SISTEM PEMERINTAHAN

Siapa pelaksana kekuasaan negara dapat dikaitkan dengan negara Monarki dan Negara

Republik. Secara konseptual, jabatan Presiden dipertalikan dengan negara republik1

sedangkan raja dipertalikan dengan negara kerajaan.2 Duguit membedakan antara republik

dan monarchie berdasarkan bagaimana kepala negara diangkat. Jika seorang kepala negara

diangkat berdasarkan hak waris atau keturunan maka bentuk pemerintahan disebut monarchie

pelaksana kekuasaan negara disebut raja sedangkan jika kepala negara dipilih melalui suatu

pemilihan umum untuk masa jabatan tertentu maka negaranya disebut republik pelaksana

kekuasaan negara disebut Presiden.3

Jika keberadaan Presiden berkaitan dengan bentuk Pemerintahan maka kekuasaan

Presiden dipengaruhi dengan sistim pemerintahan. Pada sistem pemerintahan biasanya

dibahas pula dalam hal hubungannya dengan bentuk dan struktur organisasi negara dengan

penekanan pembahasan mengenai fungsi-fungsi badan eksekutif dalam hubungannya dengan

badan legislatif. Secara umum sistim pemerintahan terbagi atas tiga bentuk yakni sistim

pemerintahan Presidensil, parlementer dan campuran yang kadang-kadang disebut “kuasi

Presidensil” atau “kuasi parlementer”.4

1 “Jabatan KePresidenan Republik Indonesia” dalam 70 Tahun Prof. Dr. Harun Alrasid (intergritas, konsistensi seorang

sarjana hukum), editor. A. Muhammad Asrun dan Hendra Nurtjahjo, (Jakarta: Pusata Studi HTN UI, 2000), hlm. 163.

2 Hans Kelsen, General Theory of Law and State, (New York: Russell & Russell, 1961), hlm. 283.3 Moh Kusnadi dan Harmelly Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Cet. 5, (Jakarta: Pusat Studi HTN dan CV

Sinar Bakti, 1983), hlm. 167.

4 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah (telaah perbandingan konstitusi berbagai negara), Cet.1, (Jakarta: UI-PRESS, 1996), hlm. 59.

1. Sistem Pemerintahan Presidensial

Dalam pemerintahan Presidensial tidak ada pemisahan antara fungsi kepala negara

dan fungsi kepala pemerintahan, kedua fungsi tersebut dijalankan oleh Presiden. 5

Presiden pada sistem Presidensil dipilih secara langsung oleh rakyat atau melalui

badan pemilihan dan memiliki masa jabatan yang ditentukan oleh konstitusi.6 Dalam

sistem presidensial, badan eksekutif terdiri dari presiden dan para anggota kabinetnya.

Badan eksekutif sama sekali terpisah dari badan legislatif sesuai dengan ajaran trias

politika. Badan eksekutif tidak dapat dan tidak bisa mempengaruhi pekerjaan dari

pihak legislatif. Menurut von Mettenheim dan Rockman sebagaimana dikutip Rod

hague dan Martin Harrop sistem Presidensil memiliki beberapa ciri yakni :7

1. popular elections of the Presiden who directs the goverenment and makes

appointments to it.

2. fixed terms of offices for the Presiden and the assembly, neither or which can be

brought down by the other (to forestall arbitrary use of powers).

3. no overlaping in membership between the executive and the legislature.

Jimli Asshiddiqie merumuskan ciri-ciri dari sitem pemerintahan presidensial yaitu:

1.Masa jabatan presiden dan wakil presiden ditentukan lebih pasti, misalnya 4 tahun

atau 5 tahun, sehingga presiden dan wakil presiden tidak dapat diberhentikan di

tengah masa jabatannya karena alasan politik. Di beberapa Negara masa jabatan

presiden dan wakil presiden dibatasi dengan jelas seperti di Indonesia yang hanya

dapat menjabat selama 2 periode. Kabinet berada dibawah presiden dan

bertanggungjawab kepada presiden.

2.Presiden tidak bertanggung jawab kepada parlemen karena presiden tidak dipilih

oleh parlemen. Ini merupakan implikasi dari sistem pemilihan langsung terhadap

presiden. Presiden hanya dapat diberhentikan apabila ada pelanggaran hukum.

