1

TEORI – TEORI ADMINISTRASI NEGARA

Dalam pembahasan materi kuliah ini kita akan melihat 3 (tiga) hal pokok yaitu : tentang

Teori itu sendiri, Administrasi dan negara, dan selanjutnya apa yang dimaksud dengan Teori-teori

Administrasi Negara.

A. BATASAN KONSEP.

Apakah sesungguhnya yang disebut Teori Administrasi Publik? Jika ada, kapan suatu teori

disebut Administrasi Publik ?. Teori seperti apa yang berkembang dalam studi Administrasi

Publik ?. Untuk menjelaskan pertanyaan-pertanyaan diatas, perlu diperjelas dulu apa yang

dimaksud dengan teori dan apa pula yang dimaksud dengan administrasi publik. Dari pemahaman

tentang kedua konsep tersebut, pengertian “Teori Administrasi Publik” dapat dikemukakan

dengan lebih jelas.

B. TEORI

Apakah itu “Teori” ? Arti yang diberikan untuk istilah ini berbeda antara orang awam

dan ilmuwan, dan para ilmuwan pun sering menggunakan konsep ini secara berbeda. Orang

awam sering mengartikan teori sebagai “kesimpulan sementara” – atau “hipotesis” tentang realitas

yang belum dimengerti sepenuhnya. Misalnya seorang detektif yang belum sepenuhnya

memperoleh bukti tentang sebab dari suatu peristiwa kematian, berteori bahwa kematian tersebut

terjadi bukan karena bunuh diri tapi karena dibunuh.

Lebih jauh lagi orang awam sering mengartikan teori sebagai sesuatu yang berbeda dari realitas,

misalnya ketika banyak orang mengatakan “ah itu sih teori, prakteknya berbeda”. Pengertian teori

seperti tersebut diatas, tidak dipakai dalam pembahasan ini. Teori bukanlah dugaan sementara,

bukan juga sesuatu yang bertentangan dengan realitas. Teori muncul dari realitas dan

menjelaskannya secara abstrak sehingga mewakili semua realitas yang sejenis.

Schattshneider dan Charlesworth ( 1982 : 209 ) mendefinisikan teori sebagai “ the shortest way of

saying something important”.

Contoh : Teori kemiskinan kultural ( Cultural poverty misalnya, merupakan suatu cara yang

terpendek untuk menjelaskan betapa fenomena banyaknya orang yang gagal mencari pekerjaan,

tidak mampu makan secara teratur dengan mutu gizi yang cukup, menempati rumah kumuh

dengan fasilitas pemukiman yang terbatas dan lain-lain tidak cukup dijelaskan dari kondisi

ekonominya belaka, misalnya pengahasilan yang tidak cukup, tapi juga latar belakang nilai yang

melekat pada diri mereka yang disebut sebagai si miskin tersebut.

2

Secara lebih tegas Simon dan Burstein ( 1985 ) menjelaskan bahwa elemen kunci dari teori adalah

bahwa : it abstracts a few characteristics of reality in an ettempt to isolate and describe its central

features. (hal.52).

Elemen Kunci dari Teori :

1. Teori tidak menjelaskan seluruh dimensi dan relitas yang kompleks, tetapi cenderung

mengambil beberapa karakteristik pokoknya sesuai dengan kepentingan atau tujuan dari

diciptakannya teori tersebut. Seperti seorang fotografer yang menyambil foto pertandingan

sepakbola, ia akan mengambil adegan-adegan tertentu, misalnya ketika seorang gelandang

memasukkan bola ke gawang, agar jelas pesannya. Sangat btidak tepat jika fotografer

menampakkan dalam satu gambar seluruh pemain yang bertarung di lapangan dan seluruh

penonton – yang menyaksikan, karena jika demikian gambar tersebut tidak akan menarik

karena tidak jelas pesan atau fokusnya.

2. Teori dipahami oleh Eaton sebagai jaringan ide – yang menjelaskan hubungan antara dua

variabel atau lebih : theory (is) a network of ideas about how or more variables are related

(Joseph Eaton, dalam Esman, 1972 : 14).

3. Teori juga dapat dijelaskan sebagai salah satu unsur informasi ilmiah dalam proses

penelitian empiris yang melingkar. Seperti yang diuraikan oleh Singarimbun dan Effendi

(1982).

4. Teori adalah unsur informasi ilmiah yang paling umum dan paling luas bidang

cakupannya. Melalui unsur motodologis deduksi logika, teori dapat diubah menjadi

hipotesis, yaitu informasi ilmiah yang lebih spesifik dan lebih sempit bidang cakupannya.

Hipotesis dapat diubah menjadi data (abservasi) dengan menginterprestasikan hipotesis

tersebut menjadi sesuatu yang dapat diamati, dengan penyusunan alat pengukur termasuk

penyusunan skala, dan penentuan sampel. Observasi atau data ini merupakan informasi

ilmiah yang sangat spesifik dan hanya menyangkut sampel tertentu dari variabel tertentu.

Melalui pengukuran, penyederhanaan informasi dan perkiraan, parameter, obsewrvasi

dapat diubah menjadi informasi yang lebih umum yakni generalisasi empiris. Selanjutnya

generalisasi empiris ini dapat dijadikan teori melalui penyusunan konsep, penyusunan

proposisi, dan pengaturan proposisi. ( Metode Penelitian Survai, hal. 14 ).

5. Tetapi teori tidak harus muncul melalui proses deduktif dan induktif, atau melalui

prosedur penelitian empiris seperti itu -- Teori dapat dibangun melalui pengujian.

3

Pendekapan-pendekatan non positivisme, seperti phenomenology, interpretive

interactionisme, dan structuralisme, juga berguna untuk membangun teori-teori sosial

(Morgan, 1993).

Teori juga dapat dibangun melalui pengujian dan penemuan metaphor (Morgan, 1986).

Teori yang baik adalah teori yang mampu menjelaskan realitas dengan baik. Dalam hal ini

semestinya teori dan praktik tidak mempunyai jarak, atau menjadi satu (praxis).

Sayangnya persepsi sementara orang tentang hubungan antara teori dan praktik adalah

sebaliknya. Seperti diungkapkan oleh Harmon dan Mayer (1986:57), sementara orang

mendefinisikan teori secara sinis sebagai “........... Jargon and complex word to describe

what appear to be otherwise ralatively simple happenings”.

Dan sementara lainnya juga secara sinis mendefinisikannya sebagai “ ..........something

separate and distinct from, perhaps even alien to, the real world of practical work”.

Upaya menjembatani teori dan praktik dengan begitu merupakan tugas ilmu pengetahuan.

Lebih dari sekedar sesuai dengan realitas, teori haruslah memberi pencerahan kepada

pemakai ilmu yang berada di luar kesadaran sehingga dapat menuntun kepada tindakan

yang nyata. Setiap pemikir, teoritisi, atau penulis tidak bebas nilai, sebaliknya mereka

harus memiliki tanggung jawab moral terhadap praktisi di dalam menciptakan teori atau

buah pikirannya (Denhart, 1935 : ix). Sejalan dengan itu, Harmon dan Mayer (1986)

menyarankan agar teori (terutama dalam konteks administrasi publik) haruslah bersifat

praktis, dalam pengertian memiliki unsur-unsur diagnostik (Kenapa suatu problematis

tertentu terjadi?) dan instrumental (Bagaimana mencapai tujuan?)

Sebagai bahan pembanding tentang pengertian teori itu sendiri, kita coba petik

dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Edisi Ketiga, yang dimaksud dengan Teori adalah :

1. Pendapat yang didasarkan pada penelitian dan penemuan, yang didukung oleh data dan

argumentasi;

2. Penyelidikan eksperimental yang mampu menghasilkan fakta berdasarkan ilmu pasti,

logika, metodologi, argumentasi, seperti teori tentang pembentukan negara;

3. Asas dan hukum umum yang menjadi dasar suatu kesenian dan atau ilmu pengetahuan;

4. Pendapat, cara, dan aturan untuk melakukan sesuatu.

Teori sering pula disebut sebagai konsepsi dasar yang pada hakekatnya dapat dijadikan

dasar didalam memecahkan sesuatu masalah yang dihadapi oleh seseorang atau

sekelompok orang dan atau dalam suatu organisasi.

