MANAJEMEN HUTANG SEKTOR PUBLIK

I. Pendahuluan

Beberapa negara berkembang melakukan pinjaman luar negeri sebagai salah satu

cara untuk mengatasi gap yang terjadi antara tabungan nasional dan tingkat investasi,

serta gap antara ekspor-impor yang diinginkan. Hutang dapat merupakan alat yang

strategis untuk tambahan sumber daya modal yang diperlukan untuk pembangunan,

dalam batas tertentu.

Hutang yang dikelola secara efektif dan dialokasikan secara efisien untuk

program dan proyek yang produktif mampu memberikan kontribusi pada pertumbuhan

ekonomi serta penurunan tingkat kemiskinan masyarakat (Avramovic dalam Rizal Ramli,

2001). Sebaliknya, alokasi sumber dana hasil pinjaman yang kurang efisien dapat

menyebabkan goncangan stabilitas makroekonomi, misalnya dalam bentuk berbaai

kewajiban pembayaran hutang yang sangat menekan yang tidak jarang hal ini juga

melahirkan ketidakstabilan social dan politik dalam negeri.

Paper ini bertujuan memberikan pemahaman apa itu manajemen hutang public

dan mengapa perlu dilakukan, serta bagaimana manajemen hutang publik yang selama ini

berjalan di Indonesia.

II. Apa itu Pengelolaan Utang Publik dan Mengapa Penting?

Menurut IMF, manajemen utang negara adalah proses membangun dan

melaksanakan strategi untuk mengelola utang pemerintah dalam rangka meningkatkan

jumlah yang diperlukan untuk pendanaan, mencapai risiko dan tujuan biaya, dan untuk

memenuhi setiap tujuan manajemen utang lainnya yang mungkin telah ditetapkan

pemerintah, seperti mengembangkan dan mempertahankan pasar yang efisien untuk

sekuritas pemerintah.

Dalam konteks makroekonomi yang lebih luas untuk kebijakan publik,

pemerintah harus berusaha untuk memastikan bahwa baik tingkat dan laju pertumbuhan

utang publik mereka pada dasarnya berkelanjutan, dan dapat dilakukan di bawah berbagai

kondisi serta memenuhi tujuan biaya dan risiko. Manajer utang dan penasihat kebijakan

1

fiskal dan moneter memastikan 'bahwa utang sektor publik tetap pada jalur yang

berkelanjutan dan pada strategi kredibel untuk mengurangi tingkat utang yang berlebihan.

Manajer utang harus memastikan bahwa otoritas fiskal menyadari dampak dari kebutuhan

pembiayaan pemerintah dan costs tingkat bunga pinjaman. Contoh indikator yang

membahas isu debt sustainability termasuk rasio pelayanan hutang sector publik, dan

rasio utang publik terhadap PDB dan penerimaan pajak.

Struktur utang yang buruk dalam hal maturity, mata uang, atau komposisi tingkat

bunga dan kewajiban kontinjensi besar yang didanai, merupakan faktor penting dalam

mendorong atau menyebarkan krisis ekonomi di banyak negara sepanjang sejarah.

Sebagai contoh, terlepas dari rezim nilai tukar, atau apakah utang mata uang domestik

atau asing yang terlibat, krisis sering timbul karena fokus yang berlebihan oleh

pemerintah pada penghematan biaya yang mungkin terkait dengan volume besar utang

tingkat jangka pendek atau mengambang. Hal ini menyisakan anggaran pemerintah serius

terkena perubahan kondisi pasar keuangan, termasuk perubahan dalam kelayakan kredit

negara itu, ketika utang ini harus diperpanjang. Utang mata uang asing juga menimbulkan

risiko tertentu, dan ketergantungan yang berlebihan pada utang mata uang asing dapat

mempengaruhi nilai tukar / atau moneter jika investor menjadi enggan untuk membiayai

kembali utang mata uang asing pemerintah. Dengan mengurangi risiko bahwa

manajemen portofolio pemerintah akan menjadi sumber ketidakstabilan bagi sektor

swasta, manajemen utang pemerintah yang bijaksana, bersama dengan kebijakan yang

sehat untuk mengelola kewajiban kontinjensi, bisa membuat negara-negara kurang rentan

terhadap penyakit menular dan risiko keuangan.

