Hal

penting untuk menjadi bahan perenungan guna memahami makna terdalam tanggung

jawab adalah bagaimana suatu tanggung jawab lahir dan membebani manusia.59

Secara filosofis tanggung jawab dan pertanggungjawaban merupakan suatu mata

amanah bagi orang-orang yang yang sudah layak mengemban amanah atau dalam bahasa

bijak pertanggungjawaban menjadi kewajiban bagi orang-orang yang berpikir. Dari

sudut pandang sosial, pertanggungjawaban merupakan garansi tertib sosial. Sedangkan

58 Ismail Suny dalam Issanuddin, Pertanggungjawaban Presiden Menurut UUD 1945,

Medan, Fakultas Hukum USU, 1981, hal. 30-31.59

Firdaus, Pertanggungjawaban Preiden, Op.Cit., hal. 74.

7/23/2019 09E00903 turbo

37/108


kedudukan tanggung jawab dalam lapangan politik karena suatu kekuasaan untuk

bertindak, menjalankan fungsi-fungsi pelayanan umum melalui suatu kebijakan dan

menanggung beban pertanggungjawaban atas kegagalan fungsi-fungsi kekuasaan politik.

Seperti terungkap dalam suatu adigium geem macht zonder veraantwoordelijkheid

(tidak ada kekuasaan tanpa pertanggungjawaban).60

Dalam konteks kenegaraan, menurut Suwoto Mulyosudarmo, timbulnya

pertanggungjawaban tergantung bagaimana kekuasaan dibentuk dan diperoleh. Pemikiran

tersebut menunjukkan bahwa pertanggungjawaban merupakan suatu formasi yang

disusun dari sistem pembentukan kekuasaan negara. Telaahnya berakar pada konstitusi

sebagai landasan pembentukan kekuasaan lembaga-lembaga negara.

61

3.

Bentuk-bentuk Pertanggungjawaban Pemerintah

Dengan kata lain

kekuasaan lembaga negara merupakan suatu kausa yang melahirkan pertanggungjawaban

sebagai suatu kewajiban bagi pejabat yang menjabat dalam suatu jabatan lembaga negara.

Bentuk pertanggungjawaban tergantung kepada kualifikasi tanggung jawab.

Terdapat dua kualifikasi tanggung jawab menurut Dennis F. Thompson antara lain;

pertama, tanggung jawab moral; kedua, tanggung jawab politis. Kedua kerangka dasar

tanggung jawab tersebut menjadi alas berpikir untuk secara rasional menempatkan

pertanggungjawaban atas tindakan pemerintah sebagai organisasi dan pribadi jabatan.

Asumsi yang melandasi tanggung jawab moral berhubungan dengan upaya mencari

justifikasi untuk menghukum individu-individu dalam organisasi atau organisasi itu

sendiri karena kejahatan struktural yang tidak pernah memiliki rasa bersalah, sedang

60Roesco Puond dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden,Ibid., hal. 74.61Suwoto Mulyosudarmo dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal.

76 .

7/23/2019 09E00903 turbo

38/108


tanggung jawab politis berusaha mencari landasan teoritis untuk menghukum kejahatan

individu-individu dan organisasi dalam kapasitas jabatan sebagai agen pemerintah.

Berdasarkan hukum administrasi Perancis, ada dua prinsip yang menjadi

landasan teori tanggung jawab politis, yaitu;pertama, faute personellekarena kesalahan

individu, yaitu tabiat seseorang dengan kelemahan-kelemahan pribadinya;kedua, faute de

servicememanifestasikan seorang pejabat impersonal dengan asumsi siapapun dalam

posisi jabatan tersebut cenderung untuk melakukan kesalahan, kesalahan mana timbul

karena dimungkinkan oleh struktur dan sistem organisasi.62

a. Pertanggungjawaban Hukum

Telah diuraikan sebelumnya bahwa luasnya makna tanggung jawab dan posisinya

sebagai objek multidisiplin menyebabkan pertanggungjwaban memiliki banyak

pengertian dan beraneka ragam bentuk, sehingga untuk memahaminya dibutuhkan

bantuan berbagai ragam disiplin ilmu, seperti hukum, politik, bahkan ilmu agama. Oleh

sebab itu berikut ini akan diuraikan bentuk-bentuk pertanggungjawaban yang didasarkan

pada disiplin tersebut.