4

C. ADMINISTRASI PUBLIK

Setiap masyarakat, bagaimanapun sederhanyanya, tentu memiliki masalah bersama

(masalah publik) tertentu yang menuntut pemecahan secara bersama melalui serangkaian

tindakan yang terorganisasi. Misalnya menghadapi ancaman musuh, menghadapi banjir atau

bencana alam lainnya, membangun saluran irigasi, jembatan, dan sebagainya. Masalah

publik berkembang biak baik jenis maupun kompleksitas permasalahannya seiring dengan

modernisasi yang berlangsung di masyarakat tersebut. Dalam kehidupan modern seperti

sekarang ini, banyak masalah yang semua dianggap sebagai masalah pribadi, berkembang

menjadi masalah publik karena implikasi sosial yang timbul dari perkembangan masalah

tersebut. Untuk menyebut sebagian adalah masalah pengangguran, ledakan penduduk,

kematian, perumahan, sandang, pendidikan, kesehatan, peranan wanita, kepemudaan, dan

sebagainya.

Apa yang kemudian menjadi bidang studi administrasi publik adalah bagaimana orang-orang

mengorganisasikan diri mereka sebagai publik secara kolektif dan juga tugas dan kewajiban

masing-masing memecahkan masalah-masalah publik untuk mencapai tujuan-tujuan bersama

mereka (Caiden, 1982 : 3).

Negara adalah merupakan lembaga formal yang memiliki mandat (dengan asumsi bahwa

mekanisme demokratis berlangsung) dan rakyat melalui cara-cara tertentu yang dapat

dibenarkan oleh hukum yang berlaku untuk memenuhi kepentingan publik. Karena itu

administrasi publik secara lebih khusus dapat dijelaskan sebagai apa yang dilakukan oleh

pemerintah, terutama lembaga eksekutifnya, didalam memecahkan masalah-masalah

kemasyarakatan (Nigro & Nigro, 1984 : 3-4).

Pelaku utama dalam proses administrasi publik adalah mereka yang disebut sebagai

administraor negara atau pegawai negeri. Merekalah yang dibebani tanggungjawab untuk

mengerjakan tugas-tugas pemerintahan atau pelayanan publik. Tetapi proses administrasi

publik sesungguhnya melibatkan juga banyak pihak luar pegawai negeri, seperti pekerja-

pekerja sosial, lembaga sosial masyarakat, dan lain-lain. Terutama dalam iklim deregulasi

dan privatisasi, sektor swasta cenderung memainkan peranan yang sangat penting dalam

proses pelayanan publik. Sektor-sektor non pemerintah tersebut melakukan tindakannya

dengan mengatasnamakan kepentingan publik, dan tindakan-tindakan mereka dapat

menimbulkan akibat-akibat tertentu kepada masyarakat. Oleh karena itu perlu juga menjadi

pusat perhatian dalam studi administrasi publik (Harmon & Mayer, 1986 :6).

5

D. TEORI ADMINISTRASI PUBLIK

Pertama, dalam pembahasan ini sengaja digunakan istilah “administrasi publik” bukan

“administrasi negara”. Kata “publik” lebih dekat maknanya dengan istilah Inggrisnya

“Public”, dan mempunyai konotasi yang lebih luas daripada “negara”. Publik dapat berarti

negara, tetapi juga dapat berarti “umum”, “Rakyat” atau “Masyarakat Luas”. Sementara itu

kata “Negara” sering dalam penggunaan sehari-hari diartikan secara sempit sebagai

pemerintah. Walaupun proses administrasi publik meletakkan pemerintah sebagai aktor

atau lembaga utamanya, proses tersebut juga melibatkan unsur-unsur lain dalam masyarakat

seperti perusahaan bisnis, LSM, organisasi sosial dan lain-lain. Setair : itu publik atau

masyarakat luas merupakan sumber legitimasi dan tujuan dan mana dan kepada siapa proses

administrasi diselenggarakan. Dalam negara yang demokratis, proses administrasi publik

dilakukan atas mandat yang diberikan publik, melalui proses yang melibatkan publik, dan

untuk sebesar-besar manfaat yang dapat diterima publik. Selain itu pembaca perlu

menagkap istilah “Teori Administrasi Publik” secara hati—hati, Karena literatur

Administrasi Publik sejauh ini belum membuahkan teori yang secara kuat dapat disebut

sebagai teori administrasi publik, seperti jika literatur Psychologi memberikan klaim teori

motivasi sebagai teorinya. Atau literatur ilmu politik menyatakan secara sama terhadap teori

partisipasi politik, dan ilmu ekonomi menyatakan serupa terhadap konsep efisiensi.

Motivasi, partisipasi politik, dan efisiensi adalah dua dan banyak teori yang dkembangkan

diluar disiplin administrasi publik, tetapi banyak dipakai dalam literatur administrasi

administrasi publik untuk menjelaskan fenomena administrasi publik. Sulit, jikapun ada

kita menemukan teori yang secara orisinil merupakan teori administrasi publik. Konsep

efisiensi datang dan ilmu ekonomi atau manajemen, konsep perataan (equility) muncul dan

ilmu politik, konsep kelompok formal dan informal adalah konsep sosiologi, dan konsep

motivasi, sikap dan prilaku adalah konsep psykologi. Karena itu dapat dipahami jika

Caiden (a982) menyatakan : “ Public administration has yet to develov a systematic body of

theory of its own. There are theories in public administration, but there are few general

theories of public administration. It evokes memories still of the simplistic normative

slogans of administrative proverbs of the scientific management approach to public

administration before World War II. The disillusionment Simon`s Administrative Behavior

and Woldo`s The Administrative State, the latter summarizing it as `crude, presumptuous,

incomplete-wrong in some of its conclusions, naive in its scientific methodology, parochial

in its outlock”, has persisted (hal 205).

6

Menyadari kenyataan bahwa teori-teori yang dipakai dalam literatur administrasi publik

berasal dari luar disiplin ilmu tersebut, secara berhati-hati banyak teori administrasi publik

memberi judul “Teori dalam Administrasi Publik” dan pada “Teori Administrasi Publik”.

Satu contoh adalah buku Harmon & Mayor yang berjudul : Organization Theory for Public

Administration (1986) upaya untuk mendudukkan Ilmu Administrasi Publik sebagai Ilmu

yang berdiri sendiri telah lama dimulai, misalnya secara jelas diperlihatkan oleh para

penganut Administrasi Baru seperti Frederickson (1971 dan 1974) dan Marini (1971), yaitu

dengan memberikan batasan yang jelas mengenai foci dan loci ilmu administrasi publik,

sehingga ilmu administrasi publik secaram jelas dapat dibedakan dengan ilmu-ilmu lain

yang pernah menjadi ilmu induk dan administrasi publik yaitu ilmu politik dan ilmu

administrasi atau manajemen. Tetapi pembatasan demikian tidak menutup pengaruh kedua

ilmu tersebut, dan juga ilmu-ilmu lainnya, terhadap administrasi publik. Yang kemudian

terjadi justru berkembang suburnya pendekatan multidisipliner dalam ilmu yang ada, sosial

atau eksakta.

Dalam keadaan demikian batas antar ilmu menjadi tidak tegas lagi, atau menjadi kabur,

karena terjadi tumpang tindih yang tak terhindarkan baik dalam foci atau loci masing-

masing ilmu. Dalam iklim perkembangan ilmu yang cenderung bersifat lintas disiplin ini,

artikel Bailey (1986 : 64) “Objektives of the Theory of Public Administration” memberi

penjelasan yang tepat tentang teori administrasi publik, yaitu dengan menekankan tujuan

dan dibangunnya teori administrasi negara. Menurut dia tujuan akhir dari teori administrasi

publik adalah jelas yaitu :

............ to draw together the insights of humanities and the validated propositions of the

social and behavioral sciences and to apply these insights and propositions to the/task of

improving the processes of govermment aimed at achieving politically legitimated goals by

constitutionally mandeted means.

Dalam pandangan Bailey, semua teori (dari disiplin ilmu manapun datangnya) yang

berguna untuk memberikan gambaran teoritis baik dalam bentuk wawasan atau proposisi

dalam rangka meningkatkan kualitas proses pemerintahan adalah teori administrasi publik,

dan diterapkan dalam praktek administrasi publik, Bailey juga menekankan sifat praktis dan

ilmu administrasi publik yaitu dengan menjelaskan empat macam teori, yang secara

keseluruhan dapat memberikan kontribusi terhadap praktek administrasi publik, yaitu :

Teori Deskriptif – ekplanatif, Teori Normatif, Teori Asumtif dan Teori Instrumental.