Sebuah portofolio utang pemerintah biasanya merupakan portofolio keuangan

terbesar di negara ini. Biasanya berisi struktur keuangan yang kompleks dan berisiko, dan

dapat menimbulkan risiko besar bagi neraca pemerintah dan stabilitas keuangan negara.

Sebagaimana dicatat oleh Financial Stability Forum’s Working Group on Capital Flows,

"Pengalaman terbaru telah menggarisbawahi kebutuhan bagi pemerintah untuk

membatasi penumpukan eksposur likuiditas dan risiko lain yang membuat ekonomi

mereka sangat rentan terhadap guncangan eksternal." Oleh karena itu, risiko manajemen

oleh sektor publik juga penting untuk manajemen risiko oleh sektor-sektor lain dari

ekonomi "karena entitas individual dalam sektor swasta biasanya dihadapkan dengan

2

masalah besar ketika manajemen risiko tidak memadai berdaulat menghasilkan

kerentanan terhadap krisis likuiditas." Struktur utang membantu pemerintah mengurangi

eksposur mereka terhadap bunga, nilai tukar mata uang dan risiko lainnya. Banyak

pemerintah berusaha untuk mendukung struktur dengan membentuk, di mana layak,

benchmark portfolio terkait dengan komposisi mata uang yang diinginkan, durasi, dan

struktur jatuh tempo utang untuk memandu komposisi masa depan portofolio.

Krisis utang beberapa pasar telah menyoroti pentingnya praktek manajemen utang

yang baik dan kebutuhan untuk pasar modal yang efisien dan suara. Meskipun kebijakan

utang pemerintah manajemen tidak mungkin menjadi penyebab satu-satunya atau bahkan

utama dari krisis, struktur jatuh tempo, dan tingkat bunga dan komposisi mata uang dari

portofolio utang pemerintah, bersama-sama dengan kewajiban substansial dalam hal

kewajiban kontinjensi sering berkontribusi pada keparahan krisis. Bahkan dalam situasi

di mana ada suara pengaturan kebijakan makroekonomi, praktek manajemen utang

berisiko meningkatkan kerentanan perekonomian terhadap guncangan ekonomi dan

keuangan. Kadang-kadang risiko ini dapat diatasi dengan langkah-langkah yang relatif

mudah, misalnya dengan memperpanjang jatuh tempo pinjaman dan membayar biaya

utang yang lebih tinggi terkait pelayanan (dengan asumsi kurva yield miring ke atas),

dengan menyesuaikan jumlah, jatuh tempo, dan komposisi cadangan devisa , dan dengan

meninjau kriteria dan pengaturan pemerintahan sehubungan dengan kewajiban

kontinjensi.

Struktur utang beresiko merupakan konsekuensi dari kebijakan ekonomi yang

tidak pantas - tingkat fiskal, moneter dan nilai tukar - tetapi efek umpan balik pasti masuk

di kedua arah. Namun, ada batas untuk apa kebijakan utang suara manajemen dapat

memberikan. Kebijakan utang suara manajemen ada obat mujarab atau pengganti untuk

manajemen fiskal dan moneter yang baik. Jika pengaturan kebijakan makroekonomi

miskin, berdaulat manajemen utang suara tidak mungkin dengan sendirinya mencegah

krisis apapun. Kebijakan utang suara manajemen mengurangi kerentanan terhadap

penyakit menular dan risiko keuangan dengan memainkan peran katalis untuk

pengembangan pasar yang lebih luas dan keuangan financial deepening. Pengalaman

mendukung argumen, misalnya, yang mengembangkan pasar utang dalam negeri dapat

3

menggantikan pembiayaan bank (dan sebaliknya) ketika sumber ini mengering,

membantu ekonomi menghadapi goncangan keuangan.

III. Manajemen Utang Publik di Indonesia

Hutang pemerintah telah mengalarni pembengkakan yang begitu besar sehingga

membebani APBN saat ini dan menciptakan ketidakstabilan kondisi makroekonomi.

