Pokok-Pokok PikiranRoundtable Discussion :

Oleh Marsuki

Tentang Pentingnya UU UtangLuar Negeri dari Sisi Ekonomi

dan Keuangan

Hotel Arya Duta, Makassar 11 November 2009

Pokok-Pokok Pikiran PembahasanTentang Utang Luar Negeri

Pemerintah Indonesia

Pengantar Diskusi Dasar Pemikiran dan Praktik Utang Luar

Negeri Pemerintah Indonesia Profil Utang Pemerintah Indonesia Persoalan Utang Luar negeri Indonesia Prospek Utang Luar Negeri Pemerintah Penutup : Kesimpulan dan Saran

Pengantar Diskusi Utang luar negeri (ULN) di Indonesia sudah ada sejak zaman kolonial, tapi

kemudian porsinya semakin membesar sejak RI. Hingga kini sudah terjadi tujuhkali pergantian pemerintahan,. Walau demikian, dalam praktiknya nampaknyatidak ada perbedaan secara prinsip yang diterapkan masing-masingpemerintahan dalam mengelola atau memanfaatkan ULN tersebut, sebagaisalah penopang atau sumber pembiayaan “prime mover” pembangunan.

Dalam era pemerintahanSoeharto hingga Megawati, pemerintah menganutprinsip yang secara terang-terangan menjadikan ULN sebagai penutupkekurangan kebijakan anggaran (APBN) yang ditetapkan selalu harusseimbang (Keseimbangan Fiskal). Sehingga dapat dikatakan ULN menjadi alatstimulus kebijakan fiskal pemerintah. Kemudian, sejak pemerintahan SBY,prinsip pemanfaatan ULN diperlunak sebutannya, dengan melakukanperubahan orientasi kebijakan fiskal dengan konsep “Kesinambungan Fiskal”.Konsep ini mengandung arti bahwa APBN dilaksanakan secara dinamis untukmenjalankan fungsi sebagai stabilisator perekonomian dan mampu memenuhibarbagai beban pengeluaran atau kewajiban baik yang eksplisit maupunimplisit, pada saat ini dan di masa akan datang.

Ke depan, masalahnya adalah bagaimana menemukan formula yang tepat gunamemanfaatkan seoptimal mungkin ULN tersebut sehingga dapat menjadisumber pembiayaan pembangunan yang dapat dipertanggungjawabkan secararasional baik bagi generasi saat ini maupun bagi generasi yang akan datang.

Dasar Pemikiran danPraktik Pemanfaatan ULN di Indonesia

Menurut teori, ada beberapa alasan mengapa ULN tersebut menjadi suatukeniscayaan bagi suatu negara, termasuk negara maju, dan terutama negara-negaraberkembang, apalagi negara miskin. Alasan-alasan tersebut, karena :

Semakin besarnya jumlah pengeluaran pemerintah dibanding penerimaan pemerintah,akibat diraihnya kemerdekaan dan kemajuan kehidupan warga negara

Adanya kesenjangan pembiayaan pembangunan (saving-investmen gap dan Foerign-exchage gap), dalam kaitannya dengan manfaat utang terhadap pembangunan.

Besarnya kebutuhan bantuan teknis, dikaitkan dengan perihal pentingnya alih teknologi(invetasi Asing) serta pemikiran dan manajemen organisasi moderen, dan

Semakin terbukanya hubungan ekonomi dan keuangan antar negara, akibat kemajuanperdagangan dan pasar keuangan internasional, yang mengakibatkan meningkatnyaarus modal luar negeri (FDI, Portofolio dan lainnya).

Pengalaman Indonesia dalam memanfaatkan ULN, juga mengacu pada pemikiran-pemikiran tersebut. Kemudian berkembang lebih jauh oleh karena berbagai alasanstrategis, mengikuti perkembangan zaman. Masalahnya, ditengarai banyak pihak,termasuk sekelompok idealis di pemerintahan sendiri bahwa selama ini pengelolaanULN tersebut belum optimal. Akibatnya, timbul banyak prasangka, utamanya daripihak-pihak kritis yang selalu alergi dengan ULN.

