I. Pendahuluan

Standar akuntansi adalah acuan dalam penyajian laporan keuangan yang

ditujukan kepada pihak-pihak di luar organisasi yang mempunyai otoritas

tertinggi dalam kerangka akuntansi. Para pengguna laporan keuangan di luar

organisasi akan dapat memahami informasi yang disajikan jika memenuhi kriteria

atau persepsi yang dipahami secara sama dengan penyusun laporan keuangan.

Standar akuntansi penting agar laporan keuangan lebih berguna, dapat dimengerti,

dan dibandingkan serta tidak menyesatkan.

Standar akuntansi di sektor swasta lebih berkembang dibandingkan dengan

sektor publik. Sektor swasta dan pemerintah di Amerika Serikat memiliki standar

akuntansi yang telah dikembangkan selama puluhan tahun. Sementara di

Indonesia, sejak tahun 2011 Standar Akuntansi Keuangan (SAK) untuk sektor

swasta telah mengacu pada standar akuntansi internasional (IFRS), sedangkan

sektor pemerintah masih baru akan menerapkan akuntansi berbasis akrual,

meskipun masih belum sepenuhnya menerapkan basis akrual. Standar akuntansi

pemerintahan memiliki peran yang penting untuk menjawab tuntutan akan

akuntabilitas dan transparasi terhadap publik.

Standar akuntansi sektor publik atau pemerintahan di Indonesia yaitu

Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) diatur dalam PP Nomor 71 Tahun 2010

tentang Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP), sebagai pengganti dari PP Nomor

24 tahun 2005, Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) Nomor 45

tentang Pelaporan Keuangan Organisasi Nirlaba. Sektor publik dalam pengelolaan

keuangannya menggunakan dualisme standar yaitu SAP digunakan untuk

pengelolaan sektor publik di pemerintah sebagai kekayaan negara yang tidak

dipisahkan. Sedangkan kekayaan negara yang dipisahkan yag dikelola BUMN

atau BUMD atau pihak lain tetap menggunakan SAK demi menjaga peran

pemerintah untuk langsung berinvestasi dan membentuk iklim ekonomi yang

sehat.

1

II. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 Tentang Standar

Akuntansi Pemerintahan (SAP)

Perkembangan Penyusunan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP)

Pada tanggal 13 Juni 2005 Indonesia pertama kali memiliki standar

akuntansi pemerintahan sejak Indonesia merdeka, Komite Standar Akuntansi

Pemerintahan (KSAP) menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005.

Terbitnya SAP ini juga mengukuhkan peran penting akuntansi dalam pelaporan

keuangan di pemerintahan. Peraturan Pemerintah (PP) No. 105 Tahun 2000 pada

pasal 35 secara tegas telah menyebutkan bahwa penatausahaan dan

pertanggungjawaban keuangan daerah berpedoman pada standar akuntansi

keuangan pemerintahan daerah yang berlaku. UU No. 17 tahun 2003 juga

menyebutkan bahwa bentuk dan isi laporan pertanggungjawaban keuangan

pemerintah pusat dan pemerintah daerah disajikan sesuai dengan standar

akuntansi pemerintah.

Selanjutnya, UU No. 1 tahun 2004 juga menyebutkan arti pentingnya

standar akuntansi pemerintahan bahkan memuat mengenai Komite Standar

Akuntansi Pemerintahan (KSAP) sebagai penyusun SAP yang keanggotaannya

ditetapkan dengan keputusan presiden. Undang-undang otonomi yang terbaru

yaitu UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah juga menyebutkan

penyajian laporan keuangan perintah daerah sesuai dengan standar akuntansi

pemerintahan.

Lingkup peraturan PP No. 71 tahun 2010 adalah meliputi SAP Berbasis

Akrual dan SAP Berbasis Kas Menuju Akrual. SAP Berbasis Kas Menuju Akrual

dapat berlaku selama masa transisi bagi entitas yang belum siap untuk

menerapkan SAP berbasis akrual. Walaupun entitas pelaporan untuk sementara

masih diperkenankan menerapkan SAP berbasis kas menuju akrual, entitas

pelaporan diharapkan dapat segera menerapkan SAP berbasis akrual.

Sistematika SAP

2

SAP berbasis akrual yang ditetapkan dengan PP No. 71 tahun 2010 terdiri

atas Kerangka Konseptual (KK) akuntansi pemerintahan dan Pernyataan Standar

Akuntansi Pemerintahan (PSAP). PSAP terdiri atas 12 pernyataan, yaitu:

PSAP 01: Penyajian Laporan Keuangan

PSAP 02: Laporan Realisasi Anggaran (LRA) Berbasis Kas

PSAP 03: Laporan Arus Kas

PSAP 04: Catatan atas Laporan Keuangan

PSAP 05: Akuntansi Persediaan

PSAP 06: Akuntansi Investasi

PSAP 07: Akuntansi Aset Tetap

PSAP 08: Akuntansi Konstruksi dalam Pengerjaan

PSAP 09: Akuntansi Kewajiban

PSAP 10: Koreksi Kesalahan, Perubahan Kebijakan Akuntansi, Perubahan

Estimasi Akuntansi, dan Operasi yang Tidak Dilanjutkan

PSAP 11: Laporan Keuangan Konsolidasian

PSAP 12: Laporan Operasional (LO)

Kerangka konseptual sebenarnya bukan merupakan standar yang harus

diikuti secara kaku. Sebagaimana dijelaskan, kerangka konseptual memiliki fungsi

sebagai acuan bagi:

1. Penyusun standar dalam melakukan penyusunan SAP

2. Pengguna untuk menyajikan transaksi yang tidak diatur dalam pernyataan

standar

3. Pemeriksa dalam memberikan pendapat mengenai apakah laporan

keuangan disusun dengan standar

4. Para pengguna laporan keuangan dalam menafsirkan informasi yang

disajikan pada laporan keuangan yang disusun sesuai dengan standar

Basis Akuntansi

Basis akuntansi adalah perlakuan pengakuan atas hak dan kewajiban yang

timbul dari transaksi keuangan. Perbedaan basis akan berpengaruh terhadap

proses akuntansi. Dalam akuntansi dikenal adanya dua basis yaitu basis kas dan

3

akrual. Basis kas adalah basis yang mengakui timbulnya hak atau kewajiban pada

saat kas diterima atau dikeluarkan. Basis akrual adalah basis yang mengakui

adanya hak atau kewajiban pada saat perpindahan hak lepas dari saat kas diterima

atau dikeluarkan.