Bentuk pertanggungjawaban hukum pemerintah ditentukan oleh tindakan hukum

pemerintah yang dilakukan melalui pejabat pemerintah. Tindakan pemerintah tersebut

merupakan tindakan dalam penyelenggaraan kesejahteraan rakyat (bestuurzorg), sehingga

kepadanya terikat oleh aturan-aturan hukum, baik hukum tata negara, hukum

administrasi, dan hukum perdata.63

62Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit.,hal. 77-78.63

Ibid., hal. 80.

7/23/2019 09E00903 turbo

39/108


Penyalahgunaan wewenang (detournament de puovoir) berupa perbuatan

melawan hukum (onrechtsmatige overheidsdaad) dan perbuatan melawan undang-

undang (onwetmatige overheidsdaad) dapat merupakan cause responsibilitypemerintah.

Bentuk pertanggungjawaban hukum (legal responsibility) tergantung kepada kualifikasi

tindakan pemerintah. Jika tindakan penyalahgunaan wewenang secara materiil

mengandung unsur melawan hukum pidana, maka bentuk pertanggungjawabannya adalah

tanggung jawab hukum pidana.

Demikian juga apabila tindakan melawan hukum itu bersifat administratif

ataupun perdata, maka tanggung jawabnya adalah tanggung jawab administrasi dan

perdata. Perlu diingat bahwa, tindakan seorang pejabat di luar jabatan yang bersifat

pidana ataupun perdata dalam masa jabatannya yang menyebabkannya menjadi terdakwa

atau tergugat dapat berpengaruh pada jabatan yang sementara didudukinya berupa

pemberhentian, untuk seorang Presiden biasanya disebut denganimpeachment.64

Pertanggungjawaban hukum merupakan konsekuensi logis dari adanya

pengawasan hukum atas tindakan pemerintah yang diselenggarakan melalui lembaga

hukum (lembaga peradilan) yang memiliki wewenang untuk menilai tindakan pemerintah

setelah ada tuntutan atau gugatan dari rakyat yang menilai tindakan pemerintah

merupakan tindakan melawan hukum. Keberadaan pengawasan hukum atas tindakan

pemerintah mengandung dua dimensi yakni pengawasan preventif (preventive toezicht)

yang bertujuan untuk menjamin tindakan pemerintah agar tetap berlandaskan pada

hukum, dan pengawasan represif (repressife toezicht) yang bersifat memulihkan atau

memperbaiki kembali pelanggaran hukum yang dilakukan pemerintah. Dasar

64

Ibid., hal. 81.

7/23/2019 09E00903 turbo

40/108


pertanggungjawaban hukum menurut Paimin Napitupulubertumpu pada rule of law

sebagai rule of gamepenyelenggaraan pemerintahan.65

b. Pertanggungjawaban Politik

Menelaah pertanggungjawaban politik sebagai salah satu bentuk subsistem

pertanggungjawaban, maka paling pertama yang mesti dipahami adalah istilah politik itu

sendiri. Pendapat David Easton sebagaimana terurai dalam buku Mochtar Masoed,

politik merupakan proses pengambilan keputusan oleh lembaga yang memiliki otoritas

untuk dilaksankan dalam suatu masyarakat.66

Menurut Miriam Budiardjo, politik selalu menyangkut tujuan-tujuan dari seluruh

masyarakat (public goals), dan bukan tujuan pribadi (private goals).Lebih lanjut beliau

mengungkapkan bahwa politik merupakan rangkaian kosep antara Negara (state),

kekuasaan (power), pengambilan keputusan (decisionmaking), kebijaksanaan (policy,

beleid),dan pembagian (distribution)atau alokasi (allocation).