3. Presiden dipilih secara langsung ataupun melalui perantara tertentu yang tidak

bersifat perwakilan permanent sebagaimana hakikat lembaga permanen.

5 Menurut pendapat Alan R. Ball salah satu ciri pemerintahan Presidensil adalah “The Presiden is both nominal and political

head of State” Alan R. Ball, Modern Politic and Governmet, (New York: Macmillan Student Editiond, 1971), hlm. 24.

6 Negara Amerika merupakan acuan bagi sistem Presidensil. Sistem pemisahan kekuasaan dan sistem check and balance menjadi konsekwesi terbentuknya sistem pemerintahan Presidensil. Moh. Kusnardi dan Harmally Ibrahim, Op. Cit., hlm. 177.7 Rod hague dan Martin Harrop, Op., Cit. hlm. 237.

4. Presiden sebagai kepala pemerintahan sekaligus sebagai kepala Negara.

5. Presiden tidak dapat membubarkan parlemen demikian juga sebaliknya.

6. Tanggung jawab pemerintahan berada di pundak presiden. Karena itu, presiden

yang berwewenang membentuk pemerintahan, menyususn kabinet, serta pejabat-

pejabat publik.8

Ada beberapa kelebihan sistem pemerintahan presidensial. Seperti yang

dikemukakan oleh Arend Lijphart bahwa dalam sistem pemerintahan presidensial

pemerintahan akan berjalan dengan stabil. Pemerintahan yang terbentuk akan terjaga

kepemimpinannya selama masa periodenya. Kedua adalah bahwa pemilihan kepala

pemerintahannya secara langsung dapat dipandang lebih demokratis daripada

pemilihan tidak langsung. Ketiga adalah pemisahan kekuasan yang jelas yang dapat

menghilangkan otoritarianisme dalam pemerintahan. Presiden dapat menyesuaikan

program-programnya sesuai dengan masa periodenya.9

Namun ada juga kelemahan dari sistem pemerintahan presidensial yaitu masalah

kebuntuan konflik antara eksekutif dan legislatif. Ini dapat berakibat pada mandegnya

roda pemerintahan dan pembangunan. Kelemahan yang lain dari sitem pemerintahan

presidensial adalah bahwa sistem ini berjalan atas dasar aturan pemenang menguasai

semuanya. Presiden tidak berada dibawah pengawasan parlemen sehingga dapat

menimbulkan kekuasaan mutlak. Sistem pertanggungjawaban kurang jelas. Dalam

konstitusi Indonesia telah diterapkan sistem presidensial. Mekanisme check and

balances diterapkan sebagai kontrol masing-masing lembaga tinggi pemerintah.

Presiden tidak dapat membubarkan DPR. Begitu juga sebaliknya, DPR tidak dapat

membubarkan presiden. Mekanisme pengajuan RUU yang dimiliki presiden juga

mengandung arti bahwa tingginya kemungkinan musyawarah untuk mufakat dalam

hal pembuatan undang-undang.

Tujuan-tujuan dari dipilihnya sistem presidensialisme di Indonesia sangat terkait

dengan perjalanan sistem pemerintahan yang telah mengalami banyak pergantian

semenjak proklamasi kemerdekaan. Sistem parlementer yang pernah dianut di

Indonesia dinilai kurang cocok karena terlalu condong kepada demokrasi barat yang

berdasarkan individualisme dalam pengambilan keputusan dengan voting:”separuh

ditambah satu”. Hal ini dirasakan kurang cocok dengan jiwa bangsa Indonesia yang

8 Jimly Assiddiqie, Pergumulan Peran Pemerintah dan Parlemen dalam Sejarah, dalam Hanta Yuda, op cit hal 14-15

9 Arend Lijphart, Sistem Pemerintahan Parlementer dan Presidensial. Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995, hal 14

menganut sistem musyawarah untuk mufakat.10 Dalam sistem pemerintahan

presidensial, badan eksekutif dan legislatif memiliki kedudukan yang independen.

Kedua badan tersebut tidak berhubungan secara langsung seperti dalam sistem

pemerintahan parlementer. Mereka dipilih oleh rakyat secara terpisah.

