Nama : Santanu Wijaya

NPM : 1406510600

Tugas Mata Kuliah Hukum Persaingan Usaha Dan Anti Monopoli

Rencana Merger Pada Perbankan Pt. Mandiri.Tbk Dan Pt. Bank Negara Indonesia. Tbk.

Berdasarkan Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli

Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat

I. Pendahuluan

Sektor perbankan merupakan salah satu sektor yang memegang peranan penting dalam

pelaksanaan pembangunan terutama dalam mendukung terlaksananya aktivitas usaha di segala

sektor. Perbankan memiliki porsi yang cukup besar dalam penghimpunan dana masyarakat baik

berupa tabungan, deposito dan giro serta penyediaan dana dalam bentuk penyaluran berbagai

jenis kredit dan menjadi sarana pendukung transaksi lalu lintas pembayaran dan keuangan. Peran

perbankan dengan kemajuan teknologi serta globalisasi perekonomian semakin berkembang dan

semakin luas.

Kegiatan perekonomian pada sector perbankan yang terus berkembang dalam pangsa

pasar nasional, perlu adanya regolasi dan pengawasan pada sector tersebut. Pengawasan dalam

jasa keuangan khususnya sector perbankan pada tahun 2011 telah dimandatkan dalam UU No. 21

Tahun 2011 Tentang Otoritas Jasa Keuangan, dalam ketentuan tersebut telah diamatkan untuk

membentuk lembaga pengawasan pada jasa keuangan dalam ruang lingkup Mikro Prudential,

sedangkan dalam Makro Prudential tetap dalam Kewenangan Bank Indonesia sebagai Bank

Central.

Pembenahan dan peningkatan sector perbankan terus dilakukan oleh pemerintah, Krisis

Moneter yang terjadi sekitar tahun 1997, membuat Pemerintah harus bertindak pada ssektor

perbankan. Pemerintah telah mengambil alih sekitar 95% saham-saham pada sector perbankan

yang berdampak pada gagalnya pembayaran pada nasabah atau masyarakat yang menyimpan

dananya. Pada 2 Oktober 1998, didirikan Bank Mandiri sebagai bagian dari program

restrukturisasi perbankan yang dilaksanakan oleh pemerintah Indonesia. Pada bulan Juli 1999,

empat bank pemerintah, yaitu Bank Bumi Daya, Bank Dagang Negara, Bank Ekspor Impor

Indonesia dan Bank Pembangunan Indonesia. dilebur menjadi Bank Mandiri, dimana masing-

masing bank tersebut memiliki peran yang tak terpisahkan dalam pembangunan perekonomian

Indonesia.1

Sedangkan Bank Negara Indonesia(BNI) Didirikan pada tanggal 5 Juli 1946, menjadi

bank pertama milik negara yang lahir setelah kemerdekaan Indonesia. Lahir pada masa

perjuangan kemerdekaan Republik Indonesia, BNI sempat berfungsi sebagai bank sentral dan

bank umum sebagaimana tertuang dalam Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang No.

2/1946, sebelum akhirnya beroperasi sebagai bank komersial sejak tahun 1955. Oeang Republik

Indonesia atau ORI sebagai alat pembayaran resmi pertama yang dikeluarkan Pemerintah

Indonesia pada tanggal 30 Oktober 1946 dicetak dan diedarkan oleh Bank Negara Indonesia.

Menyusul penunjukan De Javache Bank yang merupakan warisan dari Pemerintah Belanda

sebagai bank sentral pada tahun 1949.2 Tahun 1998 yang mengguncang kepercayaan masyarakat

terhadap perbankan nasional, BNI melakukan program restrukturisasi termasuk diantaranya

melakukan rebranding untuk membangun & memperkuat reputasi BNI.

Pembenahan yang diklakukan pemerintah dalam sector perbankan tidaklah sia-sia, pada

saat ini kedua bank yang telah dijelaskan diatas mengalami kemajuan yang pesat, khususnya

Bank Mandiri yang merupakan gabungan dari bank-bank yang terkena dampak krisis. Hasil dari

pembenahan tersebut antara lain yaitu ; PT Bank Mandiri Tbk yang menguasai pangsa aset

sebesar 13,76 persen dari total aset perbankan di Indonesia. Bank milik negara ini memiliki aset

Rp 371,67 triliun. Komposisi saham pemerintah tercatat 66,7 persen dan publik sebanyak 33,3

persen. Hingga Juni 2010, Bank Mandiri telah memperkerjakan 24.282 karyawan dengan 1.180

kantor cabang dan 7 kantor di luar negeri.3 Hasil tersebut menempatkan posisi Bank Mandiri

sebagai posisi teratas dalam perkembangan perbankan Indonesia pada tahun 2010.