67

Menelaah secara substansi kedua pengertian di atas, maka dapat disimpulkan

bahwa politik merujuk kepada otoritas keputusan berupa kebijakan (policy, beleid)

mengenai alokasi nilai yang hendak diterapkan dalam suatu masyarakat yang

menunjukkan cita-cita dan tujuan bersama yang ingin dicapai, sehingga membicarakan

politik berarti mendiskusikan kekuasaan lembaga negara (authority of state institution)

untuk mengambil suatu keputusan berupa kebijakan yang hendak diterapkan dalam suatu

masyarakat untuk mencapai cita-cita dan tujuan hidup bersama. Atas dasar pemikiran

tersebut, maka dapat disimpulkan bahwa pertanggungjawaban politik bertitik tolak dari

65Ibid. hal. 82

66Mochtar Masoed dalam Firdaus,Ibid., hal. 82.67Miriam Budiardjo,Dasar-dasar Ilmu Politik, cetakan keempat belas, Jakarta, Gramedia

Pustaka Utama, 1992, hal. 8-9.

7/23/2019 09E00903 turbo

41/108


keputusan pemerintah, baikpolicyatau beleid maupun wisdomatau wijsheidberdasarkan

kewenangannya dalam rangka penyelenggaraan kepentingan umum (masyarakat)68

1) Kewajiban pemerintah untuk mewujudkan keinginan politik masyarakat seperti

umumnya terwujud dalam konstitusi, dengan kata lain pemerintah berkewajiban

menjalankan konstitusi dan undang-undang;

.

Menempatkan keputusan pemerintah sepertipolicyatau beleiddan wisdomatau

wijsheid sebagai dasar pertanggungjawaban, maka secara kualitatif pertanggungjawaban

politik bertujuan antara lain:

2) Bertanggungjawab kepada konstituen (rakyat) atas keputusan yang diambil yang

memiliki dampak yang merugikan masyarakat.

Terkait dengan gagasanpolitical responsibility, Herbert J. Spiro menghubungkan

dengan konsep constutional democracy,dimana beliau menempatkan konstitusi sebagai

dasar pertanggungjawaban kekuasaan lembaga negara. Lebih lanjut dijelaskan bahwa

pertanggungjawaban politik pemerintah tidak saja menjadi beban pemerintah atas

pemilihnya, tetapi juga menjadi tanggung jawab pemilih (rakyat) yang telah turut

menentukan terpilihnya pemimpin negara.69

c. Pertanggungjawaban Teologis

Melihat pertanggungjawaban dari sudut teologi terkait dengan kedudukan

manusia sebagai pemimpin di muka bumi70

68Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden,Op.Cit., hal. 82.

69Ibid., hal 83.70Al-Quran Surat Fathir ayat 39 : Dia-lah (Allah) yang menjadikan kamu khalifah-

khalifah di muka bumi..

, minimal pimpinan atas dirinya. Dalam ayat

lain Allah juga berfirman:

7/23/2019 09E00903 turbo

42/108


Sesungguhnya Allah memerintahkan kepadamu menunaikan amanat-amanat

kepada orang yang berhak menerimanya. Dan jika kamu menetapkan hukum di

antara manusia, supaya kamu menghukum dengan adil. Sungguh Allah

menasihati kamu dengan sebaik-baiknya. Sungguh Allah Maha Melihat lagi

Maha Penyayang.71

Menelaah ketentuan Quran dan hadits di atas, maka pertanggungjawaban dapat

dimaknai sebagai tanggung jawab pemimpin atas kekuasaan yang dipegangnya, bukan

hanya kepada rakyatnya, tetapi juga mempertanggungjawabkan rakyat yang

dipimpinnya.

Firman Allah tersebut diperkuat lagi dengan sabda Rasulullah Muhammad Saw,

yang menyatakan:

Masing-masing darimu adalah pemimpin dan setiap pemimpin harus

bertanggungjawab atas semua urusan yang dipimpinnya.