1. Teori Deskriptif – Eksplnatif

7

Teori Deskriptif-Eskplanatif, memberikan penjelasan secara abstrak

realitas administrasi publik, baik dalam bentuk konsep, proposisi, atau

hukum. Salah satu contoh adalah konsep hirarki dan organisasi formal.

Konsep tersebut menjelaskan ciri umum dari organisasi formal, yaitu adanya

penjenjangan dalam struktur organisasi. Konsep yang sederhana seperti hirarki ini

bisa berkembang menjadi konsep yang lebih rumit, misalnya teori yang menjelaskan

deskriptif multihirarki dalam mekanisme kerja organisasi publik, dimana seorang manajer

organisasi publik kurang lengkap dijelaskan sebagai orang yang berada dipucuk hirarki

suatu organisasi dan secara eksklusif bekerja dalam struktur internal tersebut, karena di

samping organisasi yang dipimpinnya, ia jua harus berhubungan dengan organisasi atau

kelompok-kelompok sosial/politik lain yang juga memiliki hirarki sendiri. Dalam hal ini

manajer suatu organisasi lebih cocok dijelaskan sebagai broker yang senantiasa harus

bernegosiasi menjembatani antara kepentingan-kepentingan organisasinya dengan

kepentingan-kepentingan di luar organisasi yang ia pimpin.

Sumber : Bryant & White, 1982, hal.51

ManajerAdministratif

-Para Pemilih-Wakil- Wakil

Rakyat-Pejabat-pejabatpolitik

HirarkiAdministrasiTradisional

Lembaga- Lembaga terkait

Kelompok-kelompokKepentingan

8

Pada dasarnya teori deskriptif-eksplanatif menjawab dua pertanyaan dasar, yaitu ada

dan mengapa atau apa berhubungan dengan apa. Pertanyaan pertama apa, menuntut

jawaban deskriptif mengenai suatu realitas tertentu yang dijelaskan secara abstrak ke

dalam satu konsep tertentu misalnya : hirarki organisasi formal, hirarki kebutuhan,

organisasi formal, konflik peranan, ketidak jelasan peranan, semangat kerja dan lain-lain.

Pertanyaan mengapa atau apa berhubungan dengan apa menuntut jawaban aksplanatif atau

diagnostik mengenai keterkaitan antara satu konsep abstrak tertentu dengan konsep abstrak

lainnya. Misalnya konflik peranan berhubungan dengan tipe kegiatan dalam organisasi,

apakah bersifat departemental atau koordinatif. Artinya kegiatan yang bersifat

departemental (dilaksanakan hanya oleh satu departemen) cenderung kurang menimbulkan

konflik peranan di antara para pengambil keputusan dan pelaksana, dibanding jika

kegiatan tersebut dilaksanakan secara koordinatif (melibatkan banyak departemen).

Hubungan kausal seperti diatas dapat sigambarkan sebagai berikut :

Gambar 2

Hubungan Kausal Tipe Kegiatan dan Konflik Peranan

Hubungan satu konsep dengan konsep lain dapat lebih kompleks dan sekedar

hubungan kausal antara dua variabel (variabel pengaruh dan variabel terpengaruh).

Hubungan antar banyak variabel dapat bersifat timbal balik atau sistematik. Model

Keterkaitan Ketidak mampuan Administrasi, yang menjelaskan secara abstrak lingkaran

setan dan sejumlah banyak variabel baik bersifat internal maupun eksternal yang secara

sistematik berhubungan dengan ketidakmampuan administratif. Model ini mengisyaratkan

bahwa upaya mengatasi ketidakmampuan administratif akan gagal jika hanya

memperhatikan satu faktor saja, dan mengabaikan pengaruh dan faktor-faktor lain.

Tipe KegiatanKonflik Peranan

9

Model Terkait Ketidakmampuan Administrasi

FAKTOR FAKTOR

EKSTERNAL INTERNAL

Sumber : Bryant & White, 1982, hal.51

1. Teori Normatif

Teori Normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang

secara prospektif. Termasuk dalam teori normatif adalah utopi, misalnya

masyarakat adil dan makmur berdasarkan Pancasila atau keluarga kecil yang

bahagia dan sejahtera. Teori normatif juga dapat dikembangkan dengan merumuskan

kriteria-kriteria normatif yang lebih spesifik, seperti efisiensi, efektifitas, responsibilitas,

akuntabilitas, ekonomi, semangat kerja pegawai, desentralisasi, partisipasi, inovasi,

demokrasi, dan sebagainya. Teori normatif memberikan rekomendasi ke arah mana

suatu realitas harus dikembangkan atau perlu diubah dengan menawarkan kriteria-

kriteria normatif tertentu. Letak persoalan dalam teori normatif adalah bahwa kriteria-

kriteria normatif yang ditawarkan dalam literatur tidaklah selalu saling mendukung, tapi

dalam beberapa hal dapat saling bertentangan. Penekanan yang terlalu tinggi pada

efisiensi dapat mengorbankan pemerataan. Demikian pula sentralisasi diperlukan dalam

PengalamanKolonial

KetidakMampuan

Administrati

Elit

Struktur – StrukturDan

Lembaga-lembaga

Sumber-SumberKuasa danWewenang

Sumber-SumberDaya Fisik

BantuanPembangunan

HubunganDagang

PasarFinansial

BantuanMiliter

10

rangka menjaga koordinasi, tetapi setralisasi yang berlebihan dapat mengorbankan

akuntabilitas dan inovasi (terutama dari bawah).

Selain itu nilai tertentu yang mendominasi satu kurun waktu atau tempat, mungkin

cocok di situ atau untuk masa itu, tapi tidak untuk masa dan tempat yang berbeda.

Kepemimpinan yang bersifat demokratis cocok untuk diterapkan dalam lingkungan

yang mempunyai kedewasaan yang tinggi, dan akanmenimbulkan efektifitas

organisasi yang rendah jika diterapkan dalam lingkungan yang mempunyai tingkat

kedewasaan yang rendah. Pembangunan yang menekankan pada pertumbuhan

ekonomi munghkin cocok diterapkan di Indonesia pada dekade pertama

pembangunan nasional, tetapi tidak cocok untuk dekade berikutnya.

Walaupun kriteria-kriteria normatif dalam administrasi publik acapkali ambisus,

kontradiktif satu dengan lainnya, dan relatif (keberlakuannya dibatasi ruang dan waktu),

postulat normatif tetaplah penting. Bagaimana kita berbicara tentang kemajuan

administrasi kalau tidak dibangun terlebih dahulu kriteria yang tepat untuk mengukur

kemajuan tersebut.

Aspek Normatif dan Teori Administrasi Publik lebih penting untuk Indonesia saat

ini, misalnya dalam hal isu KKN, Krisis moneter yang berkepanjangan yang

melanda Indonesia, salah satunya disebabkan oleh suburnya praktek KKN, dan

kronisme dalam kehidupan birokrasi tidak efisien. Karena praktek ini pula

pemerintah banyak melakukan salah urus dalam pengembangan industri,

perdagangan, perbankan, dan lain-lain, yang secara keseluruhan membuat struktur

perekonomian nasional keropos dan rentan terhadap gejolak ekonomi internasional.

Inti dan persoalan KKN adalah norma, yaitu tidak terlembaganya nilai-nilai

kejujuran, transparansi, obyektivitas, keadilan, dan rasionalitas.

2. Teori Asumtif

Meskipun teori deskriptif – eklanatif dan teori asumtif telah jelas dan disepakati

bersama, keduanya belum cukup untuk menghantar kepada perbaikan praktek

administrasi.

Teori Asumtif menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu realitas

sosial dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun. Menurut Bailey teori

administrasi lemah dalam menyatakan asumsi-asumsi dasar tentang sifat manusia

dan institusi (Bailey, 1986 : 67 ).

Tanpa asumsi yang jelas membuat teori menjadi utopis atau ahistoris karena tidak jelas

dasar berpijaknya. Namun tidak berarti bahwa literatur administrasi publik tidak memiliki

11

teori asumtif. Teori X dan Y dari Douglas Mc Gregor adalah contoh teori asumtif

dimaksud. Dalam teori tersebut dikemukakan dua jenis asumsi yang berlawanan tentang

sifat manusia. Teori X berasumsi bahwa pada dasarnya manusia bersifat malas dan senang

menghindari pekerjaan jika mungkin. Sementara teori yang berasumsi sebliknya, yaitu

bahwa manusia memiliki kemauan untuk bekerja dan memiliki kemampuan untuk

mengontrol dirinya dalam mengemban tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.