1 Bank Mandiri, http://www.bankmandiri.co.id/corporate01/about_profile.asp, diakses Pada Tanggal 29 April 2014, pkl. 22:46 wib.

2 BNI, http://bni.co.id/id-id/tentangkami/sejarah.aspx diakses Pada Tanggal 29 April 2014, pkl. 23:11 wib.

3 Data Statistik Agustus 2010, Bank Indonesia, via http://bisnis.news.viva.co.id/news/read/183586-daftar-10-bank-terbesar-di-indonesia diakses Pada Tanggal 29 April 2014, pkl. 23:39 wib.

Sedangkan BNI berada pada peringkat keempat dengan total aset Rp 217,074 triliun.

Bank ini dimiliki oleh pemerintah sebesar 59,5 persen dan publik 40,5 persen. Bank ini

merupakan bank komersial tertua, yang didirikan pada 5 Juli 1946. BNI memiliki 1.242 outlet

yang tersebar di Indonesia dan 5 cabang di luar negeri.4 Meski pada posisi ke empat, BNI

merupakan salah satu perbankan yang menguasai pangsa pasar di Indonesia. Dari kedudukan

pada peringkat tersebut, dapat dikatakan kedua perbankan tersebut merupakan penguasa pangsa

pasar perbankan di Indonesia yang berada pada di atas 10% pangsa pasar.

Kedua Perusahan tersebut merupakan Perusahaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN)

yang dimiliki oleh pemerintah sebagai pemegang saham Mayoritas. Sebagai Pemegang saham

mayoritas Pemerintah berhak atas segala keputusan maupun kewenangan untuk melakukan

kegiatan, pengembangan maupun tindakan usaha lain terhadap bank tersebut. Baru-baru ini

pemerintah berencana akan melakukan Merger pada kedua perbankan tersebut. Pengabungan

atau merger tersebut direncanakan guna menghadapi agenda Masyarakat Ekonome

Asean(MEA), dengan anggapan bahwa dibutuhkan perusahaan bank besar ditengah kompetisi

regional.

Merger atau Penggabungan berdasarkan Ketentuan Undang-undang No. 40 Tahun 2007

Tentang Perseroan Terbatas selanjutnya disebut UUPT, dijelaskan pada pasal 1 ayat 9, yaitu;

“Penggabungan adalah perbuatan hukum yang dilakukan oleh satu Perseroan

atau lebih untuk menggabungkan diri dengan Perseroan lain yang telah ada yang

mengakibatkan aktiva dan pasiva dari Perseroan yang menggabungkan diri beralih

karena hukum kepada Perseroan yang menerima penggabungan dan selanjutnya status

badan hukum Perseroan yang menggabungkan diri berakhir karena hukum.”

Merger juga menjadi jalan keluar bagi pelaku usaha dalam memenuhi peraturan

pemerintah apabila masih ingin bertahan dalam pasar. Sebagai misal adanya program Arsitektur

Perbankan Indonesia, yang dijalankan oleh Bank Indonesia yang menginginkan peningkatan

kecukupan rasio cadangan dari bank umum, membuat para pelaku usaha pemilik bank dihadapi 2

(dua) pilihan, yaitu menyuntikan dana tambahan atau melakukan merger.5 Bila dilihat dari

4 Ibid., Data Statistik Agustus 2010, Bank Indonesia

5 Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Hukum Persaingan Usaha Antara Teks dan Konteks, buku ajar (Jakarta; Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), KPPU. 2009). hal. 190

penjelasan tersebut maka penggabungan hanya dapat dilakukan terhadap perusahaan yang

sedang mengalami kesakitan atau tidak sehat.

Penggabungan atau merger yang akan direncanaka pemerintah pada perusahaan yang

sehat dan merupakan penguasa pangsa pasr di Indonesia, maka dapat ditinjau dari segi ketentuan

mengenai persaingan usaha dan anti monopoli, yaitu berdasarkan ketentuan Undang-Undang No.

