1

Perencanaan Tata Ruang Berbasis Kebencanaan di Indonesia

Saut Aritua Hasiholan Sagala dan Mizan Bustanul Fuady Bisri

Kelompok Keahlian Perencanaan Wilayah dan Perdesaan

Sekolah Arsitektur, Perencanaan dan Pengembangan Kebijakan

Institut Teknologi Bandung, Jl. Ganesha 10, Bandung, 40132

Email korespondensi: saut.sagala@sappk.itb.ac.id

[saran untuk kutipan: Sagala, S. dan Bisri, M. (2011), Perencanaan Tata Ruang Berbasis

Kebencanaan di Indonesia dalam Anwar, H. dan Harjono, H. (ed), Perspektif terhadap

Kebencanaan dan Lingkungan di Indonesia, Penerbit Lembaga Ilmu Pengetahuan Indonesia.]

Abstrak

Perencanaan ruang (spatial plan) memiliki tujuan untuk menghasilkan penggunaan ruang

yang efisien, termasuk diantaranya menimimasi resiko bencana. Indonesia sebagai negara

yang sering mengalami bencana, baik karena faktor geografis atau peningkatan paparan

(exposure) terhadap bencana karena pembangunan atau urbanisasi, memerlukan upaya-upaya

untuk mengurangi besarnya resiko bencana. Tulisan ini mengulas sejauh mana perencanaan

ruang dapat berkontribusi di dalam pengurangan resiko bencana dan bagaimana konsep ini

telah diterapkan dalam penataan ruang di Indonesia. Dua studi kasus penerapan rencana tata

ruang berbasis kebencanaan di daerah rawan bencana di Indonesia dalam skala makro dan

mikro dibahas di dalam tulisan ini sebagai pembelajaran. Pada akhirnya disadari bahwa

perencanaan tata ruang berbasis kebencanaan perlu terintegrasi dengan alat-alat pengurangan

resiko bencana lainnya..

Kata Kunci: Bencana, Kapasitas, Kerentanan, Resiko, Penataan Ruang (Spatial Plan),

Pengurangan Resiko Bencanab

1. Pengantar Banyaknya bencana alam yang terjadi di Indonesia mendorong semakin pentingnya peran

pengurangan resiko bencana. Hyogo Framework for Action (HFA; Kerangka Aksi Hyogo),

yang diputuskan pada Konferensi Pengurangan Resiko Bencana Dunia di Kobe pada tahun

2005, mengamanatkan perencanaan guna lahan (land use planning) atau perencanaan tata

ruang sebagai salah satu alat untuk pengurangan resiko bencana {UNISDR, 2005 #340}.

Peran perencanaan tata ruang dalam pengurangan resiko bencana telah banyak diusulkan

dalam praktik perencanaan baik di negara-negara maju maupun negara-negara berkembang.

Jauh sebelum HFA disepakati sebagai sebuah kerangka kerja, Burby dan French (1981)

menyebutkan bahwa peran perencanaan tata ruang adalah untuk pembatasan pembangunan di

daerah-daerah yang rawan terhadap bahaya yang terkait dengan alam. Hal ini termasuk

dengan pembatasan pembangunan di daerah rawan banjir dan pembuatan kode bangunan

(building code) untuk daerah-daerah yang rawan terhadap bencana gempa bumi dan tsunami.

Dampak dari pembatasan pembangunan di daerah-daerah yang berbahaya akan meminimasi

potensi paparan (exposure), pengurangan terhadap kerugian jiwa serta kerusakan harta benda

di daerah-daerah berbahaya. Pembangunan yang tidak mengindahkan aspek kebencanaan

akan dapat berakibat pada besarnya resiko bencana yang timbul, seperti pembangunan

permukiman dan lokasi pariwisata di sepanjang pantai berpotensi terkena dampak tsunami.

Sebagai contoh, dampak sangat besar dari tsunami di Indonesia telah diketahui bersama pada

kejadian tsunami di Banda Aceh pada Desember 2004 dan Kawasan Pantai Pangandaran pada

Juli 2006.

2

Selain bencana-bencana yang berskala sangat besar (catasthropy), bencana yang terjadi

tahunan, seperti banjir dan tanah longsor juga mengindikasikan alokasi tata ruang yang tidak

tepat. Kecamatan Bale Endah, Kabupaten Bandung Selatan mengalami banjir tahunan dari

Sungai Citarum dengan frekuensi dan intensitas yang semakin meningkat akhir-akhir ini, hal

ini merupakan bukti lain ketidakharmonisan pemanfaatan ruang di sepanjang bantaran

sungai. Dalam konteks yang lebih luas, penataan ruang daerah aliran sungai pada dasarnya

tidak hanya berfokus pada dataran banjir, tetapi juga konsep yang terintegrasi antara kawasan

hulu, daerah tangkapan air, daerah yang dialiri oleh air sungai dan daerah hilir. Konsep ini

dikenal umumnya sebagai manajemen wilayah aliran sungai yang terintegrasi (Integrated

River Basin Management).