Ketahuilah bahwa kamu sekalian adalah gembala, dan kamu sekalian akan

dimintai pertanggungjawaban mengenai gembalanya; seorang pemimpin (imam)

tertinggi adalah gembala bagi rakyatnya dan dia akan dimintai

pertaggungjawaban mengenai rakyatnya.

72

71 Al-Quran, Surat An-Nisaa ayat 58, dalam Abdul Qadim Zallum, SistemPemerintahan Islam, Bangil, Al Izzah, 2002, hal. 5.

72

Hizbut Tahrir, Struktur Negara Khilafah, Jakarta, HTI Press, 2005, hal. 73.

Pertanggungjawaban teologi ini memiliki dua aspek penting, yaitu: pertama,

dapat menjadi garansi personal (personal guaranty)atas integritas moral tanggung jawab

seorang pemimpin; kedua,nilai-nilai tersebut dapat dijadikan prinsip-prinsip dasar dalam

suatu norma yuridis positif, sehingga penegakannya dilakukan melalui hukum negara.

7/23/2019 09E00903 turbo

43/108


Perihal dasar-dasar berpikir teologis ini telah diletakkan oleh Thomas Aquinas

dalam bukunya yang berjudul Summa Theologicaldan Regimene Principumyang

membagi hukum dalam empat kategori antara lain:

1) Lex Aeterna, yang mengonsepsi rasio Tuhan sebagai pengaturan alam semesta

dan merupakan sumber dari segala sumber hukum;

2) Lex Divina, merupakan bagaian dari rasio Tuhan yang dapat ditangkap oleh

panca indra manusia berdasarkan wahyu yang diterimanya;

3) Lex Naturalis, merupakan konsep hukum alam yang menjelma dariLex Aeterna

di dalam rasio manusia;

4) Lex Positivis, hukum yang berposisi sebagai pelaksana dari hukum yang

berhubungan dengan konteks kehidupan manusia di muka bumi.73

Menarik konsep pemikiran Thomas Aquinas ke dalam konteks

pertanggungjawaban teologis, dapat kita lihat dari adanya penempatkan hukum-hukum

Tuhan sebagai dasar perumusan hukum positif dalam pengertian terjelmanya nilai-nilai

teologis tersebut dalam rasio manusia, sehingga hukum Tuhan dapat menjadi bagian dari

hukum positif yang dapat ditegakkan melalui negara, sehingga pertanggungjawaban

teologis dapat berdimensi hukum negara dan pertanggungjawaban akhirat.

4. Pertanggungjawaban sebagai Suatu Sistem dan Prosedur

Sebelum mengurai pertanggungjawaban sebagai suatu sistem, terlebih dahulu

diuraikan apa yang dimaksud dengan sistem. Eksistensi teori sistem sebagai suatu

pendekatan multidisiplin merupakan pematangan dari perkembangan teori sistem pada

ilmu biologi yang kemudian dipergunakan secara lebih luas dalam ilmu sosial, termasuk

ilmu hukum. Penggunaan teori sistem sebagai suatu pendekatan dalam ilmu sosial

73

Lili Rasjidi, dalam Firdaus, Pertanggungjawaban Presiden, Op.Cit., hal. 86.

7/23/2019 09E00903 turbo

44/108


digunakan pertama kali oleh Minenius Agrippa untuk memahami dan menjelaskan

realitas negara.74

Ada dua konsep untuk memahami dan menjelaskan teori sistem, antara lain:

pertama, perkembangan konsep sistem sebagai rangakaian organis yang menyeluruh

(holistic), terus tumbuh dan berkembang serta saling mempengaruhi antara yang satu

dengan yang lainnya; kedua,konsep sistem melihat unit-unit kerja sistem sebagai suatu

yang terpisah antara satu dengan yang lainnya untuk menyelenggarakan fungsi dan

mencapai tujuan masing-masing unit dan menjadi bagian mekanis (pola hubungan tetap)

dari unit-unit sistem lainnya.