Dalam keadaan normal, kepala pemerintahan dalam sistem Presidensial tidak dapat

dipaksa untuk mengundurkan diri oleh badan legislatif (meskipun terdapat

kemungkinan untuk memecat seorang Presiden dengan proses pendakwaan luar

biasa). Jika pada sistem parlementer memiliki pemerintah/eksekutif kolektif atau

kolegial maka pada sistem Presidensial memiliki eksekutif nonkolegial (satu orang),

para anggota kabinet Presidensial hanya merupakan penasehat dan bawahan Presiden.

Menurut Duchacck perbedaan utama antara sistem Presidensil dan parlementer pada

pokoknya menyangkut empat hal, yaitu: terpisah tidaknya kekuasaan seremonial dan

politik (fusion of ceremonial and political powers), terpisah tidaknya personalia

legislatif dan eksekutif (separation of legislatif and eksekutif personels), tinggi

redahnya corak kolektif dalam sistem pertanggungjawbannya (lack of collective

responsibility), dan pasti tidaknya jabatan Kepala Negara dan Kepala Pemerintahan

(fixed term of office).11

10Harsyudiono Hartas, Kekuasaan Lembaga Kepresidenan dalam Perspektif Undang-Undang dasar 1945 dan Praktek Politik. Yogyakarta: Pandega Media, 1997 11 Jimly Asshiddiqie, Pergumulan…, hlm. 82.

2. Sistem Pemerintahan Parlementer

Sistem pemerintahan parlementer terbentuk karena pergeseran sejarah hegemonia

kerajaan. Pergeseran tersebut seringkali dijelaskan kedalam tiga fase peralihan,

meskipun perubahan dari fase ke fase yang lain tidak selalu tampak jelas. Pertama,

pada mulanya pemerintahan dipimpin oleh seorang raja yang bertanggung jawab atas

seluruh sistem politik atau sistem ketatanegaraan. Kedua, Kemudian muncul sebuah

majelis dengan anggota yang menetang hegemoni raja. Ketiga, mejalis mengambil

ahli tanggung jawab atas pemerintahan dengan bertindak sebagai parlemen maka raja

kehilangan sebagian besar kekuasaan tradisionalnya.12 Oleh sebab itu keberadaan

sistem parlementer tidaklah lepas dari perkembangan sejarah negara kerajaan seperti

Inggris, Belgia dan sewedia.

Dalam sistem parlementer, ada keterikatan antar badan eksekutif dan badan

legislatif. Eksekutif yang dipimpin oleh seorang perdana menteri mencerminkan

kekuatan-kekuatan yang ada di parlemen. Keberlangsungan suatu pemerintahan

parlementer sangat tergantung pada konstalasi politik di parlemen. Semakin kuat

dukungan dari parlemen maka semakin berkuasa pulalah pemerintahan tersebut.

Namun dalam pemerintahan parlementer sering sekali terjadi jatuh bangun suatu

kabinet pemerintahan. Ini sering terjadi karena berbagai macam kepentingan partai

politik dalam parlemen. Pemerintahan parlementer dapat membubarkan perlemen

berdasarkan suatu pertimbangan dan perencananaan.

Ciri umum pemerintahan parlementer sebagaimana dijelaskan S.L Witman dan J.J

Wuest, yakni:13

1. It is based upon the diffusions of powers principle.

2. There is mutual responsibility between the the executive and the legislature; hance

the executive may dissolve the ligislature or he must resign together with the rest of

the cabinet whent his policies or no longer accepted by the majority of the

membership in the legislature.

3. There is also mutual responsibility between the executive and the cabinet.

12 Dauglas V. Verney, “Pemerintahan Parlementer dan Presidensil” dalam Sistem Sistem Pemerintah Parlementer dan

Presidensial, Arend Lijphard saduran Ibrahim R, (Jakarta: Pt Garfindo Perkasa, 1995), hlm. 36.

13 Shepherd L. Witman dan John J. Wuest, Comperative Government, (Newyersy: Littleffield, Adams & Co,1963), hlm. 8-9;

sebagaimana pula dikutip suwoto Mulyosudarmo dalam Suwoto Mulyosudarmo, Peralihan Kekuasaan (Kajian Teoritis dan

Yuridis terhadap Pidato Nakwasara), (Jakarta: Pt. Garamedia, 1997), hlm. 21.