Gambar 1. Kejadian Banjir di Kabupaten Bandung

Sumber: BPBD Kabupaten Bandung, 2010.

http://assets.kompas.com/data/photo/2010/02/20/3696729p.jpg

(a)

(b)

Gambar 2. Floodplain di Sungai Kamogawa, Kyoto, Jepang:

(a) Saat Banjir dan (b) Tidak Banjir

Sumber: (a). Dwiyani, (b) Bisri, 2011

Bantaran Sungai Citarum, seperti juga di banyak tempat di Indonesia, tidak dilengkapi suatu

dataran banjir (flood plain) sehingga kawasan terbangun berjarak sangat dekat dengan badan

sungai. Dengan demikian ketika debit air sungai meningkat, maka area di sekitarnya sangat

rentan untuk langsung mengalami banjir (Gambar 1). Hal ini kontras dengan keadaan yang

terdapat di negara-negara maju yang menyediakan dataran banjir sehingga pada saat banjir,

area ini yang terlebih dahulu tergenang. Penetapan dimensi area tersebut juga dilakukan

sedemikian rupa sehingga pada kenaikan debit maksimal pun kawasan terbangun di

3

sekitarnya tidak mengalami banjir (Gambar 2). Pada saat kondisi tidak banjir, area tersebut

berfungsi sebagaimana ruang terbuka publik pada umumnya.

Secara garis besar, tulisan ini akan mengulas teori-teori perencanaan tata ruang yang terkait

dengan resiko bencana. Teori ini dikaitkan dengan siklus fase bencana atau disaster cycle,

yang umum dipakai pada studi kebencanaan. Selanjutnya, konseptualisasi perencanaan tata

ruang dan siklus bencana diintegrasikan sehingga memunculkan dimensi dimana tata ruang

dapat berperan. Diskusi selanjutnya adalah mengulas kasus-kasus perencanaan tata ruang

kontemporer di Indonesia yang mengakomodasi pengurangan resiko bencana di Indonesia.

Pada bagian akhir, diusulkan beberapa komponen-komponen yang perlu disertakan di dalam

perencanaan tata ruang untuk pengurangan resiko bencana.

2. Fungsi Perencanaan Tata Ruang Kesadaran akan pentingnya peran perencanaan tata ruang untuk pengurangan resiko bencana

termasuk cukup lambat, tidak hanya di Indonesia, tetapi juga di Amerika seperti yang

disampaikan oleh Burby et al (2000). Pendekatan yang lebih umum dipakai adalah mitigasi

fisik dan persiapan respon / untuk tanggap darurat (Gambar 3). Mitigasi fisik mencakup

pembuatan dam, penguatan tanggul, serta pemasangan instalasi perangkat peringatan dini.

Fakta menunjukkan bahwa sebagian besar alokasi pemerintah Indonesia adalah dengan

penguatan organisasi dan kapasitas yang terkait dengan fase tanggap darurat atau respon

ketika bencana terjadi. Pola pola manajemen bencana sampai dengan tahun 2007 adalah dikoordinasi oleh Badan Koordinasi Penanggulangan Bencana (Bakornas PB) ataupun Satuan

Tugas Pelaksanaan Penanggulangan Bencana (Satlak PB). Ini berarti usaha penanggulangan

bencana diselesaikan melalui mekanisme koordinasi yang dibentuk ketika bencana terjadi.

Dengan demikian perencanaan tata ruang yang sejatinya adalah suatu instrumen pengurangan

resiko bencana yang dilakukan pada saat tidak terjadi bencana, sampai dengan tahun 2007

belum benar benar mendapatkan tempat sebagai instrumen penting.

(a)

(b)

Gambar 3. (a) Bendungan Sabo untuk lahar dingin Gunung Merapi di Sungai Gendol,

Yogyakarta untuk mengurangi resiko bencana lahar dingin Gunung Merapi (mitigasi fisik)

dan (b) Kegiatan Tanggap Darurat di Tempat Pengungsian Erupsi Gunung Merapi, 2010

Sumber: Sagala (2008), Sagala (2010)

Perencanaan tata ruang sebagai suatu bentuk intervensi pembangunan yang multidimensi

memungkinkan berbagai bentuk kegiatan mitigasi resiko bencana untuk diintegrasikan, baik

yang bersifat fisik (struktural) maupun non fisik (non struktural). Dalam menentukan bentuk

kegiatan mitigasi yang akan digunakan akan bergantung kepada jenis bencana dan tujuan

4

kegiatan tersebut. Godschalk (1991) dalam (Kaiser, 1995) memberikan gambaran jenis

kegiatan mitigasi dan tujuan yang dapat diraih oleh kegiatan tersebut, sebagaimana

ditampilkan pada Tabel 1. Kegiatan kegiatan tersebut dapat digunakan untuk beberapa jenis bahaya alam sekaligus, hal ini memerlukan keterampilan kajian resiko bencana sehingga

pilihan intervensi menjadi sesuai. Hal ini sejalan dengan fungsi implementasi perencanaan

penggunaan rencana guna lahan untuk manajemen ekosistem yang dapat dilakukan melalui

pemutakhiran data, pemetaan data kepemilikan, analisis dampak dari manusia; tujuan guna

lahan; kebijakan terdiri atas mekanisme insentif, akuisisi lahan, dan kebijakan lainnya.