Pembengkakan hutang pemerintah ini disebabkan oleh berbagai faktor: goncangan mata

uang regional yang terjadi pada tahun 1997, tidak adanya kebijakan makro serta

reformasi yang kuat, dan lemahnya kebijakan manajemen hutang nasional. Kombinasi

dari berbagai faktor ini telah menjerumuskan Indonesia pada jeratan hutang dan krisis

ekonomi yang diderita hingga saat ini. Kurangnya diversifikasi pada kegiatan ekspor dan

juga lemahnya tatanan politik turut memperpanjang proses pemulihan ekonorni yang

dilakukan pemerintah temasuk beberapa penyelesaian hutang yang sekarang hampir

mendekati jatuh tempo.

Dalam perspektif kebijakan fiskal, beberapa langkah-langkah telah diarnbil

pemerintah untuk mengatasi masalah hutang. Dalam jangka pendek, usaha penyelesaian

reformasi dan LOI menjadi target yang penting untuk mengusahakan penjadwalan

kembali hutang yang telah jatuh tempo, misalnya dengan Paris Club II. Hal kedua adalah

usaha-usaha pengetatan di sektor pengeluaran negara dan peningkatan penerimaan sektor

pajak dan nonpajak, seperti misalnya intensifikasi kegiatan ekspor dan diversifikasi jenis-

jenis ekspor, serta penurunan tingkat subsidi juga menjadi langkah-langkah kebijakan

pemerintah dalarn mengurangi tekanan hutang pada APBN kita. Usaha untuk

mendapatkan keringanan atau penjadwalan kembali hutang luar negeri saat ini juga

menjadi pertimbangan pemerintah dalam mencari solusi altematif dari jeratan hutang

yang menumpuk.

Pemerintah sangat berkepentingan untuk mengembalikan kepercayaan pasar

untuk dapat mendukung kembalinya iklim investasi dalarn negeri setelah krisis ekonomi

sejak tahun 1997. Oleh karena itu, pemerintah menganggap penting adanya penyelesaian

kebijakan masalah hutang yang terintegrasi dan pelaksanaan kebijakan penyesuaian

struktural yang kuat untuk mencapai stabilisasi makroekonomi. Selain daripada itu,

usaha-usaha untuk meningkatkan daya tahan ekonomi dari goncangan ekonomi dari luar

4

juga dilakukan pemerintah dengan cara membatasi tingkat hutang yang dipakai untuk

mendanai kebutuhan pembiayaan sektor publik, dan pada saat yang sarna menciptakan

kondisi lingkungan yang mendukung pertumbuhan ekspor serta langkah-langkah

diversifikasi jenis-jenis ekspor dengan membatasi jenis-jenis komoditi yang sangat

sensitif dengan perubahan harga sehingga mengurangi kerapuhan penerimaan ekspor

terhadap goncangan harga komoditi. Hal ketiga, kurangnya strategi manajemen hutang

selalu menciptakan masalah di berbagai kasus. Oleh karena itu, pemerintah mendukung

perlunya kehati-hatian dalam memakai berbagai asumsi yang berkaitan dengan kapasitas

pembayaran hutang yang diharapkan akan semakin mendorong usaha penyesuaian

tingkat hutang yang lebih sustainable.

Pendekatan penyelesaian masalah hutang membutuhkan independensi sebuah

lembaga untuk menjalankan program manajemen hutang nasional yang kredibel dan

efisien. Dibentuknya PMON dibawah Departemen Keuangan merupakan perwujudan

dari komitmen pemerintah untuk secara sungguh-sungguh menyelesaikan masalah

kebocoran pemakaian dan pada akhirnya tanggungan hutang yang dipikul oleh negara

saat ini. Kebijakan ini juga dilakukan sebagai bagian dari kebijakan stabilisasi

makroekonomi. Oleh karena itu, terjadinya koordinasi dan pembagian wewenang yang

transparan dan independen antara kebijakan fiskal dan moneter yang dilakukan oleh

Departemen Keuangan, BI dan PMON menjadi prioritas pemerintah untuk memulihkan

kepercayaan pasar pada program reformasi ekonomi yang dilakukan, termasuk dalarn hal

ini adalah penyelesaian program manajemen hutang nasional.

5

DAFTAR BACAAN

1. International Monetary Fund, Guidline for Public Debt Management.

2. Rizal Ramli, Manajemen Hutang Indonesia, 2001.

6