SAP berbasis akrual menurut PP No. 71 tahun 2010 adalah SAP yang

mengakui pendapatan LO, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan

finansial berbasis akrual, serta mengakui pendapatan LRA, belanja, dan

pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis yang

ditetapkan dalam APBN atau APBD, yaitu basis kas. Jadi, sebenarnya SAP tidak

menganut basis akrual secara penuh tetapi basis modifikasian, yaitu akrual

modifikasian.

PP Nomor 71 Tahun 2010: Apakah Merupakan Jawaban Atas Tuntutan

Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual?

Penerapan sistem akuntansi pemerintahan dari suatu negara akan sangat

bergantung kepada peraturan perundang-undangan yang berlaku pada negara yang

bersangkutan. Menurut PBB ciri-ciri dari sistem akuntansi pemerintah antara lain:

1. Sistem akuntansi pemerintah harus dirancang sesuai dengan konstitusi dan

peraturan perundang-undangan yang berlaku pada suatu negara

2. Sistem akuntansi pemerintah harus dapat menyediakan informasi yang

akuntabel dan auditabel

3. Sistem akuntansi pemerintah harus mampu menyediakan informasi

keuangan yang diperlukan untuk penyusunan rencana atau program dan

evaluasi pelaksanaan secara fisik dan keuangan

Akuntansi berbasis akrual dianggap memiliki sejumlah manfaat untuk

organisasi sektor publik. Akuntansi akrual mengakui beban ketika transaksi

tersebut terjadi, dianggap menyediakan gambaran operasional pemerintah secara

lebih transparan. Penerapan basis akrual memberikan hasil yang lebih baik dan

memberikan keuntungan berikut:

4

1. Memberikan ketelitian dalam penyajian laporan keuangan pemerintah

daerah dan memungkinkan untuk melakukan penilaian secara lengkap

terhadap kinerja pemerintah.

2. Lebih akurat dalam melaporkan nilai aset, kewajiban, maupun pembiayaan

pemerintah.

3. Memungkinkan dilakukan cut off secara lebih sempurna dan

menginformasikan nilai-nilai ekonomis yang terkandung dalam suatu

periode tertentu.

4. Meningkatkan transparasi dalam pengelolaan keuangan pemerintah dalam

rangka akuntabilitas publik

Pemerintah dituntut untuk segera melaksanakan akuntansi pemerintah

berbasis akrual, sehingga untuk menjawab tuntutas tersebut diterbitkanlah SAP

berbasis akrual yang ditetapkan dengan PP No. 71 Tahun 2010.

Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi

Entitas akuntansi menurut PP No. 71 tahun 2010 adalah unit pada

pemerintahan yang mengelola anggaran, kekayaan, dan kewajiban yang

menyelenggarakan akuntansi dan menyajikan laporan keuangan atas dasar

akuntansi yang diselenggarakan. Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang

terdiri atas satu atau lebih entitas akuntansi yang menurut ketentuan peraturan

perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa

laporan keuangan.

Pada pemerintah pusat yang merupakan entitas pelaporan adalah masing-

masing kementerian negara atau lembaga di lingkungan pemerintah pusat dan

pemerintah pusat sendiri, yaitu laporan keuangan konsolidasian dari laporan

keuangan seluruh kementerian/lembaga yang ada di kementerian keuangan.

Sedangkan pada pemerintah daerah yang menjadi entitas pelaporan adalah seluruh

pemerintah provinsi dan seluruh pemerintah kabupaten dan kota, semuanya akan

menyusun laporan keuangan dan diaudit oleh BPK.

Penyusunan Laporan Keuangan Menurut PP No. 71 Tahun 2010

5

SAP mengatur penyajian pos-pos yang harus disajikan dalam laporan

keuangan seperti pos kas, piutang, aset tetap, dan seterusnya. Laporan keuangan

pokok yang wajib disusun dan disajikan oleh entitas pelaporan menurut SAP

berbasis kas menuju akrual yaitu sebagai berikut:

1. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)

2. Neraca

3. Laporan Arus Kas (LAK)

4. Catatan atas Laporan Keuangan

SAP berbasis akrual mewajibkan entitas pelaporan menyusun dan

menyajikan tujuh laporan keuangan pokok yang terbagi ke dalam dua jenis

pelaporan, yaitu pelaporan finansial berbasis akrual, pelaporan pelaksanaan

anggaran berbasis kas, dan CaLK. Pelaporan finansial terdiri atas:

1. Neraca

2. Laporan Operasional

3. Laporan Arus Kas

4. Laporan Perubahan Ekuitas

Sedangkan laporan pelaksanaan anggaran terdiri atas:

1. LRA berbasis kas

2. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

Ditambah dengan CaLK yang merupakan laporan yang merinci atau

menjelaskan lebih lanjut atas pos-pos dalam laporan pelaksanaan anggaran

maupun laporan finansial dan merupakan laporan yang tidak terpisahkan dari

kedua pelaporan tersebut.