Masing-masing asumsi tersebut mempunyai implikasi penting dalam pengembangan teori

manajemen atau kepemimpinan dalam organisasi.

Akhir-akhir ini teori asumtif dalam administrasi publik menjadi lebih penting

karena berkembangnya pendekatan non positivisme dalam ilmu administrasi publik.

Berdasarkan teori general semantics dan Alfred Korzybski dan epistemics dan J. Samuel

Bols, Wlliam J. Williams (1985 : 1-6) mengembangkan metode abduksi (abduction) yaitu

suatu proses untuk membangun asumsi-asumsi baru dan merumuskan cara untuk

menyelesaikan tugas-tugas dengan cara mempertanyakan secara kritis asumsi-asumsi lama

yang kita miliki, mengevaluasi asumsi-asumsi tersebut, dengan mengkaji simbol-simbol,

misalnya bahasa, dan sejarah budaya secara berbeda. Melalui proses abduksi ini konsep-

konsep yang dalam penelitian empiris diterima sebagaimana adanyan (taken for granted),

seperti dikotomi, ruang, waktu, dan isi dipertanyakan secara kritis dan melalui pengkajian

simbol dan sejarah budaya diciptakan pemahaman-pemahaman baru mengenai apa yang

berlangsung (What is going on WIGO) dalam realitas kehidupan.

William N. Dunn, dalam Publik Policy Analysis (1994) mengenalkan Analisis

asumsional. Untuk mengidentifikasi suatu masalah kebijakan analis dapat mempelajari

asumsi-asumsi yang dipunyai para pelaku kebijakan yang banyak dan berbagai latar

belakang politik yang berbeda. Asumsi-asumsi tersebut kemudian diidentifikasi,

dimunculkan, dipertentangkan, dan selanjutnya dicari sintesisnya.

Burrel dan Morgan dalam Sosiaological Paradigms and Organisational Analysis

(1979) secara komprehensif merumuskan empat paradigma ilmu sosial, fungsional,

struktural, interpretif, humanisme radikal masing-masing dibangun berdasarkan asumsi-

asumsi dasar tentang manusia dan sifat ilmu yang berbeda. Kedalam empat paradigma

teori-teori organisasi dapat dikelompokkan, dan berpijak pada masing-masing paradigma

tersebut terori-teori organisasi dapat dikembangkan.

12

3. Teori Instrumental

Pertanyaan pokok yang dijawab dalam jenis teori ini adalah “Bagaimana”

dan “Kapan?”. Misalnya jika sistem administrasi berlangsung secara begini dan

begitu karena ini dan itu, jika desentralisasi dapat meninghkatkan efektivitas

birokrasi, jika manusia dan institusinya sudah siap atau dapat disiapkan kepada

perubahan sistem administrasi ke arah desentralisasi yang besar, maka strategi,

teknik, dan alat-alat apa yang dikembangkan untuk menunjangnya ?

Analisis kebijakan banyak mengembangkan atau mengaplikasikan berbagai teknik

baik kuantitatif – misalnya regresi atau riset operasi – maupun kualitatif, baik rasional atau

intutif, untuk menjawab pertanyaan “Bagaimana?” dan “Kapan?” ini, jawaban mana

berguna sebagai rekomendasi kepada pengambil kebijakan dalam menentukan langkah-

langkah konkrit dalam proses kebijakan publik. Didalam literatur manajemen

berkembang apa yang disebut manajemen strategis, suatu teknik yang diorganisasi

untuk mencapai tujuan-tujuannya dan menghadapi tantangan internal dan eksternal

dengan melakukan pengenalan dan analisis terhadap kekuatan (strength),

kelemahan (weakness), kesempatan (opportunities), dan ancaman (threat). Teknik

ini dikenal dengan teknik SWOT.

E. . PENGERTIAN ADMINISTRASI

Pertama-tama marilah kita melihat pada pengertian Administrasi dan

Ilmu Administrasi itu sendiri, sebelum menguraikan berbagai unsur-unsur dan

fungsi dari sebagian unsur tersebut lebih jauh.

Beberapa Sarjana telah memberikan pengertian antara lain sebagai berikut :

1. Menurut Herbert A. Simon :

Administration can be defined as the activities of groups cooperating to

accomplish common goals. ( Jadi, baginya administrasi dapat dirumuskan sebagai

kegiatan-kegiatan kelompok kerja sama untuk mencapai tujuan-tujuan bersama).

2. Menurut Leonard B. White :

Administration can be defined as the activities of groups efforts, public or

private, civil or militery. ( Jadi, baginya adminitrasi adalah suatu proses yang umum

ada pada setiap usaha kelompok-kelompok, baik pemerintah maupun swasta, baik

sipil maupun militer, baik dalam ukuran besar maupun kecil).

3. Menurut Prajudi Atmosudirjo :

13

Administrasi merupakan fenomena sosial, yaitu perwujudan tertentu di

dalam masyarakat modern. Eksistensi administrasi itu berkaitan dengan organisasi.

Jadi, barang siapa hendak mengetahui adanya administrasi dalam masyarakat ia

harus mencari terlebih dahulu suatu organisasi yang masih hidup, di situ terdapat

administrasi.

4. Menurut Luther Gulick :

Administration has to do with getting things done, with the

accomplishment of difined objectives. ( Jadi, menurut Gulick Administrasi

berkenaan dengan penyelesaian hal apa yang hendak dikerjakan, dengan

tercapainya tujuan-tujuan yang telah ditetapkan).

Sedangkan Ilmu Administrasi didefinisikan Gulick sebagai berikut :

The science of administration in thus the system of knowledge where by men may

understand relationship, predict result, and influence outcomes in any situation where

men are organized at work together for a common purpose. ( Jadi, menurut Gulick,

Ilmu Administrasi adalah suatu sistem pengetahuan dimana olehnya manusia dapat

mengerti hubungan-hubungan meramalkan akibat-akibat dan mempengaruhi hasil-

hasil pada suatu keadaan di mana orang-orang secara teratur bekerja sama untuk

tujuan bersama).

5. Menurut The Liang Gie :

Administrasi adalah segenap rangkaian kegiatan penataan terhadap

pekerjaan pokok yang dilakukan oleh sekelompok orang dalam kerja sama

mencapai tujuan tertentu.

6. Menurut Sondang P. Siagian :

Administrasi adalah keseluruhan proses pelaksanaan dari keputusan-

keputusan yang telah diambil dan pelaksanaan itu pada umumnya dilakukan oleh

dua orang manusia atau lebih untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan

sebelumnya.

7. Menurut Hadari Nawawi :

Administrasi adalah kegiatan atau rangkaian kegiatan sebagai proses

pengendalian usaha kerja sama sekelompok manusia untuk mencapai tujuan

bersama yang telah ditetapkan sebelumnya.

14

Definisi para ahli tentang Administrasi ini sangat banyak, sehingga tidak

perlu lagi disajikan satu per satu, karena pada prinsipnya mempunyai pengertian

yang sama, yaitu antara lain :

a. Kerja sama,

b. Banyak orang,

c. Peralatan dan perlengkapan,

d. Untuk mencapai tujuan bersama.

Pengertian diatas dimaksudkan sebagai administrasi dalam arti luas, sedangkan

pengertian dalam arti sempit adalah administrasi sebagaimana yang sering kita

dengar sehari-hari, yaitu Tata Usaha. Memang tata usaha merupakan unsur

administrasi dalam arti luas. Secara lengkap unsur-unsur pelaksanaannya tersebut

sebagai berikut :

a. Pengorganisasian

b. Manajemen

c. Tata Hubungan

d. Kepegawaian

e. Keuangan

f. Perbekalan

g. Tata Usaha

h. Perwakilan.