Perkembangan Saving-Investment Gap

Perkembangan APBNIndonesia

Indeks KeterbukaanEkonomi, 2008

Aliran Modal Luar Negeri(Net Capital Inflow, 2008)

Perkembangan dan Profil ULNPemerintah Indonesia

Sekilas ULN pemerintah Indonesia mengalami perkembangan cukup moderat dan stabildari waktu ke waktu, terutama semenjak tahun 2001. Baik ditinjau dari sisi jumlah, jenis,sumber, dan jangka waktunya. Meski demikian, beberapa pihak tetap mempersoalkannya,dengan menggunakan pendekatan-pendekatan kritis tertentu.

Faktanya, selama ini perkembangan dan kebutuhan ULN semakin besar disebabkan olehbeberapa sebab, diantaranya : Adanya akumulasi ULN masa lalu yang harus dibelanjai ulang Adanya krisis ekonomi dan keuangan : depresiasi mata rupiah, kebijakan BLBI dan

Rekapitalisasi perbankan, pelunasan utang obligasi Rekap di BPPN Membantu membiayai defisit APBN yang semakin besar, untuk : menopang kebijakan

stimulus fiskal, bantuan peningkatan kesejahteraan ekonomi rakyat (PNPM, BOS, Jamkesmas,Subsidi), mengkompensasi bantuan ke dunia usaha dengan insentif pajak, mem-backupanggaran pendidikan 20%, membenahi reformasi birokrasi, maupun untuk menambahanggaran Alusista ABRI.

Ke depan, tampaknya sulit dihindari akan semakin besarnya kebutuhan ULN jikamemperhatikan berbagai hal, terutama dalam upaya mempertahankan kebijakan-kebijakan anggaran/fiskal yang sedang dan rencana dilaksanakan dalam rangkapemenuhan pembiayaan pembangunan sebagai akibat berbagai perkembangan dankemajuan tatanan hidup masyarakat dan negara.

135,401137,024

130,652128,736

136,640145,519146,226147,339149,141147,982150,009

69,24470,15369,245 73,05176,92078,04883,79183,544 85,12283,728 85,550

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

140,000

160,000

Juta

USD

Perkembangan Utang LuarNegeri Indonesia,2003-2009 (Q1-2)

ULN Swasta Total ULNULN Pemerintah Pusat ULN Otoritas Moneter

Perkembangan Rasio Utang Pemerintah(ULN&UDN) terhadap GDP

Perkembangan DefisitAnggaranPerkembangan Biaya Krisis BLBI

Beberapa Persoalan ULN Indonesia Serupa di negara lain, kritik terhadap peran atau manfaat ULN dalam pembangunan suatu

bangsa juga sering terjadi di Indonesia, terutama saat menjelang pemilu pemilihanpemimpin negara.

Ada beberapa indikator yang sering dipersoalkan oleh beberapa pihak tentang ULNtersebut, diantaranya berkaitan dengan : (lihat Grafik dan Tabel) Dikhawatirkannya perkembangan indikator kerentanan perekonomian eksternal Indonesia Dianggap adanya arus modal keluar yang semakin besar (negatif transfer) Dikhawatirkannya perkembangan nilai perbandingan antara ULN atau pembayaran ULN

dengan beberapa indikator konomi makro esosial (ULN terhadap belanja pegawai, belanja modal) Tidak jelasnya beberapa definisi tentang ULN dibanding UDN, akibat perkembangan pesat

dalam pasar keuangan nasional dan internasional (Asing beli SUN dan memperoleh gain besar) Dianggap bahwa biaya ULN kurang rasional dan tidak transparan pelaporannya akibat KKN

Dianggap bahwa semua permasalahan tersebut timbul sebagai akibat karena adanyabeberapa masalah mendasar yang selama ini ada, dan tidak dilakukan upaya pembenahanyang bersifat komprehensip. Diantaranya, karena belum adanya harmonisasi peraturanatau UU antara lembaga yang seharusnya saling terkait dalam menangani ataubertanggungjawab terhadap pengelolaan, pemanfaatan dan pengawasan ULN.

Dengan mengetahui berbagai masalah yang diidentifikasi maka selanjutnya akan dapatlahdisusun rancangan atau formula yang tepat untuk menjadikan ULN tersebut sebagai suatuinstrumen ekonomi yang dapat bermanfaat, jadi bukan sebagai sesuatu yang perludikhawatirkan.