Due Process PP Nomor 71 Tahun 2010

Due Process atau diartikan dalam bahasa Indonesia sebagai proses baku

penyusunan konteks penyusunan standar, berarti bahwa sebuah lembaga pembuat

regulasi mencoba melibatkan semua pihak yang dipengaruhi oleh regulasi

tersebut, sehingga dapat menjaga legitimasi dari sebuah proses penyusunan

regulasi. Dengan kata lain, semua pihak yang terpengaruhi oleh regulasi tersebut

6

memiliki kesempatan untuk memberikan masukan di dalam proses pengambilan

keputusan regulasi tersebut. Due Process meliputi tahapan-tahapan sebagai

berikut:

1. Identifikasi topik untuk dikembangkan menjadi standar

2. Pembentukan Kelompok Kerja (Pokja) di dalam KSAP

3. Riset terbatas oleh Kelompok Kerja

4. Penulisan draft SAP oleh Kelompok Kerja

5. Pembahasan draft oleh Komite Kerja

6. Pengambilan Keputusan Draf untuk Dipublikasikan

7. Peluncuran Draft Publikasian SAP (exposure draft)

8. Dengar pendapat terbatas (limited hearing) dan dengar pendapat publik

(public hearings)

9. Pembahasan tanggapan dan masukan terhadap draft publikasian

10. Finalisasi standar

SAP berbasis akrual telah disusun dengan melalui tahapan proses

penyiapan sebagaimana tersebut di atas. Dalam menyusun SAP berbasis akrual,

KSAP menggunakan materi dan rujukan yang dikeluarkan oleh:

1. Pemerintah Indonesia, berupa PP No. 24 Tahun 2005 tentang SAP

2. International Federation of Accountants

3. International Accounting Standards Committee

4. International Monetary Fund

5. Ikatan Akuntan Indonesia

6. Financial Accounting Standards Board

7. Governmental Accounting Standards Board

8. Federal Accounting Standards Advisory Board

9. Organisasi profesi lainnya di berbagai negara yang membidangi laporan

keuangan, akuntansi, dan audit pemerintahan

Langkah-langkah yang dilakukan dalam penyusunan SAP berbasis akrual

sebagai berikut:

7

1. SAP Berbasis Akrual dikembangkan dari SAP PP 24/2005 dengan

mengacu pada Internatonal Public Sector Accounting Standards (IPSAS)

dan memperhatikan peraturan perundangan yang berlaku.

2. SAP Berbasis Akrual adalah SAP PP 24/2005 yang telah dikembangkan

sesuai dengan basis akrual.

3. Laporan Operasional yang dalam SAP PP 24/2005 disebut dengan nama

Laporan Kinerja Keuangan dan bersifat opsional dalam SAP Berbasis

Akrual menjadi salah satu PSAP untuk pelaporan atas pendapatan dari

sumber daya ekonomi yang diperoleh dan beban untuk kegiatan pelayanan

pemerintahan.

4. Kerangka konseptual dalam SAP PP 24/2005 dimodifikasi dan diperbarui

sehingga menjadi kerangka konseptual dari PSAP berbasis akrual.

Langkah-langkah tersebut dilakukan dengan pertimbangan bahwa PSAP

PP 24/2005 sebagian besar telah mengacu pada praktik akuntansi berbasis akrual,

dan agar pengguna yang sudah terbiasa dengan SAP PP 24/2005 masih dapat

melihat kesinambungannya dengan SAP Berbasis Akrual.

Perbedaan PP No. 24 Tahun 2005 dengan PP No. 71 Tahun 2010

Dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010,

maka PP Nomor 24 Tahun 2005 dinyatakan dicabut dan tidak berlaku lagi.

Namun meski sudah dinyatakan berlaku secara substansial PP 24 Tahun 2005

masih dilaksanakan dalam rangka proses transisi penyusunan laporan keuangan

berbasis Kas Menuju Akrual kepada penyusunan laporan keuangan berbasis

akrual. Perbedaan PP No. 24 Tahun 2005 dengan PP No. 71 Tahun 2010 adalah

sebagai berikut:

Tabel 1

Perbedaan PP No. 24 Tahun 2005 dengan PP No. 71 Tahun 2010

PP No. 24 Tahun 2005 PP No. 71 Tahun 2010

Laporan

Perubahan SAL

Tidak ada laporan tersendiri Laporan Perubahan SAL menyajikan secara

komparatif dengan periode sebelumnya pos-

pos berikut:

8

1. Saldo Anggaran Lebih awal;

2. Penggunaan Saldo Anggaran

Lebih;

3. Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan

Anggaran tahun berjalan;

4. Koreksi Kesalahan Pembukuan

tahun Sebelumnya; dan

5. Lain-lain;

6. Saldo Anggaran Lebih Akhir.

Neraca Ekuitas Dana terbagi;

Ekuitas Dana Lancar: selisih

antara aset lancar dan

kewajiban jangka pendek,

termasuk sisa lebih

pembiayaan anggaran/saldo

anggaran lebih

Ekuitas Dana Investasi:

mencerminkan kekayaan

pemerintah yang tertanam

dalam investasi jangka

panjang, aset tetap, dan aset

lainnya, dikurangi dengan

kewajiban jangka panjang

Ekuitas Dana Cadangan:

mencerminkan kekayaan

pemerintah yang dicadangkan

untuk tujuan tertentu sesuai

dengan peraturan perundang-

undangan.

Hanya Ekuitas, yaitu kekayaan bersih

pemerintah yang merupakan selisih antara

aset dan kewajiban pemerintah pada tanggal

laporan.