Ke delapan unsur tersebut diatas dapat dijelaskan sebagai berikut :

1. Pengorganisasian : Rangkaian perbuatan menyusun suatu kerangka yang yang

menjadi wadah bagi setiap kegiatan dari usaha kerjasama yang bersangkutan;

2. Manajemen : Rangkaian perbuatan menggerakkan karyawan-karyawan dan

menggerakkan segenap fasilitas kerja agar tujuan kerjasama itu benar-benar

tercapai;

3. Tata Hubungan (Komunikasi) : Rangkaian perbuatan menyampaikan warta dari

satu pihak kepada pihak lain dalam usaha kerja sama itu;

4. Kepegawaian : Rangkaian perbuatan mengatur dan mengurus tanaga-tenaga kerja

yang diperlukan dalam usaha kerjasama itu;

5. Keuangan : Rangkaian perbuatan mengelola segi-segi pembelanjaan dalam usaha

kerjasama itu;

15

6. Perbekalan : Rangkaian perbuatan mengadakan, mengatur pemakaian, mendaftar,

memelihara sampai menyingkir kan segenap perlengkapan dalam usaha kerjasama

itu;

7. Tata Usaha : Rangkaian perbuatan menghimpun, mencatat, mengolah,

menggandakan, mengirim dan menyimpan keterangan-keterangan yang diperlukan

dalam usaha kerjasana itu;

8. Perwakilan : Rangkaian perbuatan menciptakan hubungan baik dan dukungan dari

masyarakat sekeliling terhadap usaha kerjasama itu.

Seperti halnya Manajemen, banyak pendapat yang mengatakan bahwa

Manajemen adalah bagian dari Administrasi seperti diatas dan ada pula sebaliknya.

Sebenarnya keduanya tergantung dari tempat atau Negara mana pendapat itu

berasal (Prajudi 1982,32). Pada kesempatan lain para ahli Administrasi pada

umumnya sependapat bahwa Manajemen merupakan inti dari Administrasi dan

Kepemimpinan merupakan inti dari Manajemen (Siagian 1985,7). Kendati

manajemen tersebut memiliki fungsi-fungsi sebagai berikut :

Planning, Organizing, Commanding, coordinating, dan controlling (Hendry

Fayol, 1916);

Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reforting, dan

Bugetting (Luther M.Gulick, 1930);

Planning, Organizing, Staffing, Directing, dan Controlling ( Harold Koonts

dan Cyrill O’Donnei);

Directing dan Facilitating ( John D. Milet);

Planning, Organizing, Motivating, dan Controlling (John F. Mee);

Planning, Organizing, Actuating, dan Controlling ( George R. Terry ) dan

lain-lain.

Kembali pada persoalan semula, bahwa yang penting kita rasakan adalah

begitu luasnya Administrasi karena menyangkut segala proses kerja sama untuk

mencapai tujuan bersama. Jadi, artian utamanya adalah berkenaan dengan

pengendalian, memerintah, to manage, besturen, beheren, bewindvoeren ( J.

Wajong, 1961,2)

16

Secara etimologis, Administrasi berasal dari kata ad dan ministrate

yang berarti sebagai berikut :

- Melayani

- Menghasilgunakan

- Membantu

- Mengelola

- Memenuhi

- Melaksanakan

- Mengemudikan

- Menerapkan

- Mengatur

- Mengendalikan

- Mengurus

- Menyelenggarakan

- Mengusahakan

- Mengarahkan

- Mendayagunakan

Dalam bahasa Arab disebut juga sebagai Yudabbiru, yang artinya

mengarahkan, melaksanakan, mengelola, menjalankan, rekarasa, mengemudikan,

penguasa, mengatur, bertugas,, mengurus dengan baik, mengekonomiskan,

membuat rencana, dan berusaha ( Cowan, 1976).

Sedangkan dalam bahasa Prancis disebut dengan perkataan Administer.

Dari kata ini terbentuk kata benda yaitu Administratio dan kata sifat

Administrativus yang dalam bahasa Inggris diterjemahkan sebagai Administration.

Dalam Buku Petunjuk Administrasi terbitan Universitas Gajah Mada,

Administrasi disebutkan sebagai nerikut :

1. Suatu aktivitas yang terutama bersangkutan dengan cara untuk menyelenggarakan

tujuan yang telah ditentukan semula.

2. Suatu proses yang lazim terdapat dalam segenap usaha bersama, baik usaha

pemerintah maupun usaha swasta, baik sipil maupun militer, baik usaha berskala

besar maupun usaha kecil-kecilan.

3. Suatu pengorganisasian dan bimbingan orang-orang agar dapat melaksanakan

suatu tujuan khusus.

17

4. Suatu proses penyelenggaraan dalam setiap usaha kerja sama sekelompok manusia

untuk mencapai tujuan tertentu.

Administrasi disebut sebagai Ilmu bahkan kini menjadi suatu disiplin Ilmu

pengetahuan yang berdiri sendiri karena memenuhi syarat yang diminta oleh suatu

disiplin ilmu sebagai Ilmu Pengetahuan Yang Mandiri.

Pertama, sebagai disiplin ilmu, administrasi memiliki objek materia yaitu manusia,

artinya melihat dari pokok masalah yang dibahas maka manusialah sosok yang

dibahas. Namun demikian, yang namanya objek materia sudah barang tentu akan

bertumpang tindih ( convergency) dengan objek materia ilmu lain yang sama-sama

membahas manusia sebagai sosok yang dikaji, yaitu seperti ilmu jiwa, ilmu

pendidikan, ilmu hukum, ilmu ekonomi, dan lain-lain.

K e d u a, administrasi sebagai disiplin ilmu yang mandiri memiliki objek forma,

dalam arti sudut pandangnya adalah penyelenggaraan. Baik penyelenggaraan yang

bermula dari perencanaan, maupun penyelenggaraan yang berakhir dengan evaluasi

untuk memulai kembali pekerjaan terencana tersebut. Dalam rangkaian

penyelenggaraan inilah diperlukan pengendalian berbagai kerja sama manusia

untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan bersama sejak semula.

Ketiga, sebagai ilmu, administrasi diterima secara universal di seluruh

dunia. Walaupun kemudian dilihat dari corak berpikir ( paradigma) terdapat

berbagai kutub yang saling bertolak belakang.

Keempat, sebagai ilmu, administrasi juga dapat dipelajari dan diajarkan,

sehingga berbagai Perguruan Tinggi mendirikan jurusan dan kajian administrasi

pada berbagai strata. Bahkan pada beberapa Perguruan Tinggi didirikan Sekolah

Tinggi Ilmu Administrasi (STIA) sebelum menjadi Universitas.

Kelima, ilmu administrasi juga mempunyai sistematika yang khas. Bahkan

Sistem Administrasi suatu negara tidak sama dengan Sistem Administrasi Negara

lain. Selain itu negara terkadang memiliki sistem administrasi yang berubah sesuai

ruang dan waktu.

Administrasi disebut sebagai seni adalah karena dalam administrasi juga

dikenal berbagai cipta, rasa, dan karsa seorang administrator. Hal tersebut

mempengaruhi rakyatnya, membuat perubahan administrasi secara baik, benar dan

indah penyelenggaraannya, rekayasa keadaan, yang mengikat tanpa paksaan.

Administrasi memiliki seni merencanakan, seni membiayai, seni mengatur, seni

mengurus, seni menyelenggarakan berbagai kegiatan baik rutin maupun insidental.

18

Seni biasanya adalah bakat alamiah yang dibawa sejak seseorang itu lahir, dengan

begitu meripakan karunia Tuhan Yang Maha Kuasa. Tetapi dapat pula seni

diperoleh dari lingkungan seperti pendidikan, agama, pergaulan, pengalaman dan

praktik kebiasaan sehari-hari suatu kelompok etnis.

Dalam ilmu administrasi, seni menyelenggarakan kegiatan secara baik,

benar, dan indah ada strateginya. Strateginya adalah bagaimana seorang

administrator dengan keahliannya mampu mengetahui, bagaimana caranya agar

mampu menyelenggarakan pekerjaannya, menjadikan pekerjaannya secara teater,

dan dirinya sendiri menjadi dalang. Kendati bawahannya menjadi wayang yang

dapat diatur, siapa yang akan kalah dan siapa yang akan menang dalam

pertempuran yang direkayasa sang dalang sendiri.

Menurut George Terry, Seni adalah kekuatan pribadi seseorang yang

kreatif ditambah dengan keahlian yang bersangkutan dalam menampilkan tugas

pekerjaannya ( art is personal creative power plus skill in performance).

Jadi, seni administrasi merupakan kemampuan dan kemahiran seseorang

untuk mewujudkan berbagai strategi pemecahan masalah, bagaimana

identifikasinya, solusinya, memikirkan pembiayaannya, pengkoordinasiannya, serta

evaluasinya.