5 Tahun 1999 Tentang Larangan Praktek Monopoli Dan Persaingan Usaha Tidak Sehat.

Sehingga dapat dianalisa apakah rencana penggabungan atau merger Bank Mandiri dan Bank

Negara Indonesia bertentangan atau tidak dengan UU Persaingan Usaha.

II. Permasalahan

Perencanaan Merger atau penggabungan terhadap Bank milik Pemerintah antara Bank

Mandiri dan Bank Negara Indonesia tidak bertentangan dengan ketentuan UU Persaingan Usaha,

dimana kedua bank tersebut menurut data Bank Indonesia tahun 2010 merupakan posisi 5 (lima

Teratas dalam Pangsa pasar di Indonesia. apakah dalih yang dilakukan pemerintah dalam

penggabungan atau merger tersebut sebagai upaya menghadapi ekonomi global, untuk

menguatkan ekonomi dalam negeri dapat diterima.

Permasalah yang telah dijabarkan dalam pendahuluan merupakan gambaran dari

pembahasan yang menjadi suatu permasalahan rencana penggabungan dan merger yang akan

dibahas dengan mengkaitkan ketentuan UU Persaingan Usaha.

III. Analisa

PT Bank Mandiri Tbk yang menguasai pangsa aset sebesar 13,76 persen dari total aset

perbankan di Indonesia. Bank milik negara ini memiliki aset Rp 371,67 triliun. Komposisi saham

pemerintah tercatat 66,7 persen dan publik sebanyak 33,3 persen. Hingga Juni 2010, Bank

Mandiri telah memperkerjakan 24.282 karyawan dengan 1.180 kantor cabang dan 7 kantor di

luar negeri. PT. BNI. Tbk. berada pada peringkat keempat dengan total aset Rp 217,074 triliun.

Bank ini dimiliki oleh pemerintah sebesar 59,5 persen dan publik 40,5 persen. Bank ini

merupakan bank komersial tertua, yang didirikan pada 5 Juli 1946. BNI memiliki 1.242 outlet

yang tersebar di Indonesia dan 5 cabang di luar negeri.

Perencanaan Penggabungan atau merger pada Bank Mandiri dan BNI yang dilakukan

pemerintah merupakan penggabungan perusahan perbankan terbesar karna keduanya memiliki

pangsa pasar yang besar. dilihat dari nilai asset dan pengembangan yang dilakukan kedua

perusahan perbankan tersebut tidaklah berbeda jauh, dimana posisi teratas pangsa pasar di

Indonesia di pegang oleh Bank Mandiri. Mengenai permasalahan yang perlu dilihat

penggabungan atau merger pada sisi persaingan usaha.

Merger atau Penggabungan secaara definisi dijelaskan pada UUPT, pada pasal 1 ayat 9,

sedangkan menurut UU Persaingan Usaha pada pasal 8, hanya melarang dari akibat

penggabungan atau merger, yang dapat menimbulkan praktek monopoli dan persaingan tidak

sehat. dengan demikian maka dapat dijabarkan merger atau penggabungan dalam bentuknya

dapat dibagi dalam 3 macam bentuk, yaitu:6

1 Merger Horizon

Merger horizontal terjadi apabila dua perusahaan yang memiliki lini usaha yang sama

bergabung atau apabila perusahaan-perusahaan yang bersaing diindustri yang sama

melakukan merger;

2 Merger Vertical.

Merger vertical melibatkan suatu tahapan operasional produksi yang berbeda yang

saling terkait satu sama lainnya, mulai dari hulu hingga ke hilir. Merger vertikal dapat

juga berbentuk 2 jenis, yakni Upstream Vertical Merger dan Downstream Vertical

Merger.

3 Merger Konglomerat.

Merger konglomerat terjadi apabila 2 (dua) perusahaan yang tidak memiliki lini usaha

yang sama bergabung. Atau dengan kata lain, merger konglomerat terjadi antara

perusahaan-perusahaan yang tidak bersaing dan tidak memiliki hubungan penjual-

pembeli.

Pengabungan atau merger yang merupakan rencana antara Bank Mandiri dan BNI

termasuk dalam bentuk Merger Horizontal. Pengaturan pasal mengenai merger dalam UU No.