Saldo ekuitas di Neraca berasal dari saldo

akhir ekuitas pada Laporan Perubahan

Ekuitas

Laporan Arus

Kas

Disajikan oleh unit yang

mempunyai fungsi

perbendaharaan (Par 15)

Arus masuk dan keluar kas

diklasifikasikan berdasarkan

aktivitas operasi, investasi

aset non keuangan,

pembiayaan, dan non

anggaran

Disajikan oleh unit yang

mempunyai fungsi perbendaharaan

umum (Par 15)

Arus masuk dan keluar kas

diklasifikasikan berdasarkan

aktivitasoperasi, investasi,

pendanaan, dan transitoris

9

Laporan

Kinerja

Keuangan

Bersifat optional

Disusun oleh entitas pelaporan

yang menyajikan laporan

berbasis akrual

Sekurang-kurangnya

menyajikan pos-pos :

a) Pendapatan dari kegiatan

operasional;

b) Beban berdasarkan

klasifikasi fungsional dan

klasifikasi ekonomi;

c) Surplus atau defisit.

Merupakan Laporan Keuangan

Pokok

Menyajikan pos-pos sebagai

berikut:

a) Pendapatan-LO dari kegiatan

operasional;

b) Beban dari kegiatan

operasional ;

c) Surplus/defisit dari Kegiatan

Non Operasional, bila ada;

d) Pos luar biasa, bila ada;

e) Surplus/defisit-LO.

Laporan

Perubahan

Ekuitas

Bersifat optional

Sekurang-kurangnya

menyajikan pos-pos:

a) Sisa Lebih/Kurang

Pembiayaan Anggaran;

b) Setiap pos pendapatan dan

belanja beserta totalnya

seperti diisyaratkan dalam

standar-standa lainnya,

yang diakui secara

langsung dalam ekuitas;

c) Efek kumulatif atas

perubahan kebijakan

akuntansi dan koreksi

kesalahan yang mendasar

diatur dalam suatu standar

terpisah .

Merupakan Laporan Keuangan

Pokok

Sekurang-kurangnya menyajikan

pos-pos:

a) Ekuitas awal;

b) Surplus/defisit-LO pada

periode bersangkutan;

c) Koreksi-koreksi yang

langsung

menambah/mengurangi

ekuitas, misalnya: koreksi

kesalahan mendasar dari

persediaan yang terjadi pada

periode-periode sebelumnya

dan perubahan nilai aset tetap

karena revaluasi aset tetap.

d) Ekuitas akhir.

CALK Pada dasarnya hampir sama dengan PP

baru

Perbedaan yang muncul hanya dikarenakan

komponen laporan keuangan yang berbeda

dengan PP lama.

Laporan Operasional vs Laporan Realisasi Anggaran

Perbedaan mendasar diantara SAP Berbasis Kas Menuju Akrual dengan

SAP Berbasis Akrual adalah adanya penambahan PSAP baru, yaitu PSAP No. 12

10

mengenai penyajian Laporan Operasional. Laporan Operasional, didalam SAP PP

No. 24 Tahun 2005 masih disebut dengan nama Laporan Kinerja Keuangan dan

bersifat opsional pelaporannya, sementara didalam SAP Berbasis Akrual Laporan

Operasional menjadi salah satu bagian dari pelaporan finansial yang berbasis

akrual untuk pelaporan atas pendapatan dari sumber daya ekonomi yang diperleh

dan beban untuk kegiatan pelayanan pemerintahan.

Dengan adanya Laporan Operasional, Laporan Realisasi Anggaran tidak

lagi memiliki keterkaitan dengan neraca. Perbedaan basis akuntasi yang

digunakan keduanya disebabkan karena tujuan penyusunan kedua laporan juga

berbeda. Pelaporan operasi bertujuan untuk memberikan informasi tentang

kegiatan operasional keuangan yang tercerminkan dalam pendapatan-LO, beban,

dan surplus/defisit operasional dari suatu entitas pelaporan. Sementara Laporan

Realisasi Anggaran bertujuan untuk memberikan informasi realisasi dan anggaran

entitas pelaporan.

Perbedaan tujuan kedua laporan juga berdampak pada berbedanya manfaat

dan informasi yang disediakan oleh kedua laporan tersebut. Laporan Operasional

menyediakan informasi yang mencerminkan seluruh kegiatan operasional

keuangan entitas pelaporan yang berguna bagi penggunanya untuk mengevaluasi

pendapatan-LO dan beban untuk menjalankan suatu unit atau seluruh entitas

pemerintah. Menurut PSAP No. 12 Par. 6 informasi yang disediakan oleh LO

adalah informasi :

1. Mengenai besarnya beban yang harus ditanggung perusahaan dalam

menjalankan pelayanan.

2. Mengenai operasi keuangan secara menyeluruh guna mengevaluasi kinerja

pemerintah.

3. Berguna dalam memprediksi pendapatan-LO yang akan diterima untuk

mendanai kegiatan pemerintah pusat dan daerah dalam periode mendatang

dengan cara menyajikan laporan secara komparatif.

4. Mengenai penurunan ekuitas dan peningkatan ekuitas.

11

Sementara, Laporan Realisasi Anggaran menyediakan informasi yang

berguna bagi penggunanya dalam mengevaluasi keputusan mengenai alokasi

sumber-sumber daya ekonomi, akuntabilitas, dan ketaatan entitas pelaporan

terhadap anggaran dengan :

1. Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan

sumber daya ekonomi

2. Menyediakan informasi mengenai realisasi anggaran secara menyeluruh.

Peranan Laporan Operasional

Berdasarkan PSAP No. 12 par. 6 SAP Berbasis Akrua dinyatakan bahwa

ada empat informasi yang disediakan oleh Laporan Operasional, dimana setiap

informasi mencerminkan peranan dari Laporan Operasional, yaitu :

1. Informasi yang mencerminkan peran dalam perhitungan biaya pelayanan

2. Informasi yang mencerminkan peran untuk menilai kinerja pemerintah

3. Informasi yang berperan dalam mengestimasi pendapatan yang akan

diterima

4. Informasi yang berperan untuk menentukan besarnya perubahan ekuitas

yang dimiliki oleh pemerintah.