Para Administrator haruslah mempunyai moral dalam penyelenggaraan

kegiatan administrasinya. Hendaknya disadari oleh para administrator bahwa

kegiatan apapun bertujuan untuk menegakkan kebenaran, kebaikan serta

keindahan. Walaupun dirinya semula hanya rakyat biasa ( Infrastruktur Politik )

kemudian menjadi pemerintah ( Suprastruktur Politik ) .

Selanjutnya, administrasi juga harus dipandang sebagai ETIKA dan MORAL.

Karena pemerintah harus mengajak kebenaran dan kebaikan, serta melarang

terjadinya dekadensi moral dalam lingkungan masyarakat yang dipimpinnya.

Khusus untuk mengantisipasi keburukan dekadensi moral maka memang hanya

pemerintahlah yang mampu melakukan. Karena yang bersangkutan memiliki

seperangkat kekuasaan militer, polisi, dan jaksa yang berada di bawah kekuasaan

aparat eksekutif.

Tetapi apabila pemerintah tidak memiliki hati nurani dan etika moral

sudah barang tentu yang bersangkutan akan mendiamkan terjadinya berbagai

19

tindakan kejahatan, kriminal, serta dekadensi moral lainnya. Bahkan tidak

menutup kemungkinan pemerintah akan menjadi pelindungnya. Dengan demikian

apa jadinya suatu negara ketika pemerintah mendiamkan kejahatan tersebut.

Yang harus dilindungi dan dilayani pemerintah adalah kebaikan dan

kebenaran, seperti orang tua terlantar, anak yatim piatu, dan para kaum fakir

miskin. Oleh karena itu, pemerintah mendirikan berbagai dinas sosial di tingkat

daerah dan departemen sosial ditingkat pusat sebagai usaha untuk menanggulangi

biaya hidup mereka.

Jadi pemerintah harus melakukan pelayanan kepada kebaikan dan

kebenaran di satu pihak, serta melakukan kekuasaan untuk yang dekadensi moral

dipihak lain. Tetapi apabila pemerintah tidak memiliki moral maka yang terjadi

sebaliknya, yaitu melindungi kejahatan seperti narkoba, pencurian, pelacuran, dan

dekadensi lainnya.

F. PENGERTIAN NEGARA

Sebelum menjelaskan keberadaan administrasi negara, perlu kiranya

dibahas keberadaan negara itu sendiri. Negara sebagai objek materia administrasi

negara juga akan bertumpang tindih dengan ilmu politik dan ilmu pemerintahan,

yaitu sebagai berikut :

Menurut Aristoteles, Negara adalah persekutuan dari keluarga dan desa

guna memperoleh hidup yang sebaik-baiknya.

Menurut Jean Bodin, Negara adalah suatu persekutuan dari keluarga

dengan segala kepentingannya yang dipimpin oleh akal dari suatu kuasa yang

berdaulat.

Menurut Hugo de Groot, Negara adalah suatu persekutuan yang

sempurna dari orang-orang yang merdeka untuk memperoleh perlindungan hukum.

Menurut Bluntschli, Negara adalah suatu diri rakyat yang disusun dalam

suatu organisasi politik di suatu daerah tertentu.

Menurut Hans Kelsen, Negara adalah suatu susunan pergaulan hidup

bersama dengan tata paksa.

Menurut Leon Duguit, Negara adalah kekuasaan orang-orang kuat yang

memerintah orang-orang yang lemah dan kekuasaan orang-orang yang kuat

tersebut diperoleh karena faktor politik.

20

Menurut Herman Finer, Negara adalah organisasi kewilayahan yang

bergerak dibidang kemasyarakatan dan kepentingan perseroangan dari segenap

kehidupan yang multidimensional untuk pengawasan pemerintahan dengan legalitas

kekuasaan tertinggi.

Menurut Robert Mac Iver, Negara adalah gabungan antara suatu sistem

kelembagaan dengan organisasinya sendiri sehingga bila membahas tentang negara,

kita cenderung selalu mengartikan lembaga dari suatu organisasi penyelenggara.

Menurut Logemann, Negara adalah suatu organisasi kekuasaan yang

penuh kewibawaan.

Menurut Kranenburg, Negara adalah suatu sistem dari tugas-tugas umum

dan organisasi yang diatur dalam usaha untuk mencapai tujuan yang juga menjadi

tujuan rakyat yang diliputinya, sehingga harus ada pemerintah yang berdaulat.

Menurut Roger H. Soltau, Negara adalah alat atau wewenang yang

mengatur atau mengendalikan persoalan-persoalan bersama atas nama masyarakat.

Menurut Harold J. Laski, Negara adalah suatu masyarakat yang

diintegrasikan karena mempunyai wewenang yang bersifat memaksa dan secara sah

lebih agung daripada individu atau kelompok yang merupakan bagian dari

masyarakat.

Menurut Max Weber, Negara adalah suatu masyarakat yang mempunyai

monopoli dalam penggunaan kekerasan fisik secara sah dalam suatu wilayah.

Menurut Miriam Budiardjo, Negara adalah suatu daerah teritorial yang

rakyatnya diperintah oleh sejumlah pejabat yang berhasil menuntut warganya

untuk taat pada peraturan perundang-undangan melalui penguasaan monopolistis

dari kekuasaan yang sah.

Menurut Nasroen, Negara adalah merupakan salah satu alat penting

yang diadakan oleh manusia dan berada di tangan manusia itu sendiri.

Menurut Djokosoetono, Negara adalah suatu organisasi manusia atau

kumpulan manusia yang berada di bawah suatu pemerintah yang sama.

Dengan demikian menurut H. Inu Kencana Syafiie, sendiiri menjabarkannya sebagai berikut : Negara adalah suatu kelompok persekutuan, alat organisasi kedaerah dan kewilayahan, yang memiliki sistem politik yang melembaga dari rakyat, keluarga, desa, dan pemerintah yang lebih tinggi; terdiri dari orang-orang yang kuat memiliki monopoli, kewibawaan, daulat, hukum, dan kepemimpinan yang bersifat memaksa sehingga akhirnya memperoleh keabsahan dari luar dan dalam negeri; selanjutnya organisasi ini memiliki kewenangan untuk membuat rakyatnya tenteram, aman, teratur, terkendali di

21

satu pihak dan di pihak lain melayani kesejahteraan dalam rangka mewujudkan cita-cita bersama.

SYARAT NEGARA

Ada empat syarat negara di dunia yang wajib dipenuhi, yaitu sebagai

berikut :

1. Adanya wilayah.

2. Adanya pengakuan.

3. Adanya pemerintahan.

4. Adanya rakyat.

Syarat lain yang tidak terlalu penting adalah konstitusi. Karena

Kerajaan Inggris Raya yang besar tidak memiliki Undang-Undang Dasar tertulis

( Konstitusi) tetapi tetap hidup sebagai negara yang makmur. Artinya mereka

hanya mempunyasi undang-undang, sedangkan udang-undang dasar hanya tidak

tertulis tetapi diikuti secara turun-temurun sebagai kebiasaan yang mengakar

(konvensi).

1. Adanya Wilayah.

Akan halnya wilayah, dua negara dapat saling bertempur mati-matian

karena persoalan wilayah.

* Lihatlah Inggris dan Argentina berebut pulau Malvinas

*Bahkan Indonesia dan Malaysia di meja perundingan sempat menimbulkan

ketegangan bagi masyarakat yang mendengar persoalan Pulau Sipadan dan Ligitan

yang kemudian lepas ke tangan negeri Jiran tersebut.

*Terlepas dari benar atau salah maka lepaslah Timor Timur menjadi negara

Timor Leste yang berdiri sendiri, juga menjadi hujatan orang terhadap Presiden

Habibie yang memberikan dua opsi memilih.

Wilayah memang sangat penting bagi tegaknya negara.

*Rakyat Palestina sepanjang hidupnya menuntut haknya kepada dunia bahwa

tanah yang dikankangi Israel adalah milik mereka.

* India dan Pakistan juga masih mempersoalkan Kashmir.

* Rusia bagaimanapun berbeda agama dengan negara-negara Islam yang

diinjaknya terus-menerus mengintimidasi negara-negara tersebut.

Artinya wilayah memang sangat perlu bahkan mempunyai potensi yang andal

untuk dikembangkan.