Tabel 1 Berbagai Jenis Kegiatan Mitigasi dan Tujuan Penggunaanya

Jenis Kegiatan Mitigasi Tujuan Mitigasi

Perencanaan tata guna lahan

Building codes

Pengaturan zonasi

Pengaturan subdivisi

Analisis Bahaya / Pemetaan Resiko

Sistem informasi bahaya

Edukasi publik

Pemantauan / inspeksi

Pengambilalihan lahan yang berbahaya

Relokasi

Insentif dan disinsentif pajak

Asuransi bencana

Pengaturan pembangunan di lokasi yang aman

Penguatan terhadap tekanan bahaya

Pembatasan terhadap penggunaan area berbahaya

Penguatan infrastruktur terhadap bahaya

Identifikasi area berbahaya

Peningkatan kesadaran terhadap resiko

Peningkatan pengetahuan mengenai bencana

Pemantauan implementasi peraturan

Pengalihan fungsi menjadi ruang terbuka/rekreasi

Pemindahan kondisi rentan ke lokasi yang aman

Penciptaan motivasi untuk pindah ke lokasi aman

Pemberian kompensasi terhadap kerugian ekonomi

Sumber: Godschalk, 1991:136 dalam Kaiser et al (1995)

Di dalam menghasilkan tata ruang yang mempertimbangkan unsur-unsur kebencanaan serta

menentukan alat mitigasi yang akan digunakan, teknik pertampalan (overlay) antara konsep

pembangunan dengan daerah-daerah beresiko bencana hasil analisis resiko perlu dilakukan.

Hasil pertampalan dapat digunakan untuk mengoreksi usulan perencanaan, baik struktur

ruang, pola ruang, maupun penentuan kawasan kawasan strategis, yang diatur di dalam Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) Provinsi, Kabupaten, maupun Kota. Hal yang perlu

diperhatikan ialah adanya kebutuhan dan kesesuaian skala kedetailan resiko bencana yang

dihasilkan dengan tingkat kedetailan rencana tata ruang yang akan diperkaya dengan resiko

bencana tersebut. Sebagai contoh, peta resiko untuk mengoreksi rencana rinci (misalnya

RDTR) tentu berbeda dengan rencana umum tata ruang (RTRW). Perbedaan ini juga secara

signifikan menentukan seberapa detail rekomendasi pengurangan resiko melalui perencanaan

tata ruang dapat dihasilkan. Pada akhirnya, usaha pertampalan harus berorientasi akhir pada

keluaran produk rencana tersebut karena rencana tata ruang merupakan bagian dari sistem

penyelenggaraan penataan ruang yang baku. Dengan demikian perencanaan tata ruang hasil

pengumpulan dan dan analisis informasi tentang kesesuaian pembangunan dari daerah yang

terpapar (exposed) terhadap bencana alam dapat diketahui oleh masyarakat, investor

potensial-pelaku usaha, dan pemerintah.

Jika dikaitkan dengan konsep pada HFA, maka sebenarnya terdapat 5 fokus integrasi

perencanaan tata ruang dengan pengurangan resiko bencana, yakni: a) integrasi kajian resiko

bencana ke dalam perencanaan perkotaan, termasuk di dalamnya perhatian khusus terhadap

permukiman yang rentan terhadap bencana, b) pengarusutamaan pertimbangan resiko

bencana terhadap kegiatan pembangunan infrastruktur vital, c) Pengembangan dan

penggunaan alat pemantauan untuk mengukur aspek pengurangan resiko yang diperoleh atas

suatu kebijakan perencanaan tata ruang, d) integrasi kajian resiko bencana terhadap

5

perencanaan pembangunan perdesaan, terutama di daerah pegunungan dan pesisir, serta e)

revisi ataupun pengembangan terhadap building code serta praktik rekonstruksi dan

rehabilitasi pada tingkat nasional dan lokal. Sampai dengan saat ini, kelima limanya masih relevan dan belum dipraktikkan dengan optimal di Indonesia.