Laporan operasional menyajikan informasi beban akrual yang dapat

digunakan untuk menghitung biaya per program atau kegiatan pelayanan. Beban-

beban yang ada dalam Laporan Operasional dapat dikelompokkan menjadi biaya

pegawai, biaya material, dan biaya overhead untuk melakukan perhitungan biaya

untuk setiap program atau kegiatan. Dengan adanya Laporan Operasional dapat

dihitung beban akrual dengan hasil/keluarannya. Oleh karena itu, selain untuk

menentukan biaya pelayan, LO juga dapat untuk menilai kinerja pemerintah.

Masalah dalam Penerapan PP No. 71 Tahun 2010

Dari beberapa uraian diatas, dapat diketahui bahwa SAP Berbasis Akrual

menurut PP No. 71 Tahun 2010, memiliki beberapa permasalahan yang cukup

krusial dalam penerapannya. Terdapat tiga permasalahan utama, yaitu :

12

1. Masalah legitimasi hukum atas PP No. 71 Tahun 2010

Sebagaimana telah dijelaskan sebelumnya, SAP Berbasis Akrual yang

diterapkan melalui PP No. 71 Th. 2010 ini mengalami masalah karena

terbukti tidak sesuai dengan ketentuan undang-undang diatasnya. Yaitu

UU No. 17 Tahun 2003 dan UU No. 1 Tahun 2004. Kedua UU menuntut

diterapkannya basis akrual penuh dan syarat dalam penerapannya adalah

diperlukan sistem penganggaran berbasis akrual. Sementara pada PP No.

71 Tahun 2010 belum sepenuhnya berbasis akrual penuh melainkan

berbasis akrual modifikasian dengan mempertahankan basis kas pada

pelaporannya.

2. Masalah praktik akuntansi menurut SAP Berbasis Akrual terkait tehnik

pencatatan dan pelaporannya

Dari uraian sebelumnya kita ketahui bahwa ternyata sistem pencatatan

double entry tidak dapat mengakomodisi kebutuhan pencatatannya sebagai

akibat dari digunakannya dua basis akuntansi yang berbeda paa dua

pelaporan yang berbeda dan tidak saling terkait. Oleh karena itu

diperlukan sistem pencatatan alternatif seperti triple entry, atau bisa juga

untuk transaksi yang terkait dengan pelaporan pelaksanaan anggarannya

dicatat terpisah atau diluar pencatatan akuntansinya.

3. Masalah strategi penerapan SAP Berbasis Akrual

Disadari bahwa SAP Berbasis Akrual tidak semudah itu untuk diterapkan,

baik oleh para ahli sekalipun. SAP Berbasis Akrual mewajibkan untuk

menyusun tujuh macam laporan keuangan dan sistem pencatatan yang

berbeda. Sementara SDM dalam pemerintahan yang memahami akuntansi

dan pengelolaan keuangan negara atau daerah masih kurang baik secara

kuantitas maupun kualitas. Selain masalah SDM, sistem teknologi

informasi yang dapat mengakomodasi sistem dan prosedur sesuai dengan

SAP Berbasis Akrual masih belum terlalu memadai.

Perkembangan Standar Akuntansi Pemerintahan

13

Standar akuntansi merupakan suatu alat yang penting dalam tatanan

ekonomi suatu masyarakat. Wolk dkk (2009) menyatakan bahwa informasi

akuntansi adalah barang publik. Hal ini terlihat dari kriteria barang publik yaitu

adanya eksternalitas, yaitu penyedia barang publik tidak dapat membebankan

biaya kepada pengguna barang tersebut. Jika kriteria ini menguntungkan bagi para

pengguna, sebaliknya, hal ini kurang menguntungkan bagi para penyedia barang

publik sehingga para penyedia cenderung menyediakan lebih sedikit daripada

yang diharapkan (underproduce).

Laporan keuangan merupakan salah satu contoh barang publik, oleh

karena adanya potensi underproduce inilah pemerintah harus menyusun aturan

berupa standar yang berlaku umum dan seragam agar laporan keuangan

pemerintahan dapat dibaca oleh publik (masyarakat).

SAP adalah bentuk kemajuan dalam sistem akuntasi pemerintahan,

manfaat dari SAP antara lain adalah untuk meningatkan keterbandingan

(comparability) antar-laporan keuangan pemerintah dan berusaha untuk

mewujudkan transparansi dan akuntabilitas pengelolaan keuangan sehingga

Indonesia dapat bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN).

SAP merupakan sesuatu yang relatif baru dikenal, oleh karena itu, sangat

wajar jika didalamnya masih memiliki banyak kekurangan, terutama pada

penerapannya di daerah. Meskipun secara grafik terus mengalami peningkatan,

namun opini WDP masih diterima oleh kebanyakan pemerintah daerah.

Grafik Perbandingan Hasil Audit BPK

14

Rincian Opini bagi Pemerintahan Daerah

Dari laporan diatas diketahui bahwa terdapat 456 LKPD pada tahun 2013,

dengan 54 LKPD mengalami peningkatan opini dari WDP menjadi WTP. 23

LKPD mengalami peningkatan dari opini TW atau TMP menjadi WDP, dan 276

LKPD masih memperoleh opini WDP.

Kritik terhadap SAP terus gencar dilakukan untuk menyempurnakannya.

Forum Dosen Akuntansi Sektor Publik telah melakukan telaah kritis terhadap

15

SAP secara menyeluruh dari kerangka konseptual, paragraf per paragraf SAP

maupun independensi Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP).