4. the executive (Prime Minister, Premier, or Chancellor) is chosen by yhe titular

head of the State (Monarch or Presiden), accorfing to the support of majority in the

legislature.

Ciri-ciri dari sistem pemerintahan parlementer adalah sebagai berikut:

1. Badan legislatif atau parlemen adalah satu-satunya badan yang anggotanya dipilih

langsung oleh rakyat melalui pemilihan umum. Parlemen memiliki kekuasaan besar

sebagai badan perwakilan dan lembaga legislatif.

2. Anggota parlemen terdiri atas orang-orang dari partai politik yang memenangkan

pemiihan umum. Partai politik yang menang dalam pemilihan umum memiliki

peluang besar menjadi mayoritas dan memiliki kekuasaan besar di parlemen.

3. Pemerintah atau kabinet terdiri dari atas para menteri dan perdana menteri sebagai

pemimpin kabinet. Perdana menteri dipilih oleh parlemen untuk melaksakan

kekuasaan eksekutif. Dalam sistem ini, kekuasaan eksekutif berada pada perdana

menteri sebagai kepala pemerintahan. Anggota kabinet umumnya berasal dari

parlemen.

4. Kabinet bertanggung jawab kepada parlemen dan dapat bertahan sepanjang

mendapat dukungan mayoritas anggota parlemen. Hal ini berarti bahwa sewaktu-

waktu parlemen dapat menjatuhkan kabinet jika mayoritas anggota parlemen

menyampaikan mosi tidak percaya kepada kabinet.

5. Kepala negara tidak sekaligus sebagai kepala pemerintahan. Kepala pemerintahan

adalah perdana menteri, sedangkan kepala negara adalah presiden dalam negara

republik atau raja/sultan dalam negara monarki. Kepala negara tidak memiliki

kekuasaan pemerintahan. Ia hanya berperan sebgai symbol kedaulatan dan keutuhan

negara.

6. Sebagai imbangan parlemen dapat menjatuhkan kabinet maka presiden atau raja

atas saran dari perdana menteri dapat membubarkan parlemen. Selanjutnya, diadakan

pemilihan umum lagi untuk membentukan parlemen baru.14

Ada beberapa Kelebihan Sistem Pemerintahan Parlementer yaitu pembuat kebijakan

dapat ditangani secara cepat karena mudah terjadi penyesuaian pendapat antara

eksekutif dan legislatif. Hal ini karena kekuasaan eksekutif dan legislatif berada pada

satu partai atau koalisi partai. Garis tanggung jawab dalam pembuatan dan

14 http://witantra.wordpress.com/2008/05/30/sistem-pemerintahan/

pelaksanaan kebijakan publik jelas. Adanya pengawasan yang kuat dari parlemen

terhadap kabinet sehingga kabinet menjadi barhati-hati dalam menjalankan

pemerintahan.

Kekurangan Sistem Pemerintahan Parlementer yaitu Kedudukan badan

eksekutif/kabinet sangat tergantung pada mayoritas dukungan parlemen sehingga

sewaktu-waktu kabinet dapat dijatuhkan oleh parlemen. Kelangsungan kedudukan

badan eksekutif atau kabinet tidak bisa ditentukan berakhir sesuai dengan masa

jabatannya karena sewaktu-waktu kabinet dapat bubar. Kabinet dapat mengendalikan

parlemen. Hal itu terjadi apabila para anggota kabinet adalah anggota parlemen dan

berasal dari partai meyoritas. Karena pengaruh mereka yang besar diparlemen dan

partai, anggota kabinet dapat menguasai parlemen. Parlemen menjadi tempat

kaderisasi bagi jabatan-jabatan eksekutif. Pengalaman mereka menjadi anggota

parlemen dimanfaatkan dan manjadi bekal penting untuk menjadi menteri atau jabatan

eksekutif lainnya.