Untuk konteks perhatian HFA yang pertama, dalam konteks Indonesia memang telah

dilakukan usaha integrasi pengurangan resiko bencana ke dalam penyelenggaraan penataan

ruang, yakni dapat dilihat dari keterkaitan antara UU 24/2007 mengenai Penanggulangan

Bencana dan UU 26/2007 mengenai Penataan Ruang. Persoalannya ialah sampai dengan saat

ini belum terdapat suatu ukuran baku mengenai bagaimana kajian resiko untuk setiap jenjang

perencanan perlu dilakukan sehingga dapat berdaya guna. Hal ini sejatinya dapat

dikembangkan karena pada dasarnya dapat dilakukan pengukuran kualitas rencana tata ruang,

secara kuantitatif, dan kaitannya dalam konteks mitigasi bencana (Brody, 2003). Perencanaan

tata ruang bertindak sebagai landasan utama pembangunan di daerah dengan penentuan

alokasi ruang dari yang bersifat umum sampai dengan rinci. Sebagaimana disampaikan Mileti

(1999) tidak ada pendekatan yang mewujudkan mitigasi bahaya secara berkelanjutan yang lebih menjanjikan dibanding peningkatan pemanfaatan dari manajemen penataan ruang yang

tangguh".

Konteks integrasi dan pengarusutamaan pengurangan resiko bencana ke dalam perencanaan

tata ruang di Indonesia juga dapat dikatakan terlewatkan karena secara kontekstual

pemantauan atas kualitas rencana itu sendiri masih kurang terjamin, bahkan di dalam aspek aspek umum yang telah dipraktikkan bertahun tahun. Dengan demikian, alternatifnya

adalah untuk menyertakan isu isu lain yang berkaitan untuk membantu integrasi dan pengarusutamaan ini, misalnya dengan konteks degradasi lingkungan. Dalam kacamata

resiko bencana, degradasi lingkungan dapat ditempatkan sebagai faktor yang memperbesar

kerentanan suatu daerah. Hal ini diamati, Becker et al (2010) di Selandia Baru, dimana

pengembangan kebijakan zonasi merupakan bagian dari pembangunan berkelanjutan secara

umum dari aspek lingkungan. Contoh lain dapat juga dipelajari dari konteks Negara Jerman,

yang menyediakan flood plain atau dikenal juga dengan leaving more space to rivers yang dilakukan dalam konteks penyediaan ruang terbuka (Shen, 2010).

Penekanan pentingnya dilakukan mitigasi dalam bentuk pengaturan building code dan

peraturan zonasi sama sama disampaikan Godschalk (1991) serta ditekankan dalam HFA. Namun demikian, kecenderungan terkini menunjukkan bahwa hampir tidak ada suatu produk

rencana rinci yang secara akurat mampu menghasilkan peraturan zonasi yang baik serta

jikapun ada, maka masih sangat lemah dalam sisi implementasi. Dalam kaitannya dengan

mitigasi bencana, minimnya data analisis bahaya serta resiko pada tingkat mikro juga

menghambat implementasi arahan ini. Lebih lanjut, hal semacam ini hampir tidak mungkin

dilakukan secara mandiri oleh Tim Perencana suatu Kabupaten/Kota, sementara sebenarnya

terdapat banyak kajian resiko bencana pada tingkat makro, messo, dan mikro yang tersebar di

pusat pusat penelitian atau perguruan tinggi.

Aspek penting lain dari perencanaan tata ruang dan kaitannya dengan pengurangan resiko

bencana adalah fakta bahwa perencanaan dapat pula berfungsi sebagai media pengambilan

keputusan dalam pembangunan. Dengan demikian keputusan dalam bentuk kebijakan

pembangunan dapat diarahkan untuk mengurangi komponen pembentuk resiko, baik

menghindari lokasi bahaya, mengeliminasi kerentanan, sampai dengan memperkuat

kapasitas. Sistem Infomasi Geografis (SIG) adalah mata rantai yang mampu mengaitkan hal

tersebut. SIG mampu menciptakan protokol pengambilan keputusan untuk manajemen lahan

6

dengan mengembangkan model hubungan antara environmental values (termasuk komponen

pembentuk kerentanan) dengan berbagai data layer pada suatu wilayah perencanaan (Brody,

2004). SIG memiliki peran dalam pembangunan berkelanjutan pasca bencana, pada saat

tanggap darurat dapat memberikan quick look yang informatif dan komunikatif sehingga

membantu pengambilan keputusan serta pada jangka menengah dan panjang dapat menjadi

basis utama dalam pembangunan.

3. Siklus Bencana dan Perencanaan Tata Ruang Pengembangan kerangka kerja perencanaan berbasis kebencanaan juga perlu dimaknai dalam

konteks bagaimana proses dan produk perencanaan tersebut dapat berkontribusi pada setiap

tahap siklus bencana. Siklus bencana (Carter, 1991; Saffran, 2003; ADPC, 2006; Coppola,

2008), terlepas dari perkembangan debat terbaru dalam studi kebencanaan yang memandang

bahwa bencana tidak terjadi seperti fase siklus bencana, dapat dikatakan masih relevan untuk

diterapkan sebagai alat analisis kejadian bencana dari sisi waktu (Gambar 4).