Grafik Perkembangan BebanULN

Indikator KerentananPerkonomian Eksternal, 2007

8,635

(10,267)

18,778 18,447

50,854

10,272

26,566

49,580 47,408

(20,000)

-

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008M

iliar

Rup

iah

Perkembangan Penarikan danPembayaran ULN (Cicilan plusBunga) dan “Negatif Transfer”

Negatif Transfer

Total Pembayaran Ciciclan dan Bunga ULN

Penarikan ULN (Bruto)

10,196 10,2676,628

548

-28,057

-10,272

-26,566-23,852

-18,708

-40,000

-20,000

-

20,000

40,000

60,000

80,000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Mili

ar R

upia

h

Perkembangan Penarikan ULNPemerintah, Pembayaran

Cicilan Pokok, Bunga ULN danPembiayaan Luar Negeri

Pembiayaan Luar Negeri

Penarikan Pinjaman Luar Negeri, bruto

Pembayaran Cicilan Pokok ULN

Pembayaran Bunga ULN

214.71

193.08205.77

168.83

185.83

264.96

233.30240.65

255.06

-

50.00

100.00

150.00

200.00

250.00

300.00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Pers

enta

se

Perkembangan Beban PembayaranULN Pemerintah terhadap Belanja

Modal, Belanja Pegawai danPenerimaan SDA

Rasio Pembayaran ULN/Belanja Modal

Rasio Pembayaran ULN/Belanja Pegawai

Rasio Pembayaran ULN/Penerimaan SDM

-

50.00

100.00

150.00

200.00

250.00

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Pers

enta

se

Perkembangan Beban ULNPemerintah terhadap Belanja

Pebagawai, Belanja Modal danPenerimaan SDA

Rasio Beban ULN terhadap Belanja Pegawai

Rasio Beban ULN terhadap Belanja Belanja Modal

Rasio Beban ULN terhadap Penerimaan SDA

Perkembangan PemilikanAsing atas SUN dan SBI

Rencana Penarikan ULNBaru Pemerintah, 2009

Prospek ULN Indonesia_1 Bagaimanapun juga, nampaknya ULN bagi Indonesia akan masih menjadi variabel penentu

bagi keberhasilan program pembangunan Indonesia. Oleh karena itu, agar supaya ULNdapat lebih bermanfaat, maka beberapa kerangka pemikiran dan langkah-langkah strategisecara sistematis dan terencana sejak kini perlu disiapkan, diantaranya : Mendesaknya undang-undangan dan peraturan khusus tentang ULN diadakan agar

dapat menjadi payung hukum dalam mengelola ULN secara profesional sehinggadapat dipertanggungjawabkan antar generasi.

Didalamnya, termuat frame work mekanisme pengelolaan ULN, mulai dari sistemperencanaan pelaksanaan, pengawasan sampai pada cara pertanggunjawabannyadalam kaitannya ULN yang ada, dan terutama terhadap ULN yang akan dilakukan.

Untuk itu, perlu ketegasan pelibatan secara aktif dan bertanggungjawab dari beberapastake holders berkompoten sesuai dengan frame work mekanisme pengelolaan ULNyang ditetapkan. Dalam kaitan itu, perlu kejelasan peran, fungsi atau tugas, maupunaspek kewenangan dan kewajiban dari masing-masing pihak yang terlibat.

Jelasnya pengertian dari beberapa aspek yang terkait langsung atau tidak denganperihal ULN tersebut, sehingga tidak menimbulkan kekhawatiran dan multi tafsir.Seperti diantaranya : definisi-definisi tentang ULN daalam kaitannye dengan instrumenUDN; prioritas sektor yang akan dibiayai dengan ULN; indikator batas kewajaranULN, maupun indikator risiko ULN dalam jangka pendek; jangka menengah danpanjang dari sisi ekonomi, politik hukum dalam hubungannya dengan menjagakepentingan, eksistensi dan dan integritas bangsa Indonesia untuk selamanya.

Selain itu, secara khusus perlu dibuatkan aturan-aturan atau ketetapan yang merupakanpenjabaran operasional dari salah satu pasal atau ayat dari RUU Tentang ULN, gunamengakomodasi mekanisme penyelesaian ULN yang dianggap dapat membantumeningkatkan kegiatan pembangunan di Indonesi. Seperti alasan strategis untukmemperbaiki kinerja kebijakan anggara pemerintah, melalui beberapa cara. Misalnya denganstrategi : Debt refinancing, Debt reorganization, Debt reduction,Debt relief, Conceesionalrestructuring, atau Debt swap. Praktiknya, Indonesia sudah mempraktekkan beberapa agendatersebut, namun perlu ditambah dan disempurnakan lagi, sesuai kebutuhan dan pertimbanganyang tepat atau rasional.