5/1999 Persaingan Usaha, dapat dikatakan sebagai sebuah lex imperfecta karena baru dapat

diimplementasikan setelah pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah. UU No. 5/1999 Pasal

6 Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Ibid., hal. 193

28 tidak menyatakan secara jelas sistem pelaporan merger.Pasal tersebut hanya menyatakan

bahwa pelaku usaha yang hendak melakukan merger berkewajiban untuk memastikan bahwa

tindakan mergernya tidak mengakibatkan praktek monopoli dan/atau persaingan usaha tidak

sehat. Apabila merger tersebut ternyata berdampak kepada persaingan usaha tidak sehat, maka

merger tersebut dapat dibatalkan oleh Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU) sesuai

dengan kewenangan yang dimilikinya, yaitu berdasarkan Pasal 47 ayat (2) butir e.

Dengan pembatalan yang dapat dilakukan oleh KPPU, mengembalikan perusahaan hasil

merger ke kondisi semula sangat sulit, dikarenakan Aset awal yaitu antara perusahaan yang

melakukan merger telah menjadi satu aset perusahan baru hasil ,merger. ketentuan mengenai

Sanksi yang dapat dilakukan oleh KPPU yang berdasarkan Peraturan Komisi Pengawas

Persaingan Usaha Nomor 11 Tahun 2010 tentang Konsultasi Penggabungan atau Peleburan

Badan Usaha dan Pengambilalihan Saham Perusahaan (“Perkom 11/2010”). Sangat sulit bagi

pengembalian kondisi semula.

Namun Berdasrkan Perkom 11/2010 Pelaku usaha diharuskan mengisi Form M2 jika

melakukan penggabungan badan usaha, berdasarkan formulir dan dokumen yang diterima,

komisi kemudian melakukan Penilaian Awal dan apabila diperlukan komisi dapat melakukan

Penilaian Menyeluruh. Hasil penilaian komisi terhadap konsultasi pada akhirnya berupa saran,

bimbingan, dan/atau pendapat dalam bentuk tertulis. Saran, bimbingan, dan/atau pendapat

tertulis tersebut diberikan dalam jangka waktu paling lama 90 (sembilan puluh) hari kerja

terhitung sejak tanggal diterimanya formulir dan dokumen secara lengkap oleh komisi. Penilaian

yang diberikan oleh komisi tersebut bukan merupakan persetujuan atau penolakan terhadap

rencana penggabungan atau peleburan badan usaha, dan pengambilalihan saham perusahaan lain

yang akan dilakukan oleh pelaku usaha, dan tidak menghapuskan kewenangan komisi untuk

melakukan penilaian setelah perbuatan hukum yang bersangkutan berlaku efektif secara yuridis.7

Merger yang mengarah kepada anti-persaingan adalah merger yang dikhawatirkan oleh

hukum persaingan. Karena secara langsung maupun tidak langsung, merger dapat membawa

pengaruh yang relatif besar terhadap kondisi persaingan di pasar yang bersangkutan. Pada

kondisi dimana terdapat dua atau lebih perusahaan bergabung, maka pangsa pasar kedua

perusahaan yang bergabung tersebut akan bersatu dan membentuk gabungan pangsa pasar yang

7 KPPU, Negara dan Pasar dalam bingkai kebijakan persaingan, (Jakarta ; KPPU, 2011) hal 89

lebih besar. Inilah yang menjadi fokus dari hukum persaingan. Merger dapat menimbulkan atau

bahkan memperkuat market power dengan meningkatkan konsentrasi pada produk relevan dan

pasar geografis. Peningkatan market power ini dapat memperbesar kemampuan mereka untuk

berkoordinasi baik secara implisit maupun eksplisit.8 Sedangkan merger menjadi alat yang sah

dan legal bagi pelaku usaha untuk menyingkirkan pesaingnya dan/atau mengurangi persaingan

karena walaupun pada dasarnya merger merupakan perbuatan hukum yang legal, tetapi merger

akan menjadi ilegal manakala transaksi tersebut menimbulkan dampak-dampak negatif

sebagaimana dijelaskan sebelumnya.

Pengaturan merger di dalam peraturan perundang-undangan merupakan suatu bentuk

pencegahan dan atau penanggulangan kegiatan merger yang dapat mengurangi persaingan.