Di dalam siklus bencana, kejadian bencana ditempatkan sebagai kejadian yang memicu

kerugian dan kehancuran, untuk kemudian sesaat setelahnya kemudian berlaku masa tanggap

darurat. Pada masa tanggap darurat, fokus kegiatan dititikberatkan pada penyelamatan dan

pencarian korban, penanganan pengungsian, pemberian kebutuhan dasar, dan sebagainya.

Pasca tanggap darurat, tahap selanjutnya adalah tahap pasca bencana atau disebut juga

pemulihan. Pada umumnya tahap ini terdiri atas kegiatan rehabilitasi untuk memulihkan

infrastruktur dasar serta kegiatan rekonstruksi, yakni pembangunan kembali secara

menyeluruh sampai dengan suatu kondisi yang dapat dikatakan sama seperti sebelum

kejadian bencana. Sebagai suatu siklus, maka tahap berikutnya dianggap sebagai suatu tahap

pra terhadap kejadian bencana berikutnya, dimana pembangunan pada umumnya

berlangsung. Dalam konteks pengurangan resiko bencana, kegiatan seperti mitigasi,

penyiapsiagan, pendidikan, dan peringatan dini, berada pada tahap ini.

7

Gambar 4 Siklus Bencana

Secara sederhana, perangkat kerja perencanaan tata ruang sepertinya hanya berada pada

domain tahap pra bencana. Hal ini memang benar dalam konteks bahwa perangkat seperti

perencanaan tata guna lahan, pengaturan building codes, peraturan zonasi, kajian resiko, dan

sebagainya dapat dikerjakan pada saat tidak terjadi bencana. Namun demikian, hal yang perlu

diingat adalah bahwa keluaran dari perangkat tersebut akan terasa manfaatnya ketika berhasil

dilaksanakan dan mampu mengurangi resiko dampak dari kejadian bencana. Sebagai contoh,

kombinasi perencanaan tata ruang dan edukasi masyarakat, dapat menghasilkan suatu sistem

evakuasi yang baik, dimana jalur evakuasi yang ditetapkan dipertimbangkan dengan seksama

serta masyarakat itu sendiri memahami tindakan evakuasi apa yang harus dilakukan pada

suatu kejadian bencana. Contoh lain dapat dengan baik disajikan oleh tindakan asuransi;

dimana tindakan ini tentu dilakukan pada saat tidak ada bencana, namun demikian pada saat

bencana terjadi, para korban bencana yang memiliki polis asuransi telah terjamin dengan

adanya mekanisme asuransi yang akan menggantikan kehilangan dan kerugian harta benda

yang dialami.

Di sisi lain, tahap pemulihan pasca bencana harus dipandang sebagai titik awal dari kegiatan

perencanaan itu sendiri, dimana perencanaan yang dilakukan kemudian haruslah mengambil

pelajaran dari kejadian bencana yang baru terjadi untuk meningkatkan kualitas substansi

sehingga resiko bencana masa depan dapat dikurangi. Landasan untuk kebijakan ini telah

disediakan, dimana pada UU 26/2007 mengenai Penataan Ruang disebutkan bahwa pasca

kejadian bencana dimungkinkan untuk melakukan revisi rencana tata ruang. Kegiatan

relokasi juga merupakan salah satu yang paling sering dipertimbangkan pada tahap

pemulihan.

8

Gambar 5 Keterkaitan Perencanaan Tata Ruang dan Manajemen Bencana

4. Studi Kasus: Situasi Terkini di Indonesia

Sebelum era 90-an, pendekatan kebencanaan dalam tata ruang difokuskan pada pembuatan

peta-peta yang menunjukkan lokasi-lokasi berbahaya. Di Indonesia, pendekatan ini termasuk

pemetaan lokasi-lokasi yang berbahaya karena kelerengan yang tinggi, dekat dengan daerah

banjir, daerah sekitar gunung berapi, dan daerah-daerah patahan. Kawasan Bogor Puncak

Cianjur (Bopuncur) merupakan salah satu contoh klasik di mana perencanaan tata ruang

berbasis kebencanaan tidak berjalan dengan baik. Lebih lanjut Indonesia juga telah 2 kali

membuat peta kerawanan gempa dalam skala nasional, yang pertama dihasilkan pada tahun

2002 dan kemudian direvisi pada tahun 2010. Peta ini kemudian dijadikan standar nasional

sehingga sejatinya dapat dijadikan rujukan untuk penentuan building code ataupun mitigasi

gempa lainnya, namun demikian masih terdapat kebutuhan pembuatan peta peta mikrozonasi untuk kerawanan dan resiko gempa sebagai tindak lanjut peta tersebut (Irsyam et

al, 2010). Hal yang serupa juga terjadi dalam konteks peta bahaya gunung berapi yang telah

dibuat bagi beberapa gunung berapi aktif di Indonesia.