Termasuk perlunya aturan khusus tentang mekanisme penyelesian ULN tertentu yang selamaini terindikasi dapat memberatkan pemerintah dan terutama masyarakat ,sebagai akibatadanya ketidak wajaran dalam pengelolaan ULN, maupun akibat karena kesalahan berencanadari pihak kreditur maupun debitur sehingga dapat merikan pemerintah dan rakyat Indonesia(Odious debt misalnya). Sehingga nantinya ada hak bagi team pengeola ULN yang terbentukdengan adanya undang-undang ULN tersebut, diantaranya hak untuk meminta penghapusanULN tertentu yang dianggap bermasalah (Repudiation). Seperti yang sering dilakukanbeberapa negara di Amerika Latin, bahkan Amerika Serikat pada tahun 1950 lalu.

Perlunya melibatkan pelaku-pelaku lain selain pihak yang tercantum dalam kerangka atauframe work yang telah disusun, terutama sebelum keputusan ULN yang baru diambil.Diantaranya, melibatkan dengan cara dialog terbatas dengan pihak perguruan tinggi ataulembaga lain yang dapat dipercaya, termasuk Pemda-Pemda. Tujuannya untuk dijadikanacuan pembanding dalam pengambilan keputusan final tentang kebijakan ULN yang akanditetapkan.

Prospek ULN Indonesia-2

Kesimpulan Nampaknya, skhema rancangan muatan UU Tentang ULN

yang diusulkan dan dibahas saat ini adalah selaras dengansemangat atau spirit kebijakan anggaran/fiskal dengan konsep“Kesinambungan Fiskal”, seperti yang dianut pemerintahansaat ini. Konsekuensinya ULN berarti tidak dimaksudkan lagisebagai instrumen yang khusus untuk menstimulusperekonomian, seperti pada pemerintahan sebelum-sebelumnya. Dalam hal ini, kebijakan anggaran/fiskaldilaksanakan untuk menutupi berbagai kewajiban dankomitmen yang harus dijalankan pemerintah bahkan termasukkewajiban untuk membayar pokok dan bunga ULN itu sendiri.

Penjelasan, gambaran, dan skhema rancangan muatan UUTentang ULN yang diusulkan dan dibahas saat ini prinsipnyasebahagian besar sudah dapat mewakili aspirasi yang penulissampaikan di atas. Namun ada beberapan pemikiran yangdapat disarankan untuk diperhatikan dan bahkan ditambahkandalam draft UU kebijakan ULN tersebut, jika itu masihmungkin dilakukan.

Saran-Saran Diantara hal utama yang disarankan adalah perlu adanya muatan amanat atau spirit

dalam rancangan UU tentang ULN tersebut tentang pentingnya secara terus meneruspemerintah sebagai koordinator kebijakan ULN melakukan secara “cermat dandinamis” kebijakan ULN yang ada dan yang akan dilaksanakan. Hal tersebut dapatmenyakut dua hal pokok, yakni : Perlu secara konsekuen melaksanakan amanat dan mekanisme seperti yang

tertuang dalam rencana UU tentang ULN yang telah ditetapkan. Diantaranyapelibatan secara sungguh-sungguh pihak-pihak yang diusulkan, dengantanggungjawab khususnya untuk menelusuri secara cermat, detail dan terincisetiap item tentang ULN yang ada dan yang direncanakan, baik dalam aspekpengetahuan : tentang tujuan atau manfaat ULN, tentang isi perjanjian dankomitmen, tentang tata cara pencairan, penggunaan maupun pengawasannya.Termasuk mampu memprediksi aspek-aepek risiko yang mungkin dialami.

Kemudian secara aktif atau dinamis pemerintah dengan teamnya selalu harussiap melakukan negoisasi-negoisasi dengan pihak kreditur agar mau melakukanbeberapa penyesuaian terhadap ULN tertentu, karena adanya beberapa alasanlogis, kesempatan baik maupun karena ada persoalan yang dirasakan pemerintahdan masyarakat dengan ULN tertentu. Tujuan utamanya terfokus pada usahauntuk memperoleh keringana pembayaran bunga, cicilan, penyesuaian jangkawaktu pinjaman, bahkan termasuk kemungkinan meminta kebijakanpenghapusan ULN tertentu, jika memungkinkan.