Sejarah Standar Akuntansi Keuangan (SAK)

Diluar organisasi pemerintahan, terdapat juga regulasi yang mengatur

akuntansi dan pelaporan keuangan organisasi yaitu Standar Akuntansi Keuangan

(SAK). Dalam perjalanannya SAK telah direvisi sebanyak 7 kali dalam rangka

penyempurnaan serta penambahan standar baru, perubahan itu antara lain :

1. Pada 1973, IAI melakukan kodifikasi prinssip dan standar akuntansi yang

dikenal dengan Prinsip Akuntansi Indonesia (PAI). PAI diadopsi dari

Accounting Principles Board (APB) Statement 4 yang merupakan standar

akuntansi di Amerika Serikat.

2. Pada 1984, PAI 1973 direvisi dan menghasilkan PAI 1984, yang

mengadopsi Accounting Researchs Studies (ARS)7 dari Amerika Serikat.

3. Pada 1994, IAI berpindah kiblat penyusunan standar ke International

Accounting Standards Committee (IASC) dan merevisi serta mengganti

PAI 1984 menjadi SAK.

4. Terus dlakukan harmonisasi dengan standar akuntansi internasional untuk

pengembangannya.

Sebagai standar akuntansi yang lebih mapan, SAK dapat dijadikan sebagai

acuan bagi SAP dalam rangka penyempurnaan dimasa yang akan datang

meskipun organisasi yang diaturnya memiliki karakteristik yang berbeda. SAK

pada umumnya lebih mengatur organisasi bisnis, meskipun tidak hanya pada

organisasi bisnis, karna didalam PSAK terdapat peraturan yang mengatur

organisasi laba, dimana organisasi pemerintahan termasuk didalamnya, yaitu

PSAK 45, semestara SAP berfokus pada organisasi pemerintahan saja.

Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan dan Kerangka Dasar

Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan

Secara formal PSAP dinyatakan, disusun dan dikembangkan mengacu

kepada Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan. Selain itu, terdapat

16

beberapa lampiran pendukung seperti Pengantar Standar Akuntansi Pemerintahan,

IPSAP, dan Buletin Teknis.

Berikut dijabarkan bagaimana Kerangka Konseptual Akuntansi

Pemerintahan dan PSAP dibandingkan dengan Kerangka Dasar Penyusunan dan

Penyajian Laporan Keuangan dan PSAK :

Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan

Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan

Pendahuluan :- Tujuan- Ruang Lingkup

Pendahuluan :- Tujuan dan Peranan- Ruang Lingkup- Pengguna dan Kebutuhan

InformasiLingkungan Akuntansi Pemerintahan :

- Bentuk Umum Pemerintahan- Sistem Pemerintahan Otonomi

& Transfer- Pendapatan Antar Pemerintah- Pengaruh Proses Politik- Hubungan antara Pembayaran

Pajak dan Pelayanan Pemerintah

- Anggaran Sebagai Pernyataan Kebijakan Publik, Target Fiskal, dan Alat Pengendalian

Pengguna dan Kebutuhan InformasiEntitas PelaporanPeranan dan Tujuan Pelaporan Keuangan

Tujuan Laporan Keuangan :- Posisi Keuangan, Kinerja, dan

Perubahan Posisi KeuanganKomponen Laporan KeuanganDasar Hukum Pelaporan KeuanganAsumsi Dasar :

- Kemandirian Entitas- Kesinambungan Entitas- Keterukuran dalam Satuan

Uang

Asumsi Dasar :- Dasar Akrual- Kelangsungan Usaha

Karakteristik Kualitatif Laporan Keuangan :

- Relevan

Karakteristik Kualitatif Laporan Keuangan :

- Relevan (Materialitas)

17

- Andal- Dapat Dibandingkan- Dapat Dipahami

- Keandalan- Penyajian Jujur- Substansi Mengungguli

Bentuk- Netralitas- Pertimbangan Sehat- Kelengkapan

- Dapat Dibandingkan- Dapat Dipahami

Prinsip Akuntansi dan Pelaporan Keuangan :

- Nilai Historis- Realisasi- Substansi Mengungguli

Bentuk- Periodisitas- Konsistensi- Pengungkapan Lengkap- Penyajian Wajar

Kendala Informasi yang Relevan dan Andal :

- Materialitas- Pertimbangan Biaya dan

Manfaat- Keseimbangan antar

Karakteristik Kualitatif

Kendala Informasi yang Relevan dan Andal :

- Tepat Waktu- Keseimbangan antara Biaya

dan Manfaat- Keseimbangan antar

Karakteristik KualitatifUnsur Laporan Keuangan :

- Laporan Realisasi Anggaran- Laporan Perubahan Saldo

Anggaran Lebih- Neraca (Aset,Kewajiban, &

Ekuitas)- Laporan Operasional- Laporan Arus Kas- Laporan Perubahan Ekuitas- Catatan atas Laporan

Keuangan

Unsur Laporan Keuangan :- Posisi Keuangan

- Aset- Kewajiban- Ekuitas

- Kinerja- Penghasilan- Beban- Penyesuaian

Pemeliharaan Modal

Pengakuan Unsur Laporan Keuangan :

- Kemungkinan Besar Manfaat Ekonomi Masa Depan Terjadi

- Keandalan Pengukuran

Pengakuan Unsur Laporan Keuangan :- Profitabilitas Manfaat Ekonomi

Masa Depan- Keandalan Pengukuran- Pengakuan Aset

18

- Pengakuan Aset- Pengakuan Kewajiban- Pengakuan Pendapatan- Pengakuan Beban dan Belanja

- Pengakuan Kewajiban- Pengakuan Penghasilan- Pengakuan Beban

Pengakuran Unsur Laporan Keuangan Pengukuran Unsur Laporan KeuanganKonsep Modal dan Pemeliharaan Modal :

- Konsep Modal- Konsep Pemeliharaan Modal

dan Penetapan Laba

Kerangka konseptual dalam suatu standar merupakan elemen yang sangat

penting. PSAP maupun PSAK menganggap bahwa kerangka konseptual

merupakan rumusan konsep yang mendasari penyusunan dan penyajian laporan

keuangan. Tujuan kerangka konseptual menurut PSAP dan PSAK sama, yaitu

sebagai acuan bagi :

1. Penyusun standar (standar setters) dalam melaksanakan tugasnya;

2. Penyusun laporan keuangan, untuk menanggulangi masalah akuntansi

yang belum diatur dalam standar;

3. Auditor; dalam memberikan pendapat mengenai apakah laporan keuangan

yang disusun sesuai dengan prinsip atau standar akuntansi yang berlaku;

4. Para pengguna laporan keuangan dalam menafsirkan informasi yang

disajikan dalam laporan keuangan yang disusun sesuai standar.