Perkembangan dan perubahan fundamental terjadi pasca Tsunami Aceh pada tahun 2004,

dimana fokus perhatian tidak lagi semata mengaitkan analisis bahaya terhadap perencanaan

tata ruang, tetapi telah bergeser kepada analisis resiko. Bagian ini akan menguraikan 2 contoh

kajian resiko, pada tingkat makro dan mikro. Analisis pada tingkat makro dilakukan dalam

sebagai input untuk perencanaan tata ruang di Pantai Selatan Jawa dan analisis tingkat mikro

dilakukan sebagai input perencanaan detail tata ruang di Pantai Pangandaran.

4.1 Tata Ruang Kawasan Rawan bencana Alam di Pantai Selatan Jawa Barat

9

Kegiatan arahan pemanfaatan ruang kawasan rawan bencana di Pantai Selatan Pulau Jawa,

Bagian Barat dilakukan oleh Direktorat Penataan Ruang Wilayah II Kementrian Pekerjaan

Umum Republik Indonesia sebagai landasan perubahan RTRW Provinsi/Kabupaten/Kota

yang berbasis mitigasi bencana. Ruang lingkup wilayah penyusunan arahan pemanfaatan

ruang kawasan bencana alam makro meliputi kabupaten/kota di Provinsi Banten dan Jawa

Barat yang berada di pantai bagian selatan, terbentang dari Kabupaten Pandeglang di barat

sampai dengan Kabupaten Ciamis di timur. Adapun total kecamatan yang dikaji sebagai unit

analisis sejumlah 84 kecamatan.

Lingkup penyusunan rencana ini mencakup pemetaan zona retakan di Pantai Selatan Bagian

Barat, peta kerentanan bencana alam, evaluasi RTRW pada zona retakan, superimpose peta

rawan bencana (longsor, banjir, gempa bumi, dan tsunami), serta penyusunan criteria

pemanfaatan ruang berdasarkan hasil superimpose tersebut. Adapun keluaran yang dihasilkan

mencakup: a) peta zona rawan bencana alam (gunung api, longsor, banjir, gempa bumi,

tsunami) beserta kriteria pemanfaatan ruangnya dengan skala 1 : 5.000; b) arahan

pemanfaatan ruang kawasan rawan bencana alam; c) arahan teknis pada zona yang

teridentifikasi (identified zones); serta d) indikasi program strategis.

Gambar 5 Peta Resiko Gempa Bumi Arahan Pemanfaatan Ruang Pansela Bagian Barat

Sumber: Kementrian Pekerjaan Umum, 2007

10

Gambar 6 Peta Arahan Pemanfaatan Ruang berbasis Resiko Bencana di Pansela Bagian Barat

Sumber: Kementrian Pekerjaan Umum, 2007

4.2 Arahan Tata Ruang Pantai Pangandaran Pada prinsipnya, rencana untuk Kawasan Pangandaran ini menghasilkan rencana struktur,

pola, dan indikasi program pemanfaatan ruang; akan tetapi hal ini kemudian dikembangkan

lebih lanjut guna penyusunan peraturan zonasi (zoning regulation) di kawasan. Peraturan

zonasi adalah peraturan yang menjadi rujukan perizinan, pengawasan, dan penertiban dalam

pengendalian pemanfaatan ruang yang merujuk pada rencana tata ruang wilayah yang telah

menetapkan fungsi, intensitas, ketentuan tata massa bangunan, sarana dan prasarana, serta

indikasi program pembangunan. Peraturan zonasi yang direncanakan bagi Kawasan

Pangandaran dihasilkan dengan telah mengacu kepada aspek resiko bencana yang multi-

hazards. Gambar berikut menunjukkan bahwa ketentuan zonasi yang lebih sesuai dapat

dihasilkan dengan mempertimbangkan faktor resiko bencana yang mungkin terjadi pada

Kawasan Pangandaran.

11

Gambar 6 Peta Resiko Bencana Tsunami di Kawasan Pangandaran

Sumber: Kementrian Pekerjaan Umum, 2007

Gambar 8. Peta Zonasi berbasis Resiko Bencana di Kawasan Pangandaran

Sumber: Kementerian Pekerjaan Umum, 2007

5. Perencanaan Tata Ruang yang Terintegrasi dengan Alat-alat PRB lain

12

Seperti telah diuraikan sebelumnya, bahwa di Indonesia perencanaan tata ruang telah

dipandang sebagai bagian tidak terpisahkan dari lingkup kegiatan manajemen bencana dan

sebaliknya juga kegiataan penataan ruang dilakukan dalam kesadaran untuk mengurangi

resiko bencana. Perkembangan dewasa ini menunjukkan bahwa tata ruang tidak lagi

merupakan satu satunya alat cukup untuk pengurangan resiko bencana. Alat-alat lain

memainkan peran penting yang perlu diperhatikan dan diintegrasikan dengan perencanaan

tata ruang.