75

Apabila dihubungkan dengan terminologi pertanggungjawaban maka akan

membentuk suatu frasa sistem pertanggungjawaban yang berarti suatu keteraturan yang

bersifat tetap dan terus menerus untuk suatu maksud dan tujuan secara bersama yakni

pertanggungjawaban. Sehingga sistem pertanggungjawaban merupakan bangunan sistem,

dimana segala bentuk aktivitas penyelenggaraan fungsi unit-unit organ saling

berhubungan secara tetap, terus menerus dan menyeluruh berorientasi pada upaya

pembentukan sistem yang bertanggung jawab.

76

Menelaah konstruksi pemikiran tentang sistem pertanggungjawaban di atas,

secara lebih sederhana dapat dikelompokkan ke dalam beberapa unsur bangunan sistem

pertanggungjawaban sebagai suatu keseluruhan dengan merujuk kepada elemen-elemen

sistem hukum rumusan Lawrence M. Friedman, antara lain: pertama, substansi yang

merujuk kepada materi (nilai-nilai) sebagai dasar sekaligus pemberi bentuk

pertanggungjawaban; kedua,struktur yang merujuk kepada lembaga-lembaga atau unit-

unit formal dan prosedural, tempat nilai-nilai didistribusikan, dilembagakan,

74Ibid., hal. 87.

75Ibid.76

Ibid., hal. 88-89.

7/23/2019 09E00903 turbo

45/108


diberlakukan, dan dipertahankan; ketiga,kultur yakni kebiasaan atau konvensi yang telah

melembaga dalam sistem kehidupan masyarakat.

Oleh karena itu, pertanggungjawaban sebagai prosedur merujuk kepada

mekanisme sistem kerja unit-unit lembaga formal dimana nilai ditegakkan, sehingga

prosedur diartikan sebagai mekanisme operasional bekerjanya unit-unit formal secara

keseluruhan dalam rangka penegakan sistem pertanggungjawaban.77

B.

Pertanggungjawaban Presiden Dalam Perspektif Demokrasi

Dalam hal pertanggungjawaban, demokrasi diartukulasikan sebagai cara rakyat

dalam mewujudkan kedaulatannya, karena teori demokrasi terpusat pada bagaimana

membangun bentuk dan sistem pemerintahan yang mampu mewujudkan kedaulatan

rakyat. Sebagaimana dinyatakan oleh Soekarno bahwa demokrasi adalah pemerintahan

rakyat. Cara pemerintahan yang memberi hak kepada semua rakyat untuk memerintah.78

Hal ini sejalan dengan pandangan Miriam Budiardjo, yang menyatakan bahwa dalam

perkembangannya di Indonesia, masalah demokrasi berkisar pada bagaimana dalam

masyarakat yang beraneka ragam pola budayanya, tersusun suatu sistem politik di mana

kepemimipinan yang cukup kuat untuk melaksanakan pembangunan ekonomi serta

nation building, dengan partisipasi rakyat, seraya menghindari timbulnya diktator, apakah

bersifar perorangan, partai, atau militer.79

Dalam melaksanakan nilai-nilai demokrasi, perlu diselenggarakan beberapa

lembaga, diantaranya pemerintahan yang bertanggung jawab.

80

77Ibid., hal. 90.

78Abdy Yuhana, Sistem Ketatanegaraan,Op.Cit., hal. 37.79Miriam Budiarjo,Dasar-dasar, Op.Cit., 69.

80

Ibid, hal. 63.

Dalam paham demokrasi,

adanya konsep pertanggungjawaban didasarkan pada asumsi akan adanya seseorang yang

7/23/2019 09E00903 turbo

46/108


akan diberi mandat untuk menempati suatu kedudukan tertentu, dengan tugas dan

wewenang yang dijalankan dalam jangka waktu tertentu pula.

Apabila asumsi di atas diaplikasikan dalam lembaga kepresidenan, maka presiden

merupakan suatu lingkup jabatan yang akan diisi oleh ora

09e00903 turbo

Documents