III. Perbedaan PSAP dan PSAK

Berikut adalah beberapa perbedaan yang terdapat didalam PSAP dan PSAK

yaitu :

1. PSAP lebih fokus kepada lingkungan akuntansi pemerintahan sementara

PSAK untuk semua jenis perusahaan

Hal ini terlihat didalam Kerangka Konseptual Akuntansi

Pemerintahan yang terdapat pembahasan mengenai lingkungan akuntansi

pemerintahan yang menjelaskan bahwa lingkungan operasional organisasi

19

pemerintah berpengaruh terhadap karakteristik tujuan akuntansi dan

pelaporan keuangannya. Sementara dalam Kerangka Dasar Penyusunan

dan Penyajian Laporan Keuangan dinyatakan bahwa kerangka dasar

berlaku bagi seluruh perusahaan komersial baik sektor publik ataupun

swasta.

Didalam Kerangka Konseptrual Akuntansi Pemerintahan,

dijelaskan ciri-ciri penting lingkungan akuntansi pemerintahan yang perlu

dipertimbangkan dalam menetapkan tujuan dan pelaporan keuangan

adalah:

a. Ciri utama struktur pemerintahan dalam pelayanan yang diberikan.

b. Ciri keuangan pemerintah yang penting bagi pengendalian.

2. Tujuan dari Laporan Keuangan

Dalam peran dan tujuan laporan keuangan Kerangka Konseptual

Akuntansi Pemerintahan menyatakan,

“Laporan keuangan disusun untuk menyediakan informasi yang relevan

mengenai posisi keuangan dan seluruh transaksi yang dilalkukan oleh

suatu entitas pelaporan selama satu periode. Laporan keuangan terutama

digunakan untuk mengetahui nilai sumber daya ekonomi yang

dimanfaatkan untuk melaksanakan kegiatan operasional pemerintahan,

menilai kondisi keuangan, mengevaluasi efektivitas dan efisiensi suatu

entitas pelaporan dan membantu menentukan ketaatannya terhadap

peraturan perundang-undangan.”

Tujuan dari pelaporan keuangan pun didalam Kerangka Konseptual

Akuntansi Pemerintahan dijelaskan adalah untuk menyajikan informasi

yang bermanfaat bagi para pengguna dalam menilai akuntabilitas dan

pembuat keputusan, dari keputusan ekonomi, sosial, maupun politik.

Sedangkan dalam Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan

Keuangan, tujuan laporan keuangan adalah,

“... menyediakan informasi yang menyangkut posisi keuangan, kinerja

serta perubahan posisi keuangan suatu perusahaan yang bermanfaat bagi

sejumlah besar pengguna dalam pengambilan keputusan ekonomi.”

20

Dari pembahasan diatas tampak bahwa Kerangka Konseptual Akuntansi

Pemerintahan lebih menekankan pada akuntabilitas, transparansi dan

evaluasi kinerja, sedangkan dalam Kerangka Penyusunan dan Penyajian

Laporan Keuangan lebih menekankan pada pengambilan keputusan

ekonomi.

3. Komponen Laporan Keuangan

Didalam Kerangka Konseptual disebutkan bahwa komponen laporan

keuangan terdiri atas :

a. Laporan Realisasi Anggaran

b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih

c. Neraca

d. Laporan Operasional (Merupakan Laporan Kinerja Keuangan dan

bersifat opsional sebagaimana dijelaskan dalam PP No. 24 Tahun

2005)

e. Laporan Perubahan Ekuitas

f. Laporan Arus Kas

g. Catatan atas Laporan Keuangan

Sementara, didalam Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan

Keuangan disebutkan bahwa laporan keuangan yang lengkap, meliputi :

a. Laporan Posisi Keuangan

b. Laporan Laba Rugi

c. Laporan Perubahan Posisi Keuangan (contoh : Laporan Arus Kas,

Laporan Arus Dana)

d. Catatan dan laporan lain serta materi penjelasan dari laporan keuangan

Dari penjabaran diatas dapat kita lihat bahwa Laporan Realisasi Anggaran

adalah komponen laporan keuangan yang menjadi ciri khas dalam akuntansi

pemerintahan. Hal ini dikarenakan anggaran merupakan pernyataan kebijakan

publik, target fiskal, dan alat pengendalian pemerintah. Sementara jika di sektor

swasta anggaran merupakan informasi internal sehingga tidak perlu dilaporkan

kepada pihak eksternal.

21

1. Terkait Entitas

SAP membagi entitas menjadi dua, yaitu entitas pelaporan dan entitas

akuntansi. Sementara tidak ada kedua entitas didalam SAK.

Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri atas satu atau lebih

entitas akuntansi yang menurut ketentuan perundang-undangan wajib

menyampaikan laporan pertanggungjawaban berupa laporan keuangan.

Sementara entitas ekuntansi menurut PP No. 71 Tahun 2010 adalah unit

pada pemerintahan yang mengelola anggaran, kekayaan, dan kewajiban

yang menyelenggarakan akuntansi dan menyajikan laporan keuangan atas

dasar akuntansi yang diselenggarakan.