Salah satu alat PRB yang lain adalah penanganan bencana berbasis komunitas (community

based disaster risk reduction), dimana orang diletakkan sebagai aktor aktif dalam

pengurangan resiko bencana (people centered approach) (Basher, 2006). Pendekatan ini

muncul karena pendekatan yang bersifat terpusat (top down) memiliki ciri-ciri yang lama,

susah dalam pengambilan keputusan dan berakibat kepada lambatnya respon dalam

penanganan bencana. Pendekatan berbasis masyarakat (partisipasi) yang memiliki nilai lokal

yang tinggi dinilai mampu mengeksplorasi kemampuan masyarakat yang sebelumnya

terlupakan (Shaw, 2009). Oleh karenanya sejak UU 26/2007 tentang Penataan Ruang

disusun, salah satu hal yang ditekankan adalah mengenai partisipasi masyarakat dan

pendekataan bottom-up; hal ini juga sangat penting untuk diakomodasikan sebagai mata

rantai antara peningkatan kualitas perencanaan tata ruang dan pengurangan resiko bencana.

Partisipasi masyarakat merupakan salah satu prediktor (faktor penduga) yang penting di

dalam memotivasi masyarakat untuk bersiap dalam menghadapi resiko kejadian bencana

seperti yang ditemukan dalam studi ketahanan (resilience) masyarakat di Gunung Merapi

(Sagala, 2009). Hal ini kemudian dapat dimanifestasikan baik dalam persiapan individual

maupun secara komunal, termasuk di dalamnya kesepakatan terhadap tata guna lahan yang

memasukkan unsur resiko bencana ataupun hal hal yang lebih praktis seperti jalur evakusi.

Di sisi lain, isu koordinasi menjadi sangat penting bila berbicara pada skala penataan wilayah

lintas administratif dan megakota (Sagala et al, 2011; Cross, 2001). Ini sejalan juga dengan

amanat HFA 1 yang bertujuan untuk penguatan institusi yang menangani persoalan

kebencanaan dan pengarusutamaan kebencanaan di dalam program-program pembangunan.

Lebih lanjut proses persiapan masyarakat secara komunal mensyaratkan pelibatan pihak yang

tepat di dalam implementasi tata guna lahan berbasis kebencanaan sangat penting. Dalam

konteks ini, Chaskin (2001) menekankan bahwa dalam usaha penguatan kapasitas

masyarakat, termasuk dalam hal kebencanaan, perlu dilakukan bersama tokoh di dalam

masyarakat yang memiliki daya kepemimpinan sehingga ide serta konsep dapat diterima dan

diimplementasikan. Di sisi lain aspek partisipasi masyarakat itu sendiri dapat dikaji dalam

kaitannya terhadap kualitas perencanaan secara umum ataupun dalam konteks manajemen

ekosistem termasuk mitigasi bencana di dalamnya (Brody, 2003).

Di dalam pengurangan kerentanan bencana, banyak pendekatan perlu dilakukan. Salah

satunya dengan peningkatan ketahanan komunitas (community resilience) yang dapat

dilakukan dengan mengadopsi perencanaan tata ruang (Burby et al 2000). Twigg (2007),

sebagai contoh, menjadikan komponen tata ruang berbasis masyarakat sebagai salah satu

indikator untuk menilaia tingkat ketahanan masyarakat terhadap resiko bencana. Dalam hal

ini tentu terdapat gap antara rencana tata ruang yang dihasilkan perencana professional

dengan masyarakat. Namun demikian, yang terpenting adalah bahwa melalui aktivitas

merencanakan tata ruang di dalam masyarakat tersebut terdapat sense untuk mengurangi

resiko dan menjadi lebih siap jika sewaktu waktu bencana terjadi, sehingga mereka mengetahui jalur evakuasi dan tempat pengungsian dengan lebih cepat. Kemudian hal ini

13

perlu ditindaklanjuti dengan kegiatan kegiatan pelatihan maupun drilling untuk membiasakan masyarakat dalam melaksanakan perencanaan evakuasi dan kesiapsiagaan yang

memanfaatkan perencanan tata ruang dan manajemen bencana yang berbasis masyarakat.