22

Letak suatu wilayah juga mempunyai potensi yang andal. Negara kota

seperti Singapura sangat tepat sebagai tempat kapal bongkar dan pergudangan

barang-barang yang lewat dari Asia ke Eropa atau sebaliknya. Sehingga andaikata

dibuka emenanjung Kra (mengikuti Terusan Suez dan Penama) mengakibatkan

kematian negara kecil ini. Itulah sebabnya, secara politik negara ini melirik

perpolitikan Indonesia sebagai alternatif kekecilan wilayahnya ( dan berhasil

membeli saham Indosat karena kelemahan pemerintahan pada saat itu

( Pemerintahan Megawati ).

Monako hanya dari perjudian orang-orang Eropa yang beristirahat di Laut

Tengah. Jadi, pariwisata tidak terpuji ini menjadi aset negara ini, sehingga ketika

Raja Reiner menikah dengan bintang film Grace Kelly dulu, hal ini menjadi promosi

yang andal bagi mereka.

Semua aspek potensi wilayah harus dapat diidentifikasikan, terutama

faktor-faktor dominannya. Pembahasan yang bersifat menyeluruh tetapi cukup

menyatu dalam upaya mentransformasikan potensi wilayah harus dikaji secara

mendalam.

Letak strategis geografis dapat dirinci lebih lanjut dalam sejumlah faktor

yang cukup dominan. Seperti posisi untuk menguasai perdagangan, lalu lintas laut,

darat dan udara, serta daya tarik kepariwisataan nsebagaimana tersebut diatas.

Dengan demikian mesti diperhitungkan kondisi morfologinya, topografinya, dan

peruntukan tata ruang yang lain.

Kekayaan alam yang terkandung dalam suatu wilayah negara, terutama

dilihat dari klasifikasinya yaitu mineral, energi yang dimiliki, kekayaan laut, serta

sumber daya buatan. Kemudian perlu pula diperhitungkan berapa deposit

tersedianya sumber kekayaan alam tersebut, tingkat pengelolaannya, pola konsumsi

dalam negeri dan kemungkinan eksport keluar negeri, serta tingkat peranan

pemerintah setempat dalam manajemen pemasaran dan pengelolaannya.

Dari uraian tersebut diatas dapat didefinisikan bahwa yang dimaksud

dengan WILAYAH adalah lokasi atau area tertentu dengan segala kandungan

potensi wilayah tersebut, dan semua kekuatan yang dapat dimanfaatkan mulai dari

darat, laut dan udara, baik yang sifatnya fisik maupun non fisik. Secara kompleks

menyangkut keseluruhan tata ruang dan sumber kekayaan alam yang terkandung

dalam wilayah tersebut.

23

2. Adanya Pengakuan.

Adanya pengakuan dari dalam dan luar negeri tentang eksisnya suatu

negara adalah sangat penting, bagaimana jadinya suatu negara yang tidak diakui.

Ada dua jenis pengakuan, yaitu dari dalam negeri sendiri dan dari luar negeri.

* Pengakuan dari dalam negeri adalah kesediaan dan kerelaan warga negara

untuk diperintah oleh pemerintah yang sah. Karena mengharapkan pengakuan

dari warga negara sendiri itulah maka pemerintah mengadakan pemilihan umum

agar masyarakat yang menentukan sendiri pemerintah mana yang mereka sukai.

Karena banyaknya anggota masyarakat maka terlebih dulu mereka menetapkan

para wakil di parlemen. Namun demikian, tidak menutup kemungkinan setelah

rakyat memilih sendiri wakilnya di parlemen mereka juga memilih kembali

pemerintah yang akan memimpin merekam dengan pemilihan presiden langsung,

atau pemilihan gubernur dan bupati langsung.

* Pengakuan dari luar negeri adalah dengan mengirim duta besar berkuasa

penuh yang mewakili negeri tersebut ke dalam negeri kita begitu negeri kita bari

merdeka. Sebaliknya, kita juga mengirimkan duta dan konsul kita ke negeri

tersebut mewakili pemerintahan kita untuk berbagai hal seperti politik dan ekonomi.

Itulah sebabnya, begitu seseorang memenangkan pemilihan presiden maka yang

bersangkutan akan berkeliling ke luar negeri untuk mendapat pengakuan.

Pengakuan eksistensi suatu pemerintahan negara oleh negara-negara lain

dimaksudkan sebagai kerelaan negara-negara itu untuk mengakui suatu negara

merdeka dan pemerintah yang menguasainya adalah pemerintah yang sah dan

berdaulat. Bahkan selain saling menukar duta besar dan konsul jenderal, juga

ditunjukkan dengan kerja sama di berbagai bidang.

3. Adanya Pemerintahan.

Syarat berikutnya yang menjadi syarat berdirinya negara adalah adanya

pemerintah. Apabila tidak dibentuk dalam suatu negara maka masyarakat akan

seenaknya bertindak tanpa hukum ( anarkhis). Dalam arti luas pemerintah adalah

eksekutif, legsilatif, yudikatif, dan lembaga tinggi lainnya, sedangkan dalam arti

sempit hanyalah lembaga eksekutif saja.

24

Pemerintah hanya sekelompok orang yang menjalankan aturan dengan

maksud menjaga ketertiban dan keamanan disatu pihak, sedangkan di lain pihak

dituntut pelayanannya terhadap berbagai persoalan masyarakat. Biaya hidup

pemerintah diperoleh dari pajak ( pungutan paksa sesuai peraturan), retribusi

(pungutan setelah memberikan jasa) yang dipungut dari rakyat banyak.

Agar pemerintah tidak semaunya menikmati hasil bumi bagi daerah kaya

dan menikmati pinjaman luar negeri bagi bagi daerah miskin maka rakyat

mempersiapkan lembaga wakil rakyat yang dipilih melalui pemilihan umum untuk

menyuarakan aspirasi. Lembaga itu disebut dengan parlemen atau badan legislatif.

Rakyat yang terlalu kuat dalam menjatuhkan pemerintah melalui wakil-

wakilnya di parlemen akan membuat pembangunan ekonomi tidak berjalan karena

berbagai proyek tersendat. Karena seringnya mosi tidak percaya dari parlemen

akibatnya eksekutif tidak bekerja. Oleh karena itu, pemerintah membuat undang-

undang yang memperkuat dirinya.

Pemerintah yang terlalu kuat akan membuat dikebirinya para wakil rakyat

dengan hanya datang pura-pura bersidang tanda ada protes kepada pemerintah.

Hal ini walaupun mempercepat pembangunan ekonomi tetapi hanya dinikmati oleh

segelintir aparat pemerintah saja. Itulah sebabnya, untuk meningkatkan

pembangunan politik maka wakil rakyat membuat undang-undang yang membuat

pemerintah eksekutif tidak semena-mena dalam menjalankan roda

pemerintahannya.

4. Adanya Rakyat.

Pertama-tama perlu dibedakan terlebih dahulu antara rakyat, warga

negara, masyarakat, dan penduduk yaitu sebagai berikut :

Rakyat adalah salah satu syarat negara, yaitu keseluruhan orang-orang

baik yang berada di dalam negeri maupun yang ada di luar negeri dan mempunyai

hak pilih atau dicabut hak pilihnya untuk waktu tertentu, atau belum mempunyai

hak pilih karena persyaratan tertentu.

Warga Negara adalah mereka yang dinyatakan warga oleh suatu negara

tertentu berdasarkan peraturan perundang-undangan negara tersebut.

Masyarakat adalah mereka yang bersama-sama menjadi anggota suatu

negara yang harus dibina dan dilayani oleh administrasi pemerintah setempat.

25

Penduduk adalah mereka yang menjadi penghuni dari suatu negara

tertentu yang harus diinventarisasi.

Menurut Hukum Internasional, tiap-tiap negara berhak untuk

menetapkan sendiri siapa yang akan menjadi warga negaranya.. Untuk itu ada dua

asas yang bisa dipakai dalam penentuan kewarganegaraan, yaitu Asas Ius Soli dan

Asas Ius Sanguinis.

Asas Ius Soli, menentukan kewarganegaraan berdasarkan tempat, yaitu

siapapun yang bertempat tinggal dalam waktu tertentu di suatu tempat maka yang

bersangkutan dinyatakan sebagai warga negara tempat tersebut. Sudah barang

tentu termasuk yang dilahirkan di tempat tersebut.