Merger, sangat erat kaitannya dengan potensi terjadinya praktek monopoli dan atau persaingan

usaha tidak sehat, karena pada dasarnya esensi dari merger adalah adanya pertambahan nilai dari

perusahaan-perusahaan yang melakukan merger. Penilaian terhadap transaksi merger yang

digunakan oleh suatu negara tercermin dalam merger review guidelines sebagai alat

pengendalian mergernya. Kebanyakan negara-negara di dunia mengakomodir sistem pre-

notifikasi sebagai sistem pelaporan merger, dimana pelaporan lebih didahulukan disbanding

perbuatan. Ketentuan merger sebagaimana telah diuraikan di atas pada dasarnya sudah cukup

mengatur secara prosedural. Namun, seiring berkembangnya aktivitas bisnis dunia dewasa ini,

ketentuan-ketentuan tersebut tampaknya sudah jauh tertinggal (out of date) oleh aktivitas bisnis

itu sendiri. Karena itulah, peraturan mengenai merger (berupa suatu sistem pengendalian

merger /merger review control ) harus mampu mengakomodir berbagai strategi merger pelaku

usaha yang sudah sangat beragam bentuknya.9

Terkait perencanaan merger Bank Mandiri dan BNI, yang memiliki kedudukan pangsa

pasar teratas pada sector perbankan di Indonesia, dalam perencanaan tersebut dapat

menimbulkan dampak, namun dalam melakukan perencanaan dalam ketentuan peraturan

perundang-undangan sudah diatur secara jelas mengenai mekanisme merger. Meski demikian

yang perlu diantisipasi dalam perencanaan tersebut yaitu prosedur dalam melakukan perencanaan

merger harus dengan ketentuan peraturan, hal tersebut untuk mengetahui dampak yang

memungkinkan akan terjadi. Dalam ketentuan UUPT telah diatur mengenai penggabungan 8 Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Op. Cit., hal 200

9 Dr. Andi Fahmi Lubis, SE. ME. dkk, Ibid.,

namun mengenai ketentuan pencegahan dampak terhadap persaingan usaha mengaku pada

Perkom 11/2010.

Perencanaan merger Bank Mandiri dan BNI pra merger haru mengisi dan menyerahkan

dokumen kepada KPPU guna konsultasi dan mengetahui dampak dari merger tersebut. bilah

dilihat dari status dan kedudukan kedua bank tersebut, akan berdampak pada persaingan tidak

sehat, karena akan memungkinkannya pelaku usaha yang sama akan berkurang pangsa pasarnya.

Berkurangnya pangsa pasar yang disebabkan oleh merger perusahaan dengan posisi pangsa pasar

yang tinggi akan mengakibatkan nasabah pada pelaku usaha lain akan beralih, serta pelaku usaha

yang sama akan sulit untuk bersaing dengan pelaku usaha yang merger.

Perencanaan tersebut mengenai merger Bank Mandiri dan BNI, dengan kondisi kedua

perusahaan perbankan tersebut sehat, dan dalam pangsa pasar yang tinggi, bertentangan dengan

alasan merger pada ketentuan UUPT, yaitu antara penyuntikan dana atau dapat mengajukan

pailit apabila dana cadangan perbangan lemah atau minus. Tujuan merger tersebut harus di kaji

lebih dalam dari sisi persaingan maupun dari tujuan merger.

IV. Kesimpulan

Rencana penggabungan atau merger Bank Mandiri dengan Bank Negara Indonesia, terkait

persaingan usaha dapat disimpulkan yaitu sebagai berikut ;

1. Meski kedudukan pangsa pasar bank mandiri pada peringkat pertama dan BNI pada

peringkat keempat, namun kedua bank tersebut tidak merupakan sebagai posisi dominan

yang berencana merger, ketentuan mengenai posisi dominan dengan pangsa pasar diatas

50%, sedang kan kedua bank tersebut hanya sekitar diatas 10% pangsa pasar.

2. Perencanaan Merger dapat dilakukan dengan syarat harus melaksanakan prosedur sesuai

Perkom 11/2010, guna memastikan dampak yang ditimbulkan dari merger. sehingga

KPPU dapat member saran atas perencanaan tersebut.

3. Perencanaan merger perlu dikaji lebih dalam lagi, baik dari sisi internal maupun

persaingan usaha nasional serta persaingan usaha global, namun sebaiknya

memperhitungkan kembali dengan cermat untung-rugi penggabungan Mandiri-BN