2. Asumsi Dasar

Asumsi dasar yang digunakan dalam Kerangka Konseptual Akuntansi

Pemerintahan adalah kemandirian entitas, kesinambungan entitas, dan

keterukuran dalam satuan uang. Sedangkan asumsi dasar dalam Kerangka

Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan menggunakan dasar

akrual dan keberlangsungan usaha.

3. Prinsip Akuntansi dan Pelaporan Keuangan

Didalam Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan dijelaskan bahwa

prinsip akuntansi dan pelaporan keuangan adalah ketentuan yang dipahami

dan ditaati oleh pembuat standar dalam penyusunan standar akuntansi,

oleh penyelenggara akuntansi dan pelaporan keuangan dalam melakukan

kegiatannya, serta oleh pengguna laporan keuangan dalam memahami

laporan keuangan yang disajikan (Dalam Suwardjono, 2008). Oleh karena

itu didalam Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan dijelaskan

bahwa prinsip yang digunakan terdiri atas basis akuntansi, prinsip nilai

historis, realisasi, substansi mengungguli bentuk, periodisitas, konsistensi,

pengungkapan lengkap, dan penyajian wajar.

Berbeda dengan Kerangka Konseptual Akuntansi Pemerintahan, Kerangka

Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan tidak memiliki

prinsip akuntansi, namun lebih didefinisikan sebagai karakteristik laporan

keuangan. Hal ini dikarenakan Dewan Standar Akuntansi Keuangan

(DSAK) mengacu kepada IASC, IASC menggunakan pendekatan tujuan

22

sehingga dalam Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan

Keuangan tidak terdapat pembahasan tentang prinsip, ini lah yang menjadi

pedoman mengapa didalam Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian

Laporan Keuangan tidak ada pembahasan prinsip akuntansi.

4. Basis Akuntansi

Saat ini laporan keuangan pemerintah menggunakan basis akrual untuk

pengakuan pendapatan-LO, beban, aset, kewajiban, dan ekuitas.

Sementara untuk anggaran disusun dan dilaksanakan dalam basis kas,

sehingga Laporan Realisasi Anggarannya masih menggunakan basis kas.

Meski ada pernyataan bahwa jika anggaran disusun dan dilaksanakan pada

basis akrual, laporannya pun disusun pada basis akrual juga, namun PSAP

hanya mengatur LRA berbasis kas saja, ini lah yang membuat PP No. 71

Tahun 2010 belum berbasis akrual sepenuhnya namun masih merupakan

akrual modifikasian.

Berbeda dengan SAK yang secara jelas menggunakan asumsi dasar akrual,

sehingga SAK tidak mengatur laporan keuangan yang berbasis kas.

5. Konsep Modal dan Pemeliharaan Modal dalam Kerangka Dasar

Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan

Konsep Modal dalam SAK ada 2, yaitu :

a. Konsep modal keuangan; modal adalah sama dengan aset neto atau

ekuitas perusahaan.

b. Konsep modal fisik; modal dipandang sebagai kapasitas produktif

perusahaan

Kedua konsep modal ini tidak akan kita temui dalam SAP karena

akuntansi pemerintahan tidak mengenal konsep laba

IV. Pernyataan Standar Akuntansi Keuangan (PSAK) Nomor 45 Tentang

Pelaporan Keuangan Organisasi Nirlaba

Laporan Keuangan Organisasi Nirlaba

Laporan keuangan organisasi nirlaba meliputi laporan posisi keuangan

pada akhir periode pelaporan, laporan aktivitas serta laporan arus kas untuk suatu

23

periode pelaporan, dan catatan atas laporan keuangan. Informasi likuiditas

diberikan dengan cara sebagai berikut:

1. Menyajikan aset berasarkan urutan likuitas dan kewajiban berdasarkan

tanggal jatuh tempo.

2. Mengelompokkan aset ke dalam lancar dan tidak lancar, dan kewajiban ke

dalam jangka pendek dan jangka panjang.

3. Mengungkapkan informasi mengenai likuiditas aset atau saat jatuh

temponya kewajiban termasuk pembatasan aset, pada catatan atas laporan

keuangan.

Laporan Aktivitas

Laporan aktivitas menyajikan jumlah perubahan aset neto perubahan

permanen, terikat temporer, dan tidak terikat dalam suatu periode. Laporan

aktivitas menyajikan pendapatan sebagai penambah aset neto tidak terikat, kecuali

jika penggunaannya dibatasi oleh penyumbang, dan menyajikan beban sebagai

pengurang aset neto tidak terikat.

Laporan aktivitas menyajikan keuntungan dan kerugian yang diakui dari

investasi dan aset lain sebagai penambah atau pengurang aset neto tidak terikat,

kecuali juka penggunaannya dibatasi. Laporan aktivitas menyajikan jumlah

pendapatan dan beban secara bruto. Laporan aktivitas atau catatan atas laporan

keuangan harus menyajikan informasi mengenai beban menurut klasifikasi

fungsional, seperti menurut kelompok program jasa utama dan aktivitas

pendukung.

Laporan Arus Kas

Laporan arus kas disajikan sesuai dengan PSAK No. 2 tentang laporan

arus kas dengan tambahan sebagai berikut:

1. Aktivitas pendanaan, antara lain:

a. Penerimaan kas dari penyumbang yang penggunaannya dibatasi

untuk jangka panjang

24

b. Penerimaan kas dari sumbangan dan penghasilan investasi yang

penggunaannya dibatasi untuk pemerolehan, pembangunan, dan

pemeliharaan aset tetap, atau peningkatan dana abadi (endowment)

c. Bunga dan dividen yang dibatasi penggunaannya untuk jangka

panjang.

2. Pengungkapan informasi mengenai aktivitas investasi dan pendanaan non-

kas yaitu sumbangan berupa bangunan atau aset investasi.

25