Pengalaman Badai Katrina di Amerika Serikat menunjukkan bahwa penanganan berjalan

tidak optimal karena koordinasi antara Pemerintah Federal dan Negara Bagian saling

tumpang tindih dan saling menunggu (Caruson dan MacManus, 2008). Pelajaranya kemudian

bahwa, usaha pengurangan resiko terhadap bencana yang akan datang, termasuk dalam hal

penataan ruang, lebih ditekankan kepada Pemerintah Negara Bagian, dibandingkan dengan

Pemerintah Federal. Pola sejenis juga sebenarnya dipersiapkan di Indonesia, dimana

Pemerintah Provinsi harus dilengkapi dengan Badan Penanggulangan Bencana Daerah

(BPBD), termasuk Kabupaten/Kota yang memiliki resiko bencana tinggi. Namun demikian,

mekanisme koordinasi antara BPBD dengan Bappeda sebagai induk perencanaan

pembangunan masih tidak jelas, dalam pengertian bagaimana kajian resiko bencana

seharusnya ditempatkan dan bagaimana kemudian dapat mengoreksi perencanaan tata ruang

dan perencanaan pembangunan pada umumnya. Isu koordinasi juga terletak dalam hal

pemantauan implementasi dan pengendalian tata ruang yang berbasis pengurangan resiko

bencana (Sagala et al 2011). Bappeda maupun Dinas Tata Ruang (pada umumnya)

merupakan dinas yang bertanggungjawab dalam perencanaan, namun siapa yang memantau

pemanfaatannya belum dengan jelas dialokasikan pada dinas tertentu.

6. Kesimpulan

Tulisan ini telah mengkaji peran perencanaan tata ruang di dalam pengurangan resiko

bencana. Sebagaimana telah disebutkan di atas, perencanaan tata ruang memiliki kemampuan

untuk mengurangi resiko dengan cara mengalokasikan peruntukan-peruntukan ruang (zonasi)

untuk mengurangi besarnya resiko yang ditimbulkan. Akan tetapi disadari pula bahwa

perencanaan tata ruang tidak mampu berdiri sendiri. Integrasi dengan alat-alat PRB yang lain

perlu dilakukan sehingga menghasilkan pengurangan resiko bencana yang komprehensif.

Daftar Pustaka

Basher, P. (2006). "Global Early Warning Systems for Natural Hazards, Systematic and

People-Centred." Philosophical Transactions of The Royal Society A, 364, 2167-2182.

Becker, J., Saunders, W., Robertson, C., Leonard, G. and Johnston (2010) A synthesis of

challenges and opportunities for reducing volcanic risk through land use planning in

New Zealand

Brody, S. (2003). "Implementing the Principles of Ecosystem Management Through Local

Land Use Planning." Population and Environment, 24(6).

Burby, R., Deyle, R., Godschalk, D., and Olshansky, R. (2000). "Creating hazard resilient

communities through land-use planning." Natural Hazards Review, 1(2), 99-106.

Burby, R., and French, S. (1981). "Coping with Floods: the Land Use Management Paradox."

Journal of American Planning Association, 47(3), 289-300.

Chaskin, R. (2001). Building Community Capacity, Sage Publication.

Cross, J. (2001). "Megacities and Small Towns: Different Perpectives on Hazard

Vulnerability." Environmental Hazards, 3, 63-80.

Irsyam, M., Sengara, I., Aldiamar, F., Widiyantoro, S., Triyoso, W., Natawidjaya, D.,

Kertapati, E., Meilano, I., Suhardjono, Asrurifak, M., and Ridwan, M. (2010).

"Ringkasan Hasil Studi Tim Revisi Peta Gempa Indonesia 2010." Badan Nasional

Penanggulangan Bencana.

14

Kaiser, E., Godschalk, D., and Chapin Jr., F. (1995). Urban Land Use Planning, Joseph

Henry Press.

Mileti, D. (1999). Disaster by Design, Joseph Henry Press, Washington, D.C.

Sagala, S., Handika, P., and Arisandy, M. (2011). "Megakota Jakarta: Persoalan

Kebencanaan dan Pendekatan Penanganannya." Menarik Pelajaran dari 50 Tahun

Perjalanan Perencanaan Wilayah dan Kota di Indonesia, M. Gunawan, S. Nurzaman,

and S. Warpani, eds., Penerbit ITB, Bandung, 403.

Sagala, S., Okada, N., and Paton, D. (2009). "Predictors of Intention to Prepare for Volcanic

Risks, A case study of Mt. Merapi." Journal of Pacific Rim Psychology, 3(2), 47-54.

Shaw, R., Sharma, A., and Takeuchi, Y. (2009). Indigenous Knowledge and Disaster Risk

Reduction: From Practice to Policy, Nova Publishers.

Shen, X. (2010). "Flood Risk Perception and Communication within Risk Management in

Different Cultural Context," PhD Thesis, United Nations University-EHS Bonn.

Twigg, J. (2007). Characteristics of A Disaster - Resilient Community: A Guidance Note,

DFID: Disaster Risk Reduction Interagency Coordination Group.

UNISDR. "Hyogo Framework for Action 2005-2015: Building the Resilience of Nations and

Communities to Disasters." World Conference on Disaster Reduction 18-22 January

2005,, Kobe, Hyogo, Japan.