Sejarah ketatanegaraan Indoenesia sejak berlakunya Undang-Undang Dasar 1945

kemerdekaan, Konstitusi RIS, Undang-Undang Dasar Sementara 1950 sampai dengan

perubahan Undang-Undang Dasar 1945, Indonesia mengalami beberapa perubahan

sistem pemerintahan. Indonesia terus mencari suatu bentuk yang ideal. Kusnardi dan

Harmaily Ibrahim mengatakan bahwa Indonesia di bawah Undang-Undang Dasar

1945 menganut sistem pemerintahan “quasi Presidensial”. Alasannya karena dilihat

dari sudut pertanggungjawaban Presiden kepada MPR, sebagiman dikatakan lebih

lanjut:15

Jadi berdasarkan Pasal 4 ayat 1 dan Pasal 17 Undang-Undang Dasar 1945, sistem

pemerintahannya adalah Presidensil, karena Presiden adalah eksekutif, sedangkan

menteri-menteri adalah pembantu Presiden. Dilihat dari sudut pertanggungan jawab

Presiden kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat, maka berarti bahwa eksekutif

dapat dijatuhkan oleh lembaga negara lain – kepada siapa Presiden bertanggung

jawab – maka sistem pemerintahan di bawah Undang-Undang Dasar 1945 dapat

disebut “quasi Presidensil” Kekuasaan Presiden di dalam Undang-Undang Dasar 1945

sebelum perubahan yang dikatakan menganut sistim pemerintahan “quasi

15 Moh. Kusnardi dan Harmally Ibrahim, Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia, Cet. 5, (Jakarta: PusatStudi HTN U, 1983), hlm. 180; sebagaimana dikutip pula dalam A. Hamid S Attamimi, Op. Cit., hlm. 125-126; dapat dilihat pula menurut Muchyar Yara bahwa karena ciri-ciri sistem pemerintahan preidensil di dalam UUD 1945 terlihat lebih dominan dibandingkan ciri-ciri sistem pemerintahan parlementer, maka tepatnya sistempemerintahan yang dianut oleh UUD 1945 disebut sebagai, “Sistem pemerintahan Quasi Presidensil”. Muchyar Yara, Op. Cit., hlm. 79.

Presidensial” memiliki tiga kekuasaan sebagai yakni, sebagai kepala negara, sebagai

kepala pemerintahan dan sebagai mendataris MPR. Perubahan Undang-Undang Dasar

1945 merubah sistem pemerintahan Indonesia. Dengan perubahan ini Indonesia

menganut sistem pemerintahan Presidensil. Jika pada Undang- Undang Dasar 1945

sebelum perubahan memiliki kelemahan yakni cenderung sangat ‘executive hevy’

maka setelah perubahan hal ini tidak terwujud lagi, perubahan Undang-Undang Dasar

1945 telah menganut sistem pemeritahan Presidensil yang dapat menjamin stabilitas

pemerintah.21Dalam sistem pemerintahan Presidensil yang diadosi oleh Undang-

Undang Dasar 1945 menurut Jimly Asshiddiqie memiliki lima perinsip penting,

yaitu:16

(1) Presiden dan Wakil Presiden merupakan satu institusi penyelenggara kekuasaan

esekutif negara yang tertinggi dibawah Undang-Undang Dasar.

(2) Presiden dan Wakil Presiden dipilih oleh rakyat secara langsung dan karena itu

secara politik tidak bertanggungjawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat atau

lembaga parlemen, melainkan bertanggungjawab langsung kepada rakyat yang

memilih.

(3) Presiden dan/atau Wakil Presiden dapat dimintakan pertanggungjawaban secara

hukum apabila Presiden dan/atau Wakil Presiden melakukan pelanggaran hukum dan

konstitusi.

(4) Para menteri adalah pembantu Presiden.

(5) Untuk membatasi kekuasaan Presiden yang kedudukannya dalam sistem

Presidensil sangat kuat sesuai dengan kebutuhan untuk menjamin stabilitas

pemerintah, ditentukan pula masa jabatan Presiden lima tahunan tidak boleh dijabat

oleh orang yang sama lebih dari dua masa jabatan. Kelima ciri tersebut merupakan

ciri sistem pemerintahan Presidensil yang dianut oleh Undang-Undang Dasar 1945

hasil perubahan.

16 Jimly Asshiddiqie, “Sruktur Ketatanegaraan …”, Op. Cit., hlm. 5-6