Asas Ius Sanguinis, menentukan kewarganegaraan berdasarkan darah,

yaitu siapapun yang merupakan anak kandung (sedarah seketurunan) dilahirkan

oleh seorang warga negara tertentu maka anak tersebut juga dianggap warga negara

yang bersangkutan.

G. PENGERTIAN ADMINISTRASI NEGARA

Banyak para ahli yang memberikan definisi pada Administrasi Negara diantaranya sebagai berikut : Menurut John M. Pffifner dan Robert V. Presthus :

1. Public Administration involves the implementation of public which has been

determine by representative political bodies.

( Administrasi Negara meliputi implementasi kebijaksanaan pemerintah yang

telah ditetapkan oleh badan-badan perwakilan politik).

2. Public Administration may be defined as the coordination of induvidual and

group efforts to carry out public policy. It mainly ocuupied with the daily work of

goverments.

( Administrasi Negara dapat didefinisikan sebagai koordinasi usaha-usaha

perorangan dan kelompok untuk melaksanakan kebijaksanaan pemerintah. Hal ini

terutama meliputi pekerjaan sehari-hari pemerintah).

3. In Sum, public administration is a process concerned with carrying out public

policies, encompassing innumerable skiills and techniques large number of people.

( Secara ringkas, Administrasi Negara adalah suatu proses yang bersangkutan

dengan pelaksanaan kebiajksanaan-kebijaksanaan pemerintah, pengarahan

kecakapan dan teknik-tehnik yang tidak terhingga jumlahnya, memberikan arah

dan maksud terhadap usaha sejumlah orang).

26

Menurut Felix A. Nigro dan Lloyd G. Nigro :

1. ( Public Administration ) is cooperative group effort in public setting. ( Administrasi

Negara adalah suatu kerja sama kelompok dalam lingkungan pemerintahan).

2. ( Public Administration ) covers all three branches : executive, legeslative, and

Yudicial, and their interrelationships. ( Administrasi Negara meliputi ketiga cabang

pemerintahan yaitu : eksekutif, legislatif, dan Yudikatif serta hubungan di antara

mereka.).

3. ( Public Administration ) has an important role formulating of public policy and is thus

a part of the political proses. ( Administrasi Negara mempunyai peranan penting

dalam perumusan kebijaksanaan pemerintah dan karenanya merupakan sebagian

dari proses politik ).

4. ( Public Administration ) is closely associated with numerous private groups and

individuals in providing services to the community. ( Administrasi Negara sangat

erat berkaitan dengan berbagai macam kelompok dan perorangan dalam

menyajikan pelayanan kepada masyarakat.

5. ( Public Administration ) is ini different in significant ways from private

administration. (Administrasi Negara dalam beberapa hal berbeda pada penempatan

pengertian dengan administrasi perseorangan.)

Menurut Prajudi Atmosudirdjo :

Administrasi Negara adalah administrasi dari Negara sebagai Organisasi, dan

administrasi yang mengejar tujuan-tujuan yang bersifat kenegaraan.

Menurut Arifin Abdulrachman :

Administrasi Negara adalah ilmu yang mempelajari pelaksanaan dari Politik

Negara.

Menurut Edward H. Lichfield :

Administrasi Negara adalah suatu studi mengenai bagaimana bermacam-

macam badan pemerintah diorganisir, diperlengkapi dengan tenaga-tenaganya,

dibiayai, digerakkan, dan dipimpin.

Menurut Dwight Waldo :

Administrasi Negara adalah Manajemen dan Organisasi dari manusia dan

peralatannya guna mencapai tujuan pemerintah.

Menurut Marshall E. Dimock, Gladys O. Dimock, dan Louis W. Koening :

Administrasi Negara adalah kegiatan pemerintyah di dalam melaksanakan

kekuasaan politiknya.

27

Menurut George J. Gordon :

Administrasi Negara dapat dirumuskan sebagai seluruh proses baik yang

dilakukan organisasi maupun perseorangan yang berkaitan dengan penerapan atau

pelaksanaan hukum dan peraturan yang dikeluarkan oleh badan legislatif, eksekutif,

serta peradilan.

RUANG LINGKUP ADMINISTRASI NEGARA

Sebegitu luasnya ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara sehingga dapat

pula mencakup ilmu-ilmu sosial lain. Terutama yang memiliki objek materianya

negara, yaitu antara lain Ilmu Pemerintahan, Ilmu Politik, Hukum Tata Negara, dan

Ilmu Negara Sendiri, serta Ilmu Filsafat yang menjadi sumber keilmuan. Dengan

demikian. Ruang lingkup Ilmu Administrasi Negara dapat diuraikan sebagai

berikut :

Dibidang hubungan, peristiwa dan gejala pemerintahan yang banyak ditulis para

pakar pemerintahan, meliputi :

1. Administrasi Pemerintahan Pusat,

2. Administrasi Pemerintahan Daerah,

3. Administrasi Pemerintahan Kecamatan,

4. Administrasi Pemerintahan Kelurahan,

5. Administrasi Pemerintahan Desa,

6. Administrasi Pemerintahan Kotamadya,

7. Administrasi Pemerintahan Kota Administratif,

8. Administrasi Departemen, dan

9. Administrasi Nondepartemen.

Di bidang kekuasaan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Politik, meliputi :

1. Administrasi Politik Luar Negeri,

2. Administrasi Politik Dalam Negeri,

3. Administrasi Partai Politik, dan

4. Administrasi Kebijaksanaan Pemerintah.

Di bidang peraturan perundang-undangan yang banyak ditulis oleh hukum

Tata Negara, meliputi :

1. Landasan Idiil,

2. Landasan Konstitusional, dan

28

3. Landasan Operasional.

Di bidang kenegaraan yang banyak ditulis oleh pakar Ilmu Negara, meliputi :

1. Tugas dan wewenang negara,

2. Hak dan kewenangan negara,

3. Tipe dan bentuk negara,

4. Fungsi dan prinsip negara,

5. Unsur-unsur negara,

6. Tujuan negara dan tujuan nasional.

Di bidang pemikiran hakiki yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu Filsafat,

meluputi :

1. Etika Administrasi Negara,

2. Estetika Administrasi Negara,

3. Hakikat Administrasi Negara.

Di bidang ketatalaksanaan yang banyak ditulis oleh para pakar Ilmu

Administrasi Negara, meliputi :

1. Administrasi Pembangunan,

2. Administrasi Kepegawaian,

3. Administrasi Kemiliteran,

4. Administrasi Kepolisian,

5. Administrasi Perpajakan,

6. Administrasi Pengadilan,

7. Administrasi Kepenjaraan, dan

8. Administrasi Perusahaan, (antara lain : Penjualan, Periklanan, Pemasaran,

Perbankan, Perhotelan, Pengangkutan).

Didalam implementasi Teori-Teori Administrasi Negara didalam suatu Negara

yang telah berdaulat dan merdeka, akan dapat dipahami didalam penyelenggaraan

pemerintahan negara itu sendiri, yaitu pada garis besarnya akan terlihat pada

bagaimana Sistem Administrasi Negara yang diterapkan pada suatu negara tertentu,

dimana tiap negara menerapkan sistem administrasi yang pada umumnya berbeda-

beda, tergantung pada falsafah negara masing-masing.

29

MATERI KULIAH

TEORI–TEORI ADMINISTRASI NEGARA/PUBLIK

OLEH

Fillipe Da Costa Meneses, S.Pd, M.Si.Dosen

STISIP MARGARANA TABANAN

Semester V

Tahun Akademik 2013/2014

30

DAFTAR PUSTAKA

1. Inu Kencana Syafiie, H. Drs.M.Si, Sistem Administrasi Negara

Republik Indonesia ( SANRI ), PT. Bumi Aksara, Jakarta, 2003.

2. Makmur. H. Prof.Dr.M.Si. Filsafat Administrasi, PT. Bumi Aksara,

Jakarta, 2006

3. Miftah Thoha, Ilmu Administrasi Publik Kontemporer, Penerbit

Prenada Media Group, Jakarta, 2008.

4. Pusat Bahasa Departemen Pendidikan Nasional, Kamus Besar

Bahasa Indonesia, Edisi Ketiga, Balai Pustaka, Jakarta, 2008.

5. Wahyudi Kumorotomo, Etika Administrasi Negara, PT. Raja Grafika

Persada, Jakarta, 2011.